Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 19 L 944/23

Gründe:

Der sinngemäße Antrag,

die aufschiebende Wirkung der Klage 19 K 1430/23 gegen Ziffer II. der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 13. März 2023 hinsichtlich der Schließungsanordnung wiederherzustellen und hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung anzuordnen,

ist zulässig aber unbegründet.

Die im Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotene Abwägung zwischen dem Aussetzungsinteresse des Antragstellers und dem widerstreitenden öffentlichen Vollziehungsinteresse fällt zulasten des Antragstellers aus. Im Rahmen der Interessenabwägung kommt den Erfolgsaussichten des in der Hauptsache erhobenen Rechtbehelfs regelmäßig ausschlaggebende Bedeutung zu. Erweist sich die angegriffene Regelung als offensichtlich rechtmäßig und besteht zudem in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO ein besonderes Vollzugsinteresse, überwiegt regelmäßig das öffentliche Vollziehungsinteresse.

So liegt der Fall hier. Die angegriffenen Regelungen erweisen sich bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage als offensichtlich rechtmäßig. Hinsichtlich der Schließungsverfügung besteht zudem ein besonderes Vollziehungsinteresse.

Die Antragsgegnerin stützt ihre Schließungsverfügung auf § 15 Abs. 2 GewO. Hiernach kann die Fortsetzung des Betriebes von der zuständigen Behörde verhindert werden, wenn ein Gewerbe, zu dessen Ausübung eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung (Zulassung) erforderlich ist, ohne diese Zulassung betrieben wird.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage liegen vor. Die Antragstellerin betreibt ihre Spielhalle ohne die nach § 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW (in der seit dem 1. Juli 2021 geltenden Fassung), § 24 Abs. 1 GlüStV 2021 erforderliche Erlaubnis. Deren Erteilung hat die Antragsgegnerin mit der angegriffenen Ordnungsverfügung abgelehnt. Weitere Voraussetzungen für ein Einschreiten sieht die einschlägige Ermächtigungsgrundlage nicht vor.

Die Schließungsanordnung ist nach dem Maßstab des § 114 Satz 1 VwGO auch nicht ermessensfehlerhaft. Die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin überschreitet nicht die gesetzlichen Grenzen des Ermessens. Sie verstößt insbesondere nicht gegen das Verhältnismäßigkeitsgebot. Dieses verpflichtet die Antragsgegnerin nicht, den illegalen Betrieb der Spielhalle der Antragstellerin bis zum Eintritt der Bestandskraft ihrer ablehnenden Entscheidung über deren Erlaubnisantrag weiter zu dulden. Das wäre allenfalls dann anzunehmen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllte und dies offensichtlich, d.h. ohne weitere Prüfung erkennbar wäre, so dass die Untersagung nicht mehr zur Gefahrenabwehr erforderlich wäre. Bereits verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen rechtfertigen dagegen ein Einschreiten.

Vgl. nur OVG NRW, Urteil vom 16. Oktober 2017 - 4 A 1607/16 -, juris, m.w.N.

Ein offensichtlicher Anspruch der Antragstellerin auf Erteilung einer glückspielrechtlichen Erlaubnis für den Betrieb ihrer Spielhalle besteht nicht. Auf Grundlage der gegenwärtig zur Verfügung stehenden Erkenntnisse hat die Antragsgegnerin den Erlaubnisantrag der Antragstellerin aller Voraussicht nach zu Recht abgelehnt. Der Erlaubniserteilung steht voraussichtlich entgegen, dass der Betrieb ihrer Spielhalle nach Maßgabe des § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 AG GlüStV NRW den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Ziele des § 1 GlüStV sind nach dessen Satz 1 Nr. 1 bis 4 insbesondere, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten sowie sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt werden. Diesen Zielen läuft der Betrieb einer Spielhalle namentlich zuwider, wenn er nicht die Gewähr für die Beachtung und Einhaltung derjenigen Vorschriften bietet, die diesen Zielen dienen. Erforderlich ist eine auf Tatsachen gestützte, gerichtlich uneingeschränkt überprüfbare Prognose, ob zu erwarten ist, dass beim Betrieb der Spielhalle die der Sicherstellung der Ziele des § 1 GlüStV dienenden Vorschriften eingehalten werden. Im Rahmen der anzustellenden Prognose ist es unerheblich, ob bei Betriebskontrollen festgestellte Verstöße gegen glückspielrechtliche Vorgaben zur Einleitung eines Bußgeldverfahrens bzw. Festsetzung eines Bußgeldes geführten haben. Für eine entsprechende Einschränkung bietet das Gesetz keinen Anhalt. Ebenso bestehen im Rahmen der gebotenen Gesamtwürdigung keine festen Zeitgrenzen, ab denen Umständen generell keine Prognoserelevanz mehr beigemessen werden kann.

Die Prognose hinsichtlich der Antragstellerin fällt negativ aus. Der Betrieb der Spielhalle der Antragstellerin ist in der Vergangenheit durch eine Vielzahl ebenso erheblicher wie beharrlicher Verstöße gegen glückspielrechtliche Vorgaben aufgefallen. Dieser Umstand rechtfertigt die Prognose, dass der Betrieb der streitgefangenen Spielhalle künftig den Zielen des Glückspielstaatsvertrages zuwiderlaufen wird.

Ein gravierender Verstoß gegen die Vorgaben des Glückspielrechts ist zunächst darin zu sehen, dass die Antragstellerin zuletzt einen Geldautomaten in unmittelbarer Nähe ihres Betriebes entweder selbst aufgestellt oder zumindest geduldet hat. Gemäß § 16 Abs. 9 Nr. 3 AG GlüStV NRW ist das Aufstellen, Bereithalten oder die Duldung von technischen Geräten zur Bargeldabhebung, insbesondere EC- oder Kreditkartenautomaten in einer Spielhalle einschließlich des Eingangsbereichs und aller zu ihr gehörenden Flächen, über die der Betreiber die unmittelbare Verfügungsgewalt ausübt, unzulässig. Der Regelung liegt die naheliegende gesetzgeberische Intention zugrunde, durch das Verbot von Geldautomaten nicht nur in der Spielhalle, sondern gerade auch in ihrer räumlichen Nähe,

zu diesem Anliegen in Reaktion des Gesetzgebers auf die enge Auslegung des Begriffs Spielhalle durch das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. November 2015 – 4 B 710/15 -, vgl. LT- NRW Drucksache 17/6611 Seite 40,

der Beschaffung von „frischem“ Bargeld während des Spielvorgangs entgegenzuwirken, um so eine Deckelung möglicher Verluste während des Spielvorgangs auf das zuvor mitgeführte Bargeld zu erreichen. Gegen das genannte Verbot hat die Antragstellerin verstoßen. Daran, dass der Parkplatz vor der streitbefangenen Spielhalle, auf der sich der in Rede stehende Geldautomat befindet, eine Fläche im vorgenannten Sinne darstellt, bestehen keine Zweifel. Auch dass der Geldautomat dort entweder von der Antragstellerin aufgestellt und bereitgehalten oder zumindest geduldet wird, hat diese nicht in Abrede gestellt. Das Aufstellen des Geldautomaten läuft angesichts des aufgezeigten Normzwecks den Zielen des Glückspielstaatsvertrages, den Spielerschutz zu gewährleisten (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 3 GlüStV) evident zuwider. Der Vorwurf wiegt umso schwerer, als die Antragstellerin auch in der Vergangenheit bereits trotz der dargestellten Gefahrenlage einen Geldautomaten im Eingangsbereich ihrer Spielhalle bereitgehalten hat. Ungeachtet der Frage, ob dieses Gerät noch funktionsfähig war bzw. die Antragstellerin hierdurch einen Bußgeldtatbestand erfüllt hat, zeigt ihr gegenwärtiges Verhalten, dass sie jederzeit bereit ist, die Ziele des Glückspielstaatsvertrags eigenen Erwerbsinteressen unterzuordnen.

Ebenso deutlich zeigt sich ihre fehlende Gewähr für die Beachtung und Einhaltung der Ziele des Glückspielstaatsvertrags darin, dass die Antragstellerin offensichtlich über einen längeren Zeitraum ungehindert eine Mehrfachbespielung von Geldspielgeräten durch einzelne Spieler ermöglicht oder zumindest geduldet hat. Die Vermeidung von Mehrfachbespielung, also der gleichzeitigen Bespielung von mehreren Geräten durch einen Spieler, ist ein ausdrückliches gesetzgeberisches Anliegen, das in § 6 Abs. 5 SpielV Ausdruck gefunden hat.

Vgl. nur Bundesrat-Drucksache 437/13, Seite 27.

Hintergrund ist, dass sich mit Mehrfachbespielungen von Geldspielgeräte das Verlustrisiko des Spieles über die jeweilige Verlusthöchstgrenze hinaus vervielfacht. Zur Umsetzung dieses Anliegens dienen entsprechende technische Vorgaben an die Zulassung eines Geldspielgerätes (vgl. § 13 Nr. 10 SpielV) sowie die Maßgabe, jedem Spieler nur genau ein gerätegebundenes Identifikationsmittel auszuhändigen. Bei strenger Beachtung dieser Vorgaben ist eine Mehrfachbespielung von Automaten praktisch ausgeschlossen. Vor dem Hintergrund bedarf keiner Vertiefung, ob die im Rahmen der Kontrollen getroffenen, nicht grundlegend in Abrede gestellten Feststellungen die Verhängung eines Bußgeldbescheides rechtfertigten. Der Umstand, dass bei gleich drei Kontrollen der Örtlichkeiten, insbesondere auch bei beiden Kontrollen im Jahr 2022 entweder Mehrfachbespielungen festgestellt wurden oder zumindest unbespielte Geräte freigeschaltet waren, belegt, dass der Einhaltung der Vorgaben des § 6 Abs. 5 SpielV nicht die erforderliche Aufmerksamkeit beigemessen wird. Dabei macht es auch keinen Unterschied, ob die Möglichkeit zur Mehrfachbespielung Folge der Ausgabe von mehr als einem Identifikationsmittel an Spieler war oder darauf zurückzuführen ist, dass die Log-Out-Funktion der Geräte nicht benutzt bzw. von vorne herein abgestellt wurde (vgl. hierzu die von der Antragsgegnerin angeführte E-Mail des Landeswirtschaftsministeriums vom 19. Juni 2019 , Bl. 34 der Gerichtsakte). In jedem Fall läuft bereits die Ermöglichung einer Mehrfachbespielung dem Regelungsanliegen des § 6 Abs. 5 SpielV und damit dem in der Vorschrift konkretisierten Spielerschutz als Ziel des Glückspielstaatsvertrages zuwider. Hierzu passt ins Bild, dass das zuletzt von der Antragstellerin vorgelegte Sozialkonzept keine Ausführungen dazu, wie die Mehrfachbespielung von Geldspielautomaten durch einen Spieler verhindert werden soll, enthält. Der Vorwurf, dass dem Spielerschutz im Betrieb der Antragstellerin nicht ausreichend Beachtung geschenkt wird, wird zudem noch durch die Feststellung der Antragsgegnerin erhärtet, dass die seit September 2022 in dem Betrieb beschäftigte Aufsichtsperson K. angesichts von Mehrfachbespielungen bei der Kontrolle am 14. Dezember 2022 offensichtlich kein Problembewusstsein aufwies, namentlich keine Kenntnisse von einer Logout-Funktion der Geräte hatte. Damit war sie offenkundig nicht in der Lage, die Einhaltung der rechtlichen Vorgaben zum Spielerschutz im Betrieb der Antragstellerin sicherzustellen. Es kann auch unterstellt werden, dass Frau K. bereits vielfach seit ihrer Anstellung die Aufsicht in der Spielhalle ausgeübt hat und entsprechend häufig eine Einhaltung der Vorgaben im Betrieb der Antragstellerin nicht gewährleistet war. Bei der Durchsetzung dieser Vorgaben kommt den aufsichtsführenden Mitarbeitern im Betrieb allerdings eine wesentliche Rolle zu. Es bedarf daher, zumal bei neu eingestellten Aufsichtspersonen, organisatorischer Maßnahmen und Kontrollen, um sicherzustellen, dass die Aufsichtsperson ihren Aufgaben ordnungsgemäß nachkommt. Eine hier angeblich erfolgte bloß mündliche Unterweisung genügt ebenso wie die Gegenzeichnung einer Dienstanweisung nicht.

Schließlich wird die mangelnde Gewähr der Antragstellerin für eine hinreichende Wahrung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags noch dadurch weiter untermauert, dass sie auch die nach den §§ 8ff. GlüStV beim Betrieb einer Spielhalle vorgeschriebene Anmeldung an das dem Spielerschutz dienende „OASIS“-System erst unter dem Druck der bereits ausgesprochenen Schließungsverfügung vorgenommen hat. Dass es ihr tatsächlich nicht möglich gewesen wäre, dieser Anforderung zuvor bereits nachzukommen, hat sie nicht schlüssig aufgezeigt. Die zuletzt von ihr vorgelegte E-Mail-Korrespondenz mit dem Regierungspräsidium E. vom 15. August 2022 belegt namentlich nicht, dass sie alles Erforderliche getan hat, um einen Anschluss an das Sperrsystem zu erreichen. Aus der Korrespondenz geht hervor, dass die Antragstellerin auf einen Anschluss durch Vorlage eines Antrags auf Verlängerung ihrer Spielhallenerlaubnis oder einer schriftlichen Duldung hätte hinwirken können. Dies hat sie offensichtlich nicht getan. Die Antragstellerin legt nicht dar, dass sie irgendwelche Bemühungen in dieser Richtung unternommen hätte.

Ob die Antragstellerin auch den Versagungsgrund nach § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 5 AG GlüStV NRW erfüllt, weil es ihr an der erforderlichen Zuverlässigkeit mangelt, bedarf keiner abschließenden Entscheidung mehr. Neben den vorstehenden Annahmen könnte hierfür aber auch sprechen, dass der Geschäftsführer der Antragstellerin sich anlässlich des für das gegen ihn geführte Strafverfahrens 000 anlassgebenden Vorfalls am 30. Mai 2023 gegenüber den Polizeibeamten grundlos aggressiv und unkooperativ zeigte. Dieses Verhalten könnte es wiederum nahelegen, dass der Geschäftsführer auch im Umgang mit den für die Kontrolle seines Spielhallenbetriebes zuständigen Ordnungsbehörden nicht die erforderliche Kooperationsbereitschaft aufweist.

Das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung hat die Antragsgegnerin ebenfalls in ihrer Ordnungsverfügung, namentlich unter Verweis auf die effektive Durchsetzung des Spielerschutzes, tragfähig begründet. Anlass zu Ergänzungen besteht insoweit nicht.

Die auf die Schließungsverfügung bezogenen Zwangsmittelandrohung einschließlich der hiermit verbundenen Fristsetzung unterliegen keinen Bedenken. Auf die entsprechende Begründung in der streitigen Ordnungsverfügung wird zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen, § 117 Abs. 5 VwGO analog.

Die Kostentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG und bemisst sich angesichts der Vorläufigkeit dieser Entscheidung auf die Hälfte des Streitwertes in der Hauptsache.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen den Beschluss zu 1. steht den Beteiligten die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster zu.

Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe des Beschlusses schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, einzulegen. Sie ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe.

Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

Im Beschwerdeverfahren gegen den Beschluss zu 1. muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde. Der Kreis der als Prozessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs. 4 VwGO.

Gegen den Beschluss zu 2. findet innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde statt, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerde ist schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen einzulegen. Über sie entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, falls das beschließende Gericht ihr nicht abhilft.