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Tatbestand:

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Der Kläger ist Unternehmensberater im Bereich des Anlagenbaus.

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Am 31. N.    2022 stellte er einen Antrag auf Überbrückungshilfe III Plus in Höhe von 48.012,86 Euro für den Förderzeitraum Juli bis Dezember 2021. Er gab hierzu u. a. die von dem beklagten Land eingeforderte vorformulierte Bestätigung ab, zu einer der von Schließungsanordnungen betroffenen Branchen des Einzelhandels, der Veranstaltungs- und Kulturbranche, der Hotellerie, der Gastronomie zu gehören oder ein Unternehmen der Pyrotechnikbranche, des Großhandels und der Reisebrache zu sein.

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In den Richtlinien des Beklagten zur fortgesetzten Gewährung von Überbrückungshilfe für kleine und mittelständische Unternehmen 2021 („Überbrückungshilfe III NRW“ und „Überbrückungshilfe III Plus NRW“) – Runderlass des MWIDE vom 10. Februar 2021, aktualisierte Fassung vom 14. N.    2022 – V A 3 – 81.11.18.02 – heißt es unter Buchstabe B Ziff. 5 Abs. 1b auszugsweise:

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„Nach der Allgemeinen Bundesregelung Schadensausgleich, COVID-19, können Beihilfen nur für entstandene Schäden vergeben werden, die in einer direkten Verbindung zur Betroffenheit durch einen angeordneten Lockdown-Beschluss des Bundes und der Länder zur Bekämpfung der COVID-19-Pandemie stehen. […] Soweit ein Schaden nicht auf einen Lockdown-Beschluss zurückgeht, ist er nicht ersatzfähig.

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Antragsberechtigt sind Unternehmen nur dann, wenn sie ihren Geschäftsbetrieb aufgrund einer von Bund und Ländern erlassenen Schließungsanordnung einstellen müssen oder wenn sie nachweislich und regelmäßig mindestens 80 Prozent ihrer Umsätze mit direkt von den Schließungsmaßnahmen betroffenen Unternehmen erzielen.“

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Mit Bescheid vom 15. Juni 2022 gewährte die Bezirksregierung dem Kläger die begehrte Überbrückungshilfe III Plus dem Grunde nach. Der Bescheid war mit folgenden Hinweisen versehen: Er diene allein der Fristwahrung. Er stehe unter dem Vorbehalt der vollständigen Prüfung der Antragsberechtigung und Berechnung der Anspruchshöhe. Das Ergebnis dieser Prüfung könne auch sein, dass der Anspruch entfalle. Insofern bestehe kein Vertrauensschutz, Überbrückungshilfe III Plus endgültig zu erhalten.

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Die Bezirksregierung B.        bat den Kläger bzw. seinen prüfenden Dritten um Begründung der Corona-Bedingtheit des Umsatzeinbruchs im Förderzeitraum. Der Kläger und sein Steuerberater führten darauf hin im Wesentlichen aus: Nach dem Ausbruch der Pandemie seien Anfang 2020 alle bereits erteilten Aufträge storniert worden. Ab Mitte 2021 seien nur auf einem sehr geringen Umsatzniveau vereinzelte Aufträge erteilt worden. Seine Kunden hätten ihm auf Nachfragen mitgeteilt, Aufträge für Beratungsleistungen aufgrund von Kostensteigerungen reduziert zu haben. Seit Sommer 2021 seien wieder mehr Anfragen erfolgt, dies habe sich aber nicht in größere Auftragsvolumen umgesetzt. Eine deutliche Erholung sei erst ab Sommer 2022 abzusehen. Die Corona-Bedingtheit der Umsatzausfälle im Jahr 2022 ergebe sich hiernach als direkte Folge der Ausfälle im Jahr 2020, die ihrerseits coronabedingt gewesen seien. Die versäumten Aufträge seien nicht verschiebbar gewesen. Die durchschnittliche Projektdauer im ausführenden Anlagenbau betrage ca. 1 Jahr und eine effektive Projektberatung könne nur in einem begrenzten Zeitfenster möglichst im ersten Drittel der Projektlaufzeit stattfinden. Jede Auftragsabsage bedeute also real einen Auftragsverlust, der sich mit dem Projektende manifestiere. Gründe für die Nichterteilung von Aufträgen seien auf Seiten seiner Kunden Unsicherheiten bzgl. der weiteren Entwicklung der Pandemie, Verhinderung notwendiger Baustellen-Audits aufgrund von Corona-Beschränkungen, insbesondere interner Beschränkungen bei den Kunden, Budgetsperren bei den Kunden infolge coronabedingter Kostensteigerungen und die zwischenzeitliche Beendigung der Projekte gewesen. Die Kostensteigerungen bei den Kunden seien wiederum auf zusätzliche Maßnahmen zur Hygiene und zum Gesundheitsschutz, Stillstände und Verzögerungen, Verringerung der produktiven Lohnzeiten und höhere Preise bei der Baustoffbeschaffung aus gestörten Lieferketten und Abtransporten zurückzuführen gewesen.

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Mit Ablehnungsbescheid vom 19. Juni 2023 lehnte die Bezirksregierung B.        den Antrag des Klägers auf Gewährung einer Überbrückungshilfe III Plus ab. Die Bestimmungen des Bescheides vom 15. Juni 2022 würden vollständig durch den Ablehnungsbescheid ersetzt. Zur Begründung führte die Bezirksregierung aus: Die Förderfähigkeit setze voraus, dass die entstandenen Umsatzeinbrüche ausschließlich coronabedingt seien. Nicht als coronabedingt gälten beispielsweise Umsatzeinbrüche, die auf wirtschaftliche Faktoren allgemeiner Art zurückzuführen seien. Nach den vom Kläger mitgeteilten Gründen seien die Umsatzeinbrüche nicht ausschließlich auf Corona-Maßnahmen von Bund und Ländern zurückzuführen. Die vom Kläger angeführten finanziellen Engpässe von Kunden sowie deren Investitionsbereitschaft und Zugangsgewährung seien nämlich wirtschaftliche Faktoren allgemeiner Art. Bei ihrem Ermessen habe sie sich an dem Gebot der wirtschaftlichen und sparsamen Verwendung der Haushaltsmittel orientiert.

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Der Kläger hat am 19. K.    2023 Klage erhoben.

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Er wiederholt im Wesentlichen seinen Vortrag im Verwaltungsverfahren.

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Der Kläger beantragt,

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das beklagte Land unter Aufhebung seines Bescheids vom 19. Juni 2023 zu verpflichten, ihm auf seinen Antrag vom 31. N.    2023 Überbrückungshilfe III Plus in Höhe von 22.256,43 Euro zu gewähren.

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Das beklagte Land beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Es wiederholt und vertieft die Begründung des Ablehnungs- und Rückforderungsbescheids. Maßgeblich sei allein die tatsächliche Verwaltungspraxis. Danach seien nur Umsatzeinbrüche, die direkt auf eine staatliche Pandemiebekämpfungsmaßnahme zurückzuführen seien, pandemiebedingt. Diese Begrenzung sei sachlich begründet und einer „autarken“ Berichtigung durch das Verwaltungsgericht nicht zugänglich. In fehlenden Aufträgen realisierten sich nicht unmittelbar und direkt Coronamaßnahmen des Bundes und der Länder. Potenziellen Kunden sei es permanent möglich gewesen, den Kläger zu beauftragen. Soweit sie von Coronamaßnahmen betroffen gewesen seien, habe sich dies nur mittelbar auf den Kläger ausgewirkt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs verwiesen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist entgegen der Fassung des in der mündlichen Verhandlung gestellten Antrags in Übereinstimmung mit dem im Schriftsatz vom 20. September 2023 angekündigten Antrag auf die Gewährung einer Überbrückungshilfe lediglich in Höhe von 22.256,43 Euro gerichtet. Die in dem Antrag in der mündlichen Verhandlung bezeichnete Höhe beruhte auf einem durch das Gericht veranlassten Versehen des Klägers, wie dieser unmittelbar nach der mündlichen Verhandlung klargestellt hat.

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Die zulässige Klage ist unbegründet. Die angegriffene Ablehnung der Leistungsgewährung ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).

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Der Beklagte gewährt auf der Grundlage von § 53 der Landeshaushaltsordnung in Verbindung mit der vorbezeichneten Richtlinie aufgrund pflichtgemäßen Ermessens im Rahmen verfügbarer Haushaltsmittel eine Überbrückungshilfe in Form einer Billigkeitsleistung. Bei der genannten Förderrichtlinie handelt es sich nicht um eine gesetzliche Regelung, sondern um eine Verwaltungsvorschrift. Als solche ist sie grundsätzlich dazu bestimmt, für die Verteilung von Fördermitteln Maßstäbe zu setzen und regelt insoweit das Ermessen der letztlich für die Verteilung der jeweiligen Leistungen bestimmten Stellen. Verwaltungsvorschriften begründen nicht wie Gesetzesvorschriften bereits durch ihr Vorhandensein subjektive Rechte. Sie unterliegen daher auch keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 8. April 1997 – 3 C 6.95 – und vom 2. Februar 1995 – 2 C 19.94 –; NdsOVG, Urteil vom 23. Januar 2014 – 8 LA 144/13 –, jeweils juris.

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Als Anspruchsgrundlage kommt vor diesem Hintergrund nur Art. 3 Abs. 1 GG in Betracht. In diesem Rahmen können Verwaltungsvorschriften über die ihnen zunächst nur innewohnende interne Bindung hinaus anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis zum Bürger begründen, soweit sie eine etablierte Verwaltungspraxis begründen. Jeder Leistungsbewerber hat dann einen Anspruch darauf, entsprechend dieser Verwaltungspraxis mit anderen Leistungsbewerbern in gleich gelagerten Fällen gleich behandelt zu werden. Entscheidend ist dabei allein, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebunden sind.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 8. April 1997 – 3 C 6.95 – und vom 23. April 2003 – 3 C 25.02 –, juris.

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Das gilt selbst dann, wenn die Förderpraxis von den Förderrichtlinien abweicht.

26

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 2012 – 8 C 18.11 –, juris.

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Darüber hinaus kann eine Abweichung von der ständigen Verwaltungspraxis lediglich in Fällen zu beanspruchen sein, in denen diese Praxis gegen das Willkürverbot verstößt.

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Hieran gemessen kann der Kläger die begehrte Überbrückungshilfe nicht beanspruchen; der Beklagte hat deren Gewährung ermessensfehlerfrei abgelehnt.

29

Der Beklagte gewährt Leistungen im Rahmen der Überbrückungshilfe III Plus nur, wenn der jeweilige Antragsteller Umsatzeinbußen erlitten hat, die direkte Folge staatlicher Schließungsanordnungen sind. Dass eine solche ständige Verwaltungspraxis besteht, ergibt sich bereits aus den Richtlinien des Beklagten. Die Richtlinie hält unter Buchstabe B Ziff. 5 Abs. 1b das Erfordernis eines solchen Zusammenhangs nicht nur zur Pandemie, sondern gerade zu staatlich angeordneten Lockdowns ausdrücklich fest. Der Begriff „coronabedingt“, der von dem Beklagten an vielen Stellen verwendet wird, zielt also nicht nur auf eine kausale Verbindung zwischen Pandemie und Umsatzeinbußen ab, sondern verlangt im Ausgangspunkt, dass der jeweilige Antragsteller von staatlichen Schließungsanordnungen betroffen war und die Einbußen darauf direkt zurückgehen.

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Vgl. VG Aachen, Urteil vom 6. November 2023 – 7 K 981/23 –, juris Rn. 29; VG Hamburg, Urteil vom 21. Februar 2024 – 16 K 4273/22 –, juris Rn. 34.

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Bestätigt wird dies durch die vorformulierte Bestätigung, zu einer der von Schließungsanordnungen betroffenen Branchen des Einzelhandels, der Veranstaltungs- und Kulturbranche, der Hotellerie, der Gastronomie zu gehören oder ein Unternehmen der Pyrotechnikbranche, des Großhandels und der Reisebranche zu sein, die das beklagten Land von sämtlichen Antragstellern einschließlich des Klägers eingefordert hat.

32

Für eine abweichende, auch andere Ursachenzusammenhänge einbeziehende Verwaltungspraxis gibt es keinen hinreichenden Anhalt. Bewilligungen in früheren Förderprogrammen geben keinen Aufschluss über die Verwaltungspraxis zur Überbrückungshilfe III Plus. Auch zwischenzeitliche, auf eine Teilbewilligung zielende Überlegungen der Bezirksregierung, wie sie der Kläger geltend macht, geben für die maßgebliche Förderpraxis nichts her, weil sie sich letztlich nicht in außenwirksamen Entscheidungen realisiert haben.

33

Gegen diese Verwaltungspraxis ist nach Maßgabe höherrangigen Rechts nichts zu erinnern. Es stand dem Beklagten frei, eine Förderung nicht allgemein an wirtschaftliche Einbußen durch die Pandemie, sondern enger an Einbußen durch staatliche Maßnahmen zu knüpfen, um für von diesen Betroffene einen Ausgleich zu schaffen. Die Unmittelbarkeit des Zusammenhangs zwischen Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung und den finanziellen Belastungen des Antragstellers ist kein willkürliches, sondern ein sachlich nachvollziehbares Förderkriterium.

34

Die Umsatzeinbußen des Klägers gehen nicht direkt auf staatliche Schließungsanordnungen zurück. Die vom Kläger genannten Gründe weisen ausschließlich auf die unternehmerische Zurückhaltung seiner Kunden, die ihrerseits nicht Adressaten solcher Schließungsanordnungen waren. Insoweit ist allein der Förderzeitraum in den Blick zu nehmen. Ein Zusammenhang der geltend gemachten Einbußen mit staatlichen Schließungsmaßnahmen im Jahr 2020 wäre allenfalls mittelbar.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 2 ZPO.

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Rechtsmittelbelehrung:

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Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

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1.              ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

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2.              die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

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3.              die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

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4.              das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

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5.              ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

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Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, zu beantragen. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich einzureichen.

44

Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

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Im Berufungsverfahren muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag auf Zulassung der Berufung. Der Kreis der als Prozessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs. 4 VwGO.