Tatbestand:

Die Klägerin ist eine dem D. &B. -Konzern zugehörige Kapitalgesellschaft. Sie wurde am 14. Juni 2021 errichtet und am 16. Juli 2021 im Handelsregister des Amtsgerichts E.          eingetragen. Sie ist eine 100%ige Tochtergesellschaft der ebenfalls zum D. &B. -Konzern gehörenden D2.     International GmbH & Co OHG (im Folgenden: D1.     ).

D1.     beabsichtigte Anfang des Jahres 2021 die Errichtung einer neuen Textilproduktionsstätte in N.               . Unter dem 15. Januar 2021 holte sie bei der T.     N1.            GmbH (im Folgenden: T.     ) ein Angebot über die Lieferung eines Lagerroboters und einer Legemaschine zur Lagerung von Jeansstoffen über 204.000,- Euro netto ein. T.     hielt sich an diesen Preis 90 Tage gebunden. Am 22. April 2021 richtete D1.     eine E-Mail an T.     , in der sie sich für dieses Angebot bedankte. Weiter heißt es in dieser E-Mail:

„Um hinsichtlich der Materialbestellungen keine Zeit mehr zu verlieren und um weiter Kostenerhöhungen aufgrund massiver internationaler Nachfrage auf dem Rohstoffmarkt zu vermeiden, möchten wir folgendes mit Ihnen vereinbaren:

1. 6

   Damit Sie ohne Risiko das notwendige Rohmaterial für die Robbi- und Legeanlage bestellen können, überweisen wir Ihnen 15.000,- € vorab.

2. 7

   Den Gesamtauftrag gemäß Ihres Angebotes 210421-1Linie vom 21.04.2021 können wir erst nach Baugenehmigung erteilen.“

Mit Datum vom 22. April 2021 erstellte T.     die an D1.     gerichtete Rechnung Nr. 4598 in Höhe von 17.850,- Euro, netto 15.000,- Euro. Der Rechnungstext lautet u. a.:

„[…] vielen Dank für Ihren Auftrag. Gemäß Vereinbarung berechnen wir Ihnen wie folgt: [..]

Anzahlung zur Rohmaterialbeschaffung für geplante Robby- und Legeanlage […]“

Unter dem 19. Mai 2021 beantragte D1.     bei der Beklagten einen Zuschuss im Rahmen des Regionalen Wirtschaftsförderungsprogramms (RWP) in Höhe von 660.000 Euro zu den mit 2.200.000 Euro bezifferten Investitionskosten für die Errichtung des Produktionsstandortes in N.               . Es sei beabsichtigt, die Umsetzung des Projekts in einer neu zu errichtenden Tochtergesellschaft zu realisieren. Geplant sei, die Maschinen bis Herbst 2021 anzuschaffen und mit der Produktion zu beginnen. Der Antrag ging am 21. Mai 2021 bei der Beklagten ein. Unter Ziffer 8.1 gab D1.     die von der Beklagten vorgegebene Erklärung ab,

„mit den Arbeiten für das Investitionsvorhaben nicht vor Antragstellung (Datum des Antragseingangs bei der NRW.BANK) begonnen zu haben. Beginn der Arbeiten für das Investitionsvorhaben ist entweder

1. 14

   der Abschluss eines der Ausführung zuzurechnenden Lieferungs- oder Leistungsvertrags oder

2. 15

   der Beginn der Bauarbeiten für die Investition oder

3. 16

   die erste rechtsverbindliche Verpflichtung zur Bestellung von Ausrüstung oder

4. 17

   eine andere Verpflichtung, die die Investition unumkehrbar macht.“

Mit Schreiben vom 26. Mai 2021 wies die Beklagte D1.     u. a. darauf hin, dass der Zuschussantrag nach der Gründung der neuen Gesellschaft zu überarbeiten und rechtsverbindlich neu einzureichen sei.

Mit Datum 21. Juni 2021 erteilte T.     D1.     die Auftragsbestätigung Nr. 416 zu einem Kaufvertrag mit Montageverpflichtung über eine Legemaschine mit Lagerroboter zum Legen und zur Lagerung von Jeansstoffen zum Preis von 251.447,- Euro brutto. Die Klägerin bestätigte T.     mit Schreiben vom 24. Juni 2021

„den Auftrag gemäß Ihrer Auftragsbestätigung Nr. 416 vom 21.06.2021, abzüglich der Anzahlung/Rechnung Nr. 4598 vom 22.04.2021 (15.000€ ohne MwSt.)“.

Am 25. Juni 2021 ging der Änderungsantrag der Klägerin bei der Beklagten ein, der den Antrag der D1.     ersetzen sollte. Dieser Antrag enthielt ebenfalls die oben wiedergegebene Erklärung zu Ziffer 8.1.

Unter ebenfalls dem 25. Juni 2021 erteilte T.     D1.     die Abschlagsrechnung Nr. 270. Darin nahm T.     auf die Auftragsbestätigung Nr. 416 und das Antwortschreiben der Klägerin vom 24. Juni 2021 Bezug und berechnete der D1.     als 30% Anzahlungsbetrag aus 251.447,- Euro 63.390,- Euro „abzgl. Anzahlung zur Rohmaterialbeschaffung RG Nr. 4598 v. 22.04.2021“ in Höhe von 15.000,- Euro netto.

D1.     beglich die Rechnungen der T.     Nr. 4598 und Nr. 270 am 15. Oktober 2021 und ließ sich die Beträge von der Klägerin erstatten.

Mit Zuwendungsbescheid vom 10. November 2021 bewilligte die Beklagte der Klägerin die beantragte Zuwendung. Danach war das Investitionsvorhaben in der Zeit vom 1. Juni 2021 bis zum 30. April 2022 durchzuführen.

Am 10. Dezember 2021 reichte die Klägerin ihren ersten Mittelabruf in Höhe von 172.410,27 Euro bei der Beklagten ein. Sie fügte u. a. die Rechnungen Nr. 4598 und Nr. 270 und die Auftragsbestätigung Nr. 416 der T.     sowie ihre eigene Antwort auf diese Auftragsbestätigung vom 24. Juni 2021 bei.

Unter dem 14. Dezember 2021 hörte die Beklagte die Klägerin zu der Absicht an, den Zuwendungsbescheid vom 10. November 2021 zurückzunehmen. Sie führte aus, die mit dem 1. Mittelabruf eingereichten Belege begründeten den Verdacht eines vorzeitigen Maßnahmenbeginns.

Die Klägerin nahm hierzu mit Schreiben vom 5. und 28. Januar 2022 Stellung. Sie führte aus, sie habe nicht vor dem 21. Mai 2021 einen der Ausführung zuzurechnenden Lieferungs- oder Leistungsvertrag geschlossen. Richtig sei, dass es eine „Anzahlungsrechnung“ von T.     über 15.000,- Euro gebe. Entgegen dieser Benennung handele es sich dabei aber nicht um eine Anzahlung „für eine Auftragserteilung der Anlage“, sondern um eine „Risikobeteiligung der D1.     für Materialeinkäufe der T.     für den Fall einer späteren Nichterteilung eines Auftrags“. Als der Antrag auf Gewährung eines Zuschusses durch die Beklagte angestanden habe, hätten natürlich schon Projektplanungen und Angebote für die benötigten Maschinen vorgelegen, die ja Grundlage des Antrags und der beigefügten Investitionsgüterliste gewesen seien. Als sich die Planungen und die Erstellung des Antrags hingezogen hätten, habe T.     darauf hingewiesen, sein Angebot u. U. aufgrund stark steigender Stahlpreise nicht aufrechterhalten zu können. D1.     habe deswegen 15.000,- Euro an T.     überwiesen, damit diese Rohmaterial für die geplante, aber eben noch nicht beauftragte Anlage habe bestellen können. Dies sei auf eigenes Risiko der D1.     erfolgt, zumal zu dem Zeitpunkt auch noch keine Baugenehmigung vorgelegen habe. Nur so habe D1.     sicherstellen können, dass der Gesamtprojektplan und der geplante Produktionsbeginn hätten eingehalten werden können. Ihnen sei bewusst gewesen, dass sie eine Maschine nicht vor Antrag bestellen durften. Da aber der Projektablauf wie beschrieben gewesen sei, sei D1.     mit 15.000,- Euro ins Risiko gegangen.

Die Klägerin legte eine an sie adressierte Bestätigung der T.     vom 27. Januar 2022 vor, dass es sich „bei der Zahlung von 15.000,- Euro am 22. April 2021 um eine Risikobeteiligung für zu beschaffende Materialien zum Bau eines Meterwarenmagazins“ gehandelt habe, da D1.     zu diesem Zeitpunkt noch nicht in der Lage gewesen sei, Aufträge zu erteilen. „Diese Risikobeteiligung“ habe „erst im Falle einer Auftragerteilung entsprechend mit dem Kaufpreis verrechnet werden“ sollen. „Zum Zeitpunkt der Zahlung der Risikobeteiligung“ habe „in keiner Weise ein Auftrag“ bestanden. Dieser sei erst am 23. Juni 2021 erteilt und am 24. Juni 2021 bestätigt worden.

Die Beklagte erklärte mit Schreiben vom 18. Januar 2022, der Verdacht eines förderschädlichen vorzeitigen Maßnahmenbeginns habe nicht ausgeräumt werden können. Sie bat u. a. um Vorlage der Vereinbarung über die Zahlung von 15.000,- Euro vorangegangener Korrespondenz z. B. per E-Mail oder Telefonnotizen. Unter dem 21. März 2022 forderte sie die Klägerin auf, vorformulierte „Subventionserhebliche Erklärungen“ ihrer selbst, der D1.     und der T.     beizubringen. Dieser Aufforderung kam die Klägerin nach. Nach den eingereichten Erklärungen bestand für T.     im Falle der endgültigen Nichterteilung des Auftrags zur Herstellung der Robby- und Legeanlage keine Verpflichtung zur Erstattung der „Risikobeteiligung“ in Höhe von 17.850,- Euro. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Erklärungen Bezug genommen.

Mit Rücknahmebescheid vom 24. Juni 2022 nahm die Beklagte den Zuwendungsbescheid vom 10. November 2021 mit Wirkung für die Vergangenheit zurück. Zur Begründung stützte sie sich auf § 48 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 2 und 3 VwVfG NRW. Der Zuwendungsbescheid sei rechtswidrig gewesen, weil nach Ziffer 7.2 der Richtlinie für die Gewährung von Finanzierungshilfen zur Förderung der gewerblichen Wirtschaft einschließlich des Tourismusgewerbes – Runderlass des Ministeriums für Wirtschaft, Innovation, Digitalisierung und Energie des Landes Nordrhein-Westfalen vom 15. April 2021 – V B. 2 – 81.11 (im Folgenden: RWP-Richtlinie) und der entsprechenden tatsächlichen Verwaltungspraxis RWP-Mittel für ein vor Antragstellung begonnenes Vorhaben nicht gewährt würden, ein vorzeitiger Maßnahmebeginn jedoch mit dem Abschluss des Rohstoffpreissicherungsgeschäftes zwischen D1.     und T.     vorliege. Denn damit sei bereits ein verbindlicher Leistungsvertrag geschlossen worden. D1.     habe mit ihrer E-Mail vom 22. April 2021 eindeutig zu erkennen gegeben, dass der Abschluss des Rohstoffpreissicherungsgeschäftes als Vorstufe für die Herstellung und Lieferung der Robby- und Legeanlage dem Start des Investitionsvorhabens zu günstigen Finanzierungsbedingungen gedient habe. Der Zusatz, den Gesamtauftrag erst nach Baugenehmigung erteilen zu können, ändere hieran nichts. Die Aufspaltung des Auftrags zur Herstellung der Robby- und Legeanlage in ein Rohstoffpreissicherungsgeschäft und einen zweiten, die Herstellung vorsehenden Teil sei „lebensfremd“. Mit dem Abschluss des Rohstoffpreissicherungsgeschäfts hätten sich D1.     und T.     bereits ohne Rücktrittsmöglichkeit und ähnliche Klauseln verpflichtet, Leistungen im Rahmen des zur Förderung beantragten Investitionsvorhabens zu erbringen. D1.     habe damit zum Ausdruck gebracht, in jedem Fall zur Ausführung entschlossen zu sein. Das Verhalten der D1.     müsse sich die Klägerin – insbesondere nach § 4 Abs. 2 SubvG – zurechnen lassen, zumal D1.     den Zuwendungsantrag für die seinerzeit noch zu gründende Klägerin gestellt und diese mit der Bestätigung vom 24. Juni 2021 das Vorgehen der D1.     akzeptiert habe. Die Behauptung, dass D1.     die 15.000,- Euro ohne Auftrag an T.     überwiesen habe, werde durch diese Bestätigung und die Erklärung der D1.     vom 22. April 2021 widerlegt. Der diese 15.000,- Euro umfassende Mittelabruf zeige, dass die Klägerin entgegen ihren Einlassungen letztlich mit den 15.000,- Euro habe belastet werden sollen.

Auf Vertrauensschutz könne sich die Klägerin nicht berufen, weil sie den Zuwendungsbescheid durch in wesentlicher Beziehung unrichtige Angaben erwirkt habe. Die Erklärung zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn in Ziffer 8.1 des am 25. Juni 2021 eingereichten Zuschussantrags sei falsch gewesen. Die gleichlautende Erklärung der D1.     im Zuschussantrag vom 19. Mai 2021 müsse sie sich ebenfalls zurechnen lassen. Zudem habe die Klägerin die Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheids infolge grober Fahrlässigkeit nicht erkannt, zumal D1.     ausweislich der Kommunikation mit T.     und der Stellungnahme vom 5. Januar 2022 die Problematik des vorzeitigen Maßnahmebeginns bei Abschluss des Rohstoffpreissicherungsgeschäfts bewusst gewesen sei. Die Rücknahme des Zuwendungsbescheids sei damit gemäß § 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG NRW in der Regel vorgegeben. Für einen atypischen Ausnahmefall bestünden keine Anhaltspunkte. Unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände räume sie, die Beklagte, dem öffentlichen Interesse an der Rücknahme des Zuwendungsbescheids aufgrund der haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit Vorrang gegenüber dem gegenläufigen Interesse der Klägerin ein. Dies entspreche der Verwaltungspraxis in Fällen des vorzeitigen Maßnahmebeginns.

Die Klägerin hat am 18. Juli 2022 Klage erhoben.

Sie wiederholt und vertieft ihr Vorbringen im Verwaltungsverfahren wie folgt: Am 22. April 2021 sei noch kein Vertrag zustande gekommen, sondern lediglich eine Anzahlung zur Preissicherung geleistet worden. Dabei handele es sich um eine Teilleistung vor bindendem Abschluss des Vertrags bzw. eine förderunschädliche Vorbereitungsmaßnahme. Die Investition sei mit der bei Nichtbestellung verlorenen Anzahlung auch nicht unumkehrbar geworden. Das „Erwerbsvorbereitungsgeschäft“ sei ein bedingtes Termingeschäft, das D1.     das Wahlrecht gelassen habe, die Lieferung des vereinbarten Gegenstands zu verlangen oder darauf zu verzichten. Ein mit einem Verzicht verbundener finanzieller Verlust der D1.     sei zuwendungsrechtlich irrelevant.

In ihrer Auftragsbestätigung vom 24. Juni 2021 liege ebenfalls kein vorzeitiger Maßnahmenbeginn, weil hierdurch noch kein Liefervertrag zustande gekommen sei. Mit ihrem Verlangen, die Anzahlung der D1.     anzurechnen, habe sie den Antrag von T.     unter Änderungen angenommen. Dies sei gemäß § 150 Abs. 2 BGB als Ablehnung verbunden mit einem neuem Antrag zu werten. Den neuen Antrag habe T.     nicht angenommen. Die Auftragsbestätigung vom 24. Juni 2021 könne zudem wegen des im Zuwendungsbescheids bestimmten Durchführungszeitraums nicht als förderschädlicher Maßnahmebeginn angesehen werden.

Das Verhalten von D1.     könne ihr mangels Missbrauchs von Gestaltungsmöglichkeiten nicht zugerechnet werden.

Das Ermessen sei unzureichend ausgeübt worden. Die Beklagte habe nicht die Beschränkung der Zuwendung auf 30 % der zuwendungsfähigen Ausgaben berücksichtigt. Sie habe nicht gesehen, dass der Rücknahmegrund des vorzeitigen Maßnahmebeginns nur einen Teil der Fördergelder betreffe, und verkannt, dass das Gewicht des Verstoßes nicht die Rücknahme des gesamten Zuwendungsbescheids rechtfertige. Schließlich habe sie es versäumt, die von ihr geforderten subventionserheblichen Erklärungen zu berücksichtigen. Dies wäre zwingend gewesen, weil sie diese Erklärungen selbst vorformuliert habe.

Die Klägerin beantragt,

den Rücknahmebescheid der Beklagten vom 24. Juni 2022 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie wiederholt und vertieft die Begründung des Rücknahmebescheids und ergänzt:

Das Rohstoffpreissicherungsgeschäft sei der Ausführung des Investitionsvorhabens im Sinne der Ziffer 8.1 lit. a des Zuschussantrags zuzurechnen. Dieses Geschäft und der im Folgenden angestrebte Vertrag bildeten eine wirtschaftliche und denklogische Einheit. Es diene als Zwischenschritt der wirtschaftlichen und kostengünstigen Realisierbarkeit des im Kern beabsichtigten Liefergeschäfts. Die wirtschaftlichen Abläufe von der Vereinbarung der „Rohstoffsicherungsabrede“ über die Inrechnungstellung, die Anrechnung der 15.000,- Euro auf die Lieferrechnung und die Anmeldung zum Mittelabruf sprächen gegen ein unabhängiges Vorbereitungsgeschäft. Vielmehr sei von einer Anzahlung auszugehen, die als Nebeneffekt die vereinbarten Lieferbedingungen und das Interesse der T.     an der geschlossenen Vereinbarung habe sichern sollen. Auf eine Unumkehrbarkeit der Verpflichtung komme es anders als bei der Auffangregelung in Ziffer 8.1 lit. d des Antragsformulars nicht an. Ein vorzeitiger Maßnahmebeginn sei nur zu verneinen, wenn sich der Antragsteller rechtlich ungebunden die Entscheidung vorbehalten habe, bei Versagung der Zuwendung das Vorhaben nicht auszuführen. Das sei hier nicht der Fall, weil D1.     sich einer vollständigen Entscheidungsfreiheit durch die auch für den Fall des Scheiterns des Liefervertrags eingegangene Verpflichtung zur Zahlung der 15.000,- Euro entledigt habe. Denn sie habe sich nicht mehr frei entscheiden können, den Auftrag an einen Dritten oder gar nicht zu erteilen, ohne einen finanziellen Verlust zu erleiden. Ob es sich um ein bedingtes Termingeschäft handele, sei unerheblich. Nachweise zur wirtschaftlichen Notwendigkeit der Abrede habe die Klägerin im Übrigen trotz Aufforderung nicht vorgelegt.

Das Verhalten der D1.     müsse sich die Klägerin zurechnen lassen, zumal diese sowohl bei der Antragstellung als auch bei Abschluss des Vertrags für die Klägerin gehandelt habe. Die diese Zurechnung untermauernde Bestätigung der Klägerin vom 24. Juni 2021 sei entgegen des Vortrags der Beklagten kein neues Angebot im Sinne des § 150 Abs. 2 BGB, weil sich das Verlangen der Anrechnung der Anzahlung lediglich auf die Zahlungskonditionen und nicht auf die wesentlichen Vertragsbestandteile beziehe. Selbst bei Annahme eines neuen Angebots wäre dieses durch T.     angenommen worden. Im Übrigen sei im vorliegenden Zusammenhang allein maßgeblich, dass die Klägerin die von D1.     eingegangene rechtliche Bindung vor Antragstellung bestätigt habe.

Maßgeblicher Zeitpunkt zur Bestimmung des vorzeitigen Maßnahmebeginns sei allein der Zeitpunkt der Antragstellung am 21. Mai 2021 und nicht der im Bewilligungsbescheid bestimmte Durchführungszeitraum. Das förderschädliche Rohstoffpreissicherungsgeschäft sei am 22. April 2021 geschlossen worden.

Das Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns sei eine bedeutende zuwendungsrechtliche Vorgabe, die als Ausfluss des Subsidiaritätsprinzips die vollständige Rücknahme der Zuwendung rechtfertige und sogar gebiete.

Die abgegebenen subventionserheblichen Erklärungen habe sie entgegen der Behauptung der Klägerin berücksichtigt. Sie seien mit ausschlaggebend für die Entschließung zur Aufhebung gewesen. Insbesondere sei maßgeblich gewesen, dass danach für die T.     bei Nichterteilung des Auftrags keine Verpflichtung zur Rückerstattung der „Risikobeteiligung“ bestanden habe.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs verwiesen.

E n t s D. h e i d u n g s g r ü n d e :

Die zulässige Klage ist unbegründet.

Der angegriffene Rücknahmebescheid ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Er ist durch die Ermächtigungsgrundlage des § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW gedeckt. Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden.

Der zurückgenommene Bewilligungsbescheid ist rechtswidrig. Er verstößt gegen den aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz.

Der allgemeine Gleichbehandlungsgrundsatz bindet im Bereich der sogenannten nichtgesetzesakzessorischen Leistungsverwaltung, also namentlich in Fällen, in denen staatliche Subventionen ohne Anknüpfung an spezialgesetzliche Regelungen gewährt werden, die vergebenden Stellen an eine von diesen allgemein etablierte Bewilligungspraxis (sogenannte „Selbstbindung der Verwaltung“). Der Gleichbehandlungsgrundsatz wirkt dabei nicht nur in anspruchsbegründender Weise dahin, dass die Förderung bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen zu bewilligen ist. Er wirkt ebenso anspruchsbegrenzend, indem er die Bewilligungsbehörde dahingehend bindet, eine Förderung zu versagen, wenn die ihrer Verwaltungspraxis entsprechenden Voraussetzungen nicht gegeben sind. Bewilligt die Behörde gleichwohl eine Förderung entgegen einer von ihr etablierten Versagungspraxis, so ist die Bewilligung rechtswidrig und kann unter Beachtung der weiteren in § 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG NRW normierten Voraussetzungen zurückgenommen werden.

Zur Feststellung der tatsächlichen Verwaltungspraxis kann auf die Bestimmungen der RWP-Richtlinie, insbesondere deren Ziffer 7.2 zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn abgestellt werden. Bei solchen Förderrichtlinien handelt es sich regelmäßig um verwaltungsinterne Vorschriften ohne Gesetzescharakter, die die für die Vergabe von Subventionen zuständigen Stellen bei der Entscheidung über eine Bewilligung binden. Verfährt die Bewilligungsbehörde daher regelmäßig nach den Vorgaben einer entsprechenden Förderrichtlinie, bindet sie sich nach Maßgabe des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes selbst an deren Inhalt. Ferner können das Antragsformular mit den dem Antragsteller abverlangten Angaben und Erklärungen und der Bewilligungsbescheid selbst Aufschluss über die maßgebliche Verwaltungspraxis der Behörde geben.

Die sich hieraus ergebenden Vorgaben, insbesondere die Verwaltungsvorschriften sind dabei nicht wie Rechtsnormen aus sich heraus auszulegen. Entscheidend ist vielmehr nach dem dargelegten Ansatz, wie die zuständigen Behörden diese Vorgaben im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 8. April 1997 – 3 D. 6.95 – und vom 23. April 2003 – 3 D. 25.02 –, jeweils juris.

Dies zugrunde gelegt widersprach die Bewilligung des Investitionszuschusses durch den Bewilligungsbescheid vom 10. November 2021 der ständigen, an das Ausschlusskriterium des vorzeitigen Maßnahmenbeginns anknüpfenden Verwaltungspraxis der Beklagten und damit dem allgemeinen Gleichheitssatz.

Die Beklagte hat die Vorgaben zum Ausschluss des vorzeitigen Maßnahmenbeginns von der Förderung so gehandhabt, dass sie auf das Datum des Abschlusses von dem geförderten Verfahren zuzurechnenden Verträgen unabhängig von den näheren Umständen des Zurechnungsgrundes abgestellt hat. Das folgt u. a. daraus, dass sie offenbar regelhaft die Bestelldaten der zum Mittelabruf vorgelegten Rechnungen mit dem Datum der Beantragung der Zuwendung abgleicht. Stellt sie dabei fest, dass der betreffende Vertrag vor dem Eingang des Antrags abgeschlossen worden war, geht sie ohne Weiteres von einem förderschädlichen vorzeitigen Maßnahmenbeginn aus. Diese etablierte Verwaltungspraxis lässt sich den Angaben der Beklagten entnehmen, die zu Zweifeln keinen Anlass geben. Die Selbstverständlichkeit, mit der die Beklagte sogleich nach Einreichung der Rechnungen mit dem Mittelabruf deren Bestelldaten in den Blick genommen und als vorzeitig gewertet hat, untermauert vielmehr, dass es sich dabei um eine standardisierte ständige Vorgehensweise handelt.

Vgl. bereits VG Gelsenkirchen, Urteil vom 16. Dezember 2022 – 19 K 723/20 – n. v.

Diese Verfahrensweise steht in Einklang mit den Maßgaben aus 7.2 der RWP-Richtlinie, die in den von der Klägerin abverlangten Erklärungen und im Zuwendungsbescheid entsprechenden Niederschlag gefunden haben. Danach sind Förderungen strikt ausgeschlossen, wenn mit dem Investitionsvorhaben vor Eingang des Zuwendungsantrags begonnen worden ist. Ebenso ist klar und eindeutig bestimmt, dass bereits der Abschluss eines der Ausführung zuzurechnenden Lieferungs- oder Leistungsvertrags als Beginn des Investitionsvorhabens zu werten ist. Diese Verwaltungspraxis zielt vornehmlich auf den Schutz des Zuwendungsgebers. Er soll bei seiner Entscheidung über die Bewilligung der Zuwendung nicht durch vom Antragsteller geschaffene vollendete Tatsachen in seiner Entscheidungsfreiheit beeinflusst werden. Zudem sollen die Einwirkungsmöglichkeiten des Zuwendungsgebers auf eine wirtschaftliche und zweckmäßige Ausgestaltung des Vorhabens erhalten bleiben. Außerdem soll verhindert werden, dass öffentliche Mittel für Maßnahmen gewährt werden, die auch ohne die Zuwendung realisiert würden.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 13. Juni 2013 – 16 K 2116/11 –, juris.

Diese Verwaltungspraxis hat zur Folge, dass die Beklagte die Zuwendung durch Bescheid vom 10. November 2021 nicht hätte bewilligen dürfen. Die Bestelldaten der zum Mittelabruf vorgelegten Rechnungen Nr. 4598 und Nr. 270 lagen nämlich teilweise vor dem Zeitpunkt des Eingangs des Zuwendungsantrags. Dabei kann dahinstehen, ob zugunsten der Klägerin auf den Zeitpunkt des von D1.     eingereichten Zuwendungsantrags oder erst auf den Eingang des von der Klägerin selbst eingereichten Änderungsantrags abzustellen ist. Denn in der bereits am 22. April 2021 verbindlich vereinbarten „Anzahlung“ von 15.000,- Euro netto zur Rohmaterialbeschaffung für die „geplante Robby- und Legeanlage“ liegt eine Bestellung, die vor beiden Antragseingängen getätigt worden ist. Diese Bestellung ist der Ausführung des Investitionsvorhabens auch nach der Verwaltungspraxis der Beklagten zuzurechnen. Dies folgt schon daraus, dass die Klägerin die „Anzahlung“ mit dem Mittelabruf zur Abrechnung gestellt hat. Damit ist der maßgebliche zuwendungsrechtliche Zusammenhang zwischen dem Lieferungsvertrag über die Legemaschine mit Lagerroboter und der Ausführung des Investitionsvorhabens bereits evident hergestellt. Es liegt auf der Hand, dass der Zuwendungsempfänger dieselbe Ausgabenposition nicht einerseits mit dem Mittelabruf den Investitionskosten zuordnen und andererseits eine solche Zuordnung im Rahmen der Frage des vorzeitigen Maßnahmenbeginns in Abrede stellen kann.

Die vertragliche Einordnung der „Anzahlung“ bestätigt diese Zurechnung. Die „Anzahlung“ ist nämlich Teil des der Ausführung zuzurechnenden Lieferungsvertrags über die besagte Legemaschine. Sie ist entsprechend dem klaren Wortlaut der Rechnung Nr. 4598 der T.     vom 22. April 2021, der Bestätigung der Klägerin vom 24. Juni 2021 und der Abschlagsrechnung Nr. 270 der T.     eine Anzahlung auf den Kaufpreis für eben diese Anlage. Die Versuche der Klägerin, diesen offensichtlichen Zusammenhang zu negieren, verfangen nicht. Es handelt sich mitnichten um eine „Risikobeteiligung der D1.     für Materialeinkäufe der T.     für den Fall der späteren Nichterteilung eines Auftrags“. Unter einer „Risikobeteiligung“ wird die Beteiligung an dem unternehmerischen Risiko eines Anderen mit dem Ziel der Partizipation an dessen unternehmerischen Erfolg verstanden. D1.     ging es aber nicht darum, an einem unternehmerischen Erfolg von T.     im Sinne einer Investition teilzuhaben, sondern als Kunde von T.     den in Rede stehenden Lieferungsvertrag zu den ursprünglich avisierten Konditionen zu sichern. Dies hat im Übrigen der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung bestätigt und die Einordnung als „Risikobeteiligung“ selbst als „abwegig“ bezeichnet. Die Anzahlung hat die Klägerin gerade nicht „für den Fall der späteren Nichterteilung eines Auftrags“, sondern im Gegenteil als Teil ihrer Hauptleistungspflicht zur beabsichtigten Erteilung des Auftrags geleistet. Der Betrag war von vornherein dazu bestimmt, Teil des Kaufpreises für die Robby- und Legeanlage zu sein. Aus der Bestätigung der T.     vom 27. Januar 2022 geht hervor, dass die vermeintliche „Risikobeteiligung“ von Anfang an wie später umgesetzt mit dem Kaufpreis verrechnet werden sollte. In diese Richtung hatte sich D1.     mit der Abrede, dass T.     im Falle der späteren endgültigen Nichterteilung des Auftrags nicht zur Erstattung der Anzahlung verpflichtet war, verbindlich festgelegt. Sie hat damit deutlich zum Ausdruck gebracht, dass sie zur Umsetzung des Vorhabens bereits vor Stellung des Zuwendungsantrags entschlossen war, und entgegen der Zielsetzung der Verwaltungspraxis zum vorzeitigen Maßnahmebeginn bereits vollendete Tatsachen geschaffen, die die Einwirkungsmöglichkeiten auf eine wirtschaftliche und zweckmäßige Ausgestaltung des Vorhabens wesentlich eingeschränkt haben. Dass diese Festlegung nicht zwingend und der „Gesamtauftrag“ zum Zeitpunkt der Anzahlung noch nicht erteilt war, ändert nichts an dem darin liegenden Maßnahmenbeginn. Nach den dargelegten Zielen des Kriteriums des vorzeitigen Maßnahmenbeginns ist maßgeblich, dass die Festlegung auf den Abschluss eines Liefervertrags vor Stellung des Zuwendungsantrags erfolgt war, nicht hingegen, dass erst mit der Erteilung des „Gesamtauftrags“ der Zurechnungszusammenhang zwischen dieser Anzahlung und dem Investitionsvorhaben unumkehrbar geworden ist. Dass der Zurechnungszusammenhang zwischen einer vertraglichen Abrede und der Ausführung des Investitionsvorhabens bereits im Zeitpunkt des Abschlusses der vertraglichen Abrede unumkehrbar bestanden haben muss, lässt sich den oben genannten Vorgaben zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn nicht entnehmen. Diese treffen keine Aussage zum Grund der Zurechnung und dem Zeitpunkt der Begründung des Zurechnungszusammenhangs.

Die zwischen D1.     und T.     getroffene Vorfestlegung ist der Klägerin zuzurechnen. Dies folgt mit Blick auf den maßgeblichen zuwendungsrechtlichen Kontext schon daraus, dass sie den von dieser Vorfestlegung betroffenen Betrag gegenüber der Beklagten mit dem Mittelabruf geltend gemacht hat. Ferner gründet die Zurechnung evident darauf, dass D1.     für die Klägerin den Zuwendungsantrag gestellt und die vertraglichen Bindungen mit T.     eingegangen ist. Die Klägerin hat diese Bindungen mit dem Schreiben an T.     vom 24. Juni 2021 übernommen. Entgegen ihrer Darstellung handelte es sich nicht um eine Ablehnung verbunden mit einem neuen Antrag im Sinne von § 150 Abs. 2 BGB. Der Hinweis auf die Anzahlung betraf nicht die wesentlichen Vertragsbestandteile, sondern lediglich die nach den vorstehenden Erwägungen bereits vereinbarten Zahlungsmodalitäten. Schließlich verdeutlicht auch der Umstand, dass D1.     sich sämtliche verauslagten Beträge von der Klägerin erstatten ließ, den Zurechnungszusammenhang. Des Rückgriffs auf § 4 Abs. 2 SubvG bedarf es nicht, auf die Frage eines Missbrauchs von Gestaltungsmöglichkeiten kommt es nicht an.

§ 48 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 VwVfG NRW steht der Rücknahme des Bewilligungsbescheids nicht entgegen. Auf Vertrauensschutz kann sich die Klägerin hiernach nicht berufen.

Ein Verwaltungsakt, der wie hier der Bewilligungsbescheid vom 10. November 2021 ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf gem. § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden.

Gemäß § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW darf er, sofern er wie hier auf eine einmalige Geldleistung gerichtet ist, nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG kann sich der Begünstigte auf Vertrauen nicht berufen, wenn er den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren. Unrichtig sind Angaben, wenn die angegebene Tatsache mit der Wirklichkeit nicht übereinstimmt. Dies bestimmt sich rein objektiv.

Mit der ihr zuzurechnenden Erklärung der D1.     im Zuwendungsantrag vom 19. Mai 2021 und der eigenen Erklärung im Änderungsantrag vom 25. Juni 2021, sie habe vor Antragstellung nicht mit dem Investitionsvorhaben begonnen, hat die Klägerin unrichtige Angaben gemacht. Diese entsprachen aus den bereits dargelegten Gründen nicht der objektiven Wahrheit.

Die von der Klägerin gemachten Angaben waren auch in wesentlicher Beziehung unrichtig. Die Wesentlichkeit in diesem Sinne bezieht sich nicht, wie von der Klägerin vorgebracht, auf das Verhältnis der von dem vorzeitigen Vorhabenbeginn betroffenen Geldsummen zu der gewährten Gesamtförderung. Die Angaben sind vielmehr dann wesentlich, wenn sie für die Entscheidungsfindung der Behörde notwendig sind, sei es in Bezug auf gesetzliche Tatbestandsvoraussetzungen oder die behördliche Ermessensbetätigung.

Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, 9. Aufl. 2018, VwVfG § 48 Rn. 154.

Der vorzeitige Maßnahmenbeginn war wie bereits gezeigt für die Ermessensausübung der Beklagten von entscheidender Bedeutung. Entgegen der von der Klägerin zitierten Entscheidung des Verwaltungsgerichts Köln

VG Köln, Urteil vom 25. Mai 2018 – 4 K 2765/17 - juris

betrifft der Rücknahmegrund des vorzeitigen Maßnahmenbeginns auch nicht nur einen Teil der Fördergelder, sondern nach den oben dargelegten Maßgaben und Zielen dieses Ausschlusskriteriums das gesamte Investitionsvorhaben und damit die Zuwendung als Ganzes.

Ob ein Vertrauensschutz der Klägerin auch nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG NRW ausgeschlossen ist, kann dahinstehen.

Die Rücknahme des gesamten Bewilligungsbescheides mit Wirkung für die Vergangenheit stellte zudem gem. § 48 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 4 VwVfG NRW die richtige Rechtsfolge dar.

§ 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW stellt die Rücknahme grundsätzlich in das Ermessen der Behörde. Gemäß § 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG NRW wird jedoch der Verwaltungsakt In den Fällen des Satzes 3, welcher hier wie ausgeführt verwirklicht ist, in der Regel mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen. Ein Beginn des Vorhabens vor Antragstellung führt auch gem. Ziffer 4.4 Satz 3 der RWP-Richtlinie regelmäßig zur Aufhebung des gesamten Zuwendungsbescheides. Damit hat der Richtliniengeber die Bewilligungsbehörde nach den eingangs dargestellten Zusammenhängen gebunden.

Ein atypischer Ausnahmefall, welcher die Beklagte zum Abweichen von der gesetzlichen Wertung und der Bindung durch die ständige Verwaltungspraxis veranlassen könnte, ist nicht ersichtlich. Er folgt insbesondere nicht aus einer vermeintlichen Beschränkung des Rücknahmegrundes auf einen Teil der Fördergelder. Auf die vorstehenden Ausführungen wird insoweit verwiesen. Die Beschränkung der Bewilligung auf 30 % der zuwendungsfähigen Ausgaben definiert lediglich den Regelungsgehalt der Zuwendung und ist für das Rücknahmeermessen ohne jeden Belang. Nicht maßgeblich ist schließlich, dass die von der Klägerin beigebrachten subventionserheblichen Erklärungen weitgehend von der Beklagten vorformuliert worden sind. Für eine Bindungswirkung dahin, bei Abgabe dieser Erklärungen von einer Rücknahme abzusehen, wie sie offenbar der Klägerin vorschwebt, fehlt es an jeglicher Grundlage.

Unbeschadet dessen sind die Ermessenserwägungen der Beklagten nach dem Maßstab des § 114 S. 1 VwGO nicht zu beanstanden. Die Beklagte hat dem haushaltsrechtlich begründeten Interesse an Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit Vorrang gegenüber dem Interesse der Klägerin am Erhalt der Zuwendung eingeräumt. Sie hat ferner auf ihre ständige Verwaltungspraxis in Fällen des vorzeitigen Maßnahmenbeginns abgestellt. Das entspricht dem Zweck der Ermächtigung in § 48 Abs. 1 und 2 VwVfG NRW. Die Einwände der Klägerin verfangen aus den dargelegten Gründen nicht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i. V. m. § 709 Satz 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungs­gericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundes­verwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, zu beantragen. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich einzureichen.

Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

Im Berufungsverfahren muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevoll­mächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag auf Zulassung der Berufung. Der Kreis der als Prozessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs. 4 VwGO.