1

Tatbestand:

2

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit von durch die Beklagte ausgerichteten sogenannten interfraktionellen Runden, zu denen der Kläger die Teilnahme begehrt hatte.

3

Die beklagte Bürgermeisterin lud in der Zeit bis Ende 2022 die Fraktionsvorsitzenden des Rates der Stadt V. sowie die Einzelmandatsträger der Parteien B. und K. regelmäßig zu einer so genannten interfraktionellen Runde ein. Die Teilnehmerinnen und Teilnehmer der interfraktionellen Runde (nachfolgend: IFR), einschließlich der Beklagten, berieten aktuelle Angelegenheiten der Gemeinde und versuchten, einen möglichst fraktionsübergreifenden Konsens vor der jeweiligen Abstimmung im Stadtrat herzustellen. Themen der IFR waren insbesondere Fragen des Haushalts, der Rathausneubau, die Unterbringung von Flüchtlingen und die Erreichung von Klimazielen. Die Beklagte legte der Teilnehmerrunde hierzu regelmäßig dem Rat zuvor noch nicht präsentierte Informationen vor, etwa Übersichten und Prognosen zu Gebühren sowie sonstigen Fragen des Haushalts und Pläne von Planungsbüros zu beabsichtigten Bauprojekten. Regelmäßig wurden Angelegenheiten in der IFR vorabgestimmt, bevor sie in den Rat eingebracht wurden.

4

Der Kläger ist Mitglied der V. Wählergemeinschaft und seit dem Jahr 2020 Ratsmitglied im Rat der Stadt V.. Er gehörte zunächst der im November 2021 neu gebildeten X-fraktion an und wurde als deren Vorsitzender zu Sitzungen der IFR eingeladen. Im Jahr 2022 bestand die von der Beklagten eingerichtete IFR neben der Beklagten aus sechs Fraktionsvorsitzenden, unter ihnen der Kläger, und zwei Einzelmandatsträgern. Am 11. Dezember 2022 teilte der Kläger die Auflösung der X-fraktion mit. Seitdem ist er fraktionslos.

5

Die Beklagte beabsichtigte, zu der IFR nur noch die Fraktionsvorsitzenden des Rates einzuladen. Vorausgegangen war dem eine Anfrage des Fraktionsvorsitzenden der L. im Rat der Stadt V. per E-Mail vom 17. Dezember 2022 mit dem Betreff „Zusammensetzung der Interfraktionellen Runde“. Er teilte eingangs mit, ihn habe sehr gefreut, wie konstruktiv und schnell eine Ratssitzung absolviert werden könne, wenn manche Personen den Betrieb nicht mit mehr oder weniger qualifizierten Beiträgen aufhielten. Weiter führte er aus: „In der Vergangenheit haben wir (auch ich) die Teilnahme der sog. Einzelkämpfer immer sehr wohlwollend betrachtend“ (sic!). Er bitte vor der nächsten Zusammenkunft bei Bedarf einmal abzuklären oder ggf. auch abzustimmen, ob der Kreis der interfraktionellen Runde auf die Gruppen reduziert werden könne, „für die eine interfraktionelle Runde gedacht ist – für die Fraktionen. Anderenfalls kann man dann am besten gleich in Ratsstärke tagen.“ In der Folge fragte das Bürgermeisteramt der Beklagten am 23. Januar 2023 bei dem Kreis T. an, ob eine solche beabsichtigte Besetzung rechtlich zulässig sei. Hierbei erklärte es, die IFR diene lediglich „der Abfrage von Standpunkten und Meinungsbildern“ und bereite „die Beratung der Ratssitzungen“ vor. Der Kreis teilte mit, dies sei zulässig, solange diese interfraktionelle Abstimmung nicht über Vorbereitungs- und Koordinierungsaufgaben hinausgehe und fraktionsangehörige Ratsmitglieder keinen Wissensvorsprung erhielten, der Einfluss auf die Beratung und Beschlussfassung haben könne.

6

Daraufhin gab die Beklagte in der Ratssitzung am 1. März 2023 des nichtöffentlichen Teils bekannt, die IFR werde aufgrund der Einschätzung des Kreises nur noch mit den Fraktionsvorsitzenden weitergeführt, ohne fraktionslose Einzelmandatsträger. Sie lud den Kläger nachfolgend nicht mehr zu Sitzungen der IFR ein.

7

Am 8. Mai 2023 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Zu deren Begründung trägt er vor, in der Ratssitzung vom 1. März 2023 habe er auf die Erklärung der Beklagten unmittelbar mitgeteilt, sein Informationsrecht werde durch den Ausschluss von der interfraktionellen Runde unzulässig eingeschränkt. Dies habe er der Beklagten und ihrem Bürgermeisteramt mitgeteilt und für den Fall einer ausbleibenden erneuten Rechtmäßigkeitsprüfung Klageerhebung angekündigt. Er ist der Ansicht, der Ausschluss aus der IFR beschränke sein Informationsrecht als Ratsmitglied auf unzulässige Weise. Die IFR sei kein bloßes Organisationsgremium. Vielmehr handele es sich um eine Informations- und Entscheidungsplattform. Die Durchführung einer IFR sei zwar nicht per se rechtswidrig; sie werde aber durch den Ausschluss der fraktionslosen Ratsmitglieder, unter anderem seiner Person, rechtswidrig, sodass er einen Anspruch auf Zutritt habe. Würde ihm wieder die Teilnahme gewährt, wäre die Durchführung der IFR wieder rechtmäßig.

8

Nachdem der Kläger in seiner Klageschrift den Antrag angekündigt hatte, die Beklagte zu verurteilen, den Kläger längstens bis zum Auslaufen der Ratsperiode zu den interfraktionellen Sitzungen zeitgleich mit dem Fraktionsvorsitzenden unter Bekanntgabe der Tagesordnung einzuladen und dem Kläger den Zutritt und den Verbleib zu den interfraktionellen Sitzungen zu gestatten, hatte er im Schriftsatz vom 26. Oktober 2023 der Klage den auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen interfraktionellen Runden gerichteten Hilfsantrag hinzugefügt. Die Beklagte ließ im Termin der mündlichen Verhandlung erklären, gegenwärtig sei es so, dass sie nicht mehr zu interfraktionellen Runden einlade. Das bisherige Format habe sie aufgegeben. Dementsprechend würden auch keine Niederschriften über solche interfraktionellen Runden erstellt. Es sei gegenwärtig so, dass Vorsitzende von Fraktionen sich untereinander abstimmten und zu Besprechungen träfen. Die beklagte Bürgermeisterin oder Beigeordnete nähmen nur teil, wenn die Fraktionen dies wünschten. Daraufhin hat der Kläger das Verfahren hinsichtlich des angekündigten Hauptantrages als in der Hauptsache für erledigt erklärt. Die Vertreterin der Beklagten hat sich dieser Erledigungserklärung angeschlossen.

9

Der Kläger beantragt,

10

festzustellen, dass die auf Einladung der Beklagten einberufenen interfraktionellen Sitzungen in ihrem bisherigen Format und ihrer Ausgestaltung seit März 2023 rechtswidrig gewesen sind.

11

Die Beklagte beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Die Beklagte tritt der Klage entgegen. Sie ist der Ansicht, die Klage sei unbegründet. Der Kläger sei nicht in seinen organschaftlichen Rechten verletzt. Zum einen entspräche die Einrichtung einer IFR kommunaler Praxis, zum anderen werde hinsichtlich der Besetzung dieser Runde anhand sachlicher Kriterien differenziert. Die Arbeit des Klägers werde hierdurch nicht unzumutbar erschwert. Es handele sich bei der IFR um ein rein freiwilliges, informelles Gremium, das allein der Beratung diene. Der Kläger könne anders behandelt werden als Ratsmitglieder, die einer Fraktion angehörten, da diese Ungleichbehandlung auf einem sachlichen Grund beruhe. Außerdem seien fraktionsangehörige und fraktionslose Ratsmitglieder schon nicht wesentlich gleich. Hier stehe nämlich die Koordinierungs- und Kanalisierungsfunktion der Fraktionen im Vordergrund. Eine Verletzung von Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG sei nicht ersichtlich. Sie bevorzuge keine fraktionsangehörigen Ratsmitglieder gegenüber dem Kläger.

14

Das von dem Kläger am 8. Mai 2023 angestrengte Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung – 15 L 653/23 –, (sinngemäß) gegenüber der Beklagten anzuordnen, den Kläger zu der Sitzung der IFR am 24. Mai 2023 zeitgleich mit den Fraktionsvorsitzenden unter Bekanntgabe der Tagesordnung einzuladen und ihm die Teilnahme an der Sitzung zu gestatten, hatte sich erledigt, nachdem die Beklagte die für den 24. Mai 2023 geplante Sitzung der IFR unter dem 11. Mai 2023 abgesagt hatte. Der Angabe des Klägers in der mündlichen Verhandlung, Ende des Jahres 2023 habe noch einmal eine IFR ohne ihn stattgefunden, deren Gegenstand der Haushalt 2024 gewesen sei, war die Beklagte nicht entgegengetreten.

15

Die Kammer hat den Rechtsstreit nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss vom 4. April 2024 dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen. Für die weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, einschließlich der Niederschrift über den Erörterungstermin am 13. September 2023, den beigezogenen Verwaltungsvorgang und den Inhalt der Niederschrift über die mündliche Verhandlung Bezug genommen.

16

Entscheidungsgründe:

17

Die Entscheidung ergeht gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) durch den Einzelrichter.

18

I. Das Verfahren war in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen, soweit die Beteiligten dies – hinsichtlich des Hauptantrages – in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt hatten.

19

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 12. September 2024 – 10 VR 1.24 –, juris Rn. 5, vom 27. August 2024 – 2 A 4.24 –, juris Rn. 1, vom 25. Juni 2024 – 9 VR 2.24 –, juris Rn. 1, und vom 7. August 1998 – 4 B 75.98 –, juris Rn. 2.

20

II. Die zur gerichtlichen Entscheidung gestellte Klage ist zulässig (1.) und begründet (2.).

21

1. Die zutreffend in dem eröffneten Verwaltungsrechtsweg (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO) erhobene Klage des sogenannten Organstreitverfahrens im Kommunalverfassungsstreit ist als Feststellungsklage statthaft. Der Kommunalverfassungsstreit ist als Feststellungs- oder als Leistungsklage statthaft.

22

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. November 2020 – 15 A 3460/18 –, juris Rn. 82.

23

Vorliegend ist die Feststellungsklage statthaft. Gemäß § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage muss ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein. Die Beteiligten müssen über die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten, überschaubaren, gerade auch den jeweiligen Kläger betreffenden Sachverhalt streiten und dürfen den Verwaltungsgerichten nicht lediglich abstrakte Rechtsfragen, die sich auf der Grundlage eines nur erdachten oder als möglich vorgestellten Sachverhalts stellen, zur Klärung vorlegen.

24

Vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Januar 2010 – 8 C 19.09 –, juris Rn. 24, vom 25. Oktober 2017 – 6 C 46.16 –, juris Rn. 12, und vom 24. Mai 2022 – 6 C 9.20 –, juris Rn. 10f., jeweils m.w.N.

25

An diesen Maßgaben gemessen liegt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis vor. Der Kläger begehrt die gerichtliche Feststellung über das Verhältnis zwischen ihm und der Beklagten unter Anwendung öffentlich-rechtlicher Normen, nämlich Art. 28 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG), § 43 Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) sowie weiterer Normen der GO NRW, auf den konkreten Sachverhalt der Einrichtung von IFR durch die Beklagte, ohne den Kläger einzuladen und ihm die Teilnahme zu gestatten, sowie zum Umfang seines Informationsrechts.

26

Der Kläger ist klagebefugt. Für eine erfolgreiche kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage muss in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO ein eigenes Recht des klagenden Organs oder Organteils gegeben sein.

27

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 22. Dezember 1988 – 7 B 208.87 –, juris Rn. 3 und LS; BVerwG, vom 7. Januar 1994 – 7 B 224.93 –, juris Rn. 3, und Beschluss vom 5. November 1971 – VII B 35.70 – Buchholz 11 Art 19 GG Nr 42.

28

Die Verletzung in einem ihm zustehenden Organrecht, dem aus § 43 Abs. 1 GO NRW folgenden Informationsrecht als Ratsmitglied sowie dem Recht auf effektive Mandatsausübung, erscheint nach seinem Vorbringen möglich.

29

Die Bürgermeisterin der Stadt V. ist die richtige Beklagte. Das für die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage in § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO speziell geregelte allgemeine Rechtsträgerprinzip ist bei Kommunalverfassungsstreitigkeiten nicht anwendbar, da die Verfahrensbeteiligten demselben Rechtsträger angehören. Das jeweilige Organ beziehungsweise der jeweilige Organteil ist selbst passiv prozessführungsbefugt. Die Beteiligten sind analog § 61 Nr. 2 VwGO beteiligtenfähig und analog § 62 Abs. 3 VwGO prozessfähig, jeweils als Vertreter für ihre jeweilige Organfunktion.

30

Der Kläger hat das in § 43 Abs. 1 VwGO vorausgesetzte berechtigte Interesse an der begehrten Feststellung.

31

Das berechtigte Interesse schließt jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art ein. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Feststellung geeignet erscheint, die Rechtsposition der Klägerin in den genannten Bereichen zu verbessern.

32

BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 – 6 C 46.16 –, juris Rn. 20, m.w.N.

33

Dem Kläger steht vorliegend ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, die durch die Beklagte eingerichteten IFR seien rechtswidrig gewesen, zur Seite, weil die tatsächlichen Wirkungen seines Ausschlusses von den IFR noch fortbestehen. Eine Erledigung der gerügten Rechtsverletzungen ist nicht festzustellen. Zwar kann der Kläger prozessual nicht mehr die Einladung durch die Beklagte und seine Teilnahme an den von ihr ausgerichteten IFR erreichen, worauf er mit der Hauptsachenerledigungserklärung hinsichtlich des Hauptantrages reagiert hat. Die gerügte Verletzung in seinem Informationsrecht sowie dem Recht auf effektive Mandatswahrnehmung im Hinblick auf seine Mitwirkung bei Beratungen und Abstimmungen im Rat der Stadt V. besteht insoweit fort, als er nicht zu den IFR eingeladen war bzw. nicht an ihnen teilnehmen durfte und der Rat unter seiner Mitwirkung über Themen abgestimmt hat, über die er mangels Einladung zu bzw. Teilnahme an den IFR defizitär informiert war, und dem weiterhin Auswirkungen zukommen kann. Dies kann jedenfalls hinsichtlich der IFR am 25. November 2020 (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 4 ff.), 27. Januar 2021 (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 30 ff.), am 26. Mai 2021 (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 57 ff.), am 8. September 2021 (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 77 ff.) und am 27. Oktober 2021 (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 107 ff.) festgestellt werden. An diesen IFR nahm der Kläger als damals fraktionsloses Ratsmitglied ausweislich der Niederschriften nicht teil. Seine Teilnahme ab dem 1. Dezember 2021 (IFR Sitzung Nr. 6), nach Gründung der X-fraktion bis zu deren Auflösung Ende des Jahres 2022, steht dem nicht entgegen. Allein die Vorberatungen und -abstimmungen über die Änderungslisten der Verwaltung zum Haushalt 2021 in der IFR am 27. Januar 2021 haben ausweislich der Unterlage „Änderungsliste 1 - Verwaltung“ prognostische Auswirkungen bis in das Jahr 2024 (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 38 ff.). Weiter wirken sich in der IFR am 26. Mai 2021 getroffene Verabredungen über den Umgang mit der Frage von Befangenheit von Rats- und Ausschussmitgliedern (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 62 f.) weiter aus, ohne dass der Kläger die Möglichkeit hatte, an diesen Verabredungen mitzuwirken, die den Kern der Mitwirkung von Ratsmitgliedern im Rat berühren. Die in der IFR am 8. September 2021 unter anderem behandelten Themen zum „Bau des Sportparks V.“, „Bau des Feuerwehrgerätehauses am Standort G.“, „Entwicklung des Gewerbegebietes O.“ sowie der Vorschlag der Verwaltung zu einer Erhöhung der Fraktionszuwendungen zum 1. Januar 2022 (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 76 ff.) waren mangels Teilnahme des Klägers ebenfalls seiner Mitwirkung und seinen Informationsrechten in diesem Vorabstimmungsstadium entzogen. Ab März 2023 war er nicht zu IFR eingeladen. Nach seiner unbestritten gebliebenen Angabe in der mündlichen Verhandlung hat Ende des Jahres 2023 noch einmal eine IFR ohne ihn mit dem Gegenstand von Haushaltsfragen für das Jahr 2024 stattgefunden. Informationen dazu lagen ihm, obschon sein Begehren auf gleichförmige Information außergerichtlich sowie durch das vorliegende Klageverfahren bei der Beklagten angebracht war, nicht vor.

34

Im Hinblick auf die IFR, die nicht von der Beklagten ausgerichtet, sondern durch einzelne oder alle Fraktionen des Rates der Stadt V. initiiert werden, zu denen jedoch die Beklagte oder andere Verwaltungsangehörige zwecks Informationsgewährung für die IFR auf Einladung hinzutreten, steht dem Kläger bezüglich der behaupteten Rechtsverletzung in seinem Recht auf im Wesentlichen gleichförmige Information zur effektiven Mandatswahrnehmung (§ 43 Abs. 1 GO NRW) ein berechtigtes Interesse an der Feststellung wegen Wiederholungsgefahr zur Seite. Danach wird eine hinreichend bestimmte Gefahr gefordert, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen ein gleichartiges hoheitliches Handeln zu erwarten ist.

35

Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Juli 1999 – 6 C 7.98 –, juris Rn. 23; Beschluss vom 17. Dezember 2001 – 6 B 61.01 –, juris Rn. 12, zur Fortsetzungsfeststellungsklage.

36

Dies ist der Fall, wie die vom Kläger gerügte ausgebliebene Information über die Informationen der Verwaltung in der IFR Ende 2023 belegen. In diesem Punkt kann dahinstehen, ob die Beklagte zu weiteren IFR eingeladen hatte oder lediglich einer Einladung von Fraktionen als Initiatoren einer IFR gefolgt war. Die durch den Kläger von der Beklagten begehrte Gleichbehandlung, wenn sie anderen, in Fraktionen zusammengeschlossenen Ratsmitgliedern, zu deren Vorbereitung von Ratssitzungen und dortigen Beratungen sowie Abstimmungen, Informationen aus der Verwaltung mitteile oder mitteilen lasse,

37

vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 23. Juli 1991 – 15 A 2638/88 –, juris Rn. 16,

38

droht bei der Informationsgewährung durch die Beklagte oder weitere Verwaltungsangehörige in einer IFR, obschon die Beklagte nicht dazu einlädt, sondern als Gast daran teilnimmt. Bei lebensnaher Sachbetrachtung nimmt sie nicht als bloße Zuhörerin teil, sondern zum informativen Austausch mit den übrigen Teilnehmern.

39

Bei Berücksichtigung des wirklichen Klageziels des Klägers (§ 88 VwGO),

40

vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Mai 2020 – 6 B 53.19 –, juris Rn. 3,

41

seine grundgesetzlich fundierten Mitwirkungsrechte (§ 43 Abs. 1 GO NRW, Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG) als Ratsmitglied im Rat der Stadt V., insbesondere sein Recht auf gleiche Information wie andere in Fraktionen zusammengeschlossene Ratsmitglieder, für seine weitere Mitwirkung an Beratungen und Abstimmungen im Rat während der laufenden Ratsperiode festgestellt zu wissen, ist dies mit in die Würdigung einzubeziehen.

42

Offenbleiben kann, ob in Einzelfällen des kommunalverfassungsrechtlichen Organstreitverfahrens entsprechend der zur Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) entwickelte Fallgruppe des berechtigten Interesses bei einem sich typischerweise so kurzfristig erledigenden Eingriff in wesentliche (Grund)-Rechtspositionen, das Hauptsachenrechtsschutz nicht zu erlangen ist,

43

BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2017 – 6 C 46.16 –, juris Rn. 20, m.w.N.,

44

ein berechtigtes Interesse des Organs an einer Rechtswidrigkeitsfeststellung über einen Eingriff in sein Organrecht anzuerkennen ist, wenn der Eingriff sich typischerweise ebenso schnell erledigt und ein von unabänderlichen Verfassungsgrundsätzen des Grundgesetzes getragener Kern seines Organrechts in Streit steht.

45

Soweit für die Fallgruppen des Fortsetzungsfeststellungsinteresses nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO – an deren Ausgestaltung sich die Prüfung des berechtigten Interesses nach § 43 Abs. 1 VwGO orientieren kann – ein erforderliches berechtigtes Interesse an der Feststellung in der Fallgruppe sich kurzfristig erledigender Verwaltungsakte nur gegeben ist, wenn der Verwaltungsakt, den Vortrag des Klägers als richtig unterstellt, zu einem qualifizierten Grundrechtseingriff geführt hat,

46

vgl. BVerwG, Urteile vom 24. April 2024 – 6 C 2.22 –, juris Rn. 23, und vom 13. Juni 2024 – 1 C 2.23 –, juris Rn. 13, Beschluss vom 29. Januar 2024 – 8 AV 1.24 –, juris Rn. 11,

47

kann daraus im Kommunalverfassungsstreit nichts hergeleitet werden, weil in diesem keine Grundrechtspositionen beeinträchtigt sein können. Organrechte sind nach herkömmlicher Rechtsprechung nicht von Art. 19 Abs. 4 GG erfasst.

48

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. November 2020 – 15 A 3460.18 –, juris Rn. 159; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 25. Juli 2018 – 15 K 5577/15 –, juris Rn. 113.

49

Auf Gebietskörperschaften und deren Organe findet Art. 19 Abs. 4 GG grundsätzlich keine Anwendung.

50

Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 22. Februar 2019 – 2 BvR 2203.18 –, juris Rn. 19.

51

Die Bedeutung von Art. 19 Abs. 4 GG in dieser Fallgruppe knüpft jedoch bereits an das hoheitliche, im Fall des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO verwaltungsaktförmige, Handeln des in die subjektiven öffentlichen Rechte des Bürgers eingreifenden Staates an, das im Fall der tatsächlichen Erledigung zum gerichtlichen Kontrollmaßstab des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO führt. Demgegenüber steht im kommunalrechtlichen Organstreitverfahren von Grund auf keine Kontrolle nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO im Raum, die bei tatsächlicher Erledigung zu der von Art. 19 Abs. 4 GG getragenen Fallgruppe führen könnte.

52

Dem Rechtstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) und den das Grundgesetz tragenden änderungsfesten Grundsätzen (Art. 79 Abs. 3 GG) dürfte, unabhängig von dem auf subjektive öffentliche Rechte zugeschnittenen Art. 19 Abs. 4 GG, ausreichend Gewicht zukommen, einem Organ(-teil) die Möglichkeit zu eröffnen, einen schwerwiegende Eingriff in den Kern eines ihm zustehenden Organrechtes zur gerichtlichen Überprüfung zu stellen, der von grundlegenden verfassungsrechtlich unabänderlichen Grundsätzen des Grundgesetzes getragen ist, wenn anderenfalls zeitlich kein Rechtsschutz erreichbar ist.

53

So läge der Fall hier. Das dem Kläger zur Seite stehende Recht auf Information zur effektiven Ausübung seines freien Mandats als Ratsmitglied des Rates einer kommunalen Vertretungskörperschaft (§ 43 Abs. 1 GO NRW) steht im systematischen Zusammenhang des Normgefüges der § 40 Abs. 1 und 2 Sätze 1 und 2, § 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW, die besonderes Gewicht durch ihre bundes- und landesverfassungsrechtliche Prägung im Lichte des Demokratieprinzips erhalten (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG, Art. 2, 3 und 69 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen - LVerf NRW -). Diese verfassungsrechtliche Fundierung des Organrechts, das dem hier behaupteten Eingriff aufgrund einer dem allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG widersprechende Ungleichbehandlung durch die Beklagte bei Einrichtung der streitbefangenen IFR gegenüber den Ratsmitgliedern mit der Funktion des Fraktionsvorsitzes sowie den fraktionsangehörigen Ratsmitgliedern ausgesetzt ist, verleiht der gerügten Rechtsgutverletzung erhebliches Gewicht. Das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) könnte einer Rechtsschutzlücke bei typischerweise sich kurzfristig erledigenden Eingriffen in Kernbereiche von Organrechten, die durch das Demokratieprinzip als unabänderlicher Verfassungsgrundsatz besonderes vermittelten verfassungsrechtlichen Schutz genießen, entgegenstehen.

54

Die Nachrangigkeit der Feststellungsklage gegenüber Gestaltungs- und Leistungsklagen (§ 43 Abs. 2 VwGO) ist im Kommunalverfassungsstreit nicht zu prüfen, § 43 Abs. 2 VwGO wird insoweit teleologisch reduziert angewendet. Denn von Hoheitsträgern wie kommunalen Organen wird aufgrund ihrer verfassungsrechtlichen Gesetzesbindung (Art. 20 Abs. 3 GG) die Beachtung des feststellenden Gerichtsspruchs erwartet, ohne besonderem Vollstreckungsdruck ausgesetzt zu sein.

55

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. September 1997 – 15 A 2770/94 –, juris Rn. 11 f. m.w.N.; VG Münster, Urteil vom 27. Juni 2003 – 1 K 1190/01 –, juris Rn. 31.

56

Des Weiteren steht dem Kläger ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis zur Seite, insbesondere hat er zwischen den Beteiligten im für die Beurteilung der Sachurteilsvoraussetzung maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung den auch in allgemeinen Leistungskonstellationen zu beachtenden Grundsatz der behördlichen Vorbefassung,

57

vgl. BVerwG, Urteile vom 16. März 2016 – 6 C 66.14 –, juris Rn. 21, vom 13. Dezember 2017 – 6 A 6.16 –, juris Rn. 11, und vom 25. November 2020 – 6 C 7.19 –, NJW 2021, 1610 Rn. 36, und Beschluss vom 22. November 2021 – 6 VR 4.21 –, juris Rn. 9,

58

bzw. den gleichbedeutenden im Kommunalverfassungsstreit zu beachtenden Grundsatzes der Organtreue,

59

vgl. dazu nur OVG NRW, Urteil vom 12. Mai 2021 – 15 A 2079/19 –, juris Rn. 56 ff., Beschluss vom 17. Mai 2017 – 15 A 1008/16 –, juris Rn. 9; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 7. April 2020 – 15 K 2442/19 –, juris Rn. 59 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 3. Mai 2019 – 1 K 3063/18 –, juris Rn. 48,

60

gewahrt. Der Kläger hat, im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht mehr streitig, bei der Beklagten seine fehlende Einladung und seinen Ausschluss von den durch sie eingerichteten IFR gerügt.

61

Dem allgemeinen Rechtsschutzbedürfnis steht nicht die Annahme des gerichtlichen Vergleichsvorschlags durch die Beklagte entgegen. Dieser sah vor, dass sie die interfraktionelle Runde während ihrer Amtszeit nicht mehr ausrichtet und im Fall von Sachanfragen zu IFR der oder einzelner Fraktionen, die diesen zur Verfügung gestellten Informationen gleichsam dem Kläger zuleitet. Mangels Vergleichsannahme durch den Kläger steht die rechtliche Beurteilung seines Begehrens, die Rechtswidrigkeit der streitbefangenen IFR festgestellt zu wissen, weiter in Streit.

62

Die Umstellung des schriftsätzlich am 26. Oktober 2023 rechtshängig gemachten (§ 90 VwGO) Hilfsantrags zum einzigen Klageantrag, nach Hauptsachenerledigung des bis dahin als Hauptantrag angekündigten Leistungsantrags, ist sachdienlich gemäß § 91 Abs. 1 VwGO, weil er der Prozessökonomie dient. Der bisherige Prozessstoff kann verwertet werden und eine weitere Sachaufklärung ist nicht erforderlich. Von daher kann dahinstehen, ob die Umstellung eine an der Sachurteilsvoraussetzung des § 91 VwGO,

63

vgl. BVerwG, Urteil vom 31. August 2022 – 6 A 9.20 –, juris Rn. 30; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 16. Februar 2024 – 15 K 2612/23 –, juris Rn. 90 ff.,

64

zu messende Klageänderung ist, weil sie eine neue Klageart und einen neuen prozessualen Anspruch in den Prozess einführt oder eine Privilegierung nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 2 Alt. 2 ZPO erfährt, weil der von dem Kläger nachträglich eingebrachte Feststellungsantrag eine Beschränkung des ursprünglichen Leistungsbegehrens darstellt.

65

2. Die Klage ist begründet. Die durch die Beklagte eingerichteten interfraktionellen Runden in ihrem bisherigen Format und ihre Ausgestaltung ohne den Kläger waren rechtswidrig.

66

Die von der Beklagten eingerichteten IFR ohne den Kläger waren rechtswidrig, da sie den Kläger als einzelnes Ratsmitglied in seinem Organrecht aus § 43 Abs. 1 GO NRW verletzt haben, insbesondere in seinem durch das Demokratieprinzip getragenen Kern auf rechtzeitige und vollständige Information als Grundlage einer effektiven Mandatswahrnehmung bei der Beratung und Entscheidung innerhalb des Rates als kommunales Hauptentscheidungsorgan in den ihm zugewiesenen Aufgaben (2.1.). Die Rechtsverletzung geht einher mit einer Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 20 Abs. 3 und 3 Abs. 1 GG) durch die Beklagte zu Lasten des mit eigenen Organrechten ausgestatten Klägers (2.2.).

67

2.1. Der Inhalt des dem Kläger zur Seite stehenden Organrechts aus § 43 Abs. 1 GO (das freie Mandat) bestimmt sich aus § 43 Abs. 1 i.V.m. §§ 40, 41 GO NRW sowie bundes- und verfassungsrechtlichen Maßgaben zur demokratischen Ausgestaltung der Vertretungskörperschaften auf kommunaler Ebene. Das Satzungsrecht der Stadt V., insbesondere die Geschäftsordnung für den Rat und die Ausschüsse der Stadt V. vom 23. April 2008 oder die Hauptsatzung der Stadt V. vom 2. November 2009, enthält keine anderen Regelungen.

68

§ 43 Abs. 1 GO NRW stattet die Ratsmitglieder als Vertreter der gesamten Gemeindebürgerschaft mit einem freien Mandat aus.

69

OVG NRW, Urteil vom 15. September 2015 – 15 A 1961/13 –, juris Rn. 47.

70

Dieses jedem einzelnen Ratsmitglied zur Seite stehende freie Mandat enthält ein Recht auf effektive Mitwirkung bei den Willensbildungsprozessen im Rat, das verfassungsrechtlich im Demokratieprinzip (Art. 28 Abs. 1 GG) fundiert ist, dem die gesetzliche Ausgestaltung sowie konkret handelnden Organe der Bürgervertretungen auf kommunaler Ebene verpflichtet sind (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG). Die Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen (LVerf NRW) ist ebenso dem Demokratieprinzip verpflichtet (Art. 2, 3 Abs.1, 69 Abs. 1 LVerf NRW), das durch den kommunalrechtlichen Gesetzgeber einfachgesetzlich in § 1 Abs. 1 GO NRW Erwähnung gefunden hat. Danach sind die Gemeinden die Grundlage des demokratischen Staatsaufbaus.

71

Das verfassungsrechtliche Demokratiegebot verlangt in seinem Anwendungsbereich die Auslegung einfachgesetzlicher Mitwirkungsbefugnisse von Organträgern – wie § 43 Abs. 1 GO NRW – im Rahmen des Mehrheitsprinzips. Dem Mehrheitsprinzip liegt die Voraussetzung zugrunde, dass die Mitglieder des beschlussfassenden Abstimmungsorgans mit gleichen Rechten und Pflichten an der organinternen Willensbildung beteiligt werden. Der Gleichheitsgrundsatz bezieht sich dabei nicht nur auf das die Willensbildung beendende Abstimmungsverfahren, bei dem die Stimme jedes Mitglieds gleich viel zählen muss, sondern beansprucht Geltung auch für die der Abstimmung vorausgehende Beratung.

72

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. August 1989 – 15 A 2422/86 –, NVwZ-RR 1990, 101 (102), zur Auslegung einfachgesetzlicher Mitwirkungsbefugnissen im Verwaltungsrat einer kommunalen Sparkasse.

73

Das Mitwirkungsrecht in demokratisch legitimierten Vertretungskörperschaften umfasst nicht nur das Recht, in den Gremien, denen die Volksvertreter angehören, abzustimmen, sondern auch das Recht zu beraten, wobei Beratungen voraussetzen, dass über den Beratungsgegenstand die notwendigen Informationen zur Verfügung stehen. Das gilt insbesondere für die (parlamentarische) Minderheit.

74

Vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Januar 1986 – 2 BvE 14/83 –, juris Rn. 123 f.; HessVGH, Beschluss vom 29. März 2000 – 8 TZ 815/00 –, juris Rn. 23, zur hessischen Gemeindeordnung unter Ableitung aus dem bundesrechtlichen Demokratieprinzip.

75

Dies findet im nordrhein-westfälischen Kommunalrecht seinen Niederschlag in der Festlegung des Rates als Ort für den kommunalpolitischen Austausch und die Abstimmungen der demokratisch legitimierten Vertretungskörperschaft, soweit nicht gesetzlich anderes bestimmt ist (§ 41 Abs. 1 GO NRW). Denn die Verwaltung der Gemeinde wird ausschließlich durch den Willen der Bürgerschaft bestimmt (§ 40 Abs. 1 GO NRW). Die Bürgerschaft wird durch den Rat und den Bürgermeister vertreten (§ 40 Abs. 2 Satz 1 GO NRW) und der Rat besteht aus den gewählten Ratsmitgliedern und dem Bürgermeister (§ 40 Abs. 2 Satz 2 GO NRW).

76

Soweit nicht das Gesetz eine andere Zuständigkeit vorgibt oder der Rat einer Gemeinde auf gesetzlicher Grundlage Aufgaben delegiert, ist dem Rat als „Dreh und Angelpunkt“ kommunalpolitischer Entscheidungen die Beratung und Abstimmung über Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zugewiesen. Ihm steht eine „Allzuständigkeit“ hinsichtlich aller nicht nach § 41 Abs. 2 GO NRW auf Ausschüsse oder den Bürgermeister übertragenen oder nach § 41 Abs. 3 GO NRW der laufenden Verwaltung unterfallenden Geschäfte zu.

77

Vgl. Frenzen, in: Dietlein/Heusch Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, 2020, GO NRW, § 41 Rn. 5, zur in § 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW normierten „Allzuständigkeit des Rates“.

78

Der Rat ist wegen seiner verfassungsrechtlichen Verankerung in Art. 28 Abs. 1 GG das oberste und wichtigste Willensbildungs- und Entscheidungsorgan der Gemeinde.

79

Vgl. Hofmann/Bätge/Wiesner, Kommunalrecht in Nordrhein-Westfalen, 20. Auflage 2023, Ziff. 2.7.2.1, S. 316; Geis, Kommunalrecht, 6. Aufl. 2023, § 11 Rn. 10; Frenzen, in: Dietlein/Heusch Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, 2020, GO NRW, § 41 Rn. 5; Lange, Kommunalrecht, 2. Aufl. 2019, Teil 2 Gemeindeverfassungsrecht, Kapitel 4, Rn. 61, S. 136; Erlenkämper, in: Articus/Schneider, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 5. Aufl. 2016, § 41, Ziff. 1.2, S. 212.

80

Er – und eben nicht der Bürgermeister – bestimmt als zentrales Leitorgan die Grundlinien der politischen Gestaltung in der Gemeinde und nimmt die gemeindlichen Selbstverwaltungsbefugnisse (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 78 Abs. 1 Satz 1 LVerf NRW) wahr.

81

Vgl. Burgi, Kommunalrecht, 7. Aufl. 2024, § 12 Rn. 19.

82

Der Rat ist aufgrund der allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahl der Ratsmitglieder (§ 42 Abs. 1 Satz 1 GO NRW) mit unmittelbar demokratischer Legitimation für die hoheitlichen Entscheidungen (Ausübung von Staatsgewalt) in Angelegenheiten der Gemeinde ausgestattet.

83

Vgl. Hofmann/Bätge/Wiesner, Kommunalrecht in Nordrhein-Westfalen, 20. Auflage 2023, S. 316, Ziff. 2.7.2.1.

84

Die Wahrnehmung dieser Aufgabe steht, wenngleich der Rat einer Gemeinde staatsrechtlich Verwaltungsorgan ist, in ihrer Ausgestaltung in struktureller Nähe zu Abstimmungsprozessen in demokratischen Parlamenten. Deshalb gelten die aus dem Demokratieprinzip abgeleiteten verfassungsrechtlichen Anforderungen an Beratungen und Abstimmungen dort auch hier.

85

Öffentliches Verhandeln von Argument und Gegenargument, öffentliche Debatte und öffentliche Diskussion sind wesentliche Elemente des demokratischen Parlamentarismus. Gerade das im parlamentarischen Verfahren gewährleistete Maß an Öffentlichkeit der Auseinandersetzung und Entscheidungssuche eröffnet Möglichkeiten eines Ausgleichs widerstreitender Interessen, die bei einem weniger transparenten Vorgehen sich nicht so ergäben.

86

BVerfG, Urteil vom 14. Januar 1986 – 2 BvE 14/83 –, juris Rn. 123.

87

Wenngleich jedes einzelne Ratsmitglied bei Abstimmungen nach Maßgabe des § 50 GO NRW dem Mehrheitsprinzip unterworfen ist, zählt seine Stimme doch gleich viel wie die Stimme jedes anderen Ratsmitglieds. Unter Berufung auf das Demokratieprinzip kann es daher, wie der Kläger, zur Vorbereitung auf Beratungen und Abstimmungen in Ratssitzungen die gleichzeitige Information verlangen, die seitens der Beklagten gegenüber anderen Ratsmitgliedern erfolgt.

88

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Juli 1991 – 15 A 2638/88 –, juris Rn. 16; HessVGH, Beschluss vom 29. März 2000 – 8 TZ 815/00 –, juris Rn. 23 - 26; VG Oldenburg, Beschluss vom 2. April 2004 – 2 B 1229/04 –, juris Rn.6, ein aus dem bundesstaatlichem Demokratieprinzip abgeleitetes Recht auf rechtzeitige und hinreichende Information, um an Beratung und Abstimmungen effektiv teilnehmen zu können.

89

Der von der Beklagten als Verwaltungsvorständin insoweit zu achtende allgemeine Gleichheitssatz gilt nach Art. 20 Abs. 3 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG auch für ratsinterne Rechtsbeziehungen.

90

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2012 – 8 C 22.11 –, juris Rn. 15; BayVGH, Beschluss vom 23. November 2017 – 4 ZB 17.1586 –, juris Rn. 11.

91

Die Stimme jedes einzelnen Ratsmitglieds, gleich welche weitere Funktion es eventuell wahrnimmt, zählt im demokratischen Mehrheitsprinzip gleich viel. Die Stimme eines Ratsmitglieds, das zugleich die Funktion eines Fraktionsvorsitzes wahrnimmt, hat bei Abstimmungen im Rat keinen höheren Zählwert als die eines Einzelratsmitglieds. Bei Abstimmungen im Rat sind Fraktionsvorsitzende für den Zählwert der abgegebenen Stimmen keine wichtigeren Ratsmitglieder als Einzelratsmitglieder.

92

Dementsprechend gilt auch für Ausschüsse repräsentativer Vertretungskörperschaften, dass wegen der Vorverlagerung der Arbeit vom Plenum in die Ausschüsse diese grundsätzlich ein verkleinertes Abbild des Plenums sein und in ihrer Zusammensetzung das in ihm wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerspiegeln müssen, wobei in sachlich begründeten Fällen die Mitgliederzahl eines Ausschusses so gewählt werden darf, dass nicht jede Fraktion im Ausschuss vertreten ist.

93

OVG NRW, Urteil vom 15. September 2004 - 15 A 4544/02 -, juris Rn. 36, m.w.N.

94

Dem wurden die streitbefangenen IFR nicht gerecht.

95

Das von dem Kläger beanspruchte Informationsrecht zur Vorbereitung seiner Mitwirkung bei den Beratungen und Abstimmungen im Rat ist verfassungsrechtlich insbesondere im Hinblick auf seine Oppositionsrolle schützenswert. Das Demokratieprinzip gewährleistet neben der Herrschaft der Mehrheit auch den Schutz der Minderheit. Dieser Schutz umfasst das Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung der Opposition mit der Möglichkeit der Minderheit, ihren Standpunkt im Wege gleichberechtigter Mitwirkung aller Abgeordneten bzw. Rats- und Kreistagsmitglieder in den Willensbildungsprozess des Staates bzw. der Kommune einzubringen.

96

OVG NRW, Urteil vom 15. September 2004 – 15 A 4544/02 –, juris Rn. 39.

97

Zwar sind sog. interfraktionelle Gespräche weder verfassungsrechtlich noch einfachgesetzlich verboten. Indes liegt die Durchführung interfraktioneller Gespräche einschließlich der Frage, welche Fraktionen daran beteiligt werden, in der prinzipiell uneingeschränkten Entscheidungsfreiheit der Rats- und Ausschussmitglieder selbst; die Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen enthält dazu keine Vorgaben. Sie enthält auch kein Verbot für den Verwaltungsvorstand und die ihm nachgeordneten Verwaltungsangehörigen, den Fraktionen durch Erteilung von Auskünften, Überlassung von Unterlagen oder durch die Teilnahme an Sitzungen behilflich zu sein.

98

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Juli 1991 – 15 A 2638/88 –, juris Rn. 14.

99

Die streitbefangen IFR sind jedoch keine von Rats- oder Ausschussmitgliedern initiierten Gesprächsrunden, sondern durch die Beklagte als Verwaltungsvorständin eingerichtete und durchgeführte bzw. besuchte, nicht öffentliche Runden zur Vorberatung und -abstimmung von unter anderem Themen, deren Behandlung dem Rat vorbehalten ist. Sie wurden als Plattform dazu genutzt, Informationen mitzuteilen, die für bevorstehende Entscheidungen des Rates relevant sind, sowie um Einigkeit bezüglich dem Rat noch zur Entscheidung vorzulegender Angelegenheiten herzustellen. Dies verletzt das Informationsrecht des Klägers, wie der anderen, nicht der interfraktionellen Runde angehörenden Ratsmitglieder, aus § 43 Abs. 1 GO NRW zur effektiven Mandatswahrnehmung.

100

Die Beklagte hat für den Willensbildungsprozess im Rat relevante Informationen regelmäßig vorab in der IFR zur Beratung vorgestellt. Hierbei wurden zur Überzeugung des Gerichts (§ 108 Abs. 1 VwGO) durch Absprachen der Fraktionsvorsitzenden Einigungen erzielt, teilweise wurde über Angelegenheiten (vor-)abgestimmt.

101

In der IFR am 25. November 2020, unter dem Tagesordnungspunkt (TOP) „Vergaberichtlinien der Stadt V. für städtische Wohnbaugrundstücke“ nach Darstellung und Diskussion über Möglichkeiten einer Vergabe von städtischen Wohngrundstücken an interessierte Bürger der Stadt, bat der an der IFR teilnehmende Beigeordnete,

102

„abschließend um ein politisches Meinungsbild, ob es mehrheitlich mitgetragen werde, dem zukünftigen Geschäftsführer der Stadtwerke ein städtisches Baugrundstück im Ortsteil Z. zum Bodenrichtwert anzubieten, da dieser gerne nach V. ziehen wolle, jedoch Schwierigkeiten habe, ein passendes Grundstück zu finden.

103

Nach kurzer Diskussion wird dieser Vorschlag mehrheitlich abgelehnt.“ (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 7).

104

Unter dem Punkt „Verschiedenes“, Buchst. a), derselben IFR berichtete die Beklagte,

105

„dass sie die derzeit freie Stelle der persönlichen Referentin der Bürgermeisterin zum 01.01.2021 in Vollzeit nachbesetzen wolle. Die Nachbesetzung solle mit einer Bewerberin erfolgen, die eine juristische Ausbildung habe. Da beabsichtigt sei, der Stelle neben den Aufgaben der persönlichen Referentin der Bürgermeisterin weitere Querschnittsaufgaben innerhalb der Verwaltung zu übertragen, sei geplant, die Wertigkeit der Stelle von EG 9a TVöD auf EG 10 TVöD anzuheben. Die notwendige Änderung des Stelleplanes solle dem Rat in seiner nächsten Sitzung am 09.12.2020 zur Beschlussfassung vorgelegt werden. Es werde diesbezüglich um ein politisches Meinungsbild gebeten.“ (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 7).

106

Unter dem Punkt „Verschiedenes“, Buchst. b), derselben IFR wurde die Errichtung einer Garage für den Bürgerbus diskutiert. Unter dem Punkt „Verschiedenes“, Buchst. d), derselben IFR zeigte die Verwaltungsseite in der IFR vor dem Hintergrund der Corona -Lage die kommunalverfassungsrechtliche Möglichkeit auf, Befugnisse des Rates auf den Hauptausschuss zu übertragen. Dazu bestand

107

„abschließend Einvernehmen, die Entwicklung der Corona -Lage abzuwarten und die Thematik noch einmal in der interfraktionellen Runde am 27.01.2021 aufzugreifen.“ (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 7).

108

In der IFR vom 27. Januar 2021, zum TOP „Baukostenzuschuss für die Breitbandanbindung“ bat der Fraktionsvorsitzende R. im Rat der Stadt um Mitteilung,

109

„was sich hinter dem Baukostenzuschuss für die Breitbandanbindung in Höhe von 160.000,- € verberge, der in den Haushalt 2021 eingestellt sei.“.

110

und gab auf Mitteilung der Verwaltungsseite,

111

„dass es sich um den städtischen Eigenanteil in Höhe von zwanzig Prozent für die Breitbandanbindung der Gewerbegebiete, insbesondere des Gewerbegebietes in J., im Rahmen der Bundesförderung handele, der vorsorglich bereitgestellt werde.“

112

zu bedenken,

113

„dass diesbezüglich im Vorfeld keine politische Beteiligung stattgefunden habe. Hier seien finanzielle Mittel gebunden, die nicht politisch abgesichert seien. Zukünftig sei eine vorherige Information der politischen Entscheidungsträger wünschenswert.“

114

Dies im Zusammenhang mit der Bitte der Verwaltungsseite,

115

„zu berücksichtigen, dass die Verwaltung sich hier Gedanken gemacht und die Initiative ergriffen habe. Eine gewisse Eigeninitiative müsse der Verwaltung aus dem politischen Raum zugestanden werden.“, (vgl. zu den vorstehenden Zitaten Beiakte Heft 1, Bl. 33),

116

zeigen die dem Rat vorgelagerte und vorenthalte Beratung und Befassung mit haushaltsrelevanten Themen auf. Ende des Jahres wurde regelmäßig über den Haushalt des Folgejahres vorberaten. Für die weiteren Einzelheiten dieser Beratungen wird auf die Niederschriften über die IFR im Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

117

In der IFR vom 26. Mai 2021, zum TOP „Neufassung der städtischen Abfallsatzung“ wurde die Aufgabe des Wertmarkensystems im Restmüllbereich diskutiert. Hierzu erläuterte ein Veraltungsangehöriger des zuständigen Fachbereichs, eine Änderung der städtischen Abfallsatzung sei geplant sei. Die Satzung sei mehr als zwanzig Jahre alt und müsse an den aktuellen Rechtsstand angepasst werden. Im Zuge der Satzungsänderung stelle sich die Frage, ob auch weiterhin an dem bestehenden Wertmarkensystem im Restmüllbereich festgehalten werden solle. Ein Blick in die Nachbarkommunen zeige, dass jede Kommune verschiedene Systeme habe, ein vergleichbares Wertmarkensystem, wie in V., sei jedoch in keiner anderen Kommune zu finden. Angedacht sei auch, in der neuen Abfallsatzung ein Mindestrestmüllvolumen pro Person zugrunde zu legen, das für die Bemessung der Behältergrößen maßgeblich sei. Die Vor- und Nachteile des Wertmarkensystems im Restmüllbereich wurden anhand einer PowerPoint-Präsentation erläutert, die der Niederschrift über die IFR als Anlage 1 beigefügt wurde. Die Teilnehmer der IFR diskutierten anschließend, ob die Aufgabe des Wertmarkensystems den Gedanken der Abfallvermeidung und Sparsamkeit widerspreche oder das Werkmarkensystem der Kostenersparnis diene. Die Leerungsintervalle und Behältergrößen wurden diskutiert. Die Teilnehmer der IFR sahen vor, eine Drucksache für eine öffentliche Beratung im Hauptausschuss zu erstellen und die Thematik dort zu diskutieren. Der angesprochene Modus, nicht nach Leerungsrhythmus und Behältergröße, sondern nach tatsächlichem Gewicht abzurechnen, wurde nach Erläuterung des Fachbereichsvertreters nicht weiter verfolgt. Ein Teilnehmer der IFR bat darum, in der Drucksache auch die Entwicklung der Kosten für die Bürgerinnen und Bürger darzustellen, um bei einer Aufgabe des Wertmarkensystems eine bessere Akzeptanz in der Bürgerschaft zu schaffen (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 58 f.).

118

Zu TOP 2 der IFR vom 26. Mai 2021 „Information der Gesellschaft für Wertstoff- und Abfallwirtschaft Kreis T. (U.) hier: Angestrebte Erhöhung des Anschlussgrades im Biomüllbereich“ berichtete der Fachbereichsvertreter, nach den Erfahrungen der U. werde nach wie vor zu viel Biomüll über den Restmüll entsorgt, dazu solle es eine beratende Kampagne geben. Hierzu gezeigte Unterlagen wurden zur Niederschrift über die IFR genommen. Die Beklagte sagte dazu „abschließend zu, den Punkt als Tagesordnungspunkt für die nächste Sitzung des Hauptausschusses am 23.06.2021 vorzumerken.“ (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 59 f.).

119

Zu TOP 3 der IFR vom 26. Mai 2021 „Neukonzeptionierung des Y-gebäudes“ verwies die Beklagte eingangs,

120

„auf den als Anlage 3 zur Niederschrift beigefügten Konzeptentwurf, der den Mitgliedern der interfraktionellen Runde bereits im Vorfeld der heutigen Sitzung per E-Mail zugegangen sei.“, und stellte „diesbezüglich noch einmal klar, dass es sich bei der Vermietung des Y-gebäudes um ein Geschäft der laufenden Verwaltung handele. Ein politischer Beschluss sei hierfür nicht notwendig.“ (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 60).

121

Die Teilnehmer der IFR diskutierten abschließend über die Nutzung des Y-gebäudes und die Möglichkeiten der Fraktionen, dort zu tagen. Es wurde vorgebracht, zunächst müsse eine große Summe in das Gebäude investiert werden, um es für einen gastronomischen Pächter aufzuwerten. Das vorliegende Konzept stelle eine gute Alternative dar. Eine spätere Nutzung als Gastronomiebetrieb bleibe unbenommen. Weiter wurde darauf hingewiesen, dass Finanzmittel in den Haushalt eingestellt worden seien, um den Küchenbereich entsprechend den Anforderungen eines neuen Pächters aufzuwerten. Zunächst müsse jedoch ein gastronomischer Pächter gefunden werden, um dann im Folgenden anforderungs- und bedarfsgerecht umbauen zu können. Vorgebracht wurde auch der Nutzen einer Zwischen- bzw. Kurzzeitvermietung. Die Beklagte teilte mit, die Verwaltung habe eine Dach- und Fassadensanierung für das Gebäude bereits im Blick habe und prüfe diesbezüglich die Generierung von möglichen Fördermitteln. Ein Teilnehmer der IFR bat die Verwaltung, ergänzend um Mitteilung, welcher Mietzins in der Vergangenheit gezahlt worden sei, damit ein besserer Vergleich erfolgen könne. Der an der IFR teilnehmende Beigeordnete (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 57) sagte abschließend zu, die gewünschten Informationen zusammenzustellen und im Anschluss per E-Mail an die Mitglieder der interfraktionellen Runde zu übersenden, so dass eine Beratung in den Fraktionen und anschließende Rückmeldung an die Verwaltung erfolgen könne (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 57).

122

Hier wurden Haushaltsfragen ohne Befassung des Rates bzw. des zuständigen Haupt- oder Finanzausschusses beraten.

123

Zum TOP „Vergaberichtlinien der Stadt V. für städtische Wohnbaugrundstücke“ in der IFR vom 26. Mai 2021 teilte die Beklagte eingangs mit, den Mitgliedern der interfraktionellen Runde seien zu diesem Tagesordnungspunkt bereits Informationen im Vorfeld der Sitzung per E-Mail zugegangen. Die vorerwähnte Beigeordnete erläuterte, dass an verschiedenen Stellen immer wieder der politische Wunsch geäußert worden sei, städtische Wohnbaugrundstücke bevorzugt an V. Bürgerinnen und Bürger zu vergeben. Die Verwaltung habe sich daraufhin mit der Sach- und Rechtslage befasst, inwieweit dies möglich sei. Nach den Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs sei ein sog. „Einheimischenmodell“ denkbar. Dieses Modell sei jedoch zwangsläufig mit der Subventionierung von Grundstücken verbunden. Aufwand und Nutzen der Einführung dieses Modells wurden im Hinblick auf die geringe Zahl an in der Vergangenheit veräußerten städtischen Grundstücken diskutiert. Nach Ausführung des vorerwähnten Beigeordneten, zukünftig sei denkbar, die Grundstücke regional zu bewerben und einen konkreten Stichtag für Bewerbungen festzulegen; bei mehreren Bewerbungen müsse das Los entscheiden, bestand

124

„abschließend Einvernehmen, den Ansatz des „Einheimischenmodells“ nicht weiter zu verfolgen und zukünftig wie verwaltungsseitig vorgeschlagen zu verfahren.“ (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 61 f.).

125

Zum TOP „Aktueller Sachstandbericht zur Umsetzung des Brandschutzbedarfsplanes“ in der IFR vom 26. Mai 2021 informierte der vorerwähnte Beigeordnete, dass man sich derzeit bezüglich des neuen Feuerwehrgerätehauses für den Feuerwehrstandort G. in Gesprächen befinde. Zuletzt habe am gestrigen Tag ein gemeinsames Gespräch mit dem Architekten und Vertretern der Feuerwehr stattgefunden. Derzeit sei vorgesehen, dass im dritten Quartal 2021 ein entsprechender Baubeschluss durch den Rat gefasst werden könne. In Bezug auf den geplanten Um- und Ausbau des Feuerwehrstandortes Z. befinde man sich ebenfalls in Gesprächen. Auch hier werde ein Baubeschluss des Rates vorbereitet. Auf die Bitte um Mitteilung aus der IFR, wann der Feuerwehrbeirat über den aktuellen Sachstand informiert werde, teilte der Beigeordnete mit,

126

„dass es ausdrücklicher Wunsch der Wehrführung sei, zunächst die einzelnen Löschgruppenführer zu informieren. Im Anschluss werde der Feuerwehrbeirat umgehend einberufen.“,

127

und ergänzte die Beklagte,

128

„dass es wichtig sei, zunächst innerhalb der Feuerwehr für einen einheitlichen Informationsstand zu sorgen. Hierfür werde um Verständnis gebeten.“ (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 62).

129

Zum TOP „Befangenheit von Rats- und Ausschussmitgliedern“ in der IFR vom 26. Mai 2021 wurde die Frage der rechtlichen Beurteilung, ob ein ehemaliges Ratsmitglied bei der Aufstellung einer Ergänzungssatzung für einen Ortsteil in der Stadt V. befangen gewesen sei, diskutiert. Die Beklagte sagt nach einer kurzen Diskussion zu, den Fall noch einmal zu prüfen (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 63).

130

Unter dem Punkt Verschiedenes, Buchst. e), diskutierten die Teilnehmer der IFR am 26. Mai 2021 über die am Folgetag in der Sitzung des Ausschusses für Generationen und Sport vorgesehene Beratung über die Erstellung eines Spielflächenbedarfsplanes. Es bestand,

131

„nach kurzer Beratung Einvernehmen, den Punkt in der morgigen Sitzung von der Tagesordnung zu nehmen und für die nächste Sitzung des Ausschusses vorzusehen.“ (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 62).

132

Der Übergriff in den Aufgabenbereich eines vom Rat eingerichteten Ausschusses liegt hier offen zu Tage.

133

In der IFR am 8. September 2021 wurde unter dem TOP „Aktueller Sachstandsbericht zum Bau des Sportparks V.“ über die Kostensteigerungen bei der Baumaßnahme diskutiert. Wegen der geschätzten Mehrkosten in Höhe von rund 545.000,-  Euro, die überplanmäßigen Kosten darstellten, sei die Fassung eines Ratsbeschlusses notwendig. Die Unterlagen zu Ursachen für die Kostensteigerung wurden der Niederschrift über die IFR als Anlage beigefügt. (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 79).

134

Unter dem TOP „Vorschlag der Verwaltung zu einer Erhöhung der Fraktionszuwendungen zum 01.01.2022“ in der IFR am 8. September 2021 wurde die verwaltungsseitig vorgeschlagene Erhöhung der Fraktionszuwendungen von einem Teilnehmer der IFR als zu gering bezeichnet. Die Erhöhung der Fraktionszuwendungen sei auch eine Frage der Wertschätzung den Ratsfraktionen gegenüber. Er schlage vor, den Sockelbetrag je Fraktion um 1.000,- Euro von derzeit 1.000,- Euro auf 2.000,- Euro zu erhöhen. Der Betrag je Ratsmitglied solle, wie verwaltungsseitig vorgeschlagen, um 10 Prozent auf 38,50 Euro je Ratsmitglied erhöht werden. Er sei bereit, einen diesbezüglichen Antrag zum Haushalt 2022 zu stellen. Laut Niederschrift über die IFR bestand hierzu:

135

„abschließend Einvernehmen, die Angelegenheit noch einmal in den Fraktionen zu diskutieren und in der nächsten interfraktionellen Runde auszuloten, ob und inwieweit ein Konsens möglich ist.“ (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 79).

136

Der Vorgriff in Beratungen und Abstimmungen hinsichtlich gesetzlich dem Rat zugewiesener Aufgaben (§§ 56 Abs. 3, 41 Abs. 1 Buchst. h) GO NRW) liegt hier offen zu Tage.

137

Unter dem TOP „Verschiedenes“, Buchst. d), in der IFR am 8. September 2021 wies der vorerwähnte Beigeordnete darauf hin, die Benehmensherstellung für die beiden Kreisumlagen müsse bis zum 22. Oktober 2021 erfolgen. Da der Finanzausschuss jedoch erst am 27. Oktober 2021 tage, werde vorgeschlagen, die Sitzung des Finanzausschusses um zwei Wochen auf den 13. Oktober 2021 vorzuziehen. Wegen der Herbstferien zu diesem Zeitpunkt bestand

138

„nach einer kurzen Diskussion Einvernehmen, die Stellungnahmen im Rahmen eines Geschäftes der laufenden Verwaltung zu erteilen und diese dem Finanzausschuss in seiner Sitzung am 27. Oktober 2021 zur Kenntnis zu geben.“ (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 82)

139

In der IFR am 27. Oktober 2021 wurden unter TOP 1 städtische Baumaßnahmen vorgestellt und diskutiert, unter anderem die Herrichtung von Räumlichkeiten für die Fraktionsarbeit (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 108). Zudem wurde die Errichtung eines weiteren Gebäudes für die Verwaltung diskutiert und die Erforderlichkeit wegen Heimarbeit hinterfragt. Die Vertreterin des zuständigen Fachbereichs (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 107) stellt Kostenschätzungen für mögliche Ratshauserweiterungen vor (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 109). Auf Nachfrage aus der IFR teilte der anwesende Beigeordnete (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 107) mit, dass die Kosten noch nicht in dem Haushaltsentwurf 2022 enthalten seien. Sofern das Projekt umgesetzt werde, sei im Jahr 2022 lediglich ein Planungskostenansatz notwendig. Die Baukosten seien dann im Folgejahr 2023 zu veranschlagen (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 110).

140

Unter dem Punkt Verschiedenes in der IFR am 27. Oktober 2021 wurde die Besetzung einer ausgeschriebenen Stelle einer Fachbereichsleitung diskutiert und dazu festgehalten:

141

„Es besteht nach einer kurzen Diskussion Einvernehmen, Herrn […] die Stelle der Fachbereichsleitung […] anzubieten. Sofern eine positive Rückmeldung von […] erfolgt, bereitet die Verwaltung eine Tischvorlage für den nichtöffentlichen Teil der anstehenden Ratssitzung am 03.11.2021 vor.“ (vgl. Beiakte Heft 1, Bl. 110).

142

Die übrigen Ratsmitglieder, wie der Kläger, erhielten diese Informationen erst später, namentlich, nachdem der dem Rat vorbehaltene Prozess der Meinungsbildung und des Austausches schon im Rahmen der IFR – zumindest teilweise – vorweggenommen worden war. Die interfraktionelle Runde wurde daher de facto zu einem wesentlichen Willensbildungsorgan anstelle des Rates bzw. diesem in der konkreten Ausgestaltung der IFR in einer Weise vorgeschaltet, dass ihn bestimmte Themen der gemeindlichen Leitlinienbestimmung vorabgestimmt oder gar nicht mehr erreichten. In der IFR zwischen den Fraktionsvorsitzenden und der beklagten Bürgermeisterin getroffene Übereinkünfte wurden den übrigen Fraktionsmitgliedern nur noch mitgeteilt. Fraktionslose Ratsmitglieder wie Einzelratsmitglieder blieben bei diesem außerhalb des Rats angesiedelten Willensbildungsprozess faktisch ausgeschlossen.

143

Für diese Ausübung von Staatsgewalt zur Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben einer Gemeinde auf Initiative des Verwaltungsvorstands mit Teilen der gewählten Gemeindevertretung, hier der Fraktionsvorsitzenden, fehlt eine Rechtsgrundlage in der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen. Diese weist in den dargestellten §§ 40 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1, 41 Abs. 1 Satz 1 und 43 Abs. 1 GO NRW die wesentlichen Entscheidungen über die Aufgabenwahrnehmung der Gemeinde dem Rat zu, bzw. in kreisfreien Ständen den Bezirksvertretungen über bezirkliche Angelegenheiten (§§ 36 Abs. 1, 37 GO NRW), und lässt eine Übertragung auf den Bürgermeister oder Ausschüsse zu (§ 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW).

144

Im Hinblick auf eine IFR zum Ende des Jahres 2023 hat der Kläger keine Informationen erhalten. Zuvor sowie in diesem Rechtsstreit hatte er sein Verlangen an die Beklagte herangetragen, gleichberechtigt mit Fraktionsvorsitzenden Informationen zu erhalten, die in einer IFR zur Vorbereitung der Ratsarbeit mitgeteilt werden. Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die Beklagte zu weiteren IFR eingeladen oder dort als Eingeladene „lediglich“ aus der Verwaltung informiert hat.

145

Die Vorwegnahme der Willensbildung in der interfraktionellen Runde ist weder mit der Arbeit eines Ausschusses (2.1.1), noch mit der Funktion des von der Beklagten genannten Ältestenrates (2.1.2.) vergleichbar. Weitere Gründe wie eine etwa angestrebte reibungslose(-re) Einigungen der maßgeblichen Wortführer im Rat und eine damit verbundene Arbeitserleichterung in den Ratssitzungen für die Ratsmehrheit einerseits und die Verwaltung andererseits vermögen die Missachtung des Demokratieprinzips, das den Kern des Organrechts des Klägers auf effektive Mitwirkung und Information trägt, nicht zu rechtfertigen (2.1.3.).

146

2.1.1. Ein Vergleich der durch die Beklagte eingerichteten IFR mit den Beratungen und Abstimmungen in einem vom Rat durch Ratsbeschluss gebildeten Ausschluss, dessen Beratungen und Abstimmungen denen im Rat zeitlich vorgelagert sind, scheitert bereits an der fehlenden gesetzlichen Rechtsgrundlage zur Bildung einer IFR in der streitbefangenen Ausgestaltung sowie vorliegend an einem entsprechenden Ratsbeschluss, dessen Rechtmäßigkeit hier dahingestellt belieben kann.

147

Anders als auf Initiative einzelner Ratsmitglieder oder Fraktionen im Rat außerhalb dessen förmlicher Beratungs- und Abstimmungsverfahren eingerichtete „interfraktionelle“ Gesprächs- und Austauschformate, gegen die verfassungs- und einfachgesetzlich nichts Durchgreifendes zu erinnern ist,

148

vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Juli 1991 – 15 A 2638/88 –, juris Rn. 14,

149

ist eine von dem Verwaltungsvorstand eingerichtete und einberufene IFR, in der dem Rat vorbehaltene Angelegenheiten vorberaten und -abgestimmt werden, zumal den nicht teilnehmenden Ratsmitgliedern die Informationen der IFR nicht gleichermaßen zur Verfügung gestellt werden, mangels hinreichender demokratischer Legitimation, ohne gesetzliche Grundlage rechtswidrig.

150

Überdies und unabhängig davon müssen Gemeinderatsausschüsse aufgrund der bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben aus dem Demokratieprinzip (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG) die Zusammensetzung des Plenums und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerspiegeln (Spiegelbildlichkeit). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss grundsätzlich jeder Ausschuss des Bundestags ein verkleinertes Bild des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums widerspiegeln. Aus dem Prinzip der demokratischen Repräsentation und der Einbeziehung der Gemeinderäte in dieses Prinzip folgt, dass für Ratsausschüsse das Gleiche gilt. Auch diese dürfen nicht unabhängig von dem Stärkeverhältnis der Fraktionen besetzt werden, über das die Gemeindebürger bei der Wahl der Ratsmitglieder mitentschieden haben. Vielmehr müssen auch diese Ausschüsse grundsätzlich als verkleinerte Abbilder des Plenums dessen Zusammensetzung und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerspiegeln.

151

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003 – 8 C 18.03 –, juris Rn. 13, mit Hinweis auf: BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 – 2 BvE 1/88 –, BVerfGE 80, 188 (222), juris Rn. 113; Kallerhoff, in: Dietlein/Heusch Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, 2020, GO NRW, § 58 Rn. 14 ff., m.w.N. und Hinweis zur aus Sachgründen begrenzten 1:1 Spiegelbildlichkeit.

152

All diese Voraussetzungen, die eine demokratische Legitimierung der Besetzung von Ausschüssen begründen, sind bei den streitbefangenen IFR nicht gegeben. Sie schließen fraktionsangehörige Ratsmitglieder, die nicht Fraktionsvorsitzende sind, und die Einladungen ab März 2023 fraktionslose Ratsmitglieder grundsätzlich aus. Die Besetzung der streitbefangenen IFR bilden weder ein verkleinertes Plenum ab, noch hat der Rat sie als zentrales Exekutivorgan durch einen mit § 50 Abs. 3 GO NRW vergleichbaren Beschluss eingerichtet. Die Willensbildung in den streitbefangenen IFR ist daher, anders als bei derjenigen eines Ausschusses, nicht mehr von dem Recht auf kommunale Selbstverwaltung getragen und verstößt gegen den Repräsentationsgrundsatz.

153

Die Zusammensetzung der IFR, ob allein mit den Fraktionsvorsitzenden oder zusätzlich den fraktionslosen Mitgliedern, verfehlt diese demokratische Vorgabe. Die Stärke der Fraktionen und damit die Mehrheitsverhältnisse im Rat der Stadt V. spielten für die Beklagte bei der Zusammensetzung der IFR keine Rolle.

154

2.1.2. Der von der Beklagten bemühte Vergleich zwischen den streitbefangenen IFR mit dem sogenannten Ältestenrat sowie der von ihr daraus gezogene Schluss, die IFR sei ebenso rechtmäßig wie ein Ältestenrat, trägt nichts aus.

155

Zum einen ist ein Ältestenrat in der Regel ein durch Ratsbeschluss eingerichtetes,

156

vgl. Schmitz, KommJur 2019, 81 (82),

157

Gremium, das den Bürgermeister bloß bei der Vorklärung von Fragen der Geschäftsordnung berät.

158

Vgl. Burgi, Kommunalrecht, 7. Aufl. 2024, § 12 Rn. 9; Geis, Kommunalrecht, 6. Aufl. 2023, § 11 Rn. 89; Hofmann/Bätge/Wiesner, Kommunalrecht in Nordrhein-Westfalen, 20. Auflage 2023, Ziff. 2.8.3.1.4.2, S. 447 und Ziff. 2.8.3.2.7, S. 485; Schmitz, KommJur 2019, 81 (83 f.).

159

Im Ältestenrat werden regelmäßig gerade keine dem Rat vorbehaltenen Willensbildungsprozesse vorweggenommen. Mangels demokratischer Legitimation und Funktion darf er Sachfragen weder vorberaten noch entscheiden.

160

Vgl. Schmitz, KommJur 2019, 81 (83).

161

Zum anderen ist auch hier jeweils fraglich, in welcher Ausgestaltung ein solcher Ältestenrat überhaupt zulässig ist. Ein Ältestenrat ist ebenso rechtswidrig, wenn ihm zu weitgehende Kompetenzen eingeräumt werden, die insbesondere die durch den Gesetzgeber dem Rat und/oder den Ratsmitgliedern zugewiesenen Rechte beschränken.

162

2.1.3. Weitere Gründe, wie etwa angestrebte reibungslose(-re) Einigungen der maßgeblichen Wortführer im Rat und eine damit verbundene Arbeitserleichterung in den Ratssitzungen für die Ratsmehrheit einerseits und die Verwaltung andererseits, vermögen den Verstoß gegen das Demokratieprinzip nicht zu rechtfertigen.

163

Der Bürgermeister einer Gemeinde verfügt durch seine allgemeine, unmittelbare, freie, gleiche und geheime Wahl durch die Bürger einer Gemeinde (§ 65 Abs. 1 Satz 1 GO NRW) zwar ebenfalls über eine unmittelbare und gesetzlich vorgesehene demokratische Legitimation,

164

Frenzen, in: Dietlein/Heusch Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, 2020, GO NRW, § 41 Rn. 8,

165

und ist in dem ihm vom Rat übertragenen (§§ 41 Abs. 2, 62 Abs. 2 Satz 3 GO NRW) oder originär durch Gesetz zugewiesenen (§§ 41 Abs. 3, 62 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 GO NRW) Aufgabenbereich zur Ausübung von Hoheitsgewalt befugt. Indes darf ein Bürgermeister bei seiner Aufgabenwahrnehmung die beschränkte Allzuständigkeit des Rates nicht überspielen.

166

Vgl. Frenzen, in: Dietlein/Heusch Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, 2020, GO NRW, § 41 Rn. 8.

167

Dem Rat steht die Kontrolle der Aufgabenwahrnehmung durch die Gemeindeverwaltung und den Bürgermeister zu (§§ 55, 62 Abs. 2 Satz 2 GO NRW).

168

Hiernach steht es einem Bürgermeister nicht zu, die von Gesetzes wegen dem Rat zugewiesenen Angelegenheiten insoweit dessen eigenständiger Beratung und Beschlussfassung durch alle Mitglieder des Rates oder die den Ausschüssen durch den Rat übertragenen Angelegenheiten deren eigenständiger Beratung und Beschlussfassung durch alle Mitglieder der Ausschüsse – de facto – zu entziehen, indem er ein gesetzlich nicht vorgesehenes Gremium mit einzelnen Mitgliedern des Rates einberuft, in dem Vorberatungen und -abstimmungen den demokratischen Prozessen des Rates vorgreifen, und auf diese Weise einzelnen Ratsmitgliedern die effektive Mandatswahrnehmung in einer echten Debatte und politischen Auseinandersetzung in dem gesetzlich dafür vorgesehenen Organ – dem Rat – zu versagen.

169

Die in der streitbefangenen IFR festzustellende vorzeitige Information ihrer Mitglieder über gemeindliche Angelegenheiten, die faktische Vorwegnahme des Willensbildungsprozesses und die vorgenommenen Abstimmungen in der IFR verengen in unzulässiger Weise den Schutz der im Rat vertretenen Minderheiten.

170

Der Minderheitenschutz ist nach Art. 20 Abs. 1 und 2, 28 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich geboten. Das Demokratieprinzip gewährleistet neben der Herrschaft der Mehrheit auch den Schutz der Minderheit, was für diese insbesondere die Möglichkeit umfassen muss, ihren Standpunkt im Wege gleichberechtigter Mitwirkung aller Ratsmitglieder in den Willensbildungsprozess der Kommune einzubringen.

171

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. September 2004 – 15 A 4544/02 –, juris Rn. 39.

172

Die Vorgehensweise in den streitbefangenen IFR hat den Einzelratsmitgliedern, die keinen Vorsitz einer Fraktion innehaben, und erst recht den fraktionslosen Ratsmitgliedern die Möglichkeit genommen, von den dort mitgeteilten Informationen in gleichem Maße Kenntnis zu erhalten und ihren Standpunkt im Wege gleichberechtigter Mitwirkung aller Ratsmitglieder in den Willensbildungsprozess der Kommune einzubringen.

173

Die von der Beklagten herangezogene Befugnis, auf den verfassungsrechtlich garantierten Grundsatz der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gestützt eigene Gremien einzurichten,

174

vgl. Kallerhoff, in: Dietlein/Heusch Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, 2020, GO NRW, § 57 Rn. 21,

175

die in § 27a GO NRW für die Gründung von Beiräten zur Wahrnehmung der spezifischen Interessen von Senioren, Jugendlichen, Menschen mit Behinderung oder anderen gesellschaftlichen Gruppen ausdrücklich gesetzlich geregelt ist, führt zu keinem anderen Ergebnis. Entscheidend ist, dass diese von der Gemeinde freiwillig geschaffenen Gremien zum einen auf der Grundlage gesetzlicher Regelungen durch einen Ratsbeschluss gebildet werden und zum anderen mangels demokratischer Legitimation – anders als ein Gemeindeausschuss – keine Entscheidungsbefugnis haben. Solche Gremien dürfen keine Aufgaben wahrnehmen, die in die Zuständigkeit des Rates, der Ausschüsse oder des Bürgermeisters eingreifen.

176

Vgl. Hofmann/Bätge/Wiesner, Kommunalrecht in Nordrhein-Westfalen, 20. Auflage 2023, Ziff. 2.8.3.2.7, S. 485; Kallerhoff, in: Dietlein/Heusch Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen, 2020, GO NRW, § 57 Rn. 22; Lange, Kommunalrecht, 2. Aufl. 2019, Teil 2 Gemeindeverfassungsrecht, Kapitel 6, Rn. 157 f., S. 362 f.

177

Der Gesetzgeber kann nicht nur das Vorhandensein und die Bildung der einzelnen kommunalen Organe, sondern auch ihre Zuständigkeit sowie die Voraussetzungen und Umstände ihrer internen Willensbildung regeln und entsprechende Verfahrensbestimmungen treffen. Raum für eine eigenständige Regelung durch die kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften bleibt dann nur, solange und soweit der Gesetzgeber von dieser Befugnis keinen Gebrauch gemacht hat.

178

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. September 2004 – 15 A 4544/02 –, juris Rn. 53.

179

Diesen Maßgaben werden die streitbefangenen IFR nicht gerecht. Sie waren bereits nicht durch Ratsbeschluss, sondern durch die Beklagte eingerichtet und „besetzt“. Zudem haben sie, wie aufgezeigt, tatsächlich (§ 108 Abs. 1 VwGO) der Vorbereitung von Entscheidungen des Rates durch Vorberatung und -abstimmung gedient, was die dem Rat gesetzlich zugewiesene Entscheidungsfreiheit und Willensbildung eingeschränkt hat.

180

2.2. Die Rechtsverletzung geht einher mit einer Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 20 Abs. 3 und 3 Abs. 1 GG) durch die Beklagte zu Lasten des Klägers als mit eigenen Organrechten ausgestatten Organ(-teil)s.

181

Die Beklagte hat durch die zeitlich gegenüber den übrigen Ratsmitgliedern, wie im Jahr 2021 gegenüber dem Kläger, vorgelagerte Information der Mitglieder der streitbefangenen IFR über wesentliche Angelegenheiten der Gemeinde gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen. Das Recht auf Gleichbehandlung aus § 43 Abs. 1 GO NRW i.V.m. dem allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz erfordert hinsichtlich des Informationsrechts eine zeit- und inhaltsgleiche Information aller Ratsmitglieder.

182

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Juli 1991 – 15 A 2638/88 –, juris Rn. 16.

183

Der von der Beklagten als Verwaltungsvorständin wie von den weiteren Verwaltungsangehörigen zu achtende allgemeine Gleichheitssatz gilt nach Art. 20 Abs. 3 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG auch für ratsinterne Rechtsbeziehungen.

184

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 2012 – 8 C 22.11 –, juris Rn. 15; BayVGH, Beschluss vom 23. November 2017 – 4 ZB 17.1586 –, juris Rn. 11.

185

Der in Art. 3 Abs. 1 GG gewährleistete allgemeine Gleichheitssatz gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Dies gilt für Belastungen wie für Begünstigungen. Das verwehrt dem Normgeber nicht jede Ungleichbehandlung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen ergeben sich aus Art. 3 Abs. 1 GG unterschiedliche Grenzen, die von gelockerten, auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Eine strengere Bindung kann sich aus betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die normative Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern, das heißt je größer die Gefahr ist, dass eine an sie anknüpfende Ungleichbehandlung zur Diskriminierung einer Minderheit führt. Bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen besteht regelmäßig eine strenge Bindung an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Dies gilt auch, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt.

186

Vgl. BVerfG, Urteile vom 2. März 1999 – 1 BvL 2/91 –, BVerfGE 99, 367 (388f.), vom 17. Dezember 2014 – 1 BvL 21/12 –, BVerfGE 138, 136, Rn. 121f. und vom 26. Mai 2020 – 1 BvL 5/18 –, BVerfGE 153, 358, Rn. 94 f., Beschlüsse vom 7. Mai 2013 – 2 BvR 909, 1981/06, 288/07 –, BVerfGE 133, 377, Rn. 75 m.w.N., vom 19. Juni 2012 – 2 BvR 1397/09 –, BVerfGE 131, 239 (256), vom 12. Oktober 2010 – 1 BvL 14/09 –, BVerfGE 127, 263 (280) und vom 7. Juli 2009 – 1 BvR 1164/07 –, BVerfGE 124, 199 (219f.), jeweils m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2022 – 8 CN 1.21 –, juris Rn. 21.

187

Die vorstehend dargelegte Ungleichbehandlung der zu den streitbefangenen IFR eingeladenen Fraktionsvorsitzenden einerseits und den weiteren einzelnen Ratsmitgliedern andererseits hinsichtlich der ihnen durch die Beklagte eingeräumte Möglichkeit, ihre politischen Standpunkte und Vorstellungen in Angelegenheiten des Rates, vor dessen förmlicher Befassung, in eine Vorberatung und -abstimmung einzubringen, ist nicht gerechtfertigt. Die faktische Differenzierung durch die Verwaltungsleistung, welches Ratsmitglied wann die betreffende Information und damit die Möglichkeit effektiver Mitwirkung erhält, beruht auf keinem sachlichen Grund.

188

Ein hinreichender sachlicher Grund für die Besserstellung eines oder mehrerer Ratsmitglieder hinsichtlich des Zugriffs auf wesentliche Informationen kann eine weitergehende Entscheidungsbefugnis des entsprechenden Ratsmitglieds sein.

189

Vgl. BayVGH, Beschluss vom 23. November 2017 – 4 ZB 17.1586 –, juris Rn. 11.

190

Die pauschale Differenzierung zwischen Fraktionsvorsitzenden und weiteren Ratsmitgliedern, ohne diese Funktionswahrnehmung, gibt dafür ersichtlich nichts her. Der Vorsitz einer Fraktion führt nicht zu weitergehenden Entscheidungsbefugnissen im Rat.

191

Der Vortrag der Beklagten, die ungleiche Behandlung von fraktionsangehörigen und fraktionslosen Ratsmitgliedern beruhe als sachliches Differenzierungskriterium auf der Kanalisierungsfunktion der Vorsitzenden innerhalb ihrer Fraktion, geht an der Sache vorbei. Zum einen wurden die fraktionsangehörigen Ratsmitglieder ebenso benachteiligt, da auch sie die in den streitbefangenen IFR mitgeteilten Informationen später als die Fraktionsvorsitzenden erhalten und von dem wesentlichen vorgeschalteten Willensbildungsprozess ausgeschlossen waren. Zum anderen sind die Kanalisierungsfunktion der Fraktionen sowie die ihnen nach der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen zustehenden Rechte kein taugliches Differenzierungskriterium, die in § 43 Abs. 1 GO NRW begründeten und verfassungsrechtlich durch Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG fundierten Mitwirkungsrechte der einzelnen Ratsmitglieder unterschiedlich stark zu gewichten und in ihrer faktischen Verwirklichungsoption zu beeinträchtigen. Diese Rechte stehen jedem einzelnen Ratsmitglied fraktionsunabhängig zu. Entscheidend ist bei alledem die Ausrichtung und Besetzung der IFR durch die zur Gleichbehandlung der Ratsmitglieder verpflichtete Verwaltungsleitung.

192

III. Die Kostenentscheidung beruht auf der Wertung des § 155 Abs. 1 Satz 1 Var. 1 VwGO und geht auf § 154 Abs. 1 VwGO zurück, soweit die verbliebene Klage erfolgreich war, und auf eine gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO zu Lasten des Klägers getroffene Kostenentscheidung nach billigem Ermessen hinsichtlich des übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärten Kostenteils.

193

Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit in dem Termin der mündlichen Verhandlung hinsichtlich des als Hauptantrag rechtshängig gemachten Leistungsantrags übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, hat das Gericht gemäß § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO nach billigem Ermessen und unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes nur noch über die Kosten des Verfahrens zu entscheiden.

194

Vorliegend entspricht es billigem Ermessen, die Kosten des Verfahrens insoweit dem Kläger anzulasten, weil er bei der vorliegend durchzuführenden summarischen Prüfung bis Eintritt des erledigenden Ereignisses – Erklärung der Beklagten, sie für die streitbefangenen IFR nicht weiter durch – mit seinem auf Teilnahme gerichteten Leistungsantrag nach dem bisherigen Sach- und Streitstand aller Voraussicht nach unterlegen wäre.

195

Für die Kostenentscheidung nach § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO findet weder eine weitere Sachaufklärung noch eine tiefgehende rechtliche Prüfung statt.

196

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Januar 1974 – 1 WB 30.72 –, BVerwGE 46, 215 (218).

197

Der zulässige Antrag war aller Voraussicht nach unbegründet. Der Kläger hatte keinen Anspruch auf Teilnahme an den streitbefangenen IFR. Notwendige Bedingung für das Bestehen eines solchen Anspruchs ist die Rechtmäßigkeit der IFR in ihrer konkreten Ausgestaltung und die Verletzung des Klägers in seinen funktionellen Mitwirkungsrechten durch seinen Ausschluss. Letzteres war zwar anzunehmen, wie unter II. dargelegt, aber die streitbefangenen IFR waren rechtswidrig.

198

Das Begehren des Klägers, die Beklagte möge ihn bei Einladung und Durchführung der IFR in dem Sinne gleichbehandeln wie sie die Fraktionsvorsitzenden des Rates der Stadt V. behandelt hatte, ist darauf gerichtet an der den Fraktionsvorsitzenden gegenüber den weiteren Ratsmitgliedern gewährten rechtswidrigen Begünstigung teilhaben zu dürfen. Dieser Anspruch findet in dem die Rechtsordnung als verfassungsrechtliche Wertentscheidung durchziehenden allgemeinen Gleichheitssatz (entsprechend Art. 3 Abs. 1 GG) keine Stütze.

199

Art. 3 Abs. 1 GG gewährt keinen Anspruch auf Gleichheit im Unrecht.

200

BVerwG, Urteile vom 13. April 2005 – 6 C 5.04 –, juris Rn. 25 und vom 26. Februar 1993 – 8 C 20.92 –, juris Rn. 14, m.w.N.; Boysen, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, 7. Aufl. 2021, GG, Art. 3 Rn. 81; Schoch, DVBl. 1988, 863 (871); Reimer, RW 2017, 1 (12ff., 21f.), zur Begrenzung des Gleichbehandlungsanspruchs aus Art. 3 Abs. 1 GG bei rechtswidriger Begünstigung wegen (rechtlicher) Unmöglichkeit.

201

Das ist mit der in Art. 20 Abs. 3 GG angeordneten Bindung der vollziehenden Gewalt an Gesetz und Recht schlechthin unvereinbar. Diese Bindung bezeichnet im Übrigen auch die Grenze des Gleichheitssatzes, der auf die Gleichbehandlung im Recht ausgerichtet ist und weder den Anspruch des Bürgers noch die Befugnis der Verwaltung beinhaltet, eine rechtswidrige Gleichbehandlung zu fordern oder zu gewähren.

202

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 1969 – VIII C 104.69 –, juris Rn. 17.

203

Die streitbefangene IFR wäre auch nicht, wie der Kläger meint, durch seine Einladung und Teilnahme rechtmäßig geworden. Zwar wäre seiner Verletzung in eigenen Organrechten abgeholfen, aber die Verletzung der gleich ausgestalteten Organrechte aus § 43 Abs. 1 GO NRW i.V.m. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG der weiteren nicht eingeladenen Ratsmitglieder bestünde fort. Das Gericht kann wegen seiner Bindung an das Recht (Art. 20 Abs. 3, 97 Abs. 1 GG) keinen Leistungstenor fassen, der eine Perpetuierung der Verletzung verfassungsrechtlicher Grundprinzipien, wie des Demokratieprinzips (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG), nach sich zöge.

204

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 2 und 1 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2, 108 Abs. 1 Satz 1 der Zivilprozessordnung.

205

Rechtsmittelbelehrung:

206

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

207

1.              ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

208

2.              die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

209

3.              die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

210

4.              das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

211

5.              ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

212

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, zu beantragen. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich einzureichen.

213

Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

214

Im Berufungsverfahren muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag auf Zulassung der Berufung. Der Kreis der als Prozessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs. 4 VwGO.