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Tatbestand

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Die Klägerin ist Spielhallenbetreiberin. Sie betreibt u. a. auf dem Grundstück B.    Straße A. in F.    zwei Spielhallen im Verbund.

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Mit Bescheid vom 29. März 2023, laut Vermerk der Beklagten „abgesandt“ am selben Tag, erteilte diese der Klägerin auf Antrag die bis zum 31. Dezember 2028 befristete glücksspielrechtliche Erlaubnis, die als sekundär eingestufte Spielhalle 2 auf dem genannten Grundstück zu betreiben. Die Beklagte versah diese Erlaubnis u. a. mit der Auflage Nr. 6, dafür Sorge zu tragen, dass während der Öffnungszeiten für jede Spielhalle eine Aufsichtsperson anwesend ist.

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Die Klägerin hat am 16. Mai 2023 Klage gegen die genannte Auflage erhoben.

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Die Klägerin macht geltend: Der Erlaubnisbescheid sei ihr am 17. April 2023 zugegangen. Es fehle für die strittige Auflage an einer gesetzlichen Grundlage. § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 7 AG GlüStV NRW entspreche seinem Wortlaut nach Hinweisen, die früher jede Erlaubnis nach § 33 i GewO enthalten habe. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen habe dies so ausgelegt, dass eine gemeinsame Beaufsichtigung „einer Verbundspielhalle“ durch eine Person möglich sei. Die von der Beklagten angesprochene Gesetzesbegründung sei fehlerhaft. Für die Auflage bestehe keine Notwendigkeit. Von dem am Verbundspielhallenstandort eingerichteten zentralen Aufsichtsbereich seien beide Spielhallen komplett einsehbar. Insgesamt würden an dem Standort nicht viel mehr Geldspielgeräte betrieben als bei einer Spielhalle maximal betrieben werden könnten. Aufgrund der Notwendigkeit individueller Freischaltung jedes einzelnen Gastes, einer Altersprüfung und eines Abgleichs mit der Sperrdatei bestehe auch kein Risiko, dass Jugendliche oder gefährdete Spieler unbeobachtet die Spielhalle beträten und ein Geldspielgerät bespielten. Die Beklagte müsse bei ihren Ermessenserwägungen berücksichtigen, ob es im Spielhallenbetrieb zu Unregelmäßigkeiten gekommen sei.

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Die Klägerin beantragt,

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Auflage Nr. 6 des Erlaubnisbescheids der Beklagten vom 29. März 2023 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie trägt vor: Die Klage sei verfristet. Die Erlaubnis sei am 29. März 2023 zur Post aufgegeben worden und gelte gemäß § 41 Abs. 1 und 2 VwVfG NRW als am dritten Tag nach der Aufgabe zur Post als bekannt gegeben. Die Auflage stütze sich auf § 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 7 AG GlüStV NRW. Jede Spielhalle müsse für sich genommen die Voraussetzungen des § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW erfüllen. Das ergebe sich auch aus dem Gesetzentwurf der Landesregierung zur Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrags 2021. Insofern erfolge eine Abkehr von der bisherigen Rechtsprechung. Das Erfordernis einer Aufsicht für jede Spielhalle sei zur Einhaltung des Spieler- und Jugendschutzes erforderlich. Die umfangreicher gewordenen Aufgaben, insbesondere die Überprüfung der Kunden im Rahmen des OASIS-Sperrsystems, die Gewährleistung des Verbots des gleichzeitigen Bespielens mehrerer Geldspielgeräte durch einen Kunden und die Umsetzung des Sozialkonzepts, könnten in aller Regel von nur einer Aufsicht für mehrere Verbundspielhallen nicht wahrgenommen werden. Sie erschöpften sich nicht in einer Überprüfung der Personalien und Freigabe der Spielgeräte, sondern umfassten beispielsweise gerade auch das Erkennen von Personen mit auffälligem Spielverhalten und ggf. erforderliche Ansprachen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs verwiesen.

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Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).

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I. Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 1. Var. VwGO statthaft. Bei der angefochtenen Auflage handelt es sich um eine belastende Nebenbestimmung zu dem Erlaubnisverwaltungsakt. Gegen solche Nebenbestimmungen kann grds. Anfechtungsklage erhoben werden, weil § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO Teilaufhebungen von Verwaltungsakten vorsieht. Hinzu kommt, dass die Auflage selbst ein Verwaltungsakt ist. Sie trifft mit dem Gebot, dafür Sorge zu tragen, dass während der Öffnungszeiten in jeder Spielhalle eine Aufsichtsperson anwesend ist, eine selbständig durchsetzbare Regelung.

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Für eine Versäumung der Klagefrist nach § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO besteht kein Anhalt. Insbesondere ist nichts dafür ersichtlich, dass die Klage gegen die Auflage zum Bescheid vom 29. März 2023 später als einen Monat nach Bekanntgabe dieses Bescheids erhoben worden ist. Gemäß §§ 57 Abs. 2 VwGO, 222 ZPO, 187 Abs. 1, 188 Abs. 2 BGB war die Klagefrist mit der Klageerhebung am 16. Mai 2023 gewahrt, wenn der Bescheid am 17. April 2023 oder später bekanntgegeben wurde. Die insoweit darlegungs- und beweisbelastete Beklagte hat eine frühere Bekanntgabe nicht hinreichend belegt. Sie folgt insbesondere nicht aus der Fiktion nach § 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW. Mit dem Vermerk „abgesandt“ ist insbesondere nicht dargetan, dass der Bescheid am 29. März 2023 zur Post aufgegeben wurde. Zweifel sind insbesondere veranlasst, weil chronische Mängel in der Organisation von Posteingängen und Postausgängen der Beklagten gerichtsbekannt sind.

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II. Die angefochtene Auflage ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

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Sie hat ihre Rechtsgrundlage in § 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW. Danach können die nach § 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnisse mit Inhalts- und Nebenbestimmungen versehen werden. Bei der streitgegenständlichen Auflage handelt es sich um eine Nebenbestimmung in diesem Sinne. Ihr Erlass steht im Ermessen der Erlaubnisbehörde.

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Die Beklagte hat dieses Ermessen nach dem Maßstab des § 114 S. 1 VwGO fehlerfrei ausgeübt. Weder sind die Grenzen des Ermessens überschritten noch hat sie von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht.

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Die tragende Erwägung, § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 7 AG GlüStV NRW gebe vor, dass jede Verbundspielhalle eine eigene Aufsichtsperson gewährleisten müsse, entspricht der Gesetzeslage und damit auch dem Zweck der Ermächtigung.  § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 7 AG GlüStV verlangt, dass in jeder Spielhalle jeweils eine Aufsichtsperson anwesend ist. Das legt schon der Bezug zu § 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV nahe. Denn der darin bestimmte, für das Regelungsregime des Glücksspielstaatsvertrages und des Ausführungsgesetzes NRW zentrale Erlaubnisvorbehalt bezieht sich auf die einzelne Spielhalle. Konsequent sind auch die Versagungsgründe des Satzes 3 der Vorschrift strikt auf die jeweilige Spielhalle bezogen zu betrachten. Die Entstehungsgeschichte bestätigt diese strenge Auslegung. In der Begründung des Gesetzentwurfs vom 12. März 2021, LT-Drucks, 17/12978, ist ausdrücklich klargestellt, dass die Erlaubnis nunmehr auch zu versagen ist, wenn nicht sichergestellt ist, dass in jeder Spielhalle eine Aufsichtsperson anwesend ist (Hervorhebung durch das Gericht). Diese Intention kommt auch im weiteren Regelungskontext deutlich zum Ausdruck. In § 17a Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW wird mit der grammatikalischen Konstruktion „sowohl für die nach Absatz 2 erlaubte Spielhalle als auch für alle mitantragstellenden Spielhallen“ (Hervorhebung durch das Gericht) betont, dass die dort genannten Voraussetzungen für sämtliche Verbundspielhallen strikt und fortwährend gesondert zu betrachten sind. Dabei geht der Gesetzgeber ausweislich der Nummern 1 und 2 dieser Norm offenbar von jeweils eigenständigem Personal aus. Spielhallenleitungen (Hervorhebung durch das Gericht) und sonstiges Personal der Spielhallen werden im Plural angesprochen. In gleichartiger Weise wird in § 16 Abs. 4 und 5 AG GlüStV NRW das Erfordernis einer streng auf die jeweilige Spielhalle konzentrierten Betrachtung auch in Bezug auf Spielhallen betont, bei denen ein geringerer Mindestabstand zugelassen wird. All diese Bestimmungen fügen sich zu einem konsequent auf jede einzelne Spielhalle bezogenen Regelungsregime zusammen, in das sich das durch die historische Auslegung bestätigte Verständnis des § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 7 AG GlüStV NRW nahtlos einreiht.

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Schließlich untermauert auch der Gesetzeszweck dieses Auslegungsergebnis. Jede Norm des Glücksspielstaatsvertrages und des Ausführungsgesetzes NRW ist dazu bestimmt, die in § 1 GlüStV aufgeführten Ziele insbesondere der Suchtbekämpfung, des Spieler- und des Jugendschutzes so effektiv wie möglich zu fördern und den gewichtigen Gefahren für die damit betroffenen überragend wichtigen Gemeinschaftsgüter maximal entgegenzuwirken. Diesem Zweck entspricht das dargelegte strenge Verständnis der durch § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 7 AG GlüStV NRW bestimmten Aufsicht. Die Pflicht zur Anwesenheit mindestens einer Aufsichtsperson je Spielhalle ist geeignet, erforderlich und angemessen, Spielsuchtprobleme zu bekämpfen und den Spieler- und Jugendschutz zu gewährleisten. Einbußen an diesen Zielen würden namentlich eintreten, wenn nur eine vorhandene aufsichtsführende Person zugleich in beiden Verbundspielhallen Anlass hätte einzugreifen oder die aufsichtsführende Person – auch nur kurz – ihren Kontrollposten verließe.

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Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 5. Juli 2023 – 11 ME 120/23 –, juris.

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Das von der Klägerin angeführte Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 17. Oktober 2017 – 4 A 595/15 – stützt dessen gegenteilige Auffassung nicht. Diese Entscheidung betraf mit der Auslegung einer bestandskräftigen Auflage zu einer auf der Grundlage von § 33 i GewO erteilten Erlaubnis einen grundlegend anderen Streitgegenstand in einem ebenfalls grundlegend abweichenden Regelungszusammenhang. Soweit sich das Urteil – knapp – zur Erforderlichkeit einer Aufsichtsperson für jede Spielhalle äußert, ist diese Aussage durch die seither eingetretene grundlegende Verschärfung des spielhallenrechtlichen Regelungsregimes mit den an die Stelle von § 33i GewO getretenen glücksspielrechtlichen Gesetzen überholt. Die Beklagte weist zu Recht darauf hin, dass die unter dem Regime des Glücksspielstaatsvertrags und seines Ausführungsgesetzes NRW an Spielhallenbetreiber gestellten Anforderungen, insbesondere bei der Umsetzung des OASIS-Sperrsystems oder des Sozialkonzeptes, viel umfangreicher und anspruchsvoller geworden sind. Dass diese von einer gemeinsamen Aufsicht in Verbundspielhallen nicht hinreichend gewährleistet werden können, entspricht den dargelegten Maßgaben. Die Sicherstellung dieser auch von der Klägerin z. T. selbst angeführten Vorgaben zum Jugend- und Spielerschutz erfordert hiernach gegenteilig zu ihrer Argumentation gerade die Einrichtung einer selbständigen Aufsicht für jede Spielhalle, zumal diese Vorgaben sich nicht in der Freigabe von Spielgeräten erschöpfen, sondern entsprechend den Ausführungen der Beklagten weitaus komplexere Aufgaben begründen.

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Für die Ermessensentscheidung unwesentlich ist entgegen der Auffassung der Klägerin, ob es im Einzelfall im konkreten Spielhallenbetrieb zu Unregelmäßigkeiten gekommen ist. Dies geht an dem auf die Gewährleistung der generellen gesetzlichen Vorgaben zur glücksspielrechtlichen Gefahrenabwehr zielenden Zweck der Auflage vorbei.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

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Rechtsmittelbelehrung

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Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

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Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.

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Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.