Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 1 K 4283/21

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten um die Nachzahlung von Familienzuschlägen für das dritte und vierte Kind für die Jahre 2018 bis 2020.

Der Kläger steht als verbeamteter Lehrer (Besoldungsgruppe A 15) im Dienst des Beklagten. Er ist Vater von vier in den Jahren 2009, 2011, 2014 und 2016 geborenen Kindern.

Mit Schreiben vom 6. September 2013 legte der Kläger gegenüber dem M. (nachfolgend: M) Widerspruch gegen seine Besoldung für die Jahre 2013/14 ein. Zur Begründung führte er aus, seine derzeitige Besoldung entspreche – unter Berücksichtigung der Tariferhöhungen für die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes im Land Nordrhein-Westfalen – insgesamt nicht mehr dem Grundsatz amtsangemessener Alimentation.

Unter dem 31. Oktober 2017 legte er gegenüber dem M. per Fax erneut Widerspruch gegen seine Besoldung ein und stellte einen Antrag auf Anpassung der Familienzuschläge ab dem dritten Kind für das Jahr 2017. Gleichzeitig bat er darum, seinen Antrag als anspruchswahrenden Widerspruch gegen seine rechtswidrig zu niedrig festgesetzte Besoldung zu verstehen. Das M. bestätigte den Eingang des Widerspruchs bzw. Antrags mit Schreiben vom 9. Januar 2018 und stellte ihn unter Verzicht auf die Einrede der Verjährung ruhend. Mit Schreiben vom 7. Juni 2021 bestätigte das M. dem Kläger erneut, dass sein Widerspruch bzw. Antrag hinsichtlich der Erhöhung des Familienzuschlags ab dem dritten Kind für das Jahr 2017 am 31. Oktober 2017 eingegangen sei. Ergänzend wies es darauf hin, dass der Widerspruch bzw. Antrag nur für das Jahr des Eingangs erfasst werde und keine Wirkung für die Folgejahre habe.

Am 14. September 2021 beschloss der nordrhein-westfälische Landtag das Gesetz zur Anpassung der Alimentation kinderreicher Familien für die Jahre 2011 bis 2020, das unter anderem für Landesbeamte mit drei oder mehr Kindern für den Zeitraum vom 1. Januar 2011 bis zum 31. Dezember 2020 eine Nachzahlung auf den kinder-bezogenen Familienzuschlag in für die entsprechenden Jahre unterschiedlichen Höhen vorsieht. Das Gesetz trat am 22. September 2021 in Kraft.

Mit Abhilfebescheid vom 19. Oktober 2021 half das M. dem Widerspruch des Klägers auf der Grundlage des Alimentationsanpassungsgesetzes für das Jahr 2017 ab und gewährte ihm eine Nachzahlung auf den kinderbezogenen Familienzuschlag für das dritte und vierte Kind in dem Zeitraum Januar bis Dezember 2017 in Höhe von insgesamt 5.533,44 Euro netto.

Der Kläger hat gegen den vorgenannten Bescheid am 11. November 2021 Klage erhoben, soweit darin nicht auch für die Jahre 2018 bis 2020 eine Nachzahlung auf den kinderbezogenen Familienzuschlag gewährt worden ist. Zur Begründung trägt er vor, er habe mit seinem Widerspruch aus dem Jahr 2017 eine Nachzahlung des Familienzuschlags auch für die Folgejahre begehrt. Obwohl das Bundesverfassungsgericht bereits im Mai 2020 entschieden habe, dass die Familienzuschläge für kinderreiche Familien Beamter deutlich zu gering bemessen seien, habe das M. mit dem Abhilfebescheid bis zum Jahr 2021 gewartet. Er sei dann vollkommen überrascht gewesen, dass dieser sich ausschließlich auf die Nachberechnung für das Jahr 2017 bezogen habe. Für die Jahre 2018 bis 2020 seien die gezahlten Familienzuschläge aber ebenfalls zu gering bemessen worden. Er habe zwar mit seinem Antrag im Jahr 2017 höhere Familienzuschläge für das Jahr 2017 begehrt. Gleichzeitig habe er aber auch unter Ziffer 3 seines Widerspruchs gebeten, seinen Antrag als anspruchswahrenden Widerspruch gegen seine rechtwidrig zu niedrig festgesetzte Besoldung zu verstehen. Dieser zusätzlich gestellte Antrag sei keineswegs nur auf das Haushaltsjahr 2017 beschränkt. Wenn er aus seiner Interessenlage einen Widerspruch anspruchswahrend erhoben habe, so sei dieser auf die Zukunft gerichtet gewesen. Dies ergebe sich auch aus der Begründung seines Widerspruchs: Soweit er darin auf noch ausstehende gerichtliche Entscheidung zur Alimentation der Beamten verwiesen habe, habe er gemeint, dass die aus damaliger Sicht noch zu berechnenden Familienzuschläge zukunftsgerichtet gewesen seien. Es sei schließlich treuwidrig, wenn das M. sich nunmehr darauf berufe, er hätte für jedes Folgejahr einzeln Widerspruch einlegen müssen. Indem das M. mit Eingangsbestätigung vom 9. Januar 2018 erklärt habe, den Widerspruch bis zu einer abschließenden höchstrichterlichen Entscheidung ruhend zu stellen und für die Dauer des ruhenden Verfahrens auf die Einrede der Verjährung zu verzichten, habe es ihn geradezu dahin gedrängt, dass es zukünftig keines weiteren Widerspruchs mehr bedürfe. Im Übrigen sei in der Rechtsprechung geklärt, dass ein einmal erkennbar in die Zukunft gerichteter Antrag auf erhöhte Besoldung grundsätzlich über das laufende Haushaltsjahr hinaus den Anforderungen an eine zeitnahe Geltendmachung auch für die folgenden Jahre genüge. Es komme letztlich darauf an, wann der Beamte erstmals eine höhere Besoldung geltend gemacht habe, also hier im Jahr 2017. Damit sei auch dem Interesse des Dienstherrn genügt, sich auf eventuelle finanzielle Mehrbelastungen in den Folgejahren einzustellen.

Der Kläger beantragt,

den Beklagten unter entsprechender Aufhebung des Abhilfebescheids vom 19. Oktober 2021 zu verurteilen, ihm für die Jahre 2018 bis 2020 zusätzlichen kinderbezogenen Familienzuschlag in Höhe von insgesamt 14.558,52 Euro zu zahlen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Dies begründet er damit, dass der Kläger ausweislich der Verwaltungsakte lediglich für das Jahr 2017 einen entsprechenden Antrag auf erhöhten Familienzuschlag gestellt habe. Für die folgenden drei Jahre liege kein entsprechender Antrag vor. Der Kläger sei nach dem Grundsatz der zeitnahen Geltendmachung, der sich aus dem öffentlich-rechtlichen Treueverhältnis ergebe, verpflichtet gewesen, im jeweiligen Haushaltsjahr einen entsprechenden Antrag zu stellen. Dies ergebe sich aus der höchstrichterlichen Rechtsprechung und der einschlägigen Fachliteratur. Der Haushaltsgesetzgeber müsse sich am Ende eines Jahres darauf einrichten können, in welcher Höhe Ansprüche seitens des Beamten bestünden. Aus der vorgenommenen Ruhendstellung des Antrags bis zu einer abschließenden höchstrichterlichen Entscheidung könne kein Verzicht auf den Grundsatz der zeitnahen Geltendmachung hergeleitet werden. Die Ruhendstellung sei lediglich vor dem Hintergrund erfolgt, den Ausgang der anderweitig geführten Musterprozesse für die einzelnen Jahre abzuwarten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig (I.), aber nicht begründet (II.)

Die Klage ist zulässig.

Die auf die Auszahlung des begehrten Geldbetrages gerichtete Klage ist als Leistungsklage statthaft. Begehrt ein Kläger ein tatsächliches Handeln der Verwaltung, wie etwa hier eine Geldleistung, ist die Leistungsklage nur dann statthaft, wenn es für die Vornahme der Leistung nicht eines vorherigen Verwaltungsaktes bedarf. Denn andernfalls ist die Verpflichtungsklage, gerichtet auf den notwendigen Erlass des Verwaltungsaktes, der vorrangige Rechtsbehelf. Ob ein solcher vorheriger Verwaltungsakt erforderlich ist, hängt maßgeblich davon ab, ob der Rechtsgrundlage für die begehrte Leistungshandlung ein entsprechendes Erfordernis zu entnehmen ist oder die Leistungshandlung eine vorangehende Ermessens- und Auswahlentscheidung erfordert, die die Verwaltung dann im Wege eines Verwaltungsaktes trifft.

Vgl. Wysk, in: Wysk, VwGO, 3. Auflage 2020, § 42 Rn. 66.

Demnach ist die Leistungsklage vor allem in Fragen der Höhe der Besoldung eines Beamten – wie hier – die richtige Klageart, weil Anspruchsvoraussetzungen und Höhe sich unmittelbar aus dem Gesetz ergeben und insoweit keiner (konstitutiven) Begründung durch einen zusprechenden Verwaltungsakt bedürfen.

Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 21. November 2022 - 1 A 3175/19 -, juris, Rn. 35; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 7. Juni 2023 - 1 K 2295/22 -, juris, Rn. 27 ff.

Der Zulässigkeit der Klage steht auch nicht das Erfordernis des vor Klagerhebung (erfolglos) durchgeführten Vorverfahrens entgegen. Nach § 54 Abs. 2 Satz 1 und 3 des Beamtenstatusgesetzes (BeamtStG) ist in beamtenrechtlichen Streitigkeiten vor Klagerhebung stets ein Vorverfahren nach §§ 68 ff. der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) erforderlich, sofern das Landesrecht nichts anderes bestimmt. Zwar erklärt das hier einschlägige nordrhein-westfälische Landesrecht in § 103 Abs. 1 Satz 1 des Landesbeamtengesetzes Nordrhein-Westfalen (LBG NRW) ein Vorverfahren grundsätzlich für entbehrlich, sieht aber in Satz 2 unter anderem für besoldungsrechtliche Streitigkeiten eine vollumfängliche Ausnahme vor. Dass das Klagebegehren vorliegend dem Besoldungsrecht zuzuordnen ist, bedarf dabei keiner Erörterung.

Vorliegend ist hinsichtlich der begehrten Nachzahlung für die streitgegenständlichen Jahre 2018 bis 2020 kein Bescheid ergangen; es kann auch jedenfalls im Zusammenhang mit der Frage nach der Durchführung eines Vorverfahrens offen bleiben, ob der Kläger sich im Hinblick auf diese Jahre an den Beklagten gewandt hatte. Denn es ist ohnehin von dem grundsätzlich bestehenden Erfordernis des Vorverfahrens eine Ausnahme zu machen. Es entspricht höchstrichterlicher Rechtsprechung und ist auch sachgerecht, dass es über die gesetzlich ausdrücklich geregelten Fälle hinausgehend keines Vorverfahrens (mehr) bedarf, wenn dessen Zweck nicht mehr erreicht werden kann. Das ist jedenfalls dann der Fall, wenn sich der auch für die Widerspruchsentscheidung zuständige Beklagte auf die Klage einlässt und deren Abweisung beantragt und auch kein behördlicher Entscheidungsspielraum vorliegt. Denn dann ist offenkundig, dass ein Vorverfahren ohnehin erfolglos wäre und jeder Verweis hierauf prozessökonomisch nicht überzeugen kann.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Oktober 2013 - 2 C 23.12 -, juris, Rn. 36 f., und vom 15. September 2010 - 8 C 21.09 -, juris, Rn. 24 ff. mit weiteren Nachweisen; OVG NRW, Urteil vom 22. Januar 2010 - 1 A 802/08 -, juris, Rn. 49.

Das gilt auch bereits dann, wenn zwar die fehlende Durchführung eines Vorverfahrens gerügt wird, der Beklagte sich aber wenigstens hilfsweise zur Sache einlässt und hierbei offen zu Tage tritt, dass ein Widerspruch keinen Erfolg hätte.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Oktober 2013 - 2 C 23.12 -, juris, Rn. 37, vom 9. Mai 1985 - 2 C 16.83 -, juris, Rn. 21, vom 2. September 1983 - 7 C 97.81 -, juris, Rn. 8 ff., und vom 23. Oktober 1980 - 2 A 4.78 -, juris, Rn. 20.

So liegt die Sache hier. Der Beklagte hat sich in seiner Klageerwiderung vom 1. Dezember 2021 und vom 24. März 2022 inhaltlich eingelassen, ohne das Fehlen des Vorverfahrens zu rügen, und damit offenbart, dass auch ein jetzt noch durchgeführter Widerspruch sinnwidrig, weil – aus seiner Sicht – offenkundig erfolglos wäre. Dabei ergeben sich die Voraussetzungen für den gebundenen Anspruch auf Nachzahlung aus dem Gesetz und sehen keinen Spielraum der Behörde vor, wobei das M1. NRW sowohl außergerichtlich als auch im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens als zuständige Stelle über die Besoldung entscheidet.

II.

Die Klage hat aber in der Sache keinen Erfolg. Der Kläger hat gegen den Beklagten keinen Anspruch auf Nachzahlung auf den kinderbezogenen Familienzuschlag für die Jahre 2018 bis 2020.

Allein denkbare Anspruchsgrundlage für die begehrte Nachzahlung ist § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Anpassung der Alimentation kinderreicher Familien für die Jahre 2011 bis 2020 Nordrhein-Westfalen (AlimentationsanpassungsG NRW). Danach erhalten unter anderem Landesbeamte mit drei oder mehr in ihrem Familienzuschlag zu berücksichtigenden Kindern rückwirkend monatliche Nettonachzahlungen nach Maßgabe der zu diesem Gesetz gehörenden Anlagen. Dabei sehen die Anlagen für jedes Haushaltsjahr und hierbei zwischen den Besoldungsgruppen jedenfalls bis A 8 und allen höheren Besoldungsgruppen differenzierend unterschiedlich hohe Beträge für das dritte, vierte sowie fünfte (und jedes weitere) Kind vor.

Der Anspruch ist vorliegend aber ausgeschlossen. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 AlimentationsanpassungsG NRW ist dies unter anderem in dem – hier allein in Betracht kommenden – Fall anzunehmen, wenn ein über die gesetzlich zustehende Besoldung hinausgehender Anspruch auf Besoldung für das dritte Kind und weitere Kinder nicht in dem Haushaltsjahr, für das die zusätzliche Besoldung verlangt wird, schriftlich gegenüber der jeweils zuständigen Stelle geltend gemacht wurde. Dabei ergibt sich der Anspruchsausschluss indes nicht bereits deshalb, weil der Kläger nicht in jedem der hier betroffenen Haushaltsjahre gesondert Widerspruch gegen seine Besoldung eingelegt hat. Denn der von der Rechtsprechung zur allgemeinen besoldungsrechtlichen Rügeobliegenheit eines Beamten entwickelte Maßstab (dazu 1.) gilt auch im Rahmen von § 2 Abs. 1 Satz 2 AlimentationsanpassungsG NRW (dazu 2.). Aber auch nach diesem fehlt es im zu entscheidenden Fall an einer rechtzeitigen Geltendmachung der Unteralimentation durch den Kläger (dazu 3.).

Die höchstrichterliche und obergerichtliche Rechtsprechung leitet bereits aus allgemeinen Erwägungen des Beamtentums den Grundsatz ab, dass ein Anspruch auf eine Nachzahlung der Differenz zwischen gesetzlich vorgesehener und verfassungsrechtlich gebotener Besoldung nur dann besteht, wenn der Betroffene dieses Alimentationsdefizit auch rechtzeitig, d.h. im Haushaltsjahr, geltend gemacht hat.

Dahinter stehen folgende grundsätzliche Überlegungen: Mit der Rüge erfüllt der Beamte die ihn treffende Pflicht zur nach den Umständen gebotenen Rücksichtnahme auf seinen Dienstherrn. Bei Abwägung der gegenläufigen Interessen von Beamten und Dienstherrn ergibt sich, dass es dem Beamten selbst obliegt zu entscheiden, ob er die gesetzlich gewährte Besoldung als ausreichend ansieht oder ob er sie für unzureichend hält, um einen amtsangemessenen Lebenszuschnitt zu ermöglichen. Der Beamte kann nicht erwarten, in den Genuss von Besoldungsleistungen für zurückliegende Haushaltsjahre zu kommen, obwohl er sich mit der gesetzlichen Alimentation zufrieden gegeben und nicht beanstandet hat, sie reiche für eine amtsangemessene Lebensführung nicht aus. Gleichzeitig liegt die Rüge ungenügender Alimentation im berechtigten Interesse des Dienstherrn, kann er sich dadurch auf ein mögliches Alimentationsdefizit und daraus folgend finanzielle Mehrbelastungen einstellen. Angesichts der geringen inhaltlichen Anforderungen ist es dem Beamten auch zumutbar, die Höhe seiner Alimentation zu rügen.

Vgl. ausführlich BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2020 - 2 C 33.09 -, juris, Rn. 14 ff.

Zum Erreichen dieses Zwecks ist es aber nicht erforderlich, dass der Beamte in jedem Haushaltsjahr gesondert seine Besoldung rügt. Denn macht der Beamte seinem Dienstherrn gegenüber geltend, dass er seine derzeit gesetzlich vorgesehene Besoldung für zu niedrig hält, ist damit in aller Regel kein zeitlich, insbesondere auf bestimmte Haushaltsjahre begrenzter Einwand verbunden; vielmehr ist der Wider-spruch auch – zunächst unbegrenzt – auf die Zukunft gerichtet. Damit ist dem geschilderten Interesse des Dienstherrn auch durch die Annahme einer nicht jahres-scharfen Rügeobliegenheit hinreichend Rechnung getragen.

Von daher ist in der Rechtsprechung einhellig anerkannt, dass ein einmal erkennbar in die Zukunft gerichteter Antrag auf erhöhte Besoldung grundsätzlich über das laufende Haushaltsjahr hinaus Geltung beansprucht und der Beamte insoweit seiner Rügeobliegenheit genügt. Entscheidend ist daher grundsätzlich nur, in welchem Haushaltsjahr der Beamte gegenüber seinem Dienstherrn „erstmals“ geltend gemacht hat, dass er seine Besoldung für zu niedrig erachtet.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Juni 2011 - 2 C 40.10 -, juris, Rn. 6, und vom 27. Mai 2010 - 2 C 33.09 -, juris, Rn. 7; OVG NRW, Urteile vom 12. Februar 2014 - 3 A 155/09 -, juris, Rn. 37 ff., vom 24. November 2010 - 3 A 1761/08 -, juris, Rn. 62 und vom 22. Januar 2010 - 1 A 908/08 -, juris, Rn. 146; Hessischer VGH, Beschluss vom 30. November 2021 - 1 A 2704/20 -, juris, Rn. 94; OVG Saarland, Beschluss vom 17. Mai 2018 - 1 A 22/16 -, juris, Rn. 29; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 11. Oktober 2017 - OVG 4 B 33.12 -, juris, Rn. 26; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 25. April 2017 - 5 LC 76/17 -, juris, Rn. 52; OVG Thüringen, Urteil vom 23. August 2016 - 2 KO 333/14 -, juris, Rn. 30.

Etwas anderes gilt indes dann, wenn der Widerspruch entweder nicht erkennbar auf die Zukunft gerichtet ist, sondern nur auf einen bestimmten Zeitraum beschränkt wird oder wenn aufgrund geänderter tatsächlicher oder rechtlicher Umstände nicht hinreichend klar ist, ob der Widerspruch auch weiterhin aufrecht erhalten bleiben soll oder der Beamte möglicherweise mit den veränderten Umständen einverstanden ist, und insoweit Anlass für eine Klarstellung besteht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2010 - 2 C 33.09 -, juris, Rn. 10; OVG NRW, Urteil vom 24. November 2010 - 3 A 1761/08 -, juris, Rn. 66 m.w.N.

Soweit der Beklagte demgegenüber die gefestigte Rechtsprechung nicht anerkennt und die Auffassung vertritt, aus der höchstrichterlichen Rechtsprechung lasse sich ableiten, die Rüge des Beamten sei jedes Jahr gesondert zu erheben, ist dies nicht nachvollziehbar. Nicht nur, dass sich den bereits benannten Entscheidungen das Gegenteil entnehmen lässt, sind keine anderen Entscheidungen ersichtlich, die ein solches Postulat enthalten. Insbesondere die vom Beklagten in gleich gelagerten Gerichtsverfahren angeführten Entscheidungen,

BVerfG, Beschlüsse vom 24. November 1998 - 2 BvL 26/91 u.a. -, juris, Rn. 69, und vom 22. März 1990 - 2 BvL 1/86 -, juris, Rn. 68 ff.; BVerwG, Urteile vom 28. Juni 2011 - 2 C 40.10 -, juris, Rn. 10, und vom 27. Mai 2010 - 2 C 33.09 -, juris, Rn. 14,

stützen die Auffassung des Gerichts bzw. verhalten sich nicht explizit zu der Frage der Folgewirkung einer Rüge, sondern sprechen gemeinhin von der Obliegenheit der haushaltsnahen Geltendmachung, ohne hierbei eine gesonderte Rüge in jedem Haushaltsjahr zu fordern.

Der vorstehend beschriebene Maßstab gilt entgegen der Ansicht des Beklagten auch im Rahmen des § 2 Abs. 1 Satz 2 AlimentationsanpassungsG NRW.

Vgl. dazu auch ausführlich VG Gelsenkirchen, Urteile vom 7. Juni 2023 - 1 K 4610/21 -, juris, Rn. 43 ff., - 1 K 2295/22 -, juris, Rn. 47 ff., - 1 K 3376/22 -, juris, Rn. 46 ff., - 1 K 3419/22 -, juris, Rn. 45 ff. und - 1 K 3675/22 -, juris, Rn. 42 ff.; ebenso VG Düsseldorf, Urteil vom 17. August 20223 - 26 K 5912/22 -, juris, Rn. 48 ff., und VG Münster, Urteil vom 8. Mai 2023 - 5 K 47/22 -, juris, Rn. 31 ff.

Zunächst statuiert der Wortlaut der Vorschrift („in dem Haushaltsjahr, für das die zusätzliche Besoldung verlangt wird“) keine Pflicht des Beamten, seine Rüge jedes Haushaltsjahr gesondert zu erheben, weil er nur verlangt, dass für jedes betroffene Haushaltsjahr eine Rüge des Beamten vorliegt. Diese kann aber gerade auch schon vor dem jeweiligen Haushaltsjahr erhoben worden sein und entsprechend Folgewirkung entfalten. Auch dann liegt nämlich eine hinreichende Rüge in jedem betroffenen (Folge-)Haushaltsjahr vor. Insoweit erweist sich der Wortlaut als offen.

Dass § 2 Abs. 1 Satz 2 AlimentationsanpassungsG NRW im Sinne der geschilderten Rechtsprechung auch bereits früher erhobene, aber auf die Zukunft gerichtete Rügen ausreichen lässt, ergibt sich aber nach den übrigen Auslegungskriterien. Auf den entsprechenden Willen des Gesetzgebers lassen bereits die Gesetzesmaterialien schließen. Nach der Begründung zu § 2 Abs. 1 Satz 2 AlimentationsanpassungsG besteht ein Nachzahlungsanspruch danach nicht, „wenn ein über die gesetzlich zustehende Besoldung hinausgehender Anspruch auf Besoldung für das dritte und weitere Kinder nicht in dem Haushaltsjahr, für das die zusätzliche Besoldung verlangt wird, schriftlich gegenüber der zuständigen Stelle geltend gemacht worden ist; d.h. es muss entsprechend der Regelung des § 3 Abs. 7 des Landesbesoldungsgesetzes in jedem einzelnen Haushaltsjahr, für das die zusätzliche Besoldung begehrt wird, jeweils ein Antrag gestellt worden sein“ (LT-Drs. 17/14100, S. 78). Zwar spricht die Formulierung auf den ersten Blick dafür, dass eine gesonderte Rüge jedes Jahr erforderlich sein soll („jeweils“). Hinsichtlich der Bedeutung der Rüge wird aber zugleich auf die Parallelität zur Regelung des § 3 Abs. 7 des Landesbesoldungsgesetzes Nordrhein-Westfalen (LBesG NRW) verwiesen, der die zeitnahe Geltendmachung der Unteralimentierung im Allgemeinen statuiert und dem die Formulierung nachgebildet ist. In der Gesetzesbegründung zu § 3 Abs. 7 LBesG NRW wiederum wird ausgeführt, die Regelung schreibe das Erfordernis der zeitnahen Geltendmachung von übergesetzlichen Besoldungsansprüchen fest. Die Bestimmung werde in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts angewendet. Die Regelung habe „klarstellenden Charakter“ und werde lediglich aus „Gründen der Transparenz“ in das Gesetz aufgenommen (LT-Drucks 16/10380, S. 360). Daraus ergibt sich hinreichend deutlich, dass der Gesetzgeber mit § 2 Abs. 1 Satz 2 AlimentatsionsanpassungsG NRW aufgrund des ausdrücklich gewollten Gleichklanges mit § 3 Abs. 7 LBesG NRW, der selbst alleine die zur haushaltsnahen Geltendmachung ergangene Judikatur festschreiben will, auch nur diese von der Rechtsprechung entwickelten Maßstäbe Anwendung finden lassen und gerade keine engeren als die oben dargestellten, in der Rechtsprechung bereits im Vorfeld des Erlasses der gesetzlichen Regelung entwickelten Erfordernisse zur Rügeobliegenheit normieren wollte.

Dem entspricht vor allem auch eine zweckgerichtete Auslegung. Der Gesetzgeber bezweckt mit dem AlimentationsanpassungsG NRW gerade, eine für die Jahre 2013 bis 2015 vom Bundesverfassungsgericht festgestellte, im Übrigen vom Gesetzgeber selbst angenommene verfassungswidrige Unteralimentation in den Jahren 2011 bis 2020 rückwirkend zu beseitigen. Dieses Ziel würde indes nicht erreicht werden können, wenn man bei Inkrafttreten des Gesetzes im Jahr 2021 Voraussetzungen statuiert, die – wie gezeigt – nicht mit den in dem betroffenen Zeitraum geltenden Maßstäben der Rechtsprechung übereinstimmen, mithin die Betroffenen unabänderlich rückwirkend auch nicht zu erfüllen vermögen und die daher entgegen der eigentlichen Intention in breitem Umfang zu reinen Anspruchsausschlüssen führen würden. Im Übrigen würde eine solche, d.h. jährliche Rügeobliegenheit dem hinter ihr stehenden allgemeinen Zweck nicht mehr gerecht, erfordert dieser – wie gezeigt – gerade keine gesonderte Rüge in jedem Haushaltsjahr. Es ist daher davon auszugehen, dass mit dem Erfordernis der rechtzeitigen Rüge des Beamten letztlich die von der Rechtsprechung entwickelten allgemeinen Grundsätze, wie sie oben dargestellt sind, umgesetzt werden sollten.

In Anbetracht dessen, dass ein Verständnis von § 2 Abs. 1 Satz 2 AlimentationsanpassungsG NRW, wie es der Beklagte formuliert, zu großflächigen Anspruchsaus-schlüssen führen würde und insoweit der verfassungswidrige Zustand der Unter-alimentation größtenteils zementiert würde, ist ein solches auch nicht mit dem Alimentationsprinzip, wie es die Verfassung in Art. 33 Abs. 5 des Grundgesetzes (GG) vorsieht, vereinbar. Insoweit müsste § 2 Abs. 1 Satz 2 AlimentationsanpassungsG NRW, wenn man ihn entsprechend der Ansicht des Beklagten verstünde, dahingehend verfassungskonform ausgelegt werden, dass grundsätzlich auch auf die Zukunft gerichtete Rügen für eine hinreichende Geltendmachung ausreichen.

Nach diesen Maßstäben ist der Anspruch des Klägers auf Nachzahlung für die streitgegenständlichen Jahre 2018 bis 2020 ausgeschlossen, weil es an der erforderlichen Geltendmachung fehlt. Der Widerspruch aus dem Jahr 2017 ist auf dieses Jahr beschränkt und erstreckt sich nicht zugleich auf die Folgejahre (dazu a.). Der Widerspruch aus dem Jahr 2013 war indes zwar auf die Zukunft gerichtet; der Beklagte konnte allerdings nicht davon ausgehen, dass der Kläger damit auch die Minderalimentation der familienbezogenen Bestandteile der Besoldung für das dritte und vierte Kind rügte, da diese Kinder zu diesem Zeitpunkt noch nicht geboren waren (dazu b.).

Der geltend gemachte Anspruch kann zunächst nicht auf den Widerspruch des Klägers vom 31. Oktober 2017 gestützt werden und ist insoweit ausgeschlossen, weil dieser Widerspruch erkennbar auf das Jahr 2017 beschränkt ist und keine Wirkung für die darauffolgenden Jahre entfaltet.

Nach der Auslegungsregel des § 133 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB), die auch auf öffentlich-rechtliche Erklärungen Anwendung findet, ist bei der Auslegung einer Willenserklärung der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften. Es kommt darauf an, wie die Erklärung aus der Sicht des Empfängers bei objektiver Betrachtung zu verstehen ist. Maßgebend ist der geäußerte Wille des Erklärenden, wie er sich dem Empfänger nach dem Wortlaut der Erklärung und den sonstigen Umständen darstellt, die der Empfänger bei Zugang der Erklärung erkennen kann. Dieser hat in den Blick zu nehmen, welchen Zweck der Erklärende verfolgt. § 133 BGB gibt eine Auslegung vor, die – im Rahmen des für den Erklärungsempfänger Erkennbaren – den mit der Erklärung angestrebten Erfolg herbeiführt und die Erklärung nicht sinnlos macht. Dies gilt insbesondere für die Ermittlung des Inhalts von Erklärungen Privater gegenüber Behörden. Diese dürfen bei der Auslegung die erkennbare Interessenlage des Erklärenden nicht außer Acht lassen.

Vgl. nur BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2013 - 2 C 23.12 -, juris, Rn. 15 f. m.w.N.

Bei Auslegung des Widerspruchs anhand des objektivierten Empfängerhorizonts kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Kläger auch über das Jahr 2017 hinaus Widerspruch einlegen wollte. Dafür spricht zunächst die Betreffzeile, in der ausdrücklich eine höhere Besoldung „für das Jahr 2017“ begehrt wird. Sodann beantragt der Kläger in Ziffer 1 seines Antrags höhere Familienzuschläge für das dritte Kind und weitere Kinder auch ausdrücklich (nur) „für das Jahr 2017“. Ebenso aus der Begründung seines Widerspruchs ergibt sich nicht, dass dieser auch zukunftsgerichtet ist. Im Gegenteil, er leitet die Begründung explizit mit dem Hinweis ein, dass er „im Jahr 2017“ kinderbezogene Familienzuschläge für seine vier Kinder erhält und diese nach verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen zu niedrig seien.

Vgl. zu einem insoweit ähnlichen Widerspruchsschreiben bereits VG Gelsenkirchen, Urteil vom 7. Juni 2023 - 1 K 3376/22 -, juris, Rn. 58.

Soweit der Kläger im gerichtlichen Verfahren auf Ziffer 3 seines Antrags Bezug nimmt und argumentiert, daraus ergebe sich die Zukunftsgerichtetheit seines Antrags, folgt dem die Kammer nicht. Unter Ziffer 3 hat der Kläger gebeten, „diesen Antrag als anspruchswahrenden Widerspruch gegen [seine] rechtswidrig zu niedrig festgesetzte Besoldung zu verstehen.“ Hiermit bringt der Kläger unmissverständlich und ausschließlich zum Ausdruck, dass es ihm mit seinem Widerspruch nicht nur um höhere Familienzuschläge geht, sondern insgesamt um eine höhere Besoldung, d.h. auch um ein – familienzuschlagsunabhängiges – höheres Grundgehalt. M.a.W. er erweitert bereits dem Wortlaut nach seine Rüge des zu niedrigen Familienzuschlags (Ziffer 1) inhaltlich auf eine insgesamt zu niedrige Besoldung (Ziffer 3), nicht aber zeitlich auf die Folgejahre. Die Ziffer 3 ergänzt seinen Antrag unter Ziffer 1 somit in qualitativer Weise und nicht hinsichtlich der zeitlichen Dimension. Aus der Formulierung in Ziffer 3 des Widerspruchs ergibt sich indes nicht, dass der Antrag auch auf eine höhere Besoldung über das konkret in Bezug genommene Jahr 2017 hinaus gerichtet ist, zumal der Kläger auch über die Ziffer 3 die Überschrift „… für das Jahr 2017“ gesetzt hat. Zudem hat er mit der in Ziffer 3 gewählten Formulierung der „zu niedrig festgesetzte[n] Besoldung“ die in der Vergangenheit und bis zur (damaligen) Gegenwart festgesetzte Besoldung gerügt und somit nicht die noch in Zukunft festzusetzende Besoldung.

Auch der Hinweis in dem Widerspruch auf noch ausstehende Gerichtsentscheidungen führt für sich genommen nicht dazu, dass dieser sich auch auf die Folgejahre erstreckt. Dies ergibt sich schon daraus, dass in den vom Kläger zitierten Verfahren zwangsläufig sogar die Besoldung bzw. die Höhe der Familienzuschläge weit vor dem Jahr 2017 Streitgegenstand war. Diese Verfahren können daher jedenfalls nicht ohne weiteren Begründungsaufwand herangezogen werden, um eine Minderalimentation in der Zukunft geltend zu machen.

Dass der Beklagte (erst) im Jahr 2021 dem Kläger mitteilte, der Widerspruch werde nur für das Jahr 2017 erfasst und habe keine Wirkung für Folgejahre, ändert nichts an der hier vorgenommenen Auslegung des Widerspruchs. Denn diese Mitteilung kann nicht nachträglich die aus dem Empfängerhorizont abgeleitete Auslegung des Widerspruchs ändern und dessen Wirkung erweitern.

Der Kläger kann zudem auch nicht mit Erfolg aus dem im Jahr 2013 erhobenen Widerspruch einen Anspruch auf Nachzahlung von Familienzuschlägen für das dritte und vierte Kind in dem Zeitraum 2018 bis 2020 ableiten.

aa)

Zwar hat er mit diesem Widerspruch einen erkennbar auf die Zukunft gerichteten Widerspruch gegen seine Besoldungshöhe und damit auch gegen die Höhe des kinderbezogenen Familienzuschlags eingelegt.

Zunächst bezieht sich der Widerspruch, obwohl er sich ausdrücklich auf die Besoldungshöhe im Allgemeinen bezieht, auch auf den kinderbezogenen Familienanteil. Denn dadurch, dass der Kläger die Höhe seiner Bezüge generell bemängelt hat, ohne nähere Spezifizierungen vorzunehmen, schließt dies auch den zur Besoldung gehörenden Familienzuschlag mit ein, wovon im Übrigen auch das M. regelmäßig selbst ausgeht.

Vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 7. Juni 2023 - 1 K 3419/22 -, juris, Rn. 55.

Zudem musste der Beklagte davon ausgehen, dass der Kläger seinen Widerspruch zeitlich nicht begrenzt hat. Eine solche Beschränkung findet sich weder in der Überschrift noch in der Einleitung geschweige denn im konkreten Antrag des Schreibens. Vielmehr macht der Kläger deutlich, im Allgemeinen seine gegenwärtige – und damit bei Erhalt des status quo auch künftige – Besoldung für verfassungswidrig zu niedrig zu halten. Dass er eine „nachträgliche“ Anpassung der Besoldung „unter Berücksichtigung der Tariferhöhungen für die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes im Lande Nordrhein-Westfalen für die Jahre 2013/2014“ beantragt hat, ändert daran nichts. Die Formulierung „nachträglich“ ist auch bei auf die Zukunft gerichteten Widersprüchen letztlich zwingend, kann nur so eine rückwirkende Anpassung zu Beginn des Haushaltsjahres, in dem die Widersprüche eingelegt wurden – hier demnach das Jahr 2013 –, erreicht werden. Der Verweis auf die Tariferhöhungen für die Jahre 2013 und 2014 rechtfertigt ebenfalls nicht die Annahme, dass die Widersprüche nur auf diese Jahre beschränkt wurden, weil der Kläger gleichwohl ausdrücklich eine Besoldungsanpassung im Allgemeinen und hierbei lediglich die „Berücksichtigung“ der Tariferhöhung begehrt. Von daher verweist er auch in seiner jeweiligen Widerspruchsbegründung auf Defizite in der Alimentation an sich und bezieht sich hier nur unter anderem auf die aus seiner Sicht im Vergleich zur entsprechenden Tariferhöhung für die Jahre 2013 und 2014 ungleich niedrigere und daher unzulängliche Besoldungserhöhung. Insoweit musste das M. davon ausgehen, dass die uneingeschränkte Anpassung der Besoldung an die Tariferhöhung für die Jahre 2013 und 2014 für den Kläger möglicherweise ein wesentlicher Aspekt war, es aber jedenfalls nicht das einzige Moment seines Anliegens darstellte, sondern er vielmehr eine Unteralimentation an sich und damit auch für die Zukunft rügte.

Vgl. zu diesem Musterwiderspruch bereits VG Gelsenkirchen, Urteil vom 7. Juni 2023 - 1 K 3419/22 -, juris, Rn. 56.

bb)

Indes konnte sich der Widerspruch von 2013 ersichtlich nicht auf die Geltendmachung eines höheren Familienzuschlags für das dritte und weitere Kinder beziehen, weil der Kläger zum damaligen Zeitpunkt Vater von lediglich zwei Kindern war. Dies ergibt sich aus den oben dargestellten allgemeinen Erwägungen zur zeitnahen Geltendmachung einer Minderalimentation. Wie ausgeführt soll der Dienstherr sich dadurch auf ein mögliches Alimentationsdefizit und daraus folgend finanzielle Mehrbelastungen einstellen können. Das ist aber offensichtlich nicht möglich im Hinblick auf etwaige weitere Kinder, die – bei einer Betrachtung zum Zeitpunkt des Widerspruchs nur möglicherweise – erst noch in späteren Jahren geboren werden. Auch der Kläger selbst kann bei Abfassung seines Widerspruchs nur die Minderalimentation in seiner damaligen Situation als verheirateter Familienvater mit zwei Kindern gerügt haben, weil nur die Alimentation in dieser Konstellation seine damalige finanzielle Situation prägte. Seine Interessenlage kann erkennbar nur darauf gerichtet gewesen sein, dass er mit seiner vierköpfigen Familie amtsangemessen alimentiert werde. Es ist lebensfremd anzunehmen, dass er mit seiner Rüge im Jahr 2013 bereits künftig noch zu gebärende weitere Kinder in den Folgejahren und deren Alimentation und damit grundlegend andere Umstände in den Blick genommen hatte, zumal die Zeugung und die Geburt von Kindern naturgemäß nicht uneingeschränkt planbar sind. Dies gilt erst recht, da der Kläger mit seinem Widerspruch im Jahr 2013 gar nicht mal die Höhe des Familienzuschlags dezidiert rügte, sondern die aus seiner Sicht verfassungswidrig zu niedrige Besoldung im Allgemeinen. Auch wenn die allgemeine Rüge der Besoldungshöhe den Familienanteil mitumfasst, kann aus ihr nicht zwingend der Schluss gezogen werden, dass mit ihr auch die Besoldung in sämtlichen denkbaren zukünftigen (familiären) Konstellationen miteingeschlossen sein soll. Im Übrigen fehlte dem Kläger zum damaligen Zeitpunkt auch jegliche eigene Anschauung über die konkrete Höhe der Alimentation einer sechsköpfigen Familie.

III.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, zu beantragen. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich einzureichen.

Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

Im Berufungsverfahren muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag auf Zulassung der Berufung. Der Kreis der als Prozessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs. 4 VwGO.