1

Tatbestand:

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Die Klägerin betreibt ein Hotel. Sie beantragte am 19. Januar 2022 bei der Beklagten die Gewährung einer Zuwendung nach dem Programm „Überbrückungshilfe IV“ in Höhe von 33.705 EUR, die ihr mit Bescheid vom 19. Mai 2022 gewährt wurde.

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Mit Änderungsantrag vom 13. Juni 2022 erweiterte sie den beantragten Betrag auf insgesamt 59.823,70 EUR. Am 22. Juli 2022 bat der Beklagte über das zur Antragstellung verwendete Onlineportal bei der Klägerin um Begründung, warum der Umsatzeinbruch im Zeitraum Januar bis Juni 2022 Corona-bedingt sei. Die Klägerin verwies in ihrer Antwort auf ihre vorherigen Mitteilungen im Rahmen des Erstantrages. Dort hatte sie am 21. Februar 2022 mitgeteilt, es sei allgemein bekannt, dass gerade die Hotel- und Gastronomiebranche stark von der Pandemie betroffen sei. Die Menschen verreisten nicht mehr. Auf erneute Nachfrage am 9. August 2022 teilte die Klägerin am 18. August 2022 mit, sie habe Personalschwierigkeiten gehabt. Der Arbeitsmarkt sei leergefegt. Zudem hätten viele Veranstaltungen aus Vorsicht oder Angst vor kurzfristigen Absagen nicht stattfinden können. Auf Hinweis des Beklagten am 12. September 2022 verwies die Klägerin am 14. September 2022 erneut auf abgesagte Veranstaltungen und ergänzte, ihre Personalprobleme hätten eher einen Anteil von unter 5 % ausgemacht.

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In den „FAQ“ des Beklagten zur Überbrückungshilfe IV heißt es unter Ziff. 1.2:

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„Nicht gefördert werden Umsatzausfälle, die zum Beispiel nur aufgrund regelmäßiger saisonaler oder anderer dem Geschäftsmodell inhärenter Schwankungen auftreten. Nicht als coronabedingt gelten beispielsweise Umsatzeinbrüche, die zurückzuführen sind auf wirtschaftliche Faktoren allgemeiner Art (wie Liefer- oder Materialengpässe) oder die sich erkennbar daraus ergeben, dass Umsätze beziehungsweise Zahlungseingänge sich lediglich zeitlich verschieben. Ebenso sind Umsatzeinbrüche, die sich aufgrund von Schwierigkeiten in der Mitarbeiterrekrutierung ergeben, nicht coronabedingt. Im Falle von Betriebsferien sind die Umsatzausfälle nicht coronabedingt.“

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In den Richtlinien des Beklagten – Runderlass des MWIDE vom 14. März 2022, aktualisierte Fassung vom 24. Mai 2022 – V A 3 – 81.11.18.02 – heißt es unter Ziff. 3 Abs. 1 auszugsweise:

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„Sonderregelung im Falle freiwilliger Schließungen oder Einschränkungen des Geschäftsbetriebs: Freiwillige Schließungen oder Einschränkungen des Geschäftsbetriebs, weil eine Aufrechterhaltung des Geschäftsbetriebs, infolge von angeordneten Corona-Zutrittsbeschränkungen (3G, 2G, 2G Plus) unwirtschaftlich wäre, schließen die Annahme eines Corona-bedingten Umsatzeinbruchs nicht aus und beeinträchtigen die Förderberechtigung ausnahmsweise nicht. In welchen Zeiträumen diese Regelung Anwendung findet, ist in den FAQ der Überbrückungshilfe IV geregelt. Der Antragsteller hat die wirtschaftlichen Beweggründe der freiwilligen Schließung oder Einschränkung des Geschäftsbetriebs dem prüfenden Dritten gegenüber glaubhaft darzulegen. Dabei legt er dar, inwiefern staatliche Corona-Zutrittsbeschränkungen oder vergleichbare Maßnahmen (Verbot touristischer Übernachtungen, Sperrstundenregelungen) seinen Geschäftsbetrieb wirtschaftlich beeinträchtigen.“

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Unter Ziff. 5 Abs. 1b der Richtlinie heißt es:

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„Nach der Allgemeinen Bundesregelung Schadensausgleich, COVID-19, können Beihilfen nur für entstandene Schäden vergeben werden, die in einer direkten Verbindung zur Betroffenheit durch eine Schließungsanordnung zur Bekämpfung der COVID-19-Pandemie stehen. […] Soweit ein Schaden nicht auf einen Lockdown-Beschluss zurückgeht, ist er nicht ersatzfähig. Antragsberechtigt sind Unternehmen nur dann, wenn sie ihren Geschäftsbetrieb aufgrund einer Schließungsanordnung zur Bekämpfung der COVID-19-Pandemie („Lockdown“) einstellen müssen oder wenn sie nachweislich und regelmäßig mindestens 80 Prozent ihrer Umsätze mit direkt von den Schließungsmaßnahmen betroffenen Unternehmen erzielen.“

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Mit Bescheid vom 10. Mai 2023 lehnte der Beklagte den Antrag vom 13. Juni 2022 ab. Zur Begründung verwies sie darauf, dass Umsatzeinbrüche, die auf wirtschaftliche Faktoren allgemeiner Art, wie Liefer- oder Materialengpässe, nicht als Corona-bedingten gelten würden. Gleiches gelte für Schwierigkeiten bei der Personalrekrutierung.

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Die Klägerin hat am 6. Juni 2023 Klage erhoben. Sie hält ihre Umsatzeinbrüche für Corona-bedingt. Maßgeblich für die Umsatzrückgänge sei nicht in erster Linie die schwierige Personalgewinnung, sondern das Ausfallen von Veranstaltungen und die Zurückhaltung von Reisenden wegen der weiterhin geltenden Einreisebeschränkungen. Zudem hätten Mitarbeiter die Arbeit von erkrankten Kollegen übernehmen müssen. Im Übrigen sei auch die schwierige Personallage Corona-bedingt, weil sich zahlreiche Beschäftigte in ihrer Branche aufgrund der Pandemie anderen Wirtschaftszweigen zugewandt hätten. Eine ausschließliche Corona-Bedingtheit sei keine Voraussetzung; hiervon sei im Antragsformular nie die Rede gewesen und der Begriff sei völlig unbestimmt. Es müsse genügen, wenn die Pandemie den ganz überwiegenden Teil der Umsatzrückgänge bedinge und andere Gründe nur einen Anteil von bis zu 5 % ausmachten. Zudem habe der Beklagte ausweislich des Verwaltungsvorgangs bereits die Corona-Bedingtheit der Einbrüche anerkannt und sei davon dann ohne erkennbaren Grund abgewichen.

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Die Klägerin hat schriftsätzlich wörtlich beantragt,

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den Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 10. Mai 2023 aufzuheben.

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Der Beklagte hat schriftsätzlich beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er verweist darauf, die Verwaltungspraxis erkenne nur solche Umsatzeinbußen als Corona-bedingt an, die unmittelbar auf eine staatliche Pandemiebekämpfungsmaßnahme zurückgingen. Die Absage von Veranstaltungen, ein geändertes Reiseverhalten und Personalengpässe hingegen stellten ein allgemeines Lebensrisiko dar.

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Die Kammer hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 7. März 2024 auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen. Die Beteiligten haben sich mit Schriftsätzen von 26. Februar bzw. 7. März 2024 mit einer Entscheidung durch den Einzelrichter ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

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Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

20

Über die Klage entscheidet aufgrund des Übertragungsbeschlusses der Kammer der Einzelrichter (§ 6 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung ergeht aufgrund des Einverständnisses der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).

21

Der Klageantrag ist nach dem mit ihm ersichtlich verfolgten Begehren (§ 88 VwGO) dahingehend auszulegen, dass die Klägerin beantragt,

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den Beklagten zu verpflichten, ihr auf ihren Antrag vom 13. Juni 2022 eine Überbrückungshilfe von weiteren 26.118,70 EUR zu gewähren.

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Denn mit dem wörtlich gestellten Antrag wäre die Klage bereits von vornherein unzulässig, weil an der isolierten Aufhebung des Ablehnungsbescheides kein Rechtsschutzbedürfnis besteht.

24

Mit dem so verstandenen Antrag ist die Klage zulässig, aber unbegründet. Die angegriffene Ablehnung der Leistungsgewährung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).

25

Der Beklagte gewährt auf der Grundlage von § 53 der Landeshaushaltsordnung in Verbindung mit der vorbezeichneten Richtlinie aufgrund pflichtgemäßen Ermessens im Rahmen verfügbarer Haushaltsmittel eine Überbrückungshilfe in Form einer Billigkeitsleistung. Bei der genannten Förderrichtlinie handelt es sich nicht um eine gesetzliche Regelung, sondern um eine Verwaltungsvorschrift. Als solche ist sie grundsätzlich dazu bestimmt, für die Verteilung von Fördermitteln Maßstäbe zu setzen und regelt insoweit das Ermessen der letztlich für die Verteilung der jeweiligen Leistungen bestimmten Stellen. Nach gefestigter verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung begründen Verwaltungsvorschriften nicht wie Gesetzesvorschriften bereits durch ihr Vorhandensein subjektive Rechte. Sie unterliegen daher auch keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen.

26

Vgl. BVerwG, Urteile vom 8. April 1997 – 3 C 6.95 – und vom 2. Februar 1995 – 2 C 19.94 –; NdsOVG, Urteil vom 23. Januar 2014 – 8 LA 144/13 –, jeweils juris.

27

Als Anspruchsgrundlage kommt vor diesem Hintergrund nur Art. 3 Abs. 1 GG in Betracht. In diesem Rahmen können Verwaltungsvorschriften über die ihnen zunächst nur innewohnende interne Bindung hinaus anspruchsbegründende Außenwirkung im Verhältnis zum Bürger begründen, soweit sie eine etablierte Verwaltungspraxis begründen. Jeder Leistungsbewerber hat dann einen Anspruch darauf, entsprechend dieser Verwaltungspraxis mit anderen Leistungsbewerbern in gleich gelagerten Fällen gleich behandelt zu werden. Entscheidend ist dabei allein, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebunden sind.

28

Vgl. BVerwG, Urteile vom 8. April 1997 – 3 C 6.95 – und vom 23. April 2003 – 3 C 25.02 –, juris.

29

Das gilt selbst dann, wenn die Förderpraxis von den Förderrichtlinien abweicht.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 2012 – 8 C 18.11 –, juris.

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Darüber hinaus kann eine Abweichung von der ständigen Verwaltungspraxis lediglich in Fällen zu beanspruchen sein, in denen diese Praxis gegen das Willkürverbot verstößt.

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Hieran gemessen kann die Klägerin die begehrte Überbrückungshilfe nicht beanspruchen; der Beklagte hat deren Gewährung ermessensfehlerfrei abgelehnt.

33

Der Beklagte gewährt Leistungen im Rahmen der Überbrückungshilfe IV nur, wenn der jeweilige Antragsteller Umsatzeinbußen erlitten hat, die direkte Folge staatlicher Pandemiebekämpfungsmaßnahmen sind. Dass eine solche ständige Verwaltungspraxis besteht, ergibt sich bereits aus den Richtlinien und den FAQs des Beklagten. Die Richtlinie hält unter Ziff. 5 Abs. 1b das Erfordernis eines solchen Zusammenhangs nicht nur zur Pandemie, sondern gerade zu staatlichen Maßnahmen ausdrücklich fest. Der Begriff „Corona-bedingt“, der von dem Beklagten an vielen Stellen verwendet wird, zielt also nicht nur auf eine kausale Verbindung zwischen Pandemie und Umsatzeinbußen ab, sondern verlangt im Ausgangspunkt, dass der jeweilige Antragsteller von staatlichen Maßnahmen zur Bekämpfung der Pandemie betroffen war und die Einbußen darauf direkt zurückgehen. Dies zeigt sich auch unter Ziff. 3 Abs. 1 der Richtlinie, die – wie oben dargestellt – ausnahmsweise Faktoren als Corona-bedingt anerkennen, die nicht durch eine solche Bekämpfungsmaßnahme entstanden sind, wie etwa freiwillige Schließungen.

34

Vgl. VG Aachen, Urteil vom 6. November 2023 – 7 K 981/23 –, juris Rn. 29; VG Hamburg, Urteil vom 21. Februar 2024 – 16 K 4273/22 –, juris Rn. 34.

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Gegen diese Verwaltungspraxis ist nach Maßgabe höherrangigen Rechts nichts zu erinnern. Es stand dem Beklagten frei, eine Förderung nicht allgemein an wirtschaftliche Einbußen durch die Pandemie, sondern enger an Einbußen durch staatliche Maßnahmen zu knüpfen, um für von diesen Betroffene einen Ausgleich zu schaffen. Soweit die Klägerin einwendet, der von dem Beklagten verwandte Begriff der ausschließlichen Corona-Bedingtheit sei unbestimmt, geht dies an den obigen Maßstäben vorbei. Die von dem Beklagten verwandten Begrifflichkeiten sind gerade nicht Gegenstand einer gerichtlichen Auslegung, die an fehlender Bestimmtheit scheitern könnte. Maßgeblich ist vielmehr allein, welche Bedeutung der Beklagte in seiner tatsächlichen Verwaltungspraxis dem Begriff beigemessen hat. Soweit die Klägerin dem ihre eigene Interpretation des Begriffes gegenüberstellt, geht dies daher ins Leere.

36

Die Umsatzeinbußen der Klägerin gehen nicht direkt auf staatliche Pandemiebekämpfungsmaßnahmen zurück. Die Klägerin selbst hat als Ursache für die Rückgänge die Zurückhaltung der Gäste und den Ausfall von Veranstaltungen benannt. Diese Umstände sind zwar Folge der Corona-Pandemie, aber knüpfen nicht an eine gegen die Klägerin gerichtete staatliche Maßnahme, sondern an die allgemeine Vorsicht und Verunsicherung angesichts der Pandemie an. Soweit die Klägerin mit fortbestehenden Einreisebeschränkungen auf eine staatliche Maßnahme verweist, hat sie nicht näher dargelegt, dass ihr Kundenkreis vorwiegend aus internationalen Kunden bestehen würde; hinzukommt, dass im Jahr 2022 die Einreise mit Ausnahme einer Testpflicht wieder weitgehend möglich war (vgl. Corona-EinreiseVO in der am 15. Januar 2022 in Kraft getretenen Fassung).

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Soweit die Klägerin ferner Schwierigkeiten bei der Personalgewinnung benennt, trägt sie selbst vor, dass diese nur für einen völlig ungeordneten Teil der Umsatzeinbußen verantwortlich seien. Ungeachtet dessen sind diese Schwierigkeiten ebenfalls nicht direkte Folge staatlicher Maßnahmen, sondern Teil einer längeren wirtschaftlichen Entwicklung in der Folge der ersten „Lockdowns“.

38

Daraus schließlich, dass der Beklagte zwischenzeitlich im Verwaltungsvorgang die Voraussetzung eines Corona-bedingten Umsatzrückgangs bejaht habe, kann die Klägerin – unabhängig davon, ob dies überhaupt zutrifft – nichts für sich herleiten. Maßgeblich für die Frage, ob eine Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem vorliegt, ist die Verwaltungspraxis des Beklagten, wie sie sich in dessen Bewilligungsentscheidungen niedergeschlagen hat. Zwischenzeitliche Einschätzungen von Bediensteten des Beklagten entfalten insoweit keine Außenwirkung, ihnen kommt schon mangels Bekanntgabe und mangels erkennbarer Regelungswirkung keine Verwaltungsaktqualität im Sinne des § 35 VwVfG NRW zu. Auch eine Zusicherung im Sinne des § 38 VwVfG NRW liegt mangels Bekanntgabe nicht vor. Selbst wenn der Beklagte seine durch einen Bediensteten zwischenzeitlich getroffene Einschätzung im weiteren Verwaltungsverfahren revidiert haben sollte, stellt dies daher nur ein Verwaltungsinternum dar, dem keine Bedeutung zugunsten der Klägerin beizumessen ist.

39

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 Satz 2 ZPO.

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Rechtsmittelbelehrung:

41

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

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1.              ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

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2.              die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

44

3.              die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

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4.              das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

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5.              ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

47

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, zu beantragen. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich einzureichen.

48

Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

49

Im Berufungsverfahren muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag auf Zulassung der Berufung. Der Kreis der als Prozessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs. 4 VwGO.