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Tatbestand

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Die Klägerin beantragte am 30. Dezember 2020 die Gewährung einer außerordentlichen Wirtschaftshilfe bzw. „Dezemberhilfe“ in Höhe von 2.318,30 Euro. Sie ordnete ihr Unternehmen der Branche „Unterricht a. n. g.“ zu und erklärte, sie habe aufgrund einer staatlichen Schließungsverordnung im Dezember 2020 den Geschäftsbetrieb direkt einstellen müssen. Sie gab ferner u. a. an, ihre Geschäftstätigkeit ab 1. Dezember 2019 bis 30. September 2020 begonnen und die Geschäftstätigkeit am 1. Juli 2020 aufgenommen zu haben. Sie übe ihre selbständige oder freiberufliche Tätigkeit im Haupterwerb aus, d. h. die Summe ihrer Einkünfte habe sie im maßgeblichen Zeitraum zu mindestens 51 % aus dieser Tätigkeit erzielt. Die Dauer der Schließung habe 31 Tage betragen. Die tatsächlichen Umsätze im Dezember 2020 hätten sich auf 2.087,25 Euro belaufen.

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Mit Bescheid vom 3. Januar 2021 bewilligte die Bezirksregierung Münster der Klägerin eine Abschlagszahlung für die Dezemberhilfe in Höhe von 1.159,15 Euro. Sie stellte die Bewilligung unter den Vorbehalt der vollständigen Prüfung des Antrags und der endgültigen Festsetzung in einem Schlussbescheid.

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Am 19. Oktober 2021 wies die Bezirksregierung die Klägerin bzw. ihren prüfenden Dritten darauf hin, dass die angegebene Branche nicht direkt von einer staatlichen Schließungsverordnung betroffen gewesen sei. Sie beabsichtige daher, den Antrag mangels Antragsberechtigung abzulehnen und den Abschlag zurückzufordern. Die Bezirksregierung gab der Klägerin Gelegenheit, eine Antragsberechtigung darzulegen. Der Steuerberater der Klägerin äußerte sich hierzu nicht innerhalb der gesetzten Frist.

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Mit Bescheid vom 20. Juni 2022 gewährte die Bezirksregierung Münster der Klägerin die begehrte Dezemberhilfe vorläufig dem Grunde nach und führte aus, dieser Bescheid ergehe allein, um die mit Ablauf des Befristeten Rahmens der Europäischen Kommission am 30. Juni 2022 endende Frist zu wahren. Die Festsetzung stehe unter dem Vorbehalt der vollständigen Prüfung der Antragsberechtigung und Berechnung der Anspruchshöhe. Es bestehe insofern kein Vertrauensschutz, Dezemberhilfe endgültig zu erhalten. Der Bescheid treffe zudem keine Aussage über etwaige offene Fragen, bspw. in Bezug auf die Hauptberuflichkeit.

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Am 4. Juli 2023 gab die Bezirksregierung der Klägerin erneut Gelegenheit, innerhalb der nächsten 10 Tage zu der beabsichtigten Ablehnung des Antrags und Rückforderung der gewährten Leistung mangels Antragsberechtigung Stellung zu nehmen. Auch hierauf reagierte der prüfende Dritte nicht.

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Am 20. September 2023 übermittelte der Steuerberater der Klägerin auf entsprechende Bitte der Bezirksregierung den Einkommensteuerbescheid für das Jahr 2020. Dieser wies für die Klägerin Einkünfte aus Gewerbebetrieb in Höhe von -3.525 Euro und aus nichtselbständiger Tätigkeit in Höhe von 18.094 Euro aus. Am 9. Oktober 2023 wies die Bezirksregierung die Klägerin darauf hin, dass nach dem Einkommensteuerbescheid ihr Antrag mangels Haupterwerbs abzulehnen und die gewährten Leistungen zurückzufordern seien. Erneut räumte sie eine Frist von 10 Tagen zur Stellungnahme ein. Der Steuerberater der Klägerin erklärte dazu noch am selben Tag, sie sei nur bis zum 30. Juni 2020 „beschäftigt“ und im Zeitraum der Förderung im Haupterwerb tätig gewesen.

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Am 6. und 18. Dezember 2023 forderte die Bezirksregierung weitere Nachweise, u. a. eine Gewerbeanmeldung an. Am 28. Dezember 2023 übersandte der prüfende Dritte u. a. eine Gewerbe-Ummeldung zum 30. Juni 2020. Diese wies als Grund der Änderung „Erweiterung der Tätigkeit“, als neu ausgeübte Tätigkeit den Verkauf von abgepackten Lebensmitteln, Büchern und Beratung zur Ernährung und als weiterhin ausgeübte Tätigkeit „Imageberatung, Farb- und Stilberatung, Kosmetikverkauf, Brillenberatung, Verkauf von-Mode, -Accessoires, -Brillen (keine Optikertätigkeiten)“ aus.

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Am 27. Februar 2024 bat die Bezirksregierung um Übermittlung des Einkommensteuerbescheids für 2019. Der daraufhin am 4. März 2024 übersandte Einkommensteuerbescheid wies für das Jahr 2019 für die Klägerin Einkünfte aus Gewerbebetrieb in Höhe von -7.439 Euro und aus nichtselbständiger Arbeit in Höhe von 48.706 Euro aus.

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Mit Ablehnungs- und Rückforderungsbescheid vom 18. März 2024 lehnte die Bezirksregierung Münster den Antrag der Klägerin vom 30. Dezember 2020 ab, erklärte, die Bestimmungen des Bescheids vom 20. Juni 2022 würden vollständig ersetzt, und setzte den zu erstattenden Betrag auf 1.159,15 Euro fest.

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Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die Klägerin sei nicht im Sinne der Richtlinien des Landes zu außerordentlichen Wirtschaftshilfen bei Corona-bedingten Betriebsschließungen bzw. -einschränkungen („Außerordentliche Wirtschaftshilfe NRW“) gemäß Runderlass des Ministeriums für Wirtschaft, Innovation, Digitalisierung und Energie – V A 3 – 81.11.18.08 – vom 25. November 2020 in der aktualisierten Fassung vom 14. März 2022 – im Folgenden: FRL – im Haupterwerb selbständig tätig. Dies setze grds. voraus, dass im Jahr 2019 mindestens 51 % der Einkünfte aus der gewerblichen Tätigkeit erzielt worden seien. Nach den eingereichten Nachweisen sei dies bei der Klägerin nicht gegeben. Die Rückforderung habe ihre Grundlage in § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW analog.

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Die Klägerin hat am 8. April 2024 Klage erhoben.

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Sie trägt vor, sie übe seit dem 1. Juli 2020 im Haupterwerb eine selbständige Tätigkeit aus, und zwar sei sie Inhaberin eines X.      -X1.        -Studios. „Aufgrund der corona-bedingten Betriebsschließung bzw. Betriebseinschränkungen im November 2020 und Dezember 2020“ habe sie „entsprechende Umsatzausfälle erlitten“.

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Die Klägerin beantragt,

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das beklagte Land unter Aufhebung des Ablehnungs- und Rückforderungsbescheids vom 18. März 2024 zu verpflichten, ihr die beantragte außerordentliche Wirtschaftshilfe für Dezember 2020 zu gewähren.

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Das beklagte Land beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Es trägt vor, die Klägerin sei nicht antragsberechtigt, weil die von ihr angegebene Branche von den Bund-Länder-Beschlüssen zu Corona-bedingten Betriebsschließungen nicht betroffen gewesen sei. Hierzu sei sie am 19. Oktober 2021 und 26. Januar 2023 angehört worden. Mit diesen Erwägungen werde die Begründung des Ablehnungs- und Rückforderungsbescheids gemäß § 114 S. 2 VwGO ergänzt. Aus den besagten Anhörungsschreiben ergebe sich, dass entsprechende Erwägungen schon bei der behördlichen Entscheidung angestellt worden seien.

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Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Ablehnungs- und Rückforderungsbescheid der Bezirksregierung Münster vom 18. März 2024 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 5 und Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Außerordentliche Wirtschaftshilfe und kann auch keine Neubescheidung ihres darauf gerichteten Antrags beanspruchen. In der Konsequenz ist die Rückforderung der geleisteten Abschlagszahlung nicht zu beanstanden.

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Das beklagte Land konnte abschließend durch den angegriffenen Bescheid über die Gewährung der beantragten Außerordentliche Wirtschaftshilfe entscheiden. Die Bezirksregierung Münster hat sich diese Entscheidung nach Prüfung insbesondere der Anspruchsberechtigung in den Bescheiden vom 19. Oktober 2021 und 20. Juni 2022 ausdrücklich vorbehalten.

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Die Ablehnung der streitgegenständlichen Hilfe ist ungeachtet der im angegriffenen Bescheid gegebenen Begründung rechtmäßig, weil die Bewilligung der Hilfe gegen den aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen würde.

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Der allgemeine Gleichbehandlungsgrundsatz bindet im Bereich der sogenannten nichtgesetzesakzessorischen Leistungsverwaltung, also namentlich in Fällen, in denen staatliche Subventionen ohne Anknüpfung an spezialgesetzliche Regelungen gewährt werden, die vergebenden Stellen an eine von diesen allgemein etablierte Bewilligungspraxis (sogenannte „Selbstbindung der Verwaltung“). Der Gleichbehandlungsgrundsatz wirkt dabei nicht nur in anspruchsbegründender Weise dahin, dass die Förderung bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen zu bewilligen ist. Er wirkt ebenso anspruchsbegrenzend, indem er die Bewilligungsbehörde dahingehend bindet, eine Förderung zu versagen, wenn die ihrer Verwaltungspraxis entsprechenden Voraussetzungen nicht gegeben sind. Bewilligt die Behörde gleichwohl eine Förderung entgegen einer von ihr etablierten Versagungspraxis, so verletzt die Bewilligung Art. 3 Abs. 1 GG.

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Zur Feststellung der tatsächlichen Verwaltungspraxis kann ggf. auf sogenannte Förderrichtlinien abgestellt werden. Hierbei handelt es sich regelmäßig um verwaltungsinterne Vorschriften ohne Gesetzescharakter, die die für die Vergabe von Subventionen zuständigen Stellen bei der Entscheidung über eine Bewilligung binden. Verfährt die Bewilligungsbehörde daher regelmäßig nach den Vorgaben einer entsprechenden Förderrichtlinie, bindet sie sich nach Maßgabe des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes selbst an deren Inhalt. Besteht im für die Bewilligung maßgeblichen Zeitpunkt noch keine gefestigte Verwaltungspraxis, namentlich weil es sich um ein neu ins Leben gerufenes Förderprogramm handelt, ist die Behörde gleichwohl bereits an den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz gebunden, wenn und soweit sie, was regelmäßig der Fall ist, nach von vorne herein aufgestellten Leitlinien verfährt. Es handelt es sich dann um eine sogenannte antizipierte Verwaltungspraxis. Richtet die Behörde ihre Bewilligungspraxis daher bereits von Anfang an nach einer Förderrichtlinie aus, kann deren Inhalt bereits zur Ermittlung der Verwaltungspraxis herangezogen werden. Die maßgebliche Verwaltungspraxis kann darüber hinaus aus anderen im Zeitpunkt der Bewilligung maßgeblichen Umständen des Einzelfalles anhand von Indizien ermittelt werden. Insbesondere kann auf das Antragsformular und den Bewilligungsbescheid abgestellt werden.

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Nach diesen Maßstäben steht der Bewilligung der außerordentlichen Wirtschaftshilfen an die Klägerin der Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG entgegen, weil sie in Widerspruch zur maßgeblichen Verwaltungspraxis stehen würde. Diese Verwaltungspraxis folgt aus den von vornherein aufgestellten Leitlinien der Richtlinien des Beklagten zu außerordentlichen Wirtschaftshilfen bei Corona-bedingten Betriebsschließungen bzw. -einschränkungen („Außerordentliche Wirtschaftshilfe NRW“) – Runderlass des MWIDE vom 25. November 2020, 3. aktualisierte Fassung vom 14. März 2022 – V A 3 – 81.11.18.08 – (im Folgenden: Richtlinie). Danach waren und sind außerordentliche Wirtschaftshilfen nur den in Ziffer 3 Abs. 1 der Richtlinie als Antragsberechtigte definierten Personen zu bewilligen. Dies sind nur Unternehmen und Selbständige im Haupterwerb, die von dem „Lockdown“ gemäß den Beschlüssen von Bund und Ländern vom 28. Oktober 2020, vom 25. November 2020 und vom 2. Dezember 2020 in einer der dort aufgeführten Weisen qualifiziert betroffen waren. Der damit ausdrücklich geforderte unmittelbare Zusammenhang der geltend gemachten Umsatzeinbußen zu den genannten Schließungsverordnungen war eindeutig und unmissverständlich zentrale Bedingung der Förderung. Seine maßgebliche Bedeutung wird  in zahlreichen anderen Bestimmungen der Richtlinie, u. a. der Zweckbestimmung in Ziffer 1 Abs. 1 deutlich hervorgehoben. Sie spiegelt sich zudem in den Erklärungen wider, die das beklagte Land den Antragstellern mit dem Antragsformular abverlangt hat. Um in den Genuss der begehrten „November“- bzw. „Dezemberhilfen“ zu kommen, mussten die Antragsteller nämlich erklären, dass sie „direkt“, „indirekt“ oder „indirekt über Dritte“ von den genannten Schließungsverordnungen betroffen waren. Die dabei vorgegebenen Definitionen entsprachen den in Ziffer 3 Abs. 1 Buchstabe c) der Richtlinie formulierten Anforderungen.

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Vgl. dazu VG Gelsenkirchen, Urteil vom 4. Februar 2025 – 19 K 1174/23 –.

27

Im Haupterwerb im Sinne von Ziffer 3 Abs. 1 der Richtlinie sind Soloselbständige nach Ziffer 2 Abs. 1 der Richtlinie tätig. wenn sie die Summe ihrer Einkünfte im Jahr 2019 zu mindestens 51 % aus ihrer gewerblichen Tätigkeit erzielen. Wurde die gewerbliche Tätigkeit (hinsichtlich der Dezemberhilfe) nach dem 30. November 2019 aufgenommen, ist auf die Summe der Einkünfte seit Aufnahme der Tätigkeit abzustellen.

28

Der Klägerin darf danach die begehrte Dezemberhilfe nicht gewährt werden, weil sie nicht im Haupterwerb und nicht in einer der in Ziffer 3 Abs. 1 der Richtlinie bezeichneten Weisen von den genannten „Lockdown“-Maßnahmen betroffen war.

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Die Klägerin ist nicht im Haupterwerb selbständig, weil sie im maßgeblichen Zeitraum evident nicht mindestens 51 % ihrer Einkünfte aus ihrer gewerblichen Tätigkeit erzielt hat. Vielmehr hat sie ihr gesamtes Einkommen aus unselbständiger Tätigkeit und mit ihrem Gewerbe Verluste erzielt. Dabei kann dahinstehen, ob die Klägerin ihre gewerbliche Tätigkeit nach dem 30. November 2019 aufgenommen hat. Denn die Einkommensteuerbescheide für 2019 und 2020 weisen für alle in Betracht kommenden Zeiträume die vorstehende Verteilung der Einkünfte aus.

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Darüber hinaus ist nicht dargetan, dass die Klägerin in einer der in Ziffer 3 Abs. 1 der Richtlinie definierten Weisen qualifiziert von den maßgeblichen Bund-Länder-Beschlüssen betroffen war. Die Klägerin hat weder substantiiert vorgetragen noch ansatzweise belegt, dass sie ihren Geschäftsbetrieb aufgrund einer Schließungsverordnung einstellen musste. Nach ihren eigenen Angaben zum ausgeübten Gewerbe liegt dies vielmehr fern. Ausweislich der auf Anforderung vorgelegten Gewerbeummeldung zum 30. Juni 2020 bestand ihr Gewerbe zu wesentlichen Anteilen aus Verkaufs- und Beratungstätigkeiten, die von den genannten „Lockdown“-Maßnahmen nicht erfasst waren.

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Die Rückforderung der Abschlagszahlung hat ihre Rechtsgrundlage in § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW. Nach dieser Vorschrift sind bereits erbrachte Leistungen zu erstatten, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden oder infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden ist. Die Vorschrift findet entsprechende Anwendung, wenn ein Verwaltungsakt, der eine Zuwendung zunächst nur vorläufig bewilligt hat, rückwirkend durch einen anderen Verwaltungsakt ersetzt wird, der die Zuwendung endgültig verwehrt oder in geringerer Höhe festsetzt.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 – 3 C 7.09 –, juris.

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Das ist hier nach den vorstehenden Ausführungen der Fall. Die vorläufigen Bescheide vom 19. Oktober 2021 und 20. Juni 2022 sind durch die endgültige Ablehnung der Außerordentlichen Wirtschaftshilfe mit dem vorliegend angegriffenen Bescheid rückwirkend ersetzt worden. Die Rechtsfolge der Erstattung ist zwingend.

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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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Rechtsmittelbelehrung

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Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

37

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.

38

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.