Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 19 K 1471/23

Tatbestand

Die Klägerin betreibt ein Kosmetikstudio in E. .

Unter dem 12. Dezember 2020 stellte sie einen Antrag auf Gewährung einer sogenannten „Novemberhilfe“ für kleinere und mittlere Unternehmen in Höhe von 1.622,49 Euro. Sie bezeichnete sich als Solo-Selbstständige und gab als Branche „Einzelhandel mit kosmetischen Erzeugnissen und Körperpflegemitteln (G47.75.0)“an. Als Grund der Antragstellung erklärte die Klägerin, dass sie aufgrund einer staatlichen Schließungsverordnung im November 2020 den Geschäftsbetrieb habe direkt einstellen müssen. Die Dauer der Schließung habe 29 Tage betragen.

In den Richtlinien des Beklagten zu außerordentlichen Wirtschaftshilfen bei Corona-bedingten Betriebsschließungen bzw. -einschränkungen („Außerordentliche Wirtschaftshilfe NRW“) – Runderlass des MWIDE vom 25. November 2020, 3. aktualisierte Fassung vom 14. März 2022 – V A 3 – 81.11.18.08 – (im Folgenden: Richtlinie“) heißt es auszugsweise:

„A. Außerordentliche Wirtschaftshilfe NRW

(…)

1. Zweck der Außerordentlichen Wirtschaftshilfe NRW

(1) Diese Außerordentliche Wirtschaftshilfe NRW (auch „Novemberhilfe“ bzw. „Dezemberhilfe“) ist in Form einer Billigkeitsleistung gemäß § 53 Bundeshaushaltsordnung (BHO) bzw. der Landeshaushaltsordnung (LHO) als freiwillige Zahlung zu gewähren, wenn Unternehmen, Soloselbständige und selbständige Angehörige der Freien Berufe aufgrund der Corona-bedingten Betriebsschließungen bzw. Betriebseinschränkungen im November bzw. Dezember 2020 gemäß der Beschlüsse von Bund und Ländern vom 28. Oktober 2020, vom 25. November 2020 und vom 2. Dezember 2020 („Lockdown“) erhebliche Umsatzausfälle erleiden. Durch Zahlungen als Beitrag zur Kompensation des Umsatzausfalls soll ihre wirtschaftliche Existenz gesichert werden.

(…)

2. Definitionen

(…)

(9) Lockdown im Sinne dieser Richtlinie ist der Zeitraum im November bzw. Dezember 2020, für welchen branchenweite Corona-bedingte Betriebsschließungen bzw. Betriebseinschränkungen im Sinne der Buchstabe A Ziffer 1 in Verbindung mit Ziffern 5 bis 8 des Beschlusses von Bund und Ländern vom 28. Oktober 2020 und etwaiger Folgebeschlüsse im Sinne von Buchstabe A Ziffer 1 Abs. 1 hoheitlich angeordnet werden.

(10) Leistungszeitraum für die Außerordentliche Wirtschaftshilfe NRW als Beitrag zu den entfallenden Umsätzen im Sinne von Buchstabe A Ziffer 1 Absatz 1 sind alle Tage, die in den Zeitraum des Lockdowns im Sinne von Buchstabe A Ziffer 2 Absatz 9 fallen und für die für den Antragsteller eine direkte, indirekte oder über Dritte Betroffenheit im Sinne von Buchstabe A Ziffer 3 Absatz 1 c) besteht. Dabei ist für die Novemberhilfe auf den Zeitraum November 2020 abzustellen, für die Dezemberhilfe auf den Zeitraum Dezember 2020

(…)

3. Antragsberechtigung

(1) Antragsberechtigt sind unabhängig von dem Wirtschaftsbereich, in dem sie tätig sind, Unternehmen (…) sowie Soloselbständige und selbständige Angehörige der Freien Berufe im Haupterwerb, wenn

(…)

c) ihre wirtschaftliche Tätigkeit vom Corona-bedingten Lockdown im Sinne von Buchstabe A Ziffer 2 Absatz 9 wie folgt betroffen ist:

i.20
Unternehmen und Soloselbständige, die aufgrund der auf Grundlage des Beschlusses von Bund und Ländern vom 28. Oktober 2020 und etwaiger Folgebeschlüsse im Sinne der Buchstabe A Ziffer 1 Absatz 1 erlassenen Schließungsverordnungen der Länder den Geschäftsbetrieb einstellen mussten (direkt Betroffene),
ii.21
Unternehmen und Soloselbständige, die nachweislich und regelmäßig mindestens 80 Prozent ihrer Umsätze mit direkt von den oben genannten Maßnahmen betroffenen Unternehmen erzielen (indirekt Betroffene),
iii.22
Unternehmen und Soloselbständige, die regelmäßig mindestens 80 Prozent ihrer Umsätze durch Lieferungen oder Leistungen im Auftrag direkt von den Maßnahmen betroffener Unternehmen über Dritte (zum Beispiel Veranstaltungsagenturen) erzielen (über Dritte Betroffene). Diese Antragsteller müssen zweifelsfrei nachweisen, dass sie im Zeitraum des Lockdowns im November bzw. Dezember wegen der Schließungsanordnungen auf der Grundlage der Ziffern 5 bis 8 des Beschlusses von Bund und Ländern vom 28. Oktober 2020 und etwaiger Folgebeschlüsse im Sinne von Buchstabe A Ziffer 1 Abs. 1 einen Umsatzeinbruch von mehr als 80 Prozent gegenüber dem Vergleichsumsatz im Sinne von Buchstabe A Ziffer 2 Absatz 8 erleiden,
iv.23
Beherbergungsbetriebe und Veranstaltungsstätten werden als direkt betroffene Unternehmen angesehen (…)

(2) Die Betroffenheit im Sinne von Buchstabe A Ziffer 3 Absatz 1 c) (…) endet, wenn die ihr zugrunde liegende Schließungsverordnung außer Kraft gesetzt oder aufgehoben wird, spätestens jedoch zum 30. November 2020 bezüglich der Novemberhilfe bzw. 31. Dezember 2020 bezüglich der Dezemberhilfe.(…)“

Mit Bescheid vom 12. Dezember 2020 bewilligte die Bezirksregierung B. der Klägerin eine Novemberhilfe in Höhe von 1.622,49 Euro als sogenannte „Kleinbeihilfe“ gemäß der „Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020“ für einen vom Corona-bedingten Lockdown betroffenen Leistungszeitraum von 29 Tagen. In dem Bescheid legte die Bezirksregierung fest, neben der „Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020“ seien der Antrag vom 12.12.2020, § 53 LHO, die dazugehörigen Verwaltungsvorschriften und die Richtlinie Grundlage und Bestandteil des Bescheides. Die Hilfe sei zweckgebunden und diene ausschließlich dazu, Unternehmen, Soloselbständigen und selbständigen Angehörigen der Freien Berufe, die aufgrund der Corona-bedingten Betriebsschließungen bzw. Betriebseinschränkungen gemäß dem Beschluss von Bund und Ländern vom 28. Oktober 2020 („Lockdown“) erhebliche Umsatzausfälle erlitten, den dadurch bedingten Umsatzausfall zu kompensieren und damit deren wirtschaftliche Existenz zu sichern. In Nr. 9 der Nebenbestimmungen behielt sich die Bezirksregierung „im Einzelfall im Nachgang eine Prüfung der Voraussetzungen für die Gewährung der Novemberhilfe, der Schlussabrechnung gem. Nr. 4 der Nebenbestimmungen dieses Bescheids sowie der Verwendung der Novemberhilfe vor. In Nr. 10 der Nebenbestimmungen hieß es, die Novemberhilfe sei zu erstatten, soweit im Rahmen der Schlussabrechnung im Schlussbescheid eine abweichende Feststellung der Höhe der Billigkeitsleistung getroffen oder der Bescheid mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen oder sonst unwirksam geworden sei.

Mit per E-Mail an die im Antrag angegebene E-Mail-Adresse versandtem Schreiben vom 28. März 2022 erklärte die Bezirksregierung B. die Absicht, den Bewilligungsbescheid zurückzunehmen. Aufgrund der von der Klägerin angegebenen Branche sei davon auszugehen, dass sie nicht antragsberechtigt für die außerordentlichen Wirtschaftshilfen gewesen sei. Sie erhalte Gelegenheit, innerhalb von 3 Wochen ab Erhalt des Schreibens zu der Rücknahme der Bewilligung Stellung zu nehmen.

In einem weiteren, ebenfalls per E-Mail verschickten Schreiben vom 16. Januar 2023 erklärte die Bezirksregierung, dass nach wie vor keine Betroffenheit im Sinne der außerordentlichen Wirtschaftshilfen feststellen sei und wies die Klägerin auf die Erweiterungsmöglichkeit der Überbrückungshilfe III um die Monate November und/oder Dezember 2020 hin. Sollte die Klägerin nicht bereits im Jahr 2021 einen Antrag auf Überbrückungshilfe III gestellt haben, könne sie diese Erweiterungsmöglichkeit bedauerlicherweise nicht nutzen. Dieses Schreiben sei für sie dann irrelevant.

Dem Schreiben vom 16. Januar 2023 war eine vom Beklagten vorformulierte „subventionserhebliche Erklärung“ mit folgendem Wortlaut beigefügt:

Subventionserhebliche Erklärung

zum Antrag der November-/ Dezemberhilfe 2020

Antragsnummer: AWDHR1-0000

Antragsdatum : 12.12.2020 00:00:00

Hiermit erkläre ich, meinen Antrag mit der o. g. Antragsnummer auf November-/ Dezemberhilfe zurückzuziehen und ggf. erfolgte Auszahlungen zurückzuzahlen, um die Leistungsmonate November und Dezember 2020 über die beantragte Überbrückungshilfe III mit der

Antragsnummer ÜBH III: _________________________

in der Schlussabrechnung geltend zu machen.

[…]

Die Klägerin unterzeichnete diese Erklärung unter dem 11. Februar 2023 und trug dabei zur „Antragsnummer ÜBH III“ die Zeichenfolge „NSDH1XR-0000“ ein. Die Erklärung wurde dem Beklagten am 13. Februar 2023 übermittelt.

Mit per Postzustellungsurkunde zugestelltem Rücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 23. März 2023 nahm die Bezirksregierung B. den Bewilligungsbescheid vom 12. Dezember 2020 mit Wirkung für die Vergangenheit zurück und setzte den zu erstattenden Betrag auf 1.622,49 Euro fest. Zur Begründung führte die Bezirksregierung aus: Die Rücknahme des Bewilligungsbescheids habe ihre Rechtsgrundlage in § 48 Abs. 1 und 2 VwVfG NRW. Der Bewilligungsbescheid sei rechtswidrig, weil die erforderliche Antragsberechtigung ausweislich der angegebenen Branche nicht vorgelegen habe. In ständiger Verwaltungspraxis lehne sie alle Anträge ab, in denen keine Antragsberechtigung habe nachgewiesen werden können. Auf schutzwürdiges Vertrauen könne sich die Klägerin nicht berufen, weil sie im Antrag die unrichtige Angabe gemacht habe, zu den antragsberechtigten Branchen zu gehören. Aufgrund dieser Angaben sei die Bewilligung erfolgt. Für die Klägerin sei die fehlende Antragsberechtigung aus den Informationen im Antragsformular, der Richtlinie und den FAQ ohne weiteres erkennbar gewesen. Bei der Ausübung des ihr nach § 48 Abs. 1 und 2 VwVfG NRW eingeräumten Ermessens habe sie dem Interesse an der Einhaltung und gleichmäßigen Anwendung der Rechtsordnung und den haushaltsrechtlichen Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit den Vorrang gegenüber dem Interesse der Klägerin am Erhalt der Leistung eingeräumt. Dies entspreche der vom Gesetzgeber in § 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG NRW vorgenommenen Wertung. Die Erstattungsforderung folge aus § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW.

Die Klägerin hat am 17. April 2023 Klage erhoben.

Sie trägt vor: Sie betreibe ein Kosmetikstudio, in dem kosmetische Behandlungen, Maniküre und Fußpflege angeboten würden. Allenfalls ergänzend würden dort auch Kosmetikartikel zum Verkauf angeboten. Neunzig Prozent ihres Gesamtumsatzes erwirtschafte sie mit vor Ort angebotenen kosmetischen Behandlungsdienstleistungen. Sie sei deshalb von der Schließungsanordnung auf Grundlage des Beschlusses von Bund und Ländern vom 28.Oktober 2020 direkt betroffen und damit antragsberechtigt gewesen. Soweit sie im Rahmen ihres Antrags den Branchenschlüssel G47.75.0 angegeben habe, sei das darauf zurückzuführen gewesen, dass eine Möglichkeit, den Betrieb eines Kosmetikstudios anzugeben, schlicht nicht gegeben gewesen sei. Auf das Anhörungsschreiben vom 28. März 2022 habe sie den Beklagten kontaktiert und auf den Betrieb eines von der Schließung direkt betroffenen Kosmetikstudios hingewiesen. Die von ihr unterzeichnete subventionserhebliche Erklärung habe sie so verstanden, dass die November-/Dezemberhilfen sowie die Überbrückungshilfe III im Rahmen der Schlussabrechnung zusammengelegt werden würden.

Die Klägerin beantragt,

den Rücknahme- und Rückforderungsbescheid des Beklagten vom 23. März 2023 aufzuheben.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Es trägt vor: Die von der Klägerin im Antrag angegebene Branche „Einzelhandel mit kosmetischen Erzeugnissen und Körperpflegemitteln“ sei von den Bund-Länder-Beschlüssen zu Corona-bedingten Betriebsschließungen nicht betroffen gewesen. Die Klägerin sei daher nicht antragsberechtigt. Darüber hinaus habe sie am 11. Februar 2023 ihr Einverständnis mit der Rücknahme erklärt und versichert, dass sie die gewährte Novemberhilfe zurückzahlen werde. Ohnehin sei die Klägerin nicht schutzwürdig, da sie die Zuwendungen durch die unrichtige Angabe erwirkt habe, zu den antragsberechtigten Branchen zu zählen. Weiterhin habe die Klägerin im Rücknahmeverfahren ihr zumutbare Nachweise nicht erbracht und so eine Aufklärung des Sachverhalts verhindert. Sie habe auf die Schreiben des Beklagten vom 28. März 2022 sowie vom 16. Januar 2023 bis zum Erlass des Rücknahme- und Rückforderungsbescheids keinerlei weiterführende Angaben zu ihrer Antragsberechtigung gemacht. Der Beklagte habe deshalb davon ausgehen dürfen, dass keine Antragsberechtigung vorgelegen habe und die Bewilligung rechtswidrig erfolgt sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die Entscheidung ergeht aufgrund des Übertragungsbeschlusses der Kammer durch den Einzelrichter (§ 6 Abs. 1 VwGO).

1. Die gegen den Rücknahmebescheid vom 23. März 2023 gerichtete Anfechtungsklage ist zulässig. Ihr fehlt nicht deshalb das Rechtsschutzbedürfnis, weil die Klägerin in der von ihr am 11. Februar 2023 unterschriebenen „subventionserheblichen Erklärung“ angegeben hat, ihren Antrag auf Novemberhilfe zurückzuziehen und ggf. erfolgte Auszahlungen zurückzuzahlen. Einen wirksamen Verzicht auf die bewilligte Novemberhilfe kann der Beklagte weder aus dem Wortlaut der Erklärung noch aus den Umständen ihres Inverkehrbringens herleiten. Daneben wäre ein Berufen des Beklagten darauf auch treuwidrig.

Nach den gemäß den §§ 133, 157 BGB für die Auslegung von Willenserklärungen auch im öffentlichen Recht geltenden Maßstäben ist bei der Auslegung einer empfangsbedürftigen Erklärung nicht auf den inneren Willen der erklärenden Person, sondern darauf abzustellen, wie die Erklärung aus der Sicht des Empfängers bei objektiver Betrachtungsweise zu verstehen ist. Dabei ist nicht an dem buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften, der Wortlaut tritt hinter Sinn und Zweck der Erklärung zurück. Maßgebend ist der geäußerte Wille des Erklärenden, wie er aus der Erklärung und sonstigen Umständen für den Erklärungsempfänger nach den ihm bekannten Umständen unter Berücksichtigung von Treu und Glauben erkennbar wird.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Dezember 2020 – 4 A 1992/16 –, juris Rn. 37 m. w. N.

Ein – grundsätzlich möglicher – Verzicht auf ein durch Verwaltungsakt gewährtes Recht setzt darüber hinaus voraus, dass sich die dahingehende Erklärung unter Anlegung eines strengen Maßstabs als eindeutig, unzweifelhaft und unmissverständlich darstellt. Dies kann aus der maßgeblichen Sicht des Empfängers nur dann angenommen werden, wenn für ihn die Erklärung hinreichend bestimmt und für ihn zweifelsfrei erkennbar ist, dass der Verzichtende sich der Bedeutung der Erklärung bewusst war.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2002 – 8 C 20.01 –, juris Rn. 17 und Urteil vom 18. Mai 1990 – 8 C 40.88 –, juris Rn. 12; OVG NRW, Urteil vom 14. Dezember 2020, a.a.O. Rn. 39 ff.; VGH BW, Beschluss vom 20. Februar 2002 – 11 S 2734/01 –, juris Rn. 14.

Dies gilt umso mehr, wenn der Empfänger (wie hier der Beklagte) den Verzicht durch die Vorgabe der Verwendung eines einseitig von ihm selbst vorformulierten Formulars veranlasst hat. In diesem Fall muss er Zweifel und Unklarheiten zu seinen Lasten gelten lassen. Dieser im Recht der Allgemeinen Geschäftsbedingungen ausdrücklich normierte Rechtsgedanke (§ 305c Abs. 2 BGB) ist auch für ein hoheitlich geregeltes Subventionsverhältnis wie das Vorliegende maßgeblich. Denn der für die §§ 305 ff. BGB tragende Gedanke der Machtasymmetrie bei einseitiger Vorformulierung der Regelungen eines Vertrages gilt erst recht, wenn die Behörde – wie hier – die Förderbedingungen und das Bewilligungsverfahren einseitig ausgestalten kann.

Die dargestellten Maßstäbe, die in der Rechtsprechung für einen Klageverzicht nach Erlass eines Verwaltungsakts erarbeitet worden sind, beanspruchen ebenso Geltung für den Fall, dass ein Betroffener – wie hier – vermeintlich auf eine Rechtsposition aus einem Verwaltungsakt verzichtet.

Vgl. SaarlOVG, Beschluss vom 14. März 1983 – 2 R 14/82 –, NVwZ 1984, 657, 658; VGH BW, Urteil vom 2. Juli 2014 – 8 S 1071/13 –, NVwZ 2014, 1597, 1598.

Nach diesen Maßstäben fehlt es auch aus Sicht des beklagten Landes an einem wirksamen Verzicht der Klägerin auf die bereits bewilligte Novemberhilfe.

Bereits aus dem Wortlaut der Erklärung folgt kein „unbedingter Verzicht“ der Klägerin auf die zuvor bewilligte Novemberhilfe. Vielmehr knüpften die Antragsrücknahme und die Rückzahlungsverpflichtung der Novemberhilfe an die Geltendmachung der „Leistungsmonate November und Dezember 2020“ über „die beantragte Überbrückungshilfe III“ an. Die abgegebene Erklärung der Klägerin setzte damit eine zuvor bereits beantragte Überbrückungshilfe III voraus, die zudem im nächsten Absatz der Erklärung mit ihrer Antragsnummer genau zu bezeichnen war. Die Klägerin hatte jedoch zuvor keine Leistungen der Überbrückungshilfe III beantragt, sondern ausschließlich solche der Neustarthilfe. Dies konnte der Beklagte als sachkundige Behörde auch eindeutig aus der von der Klägerin angegebenen Antragsnummer „0000“ folgern.

Damit entsprach der Inhalt der von der Klägerin abgegebenen Erklärung auch erkennbar nicht dem Zweck ihres Inverkehrbringens durch den Beklagten. Denn der Beklagte wollte damit den aus seiner Sicht nicht für die November- bzw. Dezemberhilfe Antragsberechtigten die Möglichkeit geben, dennoch Subventionen für die beiden Monate zu erhalten, sofern sie zuvor bereits Leistungen der Überbrückungshilfe III beantragt hatten. Dann, aber auch nur dann, bestand die Möglichkeit, Leistungen der Überbrückungshilfe III noch nachträglich durch Abgabe der subventionsrechtlichen Erklärung auf die Monate November und Dezember 2020 erstrecken zu können. Insoweit hatte der Beklagte eingangs seines Schreibens vom 16. Januar 2023 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die in diesem Schreiben beschriebene Erweiterungsmöglichkeit der Überbrückungshilfe III um die Monate November und/oder Dezember 2020 nur gewährt werden könne, wenn dem Empfänger bereits Überbrückungshilfe III bewilligt worden sei bzw. über seinen Antrag noch nicht habe entschieden werden können. Genau diese Hilfe (Überbrückungshilfe III) hatte die Klägerin jedoch bis dahin nicht beantragt.

Soweit sich das beklagte Land auf einen wirksamen Verzicht der Klägerin beruft, handelt es überdies treuwidrig. Denn zu Beginn des Schreibens vom 16. Januar 2023 hatte es selbst ausgeführt, dass sofern die Klägerin nicht bereits im Jahr 2021 einen Antrag auf Überbrückungshilfe III gestellt habe, sie die nachfolgende Erweiterungsmöglichkeit bedauerlicherweise nicht nutzen könne und dieses Schreiben dann für sie irrelevant sei. Der Beklagte konnte damit eine „relevante“ subventionsrechtliche Erklärung nur dann annehmen, wenn zuvor (nach Angaben des Beklagten noch im Jahr 2021) die Klägerin einen Antrag auf Überbrückungshilfe III gestellt hatte. Dies hatte die Klägerin jedoch unstreitig nicht getan.

Eine „Relevanz“ der subventionsrechtlichen Erklärung hätte zum Zeitpunkt ihres Eingangs bei dem Beklagten von diesem nur dann angenommen werden können, wenn die Klägerin trotz der von dem Beklagten bereits als abgelaufen bezeichneten Frist zur Antragstellung am 13. Februar 2023 noch wirksam Leistungen der Überbrückungshilfe III hätte beantragen können. Dies war objektiv nicht der Fall. Die Überbrückungshilfe III konnte durch die Klägerin längstens bis zum 31. Mai 2022 (nachträglich) beantragt werden, und dies zudem ausschließlich über einen prüfenden Dritten. (Siehe dazu S. 4 des Anhörungsschreibens des Beklagten vom 28. März 2022 an die Klägerin.) Regulär konnte die Überbrückungshilfe III ohnehin nur längstens bis zum 31. Oktober 2021 beantragt werden. (Siehe dazu Ziffer 6.2 der FAQ zur Überbrückungshilfe III, abrufbar unter https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/DE/FAQ/Ubh-III/ueberbrueckungshilfe-iii.html.) In keinem Fall war damit eine Beantragung der Überbrückungshilfe III am 13. Februar 2023 noch möglich.

2. Die Klage ist auch begründet. Der angefochtene Bescheid vom 23. März 2023 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Rücknahme des Bewilligungsbescheids vom 12. Dezember 2020 lässt sich nicht auf die allein in Betracht kommende Ermächtigungsgrundlage in § 48 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 4 VwVfG NRW stützen.

Die Rücknahme ist zwar formell rechtmäßig ergangen. Insbesondere ist eine Anhörung der Klägerin vor Erlass des Rücknahmebescheids erfolgt. Die Klägerin hat auf Vorhalt in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass sie das Anhörungsschreiben vom 28. März 2022 erhalten und im Anschluss daran ein Telefonat mit der Bezirksregierung geführt habe. Ihr ist damit vor Erlass des Rücknahmebescheids Gelegenheit gegeben worden, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern.

Die Rücknahme des Bewilligungsbescheids vom 12. Dezember 2020 ist jedoch materiell rechtswidrig. Die Tatbestandsvoraussetzungen der oben genannten Ermächtigungsgrundlage sind nicht erfüllt.

Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der – wie hier – eine einmalige Geldleistung gewährt, darf nach § 48 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Auf Vertrauen kann sich der Begünstigte nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG NRW nicht berufen, wenn er den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren. In einem solchen Fall wird der Verwaltungsakt gemäß Satz 4 der Vorschrift in der Regel mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen.

An diesen Voraussetzungen fehlt es. Der Bewilligungsbescheid vom 12. Dezember 2020 ist nicht rechtswidrig. Die Klägerin hat ihn zudem nicht durch Angaben erwirkt, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren.

Der Bewilligungsbescheid ist nicht rechtswidrig, weil ein Verstoß gegen eine Rechtsnorm nicht ersichtlich ist. Insbesondere verletzt er nicht den aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz.

Der allgemeine Gleichbehandlungsgrundsatz bindet im Bereich der sogenannten nichtgesetzesakzessorischen Leistungsverwaltung, also namentlich in Fällen, in denen staatliche Subventionen ohne Anknüpfung an spezialgesetzliche Regelungen gewährt werden, die vergebenden Stellen an eine von diesen allgemein etablierte Bewilligungspraxis (sogenannte „Selbstbindung der Verwaltung“). Der Gleichbehandlungsgrundsatz wirkt dabei nicht nur in anspruchsbegründender Weise dahin, dass die Förderung bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen zu bewilligen ist. Er wirkt ebenso anspruchsbegrenzend, indem er die Bewilligungsbehörde dahingehend bindet, eine Förderung zu versagen, wenn die ihrer Verwaltungspraxis entsprechenden Voraussetzungen nicht gegeben sind. Bewilligt die Behörde gleichwohl eine Förderung entgegen einer von ihr etablierten Versagungspraxis, so verletzt die Bewilligung Art. 3 Abs. 1 GG.

Zur Feststellung der tatsächlichen Verwaltungspraxis kann ggf. auf sogenannte Förderrichtlinien abgestellt werden. Hierbei handelt es sich regelmäßig um verwaltungsinterne Vorschriften ohne Gesetzescharakter, die die für die Vergabe von Subventionen zuständigen Stellen bei der Entscheidung über eine Bewilligung binden. Verfährt die Bewilligungsbehörde daher regelmäßig nach den Vorgaben einer entsprechenden Förderrichtlinie, bindet sie sich nach Maßgabe des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes selbst an deren Inhalt. Besteht im für die Bewilligung maßgeblichen Zeitpunkt noch keine gefestigte Verwaltungspraxis, namentlich weil es sich um ein neu ins Leben gerufenes Förderprogramm handelt, ist die Behörde gleichwohl bereits an den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz gebunden, wenn und soweit sie, was regelmäßig der Fall ist, nach von vorne herein aufgestellten Leitlinien verfährt. Es handelt es sich dann um eine sogenannte antizipierte Verwaltungspraxis. Richtet die Behörde ihre Bewilligungspraxis daher bereits von Anfang an nach einer Förderrichtlinie aus, kann deren Inhalt bereits zur Ermittlung der Verwaltungspraxis herangezogen werden. Die maßgebliche Verwaltungspraxis kann darüber hinaus aus anderen im Zeitpunkt der Bewilligung maßgeblichen Umständen des Einzelfalles anhand von Indizien ermittelt werden. Insbesondere kann auf das Antragsformular und den Bewilligungsbescheid abgestellt werden. Daneben können auch die durch das Landeswirtschaftsministerium auf der Antragsplattform für die Bewilligung der Hilfen veröffentlichten sogenannten „FAQ“ herangezogen werden.

Maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt ist insoweit der Zeitpunkt des Erlasses des Bewilligungsbescheides. Die Behörde trägt dabei die Feststellungslast dafür, dass die Voraussetzungen der Rücknahme und damit auch das Erfordernis der Rechtswidrigkeit des zurückgenommenen Verwaltungsakts erfüllt sind. Sie muss das Nichtvorliegen der Voraussetzungen für den Erlass des begünstigenden Verwaltungsakts nachweisen. Kann nicht geklärt werden, ob die Rücknahmevoraussetzungen gegeben sind, geht dies grundsätzlich zu Lasten der Behörde.

Vgl nur. BVerwG, Urteil vom 6. Mai 2021 – 2 C 10.20 –, juris Rn. 19 f. (st. Rspr.)

Beruft sich die Behörde darauf, dass eine Bewilligung entgegen einer von ihr (antizipierten) Versagungspraxis und damit gleichheitswidrig erfolgt ist, trifft sie daher die Feststellungslast, dass überhaupt und in welchem Umfang eine entsprechende Versagungspraxis bestanden hat. Knüpft die Bewilligungspraxis – wie hier – die Förderung an die Voraussetzung einer Antragsberechtigung an, muss demnach entgegen der vom beklagten Land vorgetragenen Rechtsauffassung feststehen, dass diese im Bewilligungszeitpunkt nicht vorlag. Der Zuwendungsempfänger muss im Rücknahmeverfahren nicht umgekehrt, wie das beklagte Land meint, seine Antragsberechtigung nachweisen. Nicht zutreffend ist zudem die Annahme des beklagten Landes, dass der Zuwendungsempfänger dabei sogar mit erst im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gemachten Angaben präkludiert sein soll.

Nach diesen Maßstäben verletzte die Bewilligung der außerordentlichen Wirtschaftshilfe gegenüber der Klägerin durch Bescheid vom 12. Dezember 2020 nicht den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG, weil ein Widerspruch zur maßgeblichen Verwaltungspraxis nicht erkennbar ist. Diese Verwaltungspraxis folgte schon im Bewilligungszeitpunkt aus den von vornherein aufgestellten Leitlinien der im Tatbestand auszugsweise wiedergegebenen Richtlinie. Danach waren außerordentliche Wirtschaftshilfen den in Ziffer 3 Abs. 1 der Richtlinie als Antragsberechtigte definierten Personen zu bewilligen. Dies waren Personen, die von dem „Lockdown“ gemäß den Beschlüssen von Bund und Ländern vom 28. Oktober 2020, vom 25. November 2020 und vom 2. Dezember 2020 in einer der dort aufgeführten Weisen qualifiziert betroffen waren. Der damit ausdrücklich geforderte unmittelbare Zusammenhang der geltend gemachten Umsatzeinbußen zu den genannten Schließungsverordnungen war eindeutig und unmissverständlich maßgebliche Bedingung der Förderung. Seine entscheidende Bedeutung wird in zahlreichen anderen Bestimmungen der Richtlinie, u. a. der Zweckbestimmung in Ziffer 1. Abs. 1 deutlich hervorgehoben. Sie spiegelt sich zudem in den Erklärungen wider, die das beklagte Land den Antragstellern mit dem Antragsformular abverlangt hat. Um in den Genuss der begehrten „November“- bzw. „Dezemberhilfen“ zu kommen, mussten die Antragsteller nämlich erklären, dass sie „direkt“, „indirekt“ oder „indirekt über Dritte“ von den genannten Schließungsverordnungen betroffen waren. Die dabei vorgegebenen Definitionen entsprachen den in Ziffer 3. Abs. 1 Buchstabe c) der Richtlinie formulierten Anforderungen.

Danach fehlt es an jedem Anhalt dafür, dass der Klägerin entgegen dem Bescheid vom 12. Dezember 2020 die Antragsberechtigung abzusprechen und die bewilligte „Novemberhilfe“ daher zu versagen war. Die Klägerin war (und ist) Betreiberin eines L. . Daran lassen auch die persönliche Anhörung der Klägerin in der mündlichen Verhandlung sowie die dort erfolgte Inaugenscheinnahme ihres Geschäftslokals über „Google Street View“ keinen Zweifel. Dass die im Antrag bezeichnete Branche diesen Sachverhalt nicht abbildet, hat die Klägerin nachvollziehbar damit erklärt, dass es ihr bei Beantragung der Novemberhilfe nicht möglich gewesen sei, eine „passendere Branche“ anzugeben. Unabhängig davon, ob dies objektiv unmöglich war oder die Klägerin einfach nur nicht die „zutreffende“ Branche im Auswahlkatalog gefunden hatte (diese lautete „L1. “, Branchenschlüssel „S000“), war die Klägerin als tatsächliche Betreiberin eines L. im Sinne der Richtlinie „direkt“ von den Bund-Länder-Beschlüssen vom 28. Oktober 2020 und 25. November 2020 betroffen. Nach der mit dem Beschluss vom 25. November 2020 verlängerten Regelung in Ziffer 8 des Beschlusses vom 28. Oktober 2020 wurden nämlich u. a. „L. “ geschlossen.

Die Angabe einer unpassenden Branche im Antrag begründet keinen Widerspruch der Bewilligung der Überbrückungshilfe zur maßgeblichen Verwaltungspraxis. Sie berührt die Antragsberechtigung nicht und die Bezirksregierungen orientierten sich bei der Entscheidung über die Bewilligung nicht an der Branchenangabe. Der Kammer ist aus keinem der vielen bei ihr anhängigen Verfahren bekannt, dass die Angabe nicht direkt von den Schließungsverordnungen gemäß den Beschlüssen von Bund und Ländern vom 28. Oktober 2020, vom 25. November 2020 und vom 2. Dezember 2020 betroffener Branchen von vornherein zu einer Versagung der Überbrückungshilfen geführt hätte. Entscheidend war vielmehr immer, ob der Antragsteller eine Betroffenheit von den Schließungsverordnungen im dargelegten Sinne geltend gemacht hatte. Diese Verwaltungspraxis erscheint auch stimmig, weil Angehörige einer nicht unmittelbar von den „Lockdowns“ betroffenen Branche „indirekt“ oder „indirekt über Dritte“ von diesen betroffen sein konnten. Die Erklärung der Zugehörigkeit zu einer nicht unmittelbar betroffenen Branche nahmen die Bezirksregierungen lediglich wie vorliegend zum Anlass, Rücknahmeverfahren einzuleiten. Die Rücknahmepraxis ist jedoch strikt von der Bewilligungspraxis zu unterscheiden.

Die Bewilligung verstieß auch nicht gegen unionsrechtliche Vorgaben der Art. 107, 108 AEUV. Insbesondere ist das Verbot des Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV, Beihilfen ohne Notifizierung durch die Europäische Kommission zu gewähren, nicht verletzt. Die EU-Kommission hat unter dem 21. Januar 2021 zum „Subject: State Aid SA.60045 (2021/N) – Germany“ die „Regelung zur vorübergehenden Gewährung einer außerordentlichen Wirtschaftshilfe zugunsten von Unternehmen, deren Betrieb aufgrund der zur Bewältigung der Pandemie erforderlichen Maßnahmen temporär im November und/oder Dezember 2020 geschlossen wird, im Geltungsbereich der Bundesrepublik Deutschland im Zusammenhang mit dem Ausbruch von COVID-19“, sog. „Bundesregelung Novemberhilfe/Dezemberhilfe“ notifiziert. Diese Bundesregelung erfasste als Antragsberechtigte in § 2 Abs. 1 Buchstabe b) die im oben genannten Sinne „direkt“ oder „indirekt“ von dem „Lockdown“ Betroffenen, zu denen die Klägerin, wie dargelegt, gehört.

Aus den vorstehenden Gründen fehlt es auch an einer den Anforderungen des § 114 Satz 1 VwGO genügenden Ausübung des durch § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW eingeräumten Ermessens. Die Bezirksregierung hat ihr Ermessen nicht in Übereinstimmung mit den gesetzlichen Vorgaben ausgeübt. Sie hat nämlich zu Unrecht angenommen, dass der Klägerin nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG NRW kein Vertrauensschutz zukommt und deshalb der Bewilligungsbescheid nach § 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG NRW entsprechend der dort bestimmten Regel zurückzunehmen war. Die dem zugrunde liegende Annahme, die Klägerin habe den Bewilligungsbescheid durch Angaben erwirkt, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren, ist aus den dargelegten Gründen unzutreffend. Hinsichtlich der Antragsberechtigung hat die Klägerin keine falschen Angaben gemacht, weil ihre Erklärung, direkt von den maßgeblichen Schließungsverordnungen betroffen zu sein, und sie den Betrieb für 29 Tage im November habe schließen müssen, zutraf. Mit den Angaben zur Branchenzugehörigkeit hat sie den Bewilligungsbescheid nicht erwirkt, weil die Verwaltungspraxis des Beklagten die Bewilligung nicht von diesen Angaben abhängig machte. Damit ist der Beklagte zu Unrecht zu Lasten der Klägerin von einem von vorne herein verengten Ermessensspielraum ausgegangen.

Die auf § 49a Abs. 1 VwVfG NRW gestützte Erstattungsforderung ist in der Folge ebenfalls rechtswidrig. Soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen worden ist, sind nach dieser Norm bereits erbrachte Leistungen zu erstatten und die zu erstattende Leistung ist durch Verwaltungsakt festzusetzen. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor, weil der Bewilligungsbescheid vom 12. Dezember 2020 mit dem streitgegenständlichen Bescheid nicht wirksam zurückgenommen worden ist. Denn er ist mit dem vorliegenden Urteil rückwirkend aufgehoben.

Der angefochtene Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid verletzt die Klägerin auch in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 a. E. VwGO. Insbesondere hatte sie zuvor nicht wirksam ihren Antrag auf Bewilligung von Novemberhilfe zurückgenommen und sich zur Rückzahlung des erhaltenen Betrages verpflichtet. Auf die Ausführungen zur Zulässigkeit der Klage (oben Ziffer 1.) wird Bezug genommen.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.