Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 2 K 58/22

Tatbestand:

Die Klägerin begehrt straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnisse für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im Stadtgebiet der Beklagten.

Im 00.00.0000 schloss die Beklagte mit der F. F1. E3. H. (F. ) einen Entsorgungsvertrag, in dem sie die F. mit der F1. der jeweils ihrer Entsorgungspflicht unterliegenden Abfälle beauftragte. Nach § 9 Abs. 1 des Vertrages war die Dauer des Vertrages zunächst bis zum 00.00.0000 befristet und verlängert sich um jeweils weitere fünf Jahre, wenn er nicht spätestens zwei Jahre vor seinem Auslaufen von einem der Vertragspartner schriftlich gekündigt wird.

Am 00.00.0000 erließ die Beklagte eine Satzung über Erlaubnisse und Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen in der T. E2. (im Folgenden: Satzung). Darin heißt es in § 4 Nr. 1 „Sondernutzung zu gewerblichen Zwecken“: „Sondernutzungen zu gewerblichen Zwecken können in den nachfolgend genannten Ausnahmefällen erlaubt werden: (…).“ In § 7 Nr. 1 der Satzung „Öffentliche Einrichtungen“ wird geregelt, dass weder als öffentlich-rechtliche noch als privatrechtliche Benutzung die Einrichtungen der Polizei und Feuerwehr, Einrichtungen der öffentlichen Nahverkehrsbetriebe und sonstige dem öffentlichen Wohl dienende Einrichtungen, die der Straßenbaulastträger oder die von ihm beauftragten Dritten geschaffen werden, gelten. Nach Satz 2 gelten als öffentliche Einrichtungen auch Wertstoffsammelbehälter, die auf der Grundlage des Beschlusses des Rates der T. E2. aufgestellt werden.

Am 00.00.0000 schloss die Beklagte mit der F. einen weiteren Vertrag zur Aufstellung von Wertstoffsammelbehältern auf städtischen Flächen.

Im Vertrag heißt es auszugsweise:

„Präambel

(…)

Zu den unter anderem aus dem Abfallwirtschaftskonzept der T. E2. resultierenden Entsorgungsaufgaben der F. gehört auch die Einrichtung, der Betrieb und die Unterhaltung eines flächendeckenden Depotcontainerstandortnetzes bzw. Depotcontainererfassungssystems für die Sammlung von Wertstoffen (Abfälle zur Verwertung), insbesondere Glas sowie Papier, Pappe und Kartonagen sowie Altkleider.

Die T. E2. hat der F. in der Vergangenheit die Nutzung von Depotcontainerstandorten (nach Beschlussfassung der jeweils zuständigen Bezirksvertretungen) gestattet und die Aufstellung der Wertstoffsammelbehälter nach § 7 Abs. 1 der Satzung über Erlaubnisse und Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen aus der Sondernutzungsgebührenpflicht ausgenommen. Zur dauerhaften Regelung des vorbeschrieben Nutzungsverhältnisses treffen die Vertragspartner folgende Vereinbarung:

§ 1

Vertragsgegenstand

(1) Die T. als Grundstückseigentümerin gestattet der F. das Aufstellen von Depotcontainern (nachfolgend „Wertstoffsammelbehälter“ genannt) auf den in Anlage 1 zu diesem Vertrag näher beschriebenen Grundstücksflächen. Änderungen oder Ergänzungen der Anlage 1, die Vertragsbestandteil wird, erfolgen auf Verlangen der T. .

(…)

(3) Eine Unterverpachtung oder sonstige Gebrauchsüberlassung der Flächen oder Depotcontainer durch F. an Dritte darf nur nach vorheriger Abstimmung mit der T. erfolgen, hiervon ausgenommen sind Unterverpachtung oder sonstige Gebrauchsüberlassung an Unternehmen, die mit F. im Sinne des Aktienrechts verbunden sind.

(4) F. ist verpflichtet, die Nutzung der Flächen und/oder der Wertstoffsammelbehälter auch von der T. benannten Dritten zu ermöglichen, wenn die T. ihrerseits diesen Dritten gegenüber verpflichtet ist, eine (Mit-) Nutzung des Depotcontainerstandortnetzes bzw. des Depotcontainererfassungssystems zu ermöglichen. Die Verpflichtung für F. endet, wenn die Abstimmung bzw. der entsprechende Vertrag zwischen der T. und dem Dritten nicht mehr besteht. Erfolgt eine (Mit-)Nutzung der vertragsgegenständlichen Flächen sowie der durch F. aufgestellten Wertstoffsammelbehälter durch den oder die von der T. benannten Dritten, ist F. berechtigt, die Ermöglichung der (Mit-)Benutzung von der Zahlung eines angemessenen Entgelts durch den oder die Dritten an F. abhängig zu machen.“

In der dem Vertrag beigefügten Anlage 1 sind verschiedene Standorte zur Aufstellung von Containern ausgewiesen.

Am 00.00.0000 schlossen die Beklagte und die F. eine 1. Ergänzungsvereinbarung zum Vertrag zur Aufstellung von Wertstoffsammelbehältern auf städtischen Flächen. Darin wird ausgeführt, dass im Zuge einer in 2006 durchgeführten Containerstandortoffensive 308 Standorte aufgelöst wurden. In § 1 der Vereinbarung wird eine neue Anlage 1 zum Gegenstand des Vertrages vom 00.00.0000 gemacht. Schließlich schlossen die Beklagte und die F. am 00.00.0000 eine 2. Ergänzungsvereinbarung zum Vertrag zur Aufstellung von Wertstoffsammelbehältern auf städtischen Flächen. Darin wird ausgeführt, dass die F. im Zuge einer Optimierung ihres Depotcontainernetzes 2014/2015 insgesamt 148 Standorte aufgelöst habe. Unter Buchstabe A. der Vereinbarung wird eine neue Anlage 1 zum Gegenstand des Vertrages vom 00.00.0000 gemacht. Im Übrigen wird unter „D. Standortkonkretisierung“ § 1 Abs. 1 des Vertrages vom 00.00.0000 neu gefasst. In Satz 2 und 3 heißt es: „Die Gestattung umfasst hierbei die jeweilige städtische Grundstücksfläche in einem Abstand von 3 m ausgehend von den äußeren Seitenwänden der aufgestellten Container, ohne hierdurch jedoch die ursprüngliche Nutzung zu beeinträchtigen. Änderungen oder Ergänzungen der Anlage 1, die Vertragsbestandteil wird, erfolgen auf Verlangen der T. oder F. “. In der Anlage werden die konkreten Standorte und die jeweilige Anzahl unterschiedlicher Containerarten aufgelistet.

Am 00.00.0000 beschloss der Rat der Beklagten das Abfallwirtschaftskonzept 2016. Danach erfolgte eine Umgestaltung des Depotcontainernetzes zu kleinen „Wertstoff-Zentren“ zur Erfassung bestmöglicher Qualitäten. Ziel sei es, ein leistungsfähiges, wirtschaftliches und kundenorientiertes Verwertungssystem für Altglas, Altpapier und Alttextilien zu erhalten und zu verbessern.

Im 00.00.0000 beantragte die Klägerin die Erteilung von straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung von 20 Altkleidersammelcontainern an vorhandenen Sammelstellen jährlich bis auf Widerruf vom 00.00.0000 bis 00.00.0000. Den einzelnen Anträgen waren jeweils Fotos der beabsichtigten Standorte beigefügt.

Mit Bescheid vom 00.00.0000 lehnte die Beklagte die Anträge ab. Sie führte zur Begründung aus, dass sich die Inanspruchnahme gewidmeter öffentlicher Wegeflächen zum Aufstellen von Altkleidersammelcontainern gem. § 18 des Straßen- und Wegegesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (StrWG NRW) in Verbindung mit der Satzung über Erlaubnisse und Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen in der T. E2. vom 00.00.0000 in der zur Zeit geltenden Fassung als erlaubnispflichtige Sondernutzung darstelle. § 18 StrWG NRW sehe keine gebundene Entscheidung vor, sondern stelle die Erlaubniserteilung in das Ermessen der Behörde. Die Beklagte habe die F. mit Vertrag vom 00.00.0000 mit der F1. der jeweils der Entsorgungspflicht der T. unterliegenden Abfälle beauftragt. Zu den Entsorgungsaufgaben der F. gehörten unter anderem auch die Einrichtung, der Betrieb und die Unterhaltung eines flächendeckenden Deponiecontainerstandortnetzes zur Sammlung von Wertstoffen. Die stadtweit notwendigen Containerstandorte seien definiert und der F. mit Vertrag vom 00.00.0000 überlassen worden. Zwar könne die F. nach vorheriger Abstimmung mit der Beklagten die Unterverpachtung oder Gebrauchsüberlassung im Sinne des Vertrages an Dritte vornehmen, sei dazu aber nicht verpflichtet.

Die Erteilung einer T. an derselben Stelle sei ausgeschlossen, da die Flächen nur durch die F. im Rahmen des Gestattungsvertrages genutzt werden könnten. Eine Entscheidung der T. zugunsten der Klägerin sei damit ausgeschlossen. Es bleibe der Klägerin aber unbenommen, auf privaten Flächen Altkleidercontainer aufzustellen.

Am 00.00.0000 hat die Klägerin Klage erhoben.

Am 00.00.0000 hat der Rat der T. das Abfallwirtschaftskonzept 2021 beschlossen. Danach erfolge eine Umstellung der bisherigen flächendeckenden Alttextilsammlung über Depotcontainer an den Depotcontainerstandorten auf eine Sammlung an den sechs Recyclinghöfen, in karitativen Kleiderkammern sowie über die Möglichkeit der haushaltsnahen Wertstoffsammlung gemäß § 14a der Dortmunder Abfallsatzung seit Januar 2021. Die bisherigen Alttextilcontainer würden fortan für den steigenden Bedarf in der Sammlung von Papier, Pappe, Kartonage genutzt.

Zur Begründung ihrer Klage führt die Klägerin im Wesentlichen aus, dass die Ablehnung durch die Beklagte ermessensfehlerhaft sei. Die Beklagte habe schon nicht geprüft, ob ein Aufstellen der Altkleidersammelcontainer neben den von der F. aufgestellten Containern möglich sei. Im Übrigen sehe sie sich angesichts der Vergabe der Standorte an die F. gebunden. Die F. selbst stelle an den Standorten und im gesamten Stadtgebiet der Beklagten keine Altkleidersammelcontainer auf. Daher sei eine Konkurrenzsituation nicht gegeben. Im Übrigen sei die Überlassung öffentlich gewidmeter Wegeflächen auf Basis schuldrechtlicher Verträge rechtlich unzulässig. Es seien vielmehr Sondernutzungserlaubnisse zu erteilen, über die die F. offenbar nicht verfüge. Die an die F. vergebenen Standorte seien auch unbestimmt. Straßenrechtliche Belange oder sonstige im Rahmen der Vergabe von Sondernutzungserlaubnissen zu berücksichtigende Kriterien seitens der Beklagten seien in dem Bescheid nicht aufgeführt.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 00.00.0000 zu verpflichten, die Anträge der Klägerin zur Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zur Aufstellung von Altkleidercontainern im Stadtgebiet E2. vom 00.00.0000 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung trägt sie vor, das OVG NRW habe in seinem Urteil vom 00.00.0000, bereits ausgeführt, dass es nicht ermessensfehlerhaft sei, Anträge auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen mit der Begründung abzulehnen, dass für die Fläche bereits eine T. an einen Dritten erteilt worden sei. Dieser Gedanke müsse auch im Falle der Überlassung der Flächen durch die Beklagte an die F. durch den am 00.00.0000 geschlossenen Vertrag gelten.

Die Überlassung der Flächen an die F. habe auch einen sachlichen Bezug zur Straße. Durch die Wartung und F1. der Standorte (auch) der Altkleidercontainer „aus einer Hand“ sei gewährleistet, dass die durch den Betrieb solcher Sammelstellen bedingte Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs möglichst gering gehalten werde und gegen eintretende Verschmutzungen und sonstige Störungen effektiv eingeschritten werden könne. Der sachliche Bezug zur Straße solle dabei nicht außer Acht gelassen werden, da es bei dem Vorgehen der Beklagten darum ginge, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs möglichst wenig zu beeinträchtigen und eine „Übermöblierung“ zu vermeiden.

Im Übrigen sei nach § 7 der Satzung die Aufstellung von Wertstoffsammelbehältern sondernutzungsgebührenfrei. Wertstoffsammelbehälter, die auf der Grundlage des Beschlusses des Rates der T. E2. aufgestellt würden, würden nach § 7 der Satzung als öffentliche Einrichtung gelten, die nach Satz 1 der Regelung weder als (sondernutzungsgebührenpflichtige) öffentlich-rechtliche noch als privatrechtliche Benutzung gelten würde.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet.

Die Klage ist zulässig. Das mit der Klage verfolgte Begehren der Klägerin auf Bescheidung ihres unter dem 00.00.0000 gestellten Antrags auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung von Altkleidercontainern „jährlich bis auf Widerruf vom 00.00.0000 bis zum 00.00.0000“ hat sich nicht nach Klageerhebung durch Zeitablauf erledigt. Der ursprüngliche Sondernutzungsantrag war nicht dahingehend zu verstehen, dass die Erteilung nur für die Zeit bis zum 00.00.0000 begehrt war. Dies ergibt sich aus dem angekreuzten Auswahlfeld „jährlich bis auf Widerruf“, woraus hervorgeht, dass auch über die mit Datum bezeichnete Zeitspanne hinaus Sondernutzungserlaubnisse begehrt werden.

Zwar hat die Rechtsprechung in Einzelfällen eine Erledigung durch Zeitablauf angenommen.

Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2021 – 11 A 390/19 –, juris Rn. 36; OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2021 – 11 A 1958/20 –, juris Rn. 32.

Dabei handelte es sich aber jeweils um besondere Konstellationen. In einem Fall hatte die T. immer für ein Kalenderjahr jeweils einen Betreiber ausgewählt und die Antragstellerin hatte für die Beteiligung an allen Auswahlverfahren einen Antrag gestellt. In einem anderen Fall war der Antrag auf einen datumsmäßig genau benannten Zeitraum begrenzt. Anders ist der vorliegende Fall gelagert. Der Antrag war weder ausdrücklich auf bestimmte Jahre begrenzt, denn die Sondernutzungserlaubnisse sollten jährlich bis auf Widerruf erteilt werden, noch lief ein besonderes, auf ein bestimmtes Jahr begrenztes Auswahlverfahren.

Die Klage ist auch begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags vom 00.00.0000. Der Bescheid der Beklagten vom 00.00.0000 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

Rechtsgrundlage für die begehrte Erlaubnis zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern auf öffentlichen Verkehrsflächen ist § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW, weil es sich um eine Sondernutzung handelt.

Vgl. nur OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 2017 – 11 A 566/13 –, juris.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus § 7 Abs. 1 der Satzung, wonach weder als öffentlich-rechtliche noch als privatrechtliche Benutzung die Einrichtungen der Polizei und Feuerwehr, Einrichtungen der öffentlichen Nahverkehrsbetriebe und sonstige dem öffentlichen Wohl dienende Einrichtungen, die der Straßenbaulastträger oder die von ihm beauftragten Dritten geschaffen werden, gelten. Nach Satz 2 gelten als öffentliche Einrichtungen auch Wertstoffsammelbehälter, die auf der Grundlage des Beschlusses des Rates der T. aufgestellt werden.

Zunächst ist nicht ersichtlich, dass die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern durch die Klägerin unter § 7 Abs. 1 der Satzung fällt, da ihre Altkleidersammelcontainer nicht aufgrund eines Beschlusses des Rates der Beklagten aufgestellt werden. Darüber hinaus erweist sich die Regelung der Satzung aber auch als rechtswidrig. Die Beklagte ist straßenrechtlich schon nicht befugt, eine weitere, im Straßen- und Wegegesetz NRW nicht vorgesehene Kategorie der Straßennutzung (hier: „Öffentliche Einrichtung“) zu schaffen. Das Straßenrecht regelt abschließend unterschiedliche Nutzungskategorien in Form der Sondernutzung, § 18 StrWG NRW, des Gemeingebrauchs, § 14 StrWG NRW, des Anliegergebrauchs, § 14a StrWG NRW, und der sonstige Benutzung, § 23 StrWG NRW. Eine Öffnungsklausel für weitere Formen der Straßennutzung, die im Wege kommunaler Satzungen geregelt werden könnten, enthält das Straßen- und Wegegesetz NRW nicht.

Die Regelung in § 7 Abs. 1 der Satzung erweist sich unabhängig hiervon auch als unbestimmt. Es bleibt unklar, auf welchen „Beschluss des Rates der T. E2. “ in § 7 Abs. 1 Satz 2 der Satzung verwiesen werden soll. Die Regelung ist auch nicht durch Auslegung hinreichend bestimmbar. Die Verwendung des bestimmten Artikels im Singular („des Beschlusses“) in der Regelung der Satzung aus spätestens dem Jahr 2002 legt nahe, dass ein Beschluss bezeichnet werden sollte, der bereits zum Zeitpunkt des Satzungserlasses gefasst worden war. In diesem Fall hätte es nahe gelegen, den Beschluss mit einem Datum oder dessen Bezeichnung zu konkretisieren. Andernfalls hätte die Verwendung des unbestimmten Artikels („eines Beschlusses des Rates“) nahegelegen. Dass von der Regelung ein bestimmter, zu diesem Zeitpunkt bereits erlassener Ratsbeschluss gemeint war, wird von der Beklagten jedoch offensichtlich nicht vertreten, da diese auf Anforderung „des Beschlusses des Rates der T. E2. “ im Sinne des § 7 der Satzung Beschlüsse aus den Jahren 2016 und 2022 über das Abfallwirtschaftskonzept der T. vorlegt. Dass der Rat der T. in der Satzung aus dem Jahr 2002 auf Beschlüsse verweisen wollte, die der Rat der T. etwa 20 Jahre später gefasst haben wird, erscheint auch mangels einer dynamischen Verweisung unwahrscheinlich. In diesem Fall hätte sich die Formulierung „des jeweils geltenden Beschlusses des Rates“ angeboten. Angesichts der Tatsache, dass auch nicht auf „die Beschlüsse“ im Plural in der Regelung Bezug genommen wird, ist eher fernliegend, dass mehrere Beschlüsse gemeint sein könnten.

Der demnach zutreffend von der Klägerin gestellte Antrag auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen ist auch hinreichend bestimmt und prüffähig. Erforderlich ist, dass der jeweilige Standort durch eine konkrete räumliche Eingrenzung dem Antrag zu entnehmen ist. Für eine hinreichende Identifizierung ist es vielfach nicht ausreichend, lediglich den Straßennamen mit Hausnummer zu benennen. Vielmehr ist eine Präzisierung durch Lagepläne, Flurkarten oder Lichtbilder mit in Frage kommendem und gekennzeichnetem Standort regelmäßig notwendig.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 27. Januar 2014 – 11 A 1986/13 –, juris Rn. 9 und vom 15. September 2014 – 11 A 624/14 –, juris Rn. 6 ff.

Hier hat die Klägerin jeweils die Straße und entweder die Hausnummer oder eine Kreuzung benannt. Ergänzend hat sie jedem Antrag ein Lichtbild beigefügt, aus dem ersichtlich wird, dass die Aufstellung an den dort bereits vorhandenen Wertstoffsammelplätzen erfolgen soll. Dies ist ausreichend, zumal die Beklagte auch keinen weiteren Konkretisierungsbedarf gerügt hat. Es ist davon auszugehen, dass, wenn es mehrere denkbare Standorte direkt neben den vorhandenen Containern geben sollte, diese alternativ beantragt und ins Ermessen der Behörde gestellt sind.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Mai 2021 – 11 A 390/19 –, juris Rn. 51.

Die Ablehnungsentscheidung der Beklagten vom 00.00.0000 ist materiell rechtswidrig. Die Erteilung der erforderlichen T. steht im Ermessen der Behörde. Als Ermessensentscheidung ist die Ablehnung der erstrebten Erlaubnis gemäß § 114 Satz 1 VwGO nur einer eingeschränkten richterlichen Überprüfung zugänglich. Das Gericht prüft ausschließlich, ob die Behörde in der Erkenntnis des ihr eingeräumten Ermessens alle zu berücksichtigenden Belange in ihre Erwägungen eingestellt hat, dabei von richtigen und vollständigen Tatsachen ausgegangen ist, die Gewichtung dieser Belange der Sache angemessen erfolgt ist und das Abwägungsergebnis vertretbar ist, insbesondere nicht gegen höherrangiges Recht verstößt.

Im Rahmen des von § 18 Abs. 2 StrWG NRW eingeräumten Ermessens hat sich die behördliche Ermessensausübung an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere zählen ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrundes und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Anlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbildes, d.h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße (Vermeidung einer „Übermöblierung“ des öffentlichen Straßenraums, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes und ähnliches). Es reicht, wenn einer von mehreren herangezogenen Gründen trägt, es sei denn, es sollten alle Gründe nur kumulativ tragen.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 7. April 2017 – 11 A 2068/14 –, juris Rn. 55 m.w.N. und vom 28. Mai 2021 – 11 A 390/19 –, juris Rn. 58.

Ob die Sondernutzung durch einen gemeinnützigen oder gewerblichen Aufsteller geschieht, ist straßenrechtlich ohne Belang. Das Sondernutzungsrecht ist grundsätzlich wirtschafts- und wettbewerbsneutral. Straßenrechtlich zu beanstanden sind etwa rein subjektive oder geschäftsbezogene Merkmale. So fehlt auch dem im Marktrecht entwickelten Grundsatz „bekannt und bewährt“ der straßenrechtliche Bezug. Die Zuverlässigkeit ist grundsätzlich ebenfalls ein subjektives Merkmal, das einen straßenrechtlichen Bezug nicht aufweist. Etwas anderes kann im Einzelfall ausnahmsweise dann gelten, wenn die Behörde die Ablehnung der Erteilung der T. etwa auf den straßenbezogenen Gesichtspunkt stützt, die Sicherheit des Straßenverkehrs sei im Fall der Erteilung der Erlaubnis an den betreffenden Antragsteller mit Blick auf dessen Verhalten nicht gewährleistet. Allerdings ist eine Berufung darauf in der Regel nur dann gerechtfertigt, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass der betreffende Antragsteller sich nicht an etwaige mit der T. verbundene Auflage oder Bedingungen halten wird.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 7. April 2017 – 11 A 2068/14 –, juris Rn. 56 und vom 28. Mai 2021 – 11 A 390/19 –, juris Rn. 60.

Die Kommune darf ihr Ermessen zur Bewirkung einer gleichmäßigen Handhabung durch die Straßenbaubehörde auch generell ausüben, etwa durch den Erlass ermessenslenkender Verwaltungsvorschriften (Ermessensrichtlinien). Hierdurch bewirkt sie eine Selbstbindung, die im Grundsatz von der gesetzlichen Ermessensermächtigung zugelassen wird. Die durch eine Verwaltungsvorschrift bewirkte Ermessensbindung der Behörde geht aber nicht so weit, dass wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalls nicht mehr Rechnung getragen werden könnte. In atypischen Fällen, in denen die generelle Ermessensausübung die individuellen Besonderheiten des konkreten Einzelfalls nicht (hinreichend) berücksichtigt, ist der Behörde ein Abweichen von den ermessenslenkenden Vorschriften möglich.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 13. Mai 2019 – 11 A 2057/17 –, juris Rn. 39 m.w.N. und vom 28. März 2019 – 11 A 1166/16 –, juris Rn. 53.

Gemessen an diesen Maßstäben ist die Ablehnungsentscheidung der Beklagten vom 00.00.0000 ermessensfehlerhaft. Die Beklagte beruft sich darauf, dass die Flächen bereits an die F. überlassen worden seien. Nach der Rechtsprechung sei es zulässig, einen Sondernutzungsantrag abzulehnen, wenn bereits für einen Standort einem anderen eine T. erteilt worden sei. Dies müsse auch gelten, wenn es nicht um eine erteilte Sondernutzung ginge, sondern wie hier ein Vertrag geschlossen worden sei. Im Übrigen diene das Konzept „alles aus einer Hand“ dem Zweck, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs möglichst wenig zu beeinträchtigen und einer „Übermöblierung“ des öffentlichen Straßenraums zu begegnen.

Die Erwägungen der Beklagten sind in mehrfacher Hinsicht zu beanstanden. Zum einen hat die Beklagte schon nicht ermessensfehlerfrei geprüft, ob ein Aufstellen der Container neben solchen der F. möglich wäre. Dass die Beklagte generell das Aufstellen von Containern durch Dritte oder an weiteren Standorten im Stadtgebiet ausgeschlossen hätte, trägt sie schon nicht substantiiert vor und wäre ebenfalls ermessensfehlerhaft.

Die Beklagte hat schon nicht in Erwägung gezogen, ob eine T. für die Flächen neben den von der F. genutzten Flächen und damit unabhängig von der erfolgten Überlassung an die F. erteilt werden kann. Die Anträge der Klägerin stellen, wie bereits oben ausgeführt, den genauen Standort für die Sondernutzung in das Ermessen der Beklagten. Dies wurde auch vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin im gerichtlichen Verfahren so ausgeführt. Soweit von der F. daher bereits Container auf den Flächen aufgestellt worden sind, hätte die Beklagte neben diesen eine T. erteilen können. Ob die von der Klägerin beantragten Flächen in räumlicher Hinsicht eine Aufstellung von Containern neben den Containern von der F. erlauben, hat die Beklagte offensichtlich nicht im Einzelfall geprüft.

Auch dass eine Aufstellung von Containern durch die Klägerin neben den Containern der F. ungeachtet der einzelfallbezogenen, räumlichen Verhältnisse generell ausgeschlossen wäre, hat die Beklagte nicht ermessensfehlerfrei begründet.

Auch ohne dass sich die Beklagte in ihren Ermessenserwägungen darauf berufen hätte, kann die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zur Aufstellung von Altkleidersammelcontainern nicht generell mit Verweis auf § 4 der Satzung abgelehnt werden. Nach § 4 der Satzung kann eine Sondernutzung zu gewerblichen Zwecken nur in den dort vorgesehenen Ausnahmefällen erteilt werden. Die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern ist nach dieser Regelung nicht genehmigungsfähig, solange man nicht davon ausgeht, dass diese im allgemeinen oder öffentlichen Interesse erfolgt. Die in § 4 der Satzung vorgenommene Differenzierung zwischen gewerblicher und sonstiger Nutzung mit der Folge, dass eine Sondernutzung zu gewerblichen Zwecken nur in bestimmten Ausnahmefällen erteilt wird, ist rechtswidrig. Wie bereits ausgeführt, ist das Sondernutzungsrecht grundsätzlich wirtschafts- und wettbewerbsneutral. Die Frage, ob die Nutzung zu gewerblichen oder sonstigen (bspw. privaten oder karitativen) Zwecken erfolgt, stellt kein zulässiges straßenbezogenes Kriterium dar.

Soweit die Beklagte darauf verweist, dass sie eine „Übermöblierung“ des Straßenraumes vermeiden will, kann dieser Einwand nicht pauschal sämtlichen Anträgen der Klägerin auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen entgegen gehalten werden.

Vgl. zum Erfordernis einer konkreten Einzelfallprüfung für die jeweiligen Standorte OVG Saarlouis, Urteil vom 3. Februar 2021 – 1 A 198/20 –, juris Rn. 59.

Die Beklagte hat schon nicht im Einzelnen, bezogen auf jeden Standort dargelegt, dass die beabsichtigte Aufstellung eines Containers durch die Klägerin eine Übermöblierung zur Folge hätte. Im Übrigen wären auch solche Erwägungen ermessensfehlerhaft, denn diese werden mit Blick auf die Inanspruchnahme von Flächen durch die F. offensichtlich nicht gleichfalls angestellt. Ausweislich der 2. Ergänzungsvereinbarung zwischen der Beklagten und der F. vom 00.00.0000 darf die F. von der Beklagten nach § 1 Abs. 1 Satz 3 des Vertrages Änderungen und Ergänzungen der Anlage 1 (in der die jeweiligen Standorte zum Aufstellen von Containern geregelt sind) „verlangen“. Die ursprüngliche Regelung sah demgegenüber vor, dass die Anlage 1 nur auf Verlangen der Beklagten geändert werden kann. Hieraus ergibt sich, dass es offensichtlich kein abschließendes Konzept der Beklagten gibt,

vgl. zur Zulässigkeit eines solchen OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2021 – 11 A 1958/20 –, juris Rn. 59 f.,

an wie vielen Standorten im Stadtgebiet welche konkrete Anzahl an Containern aufgestellt werden soll, um eine „Übermöblierung“ des Straßenraums zu vermeiden. Vielmehr kann die F. von der Beklagten ohne jede geregelte Voraussetzung die Aufnahme weiterer Standorte im Stadtgebiet und die Zulassung einer größeren Anzahl von Containern je Standort einfordern, ohne dass dieser eine etwaige „Übermöblierung“ des Straßenraumes durch die Beklagte vorgehalten werden kann.

Soweit die Beklagte – ebenfalls unabhängig von den konkreten Standorten – durch den Verweis auf das Prinzip „Wartung und F1. der Standorte aus einer Hand“ zum Ausdruck bringen will, dass sie eine Aufstellung von Wertstoffsammelbehältern nur durch die F. zulässt, da dies die Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs gering halte und gegen eintretende Verschmutzungen und sonstige Störungen effektiv eingeschritten werden könne, erweist sich auch dies als ermessensfehlerhaft, da die Beklagte keine anderen Optionen erwogen hat.

Vgl. zu den Anforderungen an das Prinzip „Wartung und F1. der Standorte aus einer Hand“ OVG Lüneburg, Urteil vom 20. Juli 2017 – 7 LB 58/16 –, juris.

Erforderlich ist, dass ausreichende Überlegungen angestellt werden, ob das Konzept der „F1. aus einer Hand“ nicht durch andere Maßnahmen in gleicher oder ähnlicher Weise gewährleistet werden kann, die nicht von vornherein eine Verengung des Nutzerkreises bedingen. Insoweit kommen Auflagen oder Bedingungen in Betracht, die die gewünschte Reinigung und Sauberhaltung auch gewährleisten, wenn mehrere Abfallsammler Sondernutzungserlaubnisse für benachbarte Stellplätze erhalten, wie etwa die Übernahme der Reinigung durch einen der Erlaubnisinhaber oder die gemeinsame Beauftragung eines Serviceunternehmens mit der Reinigung der Fläche durch alle Containeraufsteller („Poolbildung“) oder die Erhebung kostendeckender Sondernutzungsgebühren im Falle der Eigenbeauftragung einer Reinigungsfirma durch die Straßenbehörde. Derartige Überlegungen gebietet auch der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 20. Juli 2017 – 7 LB 58/16 –, juris; OVG Saarlouis, Urteil vom 3. Februar 2021 – 1 A 198/20 –, juris Rn. 50 ff.

Auch die in der Klageerwiderung nachgeschobene Erwägung, die Klägerin könne Container auch in anderen Gemeinden aufstellen, erweist sich als ermessensfehlerhaft. Bezugspunkt für das hoheitliche Handeln hat der eigene Zuständigkeitsbereich des handelnden Hoheitsträgers zu sein, in dem die grundrechtsrelevante Tätigkeit stattfindet. Es würde bereits die bundesweite Geltung abfallrechtlicher Regelungen in Frage stellen, wenn eine Gemeinde sich darauf berufen könnte, sie brauche die gesetzgeberische Grundentscheidung für die Wettbewerbsöffnung nicht zu beachten, weil es ja noch andere Gemeinden im Bundesgebiet gebe. Hierdurch könnte eine Situation entstehen, in der die gemeinschaftsrechtlich fundierte Wettbewerbskonzeption des Kreislaufwirtschaftsgesetzes im praktischen Ergebnis weitgehend leerliefe, zumal aufgrund der flächendeckend für das gesamte Bundesgebiet geregelten Zuweisung an eine große Zahl von öffentlichen Entsorgungsträgern diese in ihrer Gesamtheit (kollektiv) eine beherrschende Stellung in einem wesentlichen Teil des gemeinsamen Marktes erhalten.

Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 20. Juli 2017 – 7 LB 58/16 –, juris Rn. 41, mit Verweis auf BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2016 – 7 C 4.15 –, juris Rn. 32.

Verwiese jede Gebietskörperschaft pauschal auf Betätigungsmöglichkeiten in anderen Gebietskörperschaften, könnte dies am Ende dazu führen, dass der Betroffene von jeder Gemeinde auf eine andere verwiesen würde, ohne sich tatsächlich irgendwo niederlassen und seine Tätigkeit ausüben zu können, was faktisch auf eine Verunmöglichung der Berufsausübung hinauslaufen könnte.

Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 20. Juli 2017 – 7 LB 58/16 –, juris Rn. 41.

Schließlich ist auch der Verweis auf das Anmieten privater Flächen nicht geeignet, der Klägerin die T. zu versagen, da eine Pflicht Privater, ihre Grundstücke zur Verfügung zu stellen, nicht besteht.

Zum anderen wäre die Entscheidung der Beklagten, selbst wenn die F. und die Klägerin um dieselbe konkrete Sondernutzungsfläche konkurrieren würden, ermessensfehlerhaft. Dem Antrag der Klägerin kann nicht die Nutzung der konkreten Standorte durch die F. entgegenhalten werden.

Zwar ist es generell ermessensfehlerfrei möglich, Anträge mit der Begründung abzulehnen, für die beantragte Fläche sei bereits einem Dritten eine T. erteilt worden. Für dieselbe öffentliche Straßenfläche kann auch nur eine T. vergeben werden. Ist der Zeitraum nach § 18 Abs. 2 Satz 1 StrWG NRW, für den die T. an einen Dritten erteilt worden ist, noch nicht abgelaufen, ist es in aller Regel ermessensfehlerfrei, den Antrag mit Blick auf diesen Umstand abzulehnen. Ist für die beantragte Fläche bereits eine unbefristete Erlaubnis erteilt, besteht grundsätzlich kein subjektives Recht darauf, dass die einem Dritten erteilte T. widerrufen wird, da § 18 Abs. 1 StrWG NRW keinen Drittschutz vermittelt.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 7. April 2017 – 11 A 2068/14 –, juris Rn. 62 und vom 16. Juni 2015 – 11 A 1131/13 –, juris Rn. 57 ff.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 20. November 2015 – 14 K 1438/13 –, juris Rn. 27.

Dies greift allerdings dann nicht, wenn gar keinem anderen eine konkrete T. erteilt wurde. Dies ist hier der Fall, denn der F. wurde durch die Beklagte keine T. für den jeweiligen Standort erteilt. Es ist zwar zulässig, dass Sondernutzungserlaubnisse auch durch öffentlich-rechtlichen Vertrag erteilt werden.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 2017 – 11 A 566/13 –, juris Rn. 49 m.w.N.

Dies würde aber voraussetzen, dass auch die T. selbst vertraglich geregelt wird. Auch dies ist hier jedoch nicht der Fall. Die Beklagte hat mit der F. den Vertrag vom 00.00.0000 zur Überlassung des Rechts auf Nutzung vereinbart. Hierbei handelt es sich aber um einen privatrechtlichen Gestattungsvertrag. Gegen die Erteilung einer T. durch den Vertrag spricht, dass der Begriff „Sondernutzung“ in den eigentlichen Regelungen des Vertrages nicht gebraucht wird. Das Aufstellen der Container wird dem Wortlaut der Vertragsregelungen nach vielmehr „gestattet“. Die F. zahlt dementsprechend nach § 2 des Vertrages auch einen „Pachtzins“ und keine Sondernutzungsgebühr. Zudem wird in der Anlage 1 nach unterschiedlichen Flächen differenziert (1 = öffentlich zugänglich, öffentliche Wegefläche, 2 = private Standorte, 3 = öffentlich zugänglich, im Eigentum der T. E2. ). Da nicht nur Flächen vergeben werden, die straßenrechtlich gewidmet sind, wäre für die anderen Flächen eine Erteilung einer T. nicht erforderlich. Eine differenzierte Behandlung (mithin die Erteilung von Sondernutzungen für die gewidmeten Flächen) der unterschiedlichen Flächen ergibt sich nicht aus dem Vertrag. Für den privatrechtlichen Charakter des Vertrages spricht auch, dass in § 5 des Vertrages ein Gerichtsstand vereinbart wird, was bei einem öffentlich-rechtlichen Vertrag nicht erforderlich wäre. Ebenfalls dafür spricht die Möglichkeit eines einseitigen Änderungsverlangens der F. hinsichtlich der Anzahl und Orte der Nutzungsflächen. Eine solche wäre für eine T. wohl schon unzulässig, jedenfalls aber untypisch.

Auch die Beklagte selbst geht offensichtlich nicht davon aus, der F. Sondernutzungserlaubnisse erteilt zu haben. Im Bescheid führt sie hierzu aus, die Überlassung an die Klägerin könne auch aus schuldrechtlicher Sicht nicht erfolgen. Dieselbe Auffassung zeigt sich auch in der Klageerwiderung („Vorliegend geht es nicht um eine bereits erteilte T. , sondern den mit der F1. E2. H. (im Folgenden: F. ) geschlossenen Vertrag zur Aufstellung von Wertstoffsammelbehältern auf städtischen Flächen vom 26.01.2005“).

Die Aufstellung der beantragten Altkleidersammelcontainer betrifft aber ausschließlich öffentlich-rechtliche Sondernutzungen (§ 18 StrWG NRW), die stets öffentlich-rechtlich zu regeln sind. Etwas anderes kann nur für die privatrechtliche sonstige Benutzung (vgl. § 23 StrWG NRW) gelten, welche nur ohne Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs ausgeübt werden kann, was beim Aufstellen von Wertstoffcontainern nicht der Fall ist.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 2017 – 11 A 566/13 –, juris Rn. 49 m.w.N.

Eine Entbehrlichkeit der Erteilung einer T. an die F. , um deren Nutzung den Anträgen der Klägerin entgegen zu halten, ergibt sich auch nicht aus § 7 Abs. 1 der Satzung, wonach weder als öffentlich-rechtliche noch als privatrechtliche Benutzung die Einrichtungen der Polizei und Feuerwehr, Einrichtungen der öffentlichen Nahverkehrsbetriebe und sonstige dem öffentlichen Wohl dienende Einrichtungen, die der Straßenbaulastträger oder die von ihm beauftragten Dritten geschaffen werden, gelten. Nach Satz 2 gelten als öffentliche Einrichtungen auch Wertstoffsammelbehälter, die auf der Grundlage des Beschlusses des Rates der T. E2. aufgestellt werden. Schon die Beklagte scheint mit Blick auf diese Regelung nur davon auszugehen, dass die Nutzung durch die F. durch die Regelung von der Sondernutzungsgebührenpflicht ausgenommen ist. Dass diese Regelung rechtlich dazu führt, dass die F. für das Aufstellen der Container keine T. mehr bräuchte, trägt die Beklagte in dieser Deutlichkeit schon nicht vor. Jedenfalls erweist sich die Regelung in der Satzung – wie oben bereits ausgeführt – wegen Verstoßes gegen das Straßen- und Wegegesetz NRW und wegen mangelnder Bestimmtheit als rechtswidrig.

Selbst wenn es sich bei dem Vertrag vom 26. Januar 2005 um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag handeln sollte oder die Sondernutzungserlaubnispflicht durch die Regelung der Satzung wirksam abgeschafft worden wäre, könnte dies den Anträgen der Klägerin nicht entgegengehalten werden, denn jedenfalls wurden der F. von der Beklagten keine hinreichend konkreten Flächen zugewiesen. Erforderlich ist, dass der konkret begehrte Aufstellort bereits vergeben ist und nicht etwa nur „das Stadtgebiet“ ohne hinreichend bestimmte Flächen bewilligt wurde.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. April 2017 – 11 A 2068/14 –, juris Rn. 76 ff.; OVG Saarlouis, Urteil vom 3. Februar 2021 – 1 A 198/20 –, juris Rn. 57.

Ort, Umfang und zeitliche Dauer der bereits erteilten T. müssen hinreichend bestimmt und aktenmäßig dokumentiert sein.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. Dezember 2021 – 11 A 1958/20 –, juris Rn. 67 ff.

Das ist hier nicht der Fall. Die von der Beklagten vorgelegten Ratsbeschlüsse im Sinne des § 7 Abs. 1 Satz 2 der Satzung betreffen jeweils das Abfallwirtschaftskonzept der T. . Dass hierin konkrete Flächen für einen bestimmten Zeitraum zur Nutzung an die F. übertragen worden wären, ist nicht ersichtlich. Auch vertraglich wurden die Flächen nicht konkret und für einen ausreichend bestimmten Zeitraum an die F. vergeben. Denn die F. kann nach dem Vertrag die Änderung der Anlage 1, in denen die Standorte bezeichnet sind, ohne weitere Voraussetzungen verlangen.

Selbst wenn man letztlich noch davon ausginge, dass die auf eine zulässige Art erteilte Nutzungserlaubnis hinreichend bestimmt ist, wäre fraglich, ob der Vertrag dem Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer T. entgegengehalten werden kann. Denn in § 1 Abs. 4 des Vertrages von 2005 verpflichtet sich die F. , die Nutzung der Flächen und/oder der Wertstoffsammelbehälter auch von der T. benannten Dritten zu ermöglichen, wenn die T. ihrerseits diesen Dritten gegenüber verpflichtet ist, eine (Mit-)Nutzung des Depotcontainerstandortnetzes beziehungsweise des Depotcontainererfassungssystems zu ermöglichen. Unter welchen Bedingungen von der Verpflichtung der T. auszugehen ist, eine Mitnutzung zuzulassen ist nicht eindeutig geregelt. Dass die Beklagte im Wege ihrer Ermessensentscheidung das Vorliegen der Voraussetzungen des § 1 Abs. 4 des Vertrages mit der F. geprüft hätte, ist nicht ersichtlich.

Letztlich lässt sich dem streitgegenständlichen Anspruch auf Erteilung einer T. nicht entgegenhalten, dass die Klägerin die Möglichkeit einer Unterverpachtung durch die F. nicht in Betracht gezogen hat. Zum einen ist die F. – wie die Beklagte im Bescheid selbst ausführt – nicht zur Unterverpachtung verpflichtet. Außerdem bedarf die Sondernutzung einer öffentlich gewidmeten Wegefläche einer Erlaubnis nach § 18 StrWG, welche seitens der F. nicht an die Klägerin erteilt werden kann. Selbst wenn ein Unterpachtvertrag geschlossen würde, wäre die Nutzung durch die Klägerin ohne T. mithin rechtswidrig.

Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 13. Mai 2019 – 11 A 2627/18 –, juris Rn. 52.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

100

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

101

4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

102

5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

103

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, zu beantragen. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich einzureichen.

104

Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d VwGO und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

105

Im Berufungsverfahren muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag auf Zulassung der Berufung. Der Kreis der als Prozessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs. 4 VwGO.