Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 7 L 725/22

Gründe:

1. Der sinngemäß gestellte Antrag,

die aufschiebende Wirkung der Klage 7 K 1131/22 im Hinblick auf Ziffer 1 und 2 der Untersagungsverfügung des Antragsgegners vom 18. Februar 2022 in der Gestalt der Änderung vom 11. Juli 2022 wiederherzustellen,

hat keinen Erfolg. Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist gemäß § 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung ‑ VwGO - zwar zulässig, aber unbegründet.

Die Anordnung des Sofortvollzuges ist formell-rechtlich nicht zu beanstanden. Eine Anordnung genügt in formeller Hinsicht den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO, wenn die Behörde - wie hier - deutlich macht, dass ihr der Ausnahmecharakter der Anordnung vor Augen stand und sich aus ihrer Sicht die Untersagungsgründe mit denen der Dringlichkeit der Vollziehung decken. Indem die Begründung des Antragsgegners auf die Gefahren für die Gewährleistung eines qualitativen Pflegestandards und der entsprechenden Pflegeausbildung sowie der Patientensicherheit hinweist, gibt er die Erwägungen wieder, die für ihn maßgeblich waren, um der Antragstellerin sofort die weitere Ausbildung über das vom Antragsgegner für angemessen gehaltene Auszubildendenzahl zu untersagen. Der Antragsgegner bewertet das Interesse an der ordnungsgemäßen Pflegeausbildung höher als das persönliche Interesse der Antragstellerin, weiterhin im bisherigen Umfang Auszubildende zu beschäftigen und legt dar, dass ohne die Anordnung der sofortigen Vollziehung die Gefahr besteht, dass die betroffenen Auszubildenden bei Verbleib im Betrieb der Antragstellerin wesentliche Inhalte der praktischen Ausbildung nicht mehr erlernen können und damit die Erreichung des Ausbildungsziels dauerhaft nicht mehr sichergestellt werden kann.

Auch die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung („kann“) fällt zulasten der Antragstellerin aus. Maßgebliches Kriterium für die Abwägung sind grundsätzlich die Erfolgsaussichten der Klage in der Hauptsache. Auf der Grundlage einer summarischen Prüfung spricht Überwiegendes dafür, dass die Ordnungsverfügung vom 18. Februar 2022 in Gestalt der Änderung vom 11. Juli 2022, mit welcher der Antragstellerin die Neuaufnahme von Auszubildenden sowie die Fortführung der Ausbildungstätigkeit untersagt wurde, soweit eine Quote von zwei Vollzeitäquivalenten (VZÄ) einer Pflegefachkraft zu einer/einem Auszubildenden unterschritten wird, im Hauptsacheverfahren Bestand haben wird. Die angefochtene Verfügung begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.

Rechtsgrundlage für die Untersagung der Neuaufnahme von Auszubildenden sowie der Fortführung der Ausbildungstätigkeit, soweit eine Quote von zwei VZÄ einer Pflegefachkraft zu einer/einem Auszubildenden unterschritten wird, ist § 7 Abs. 5 Satz 1 und 2 des Gesetzes über Pflegeberufe - PflBG -. Danach bestimmt sich die Geeignetheit von Einrichtungen nach den Absätzen 1 und 2 zur Durchführung von Teilen der praktischen Ausbildung nach den jeweiligen landesrechtlichen Regelungen, wobei ein angemessenes Verhältnis von Auszubildenden zu Pflegefachkräften gewährleistet sein muss. Die zuständige Landesbehörde kann im Falle von Rechtsverstößen einer Einrichtung die Durchführung der Ausbildung untersagen.

Soweit die Bezirksregierung B. als zuständige Landesbehörde ein angemessenes Verhältnis von Auszubildenden zu Pflegefachkräften in diesem Sinne bei einer Quote von zwei VZÄ Pflegefachkräften zu einer/einem Auszubildenden als gewährleistet ansieht, ist daran rechtlich nichts zu erinnern. Die Entscheidung über die Angemessenheit des Verhältnisses zwischen Fachkräften und Auszubildenden im Sinne des § 7 Abs. 5 Satz 1 PflBG unterliegt der gerichtlichen Kontrolle. Diese erfolgt insbesondere auch im Hinblick auf die Frage, ob die zuständige Stelle von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, ob sie den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob sie allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.

Vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 21. Juli 2011 - 1 WB 12.11 -, juris, Rdnr. 24 ff., vom 21. Mai 2015 - 1 WB 54.14 -, juris, Rdnr. 31 und Urteil vom 20. Oktober 2016 - 2 A 2/16 -, juris, Rdnr. 15.

Dies zugrunde gelegt bestehen an der Entscheidung des Antragsgegners, im Betrieb der Antragstellerin ein Verhältnis von Fachkräften zu Auszubildenden von zwei zu eins als angemessen festzusetzen, keine rechtlichen Bedenken. Der Antragsgegner hat hierzu den Sachverhalt umfassend und zutreffend ermittelt. Er hat den Betrieb der Antragstellerin im Rahmen eines Vor-Ort-Termins im November 2021 überprüft und auf der Grundlage der dort getroffenen Feststellungen weitere Informationen und Unterlagen, insbesondere Dienstpläne und Nachweise über die fachliche Qualifikation der mit der Ausbildung betrauten Mitarbeitenden der Antragstellerin eingeholt.

Ob ein angemessenes Verhältnis zwischen der Zahl der beschäftigten Fachkräfte und der Zahl der Auszubildenden besteht, ist anhand der konkreten Umstände des Einzelfalls festzustellen, wobei die Art des Ausbildungsberufes allgemein wie auch die besonderen Verhältnisse der Ausbildungsstätte von Bedeutung sind.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. März 1982 - 4 A 2141/80 -, n.v.; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 17. März 1975 – 2 A 113/74 -, BeckRS 1975,30473262.

Die gesetzliche Vorgabe eines „angemessenen Verhältnisses“ zwischen Fachkräften und Auszubildenden soll neben der Gewährleistung einer ordnungsgemäßen, qualifizierten fachlichen Ausbildung die sog. „Lehrlingszüchterei“ ausschließen.

S. zur entsprechenden Regelung im Berufsbildungsgesetz ‑ BBiG - schriftlicher Bericht des Ausschusses für Arbeit (19. Ausschuss), Drs. V/4260, S. 13.

Bei der Festsetzung der Quote von zwei zu eins orientiert sich der Antragsgegner sowohl an den betrieblichen Abläufen und Ausbildungsbedingungen der Antragstellerin, als auch an der „Empfehlung zur Eignung der Ausbildungsstätten“ des Hauptausschusses des Bundesinstituts für Berufsbildung vom 16. Dezember 2015 für die Eignung von Ausbildungsstätten und damit für die einheitliche Anwendung der §§ 27 und 32 des BBiG sowie der §§ 21 und 23 der Handwerksordnung.

S. BAnz AT vom 25. Januar 2016.

Nach Ziffer 2.5.1 der Empfehlung verfügt ein Betrieb in der Regel dann über ein angemessenes Verhältnis der Zahl der Auszubildenden zur Zahl der Fachkräfte, wenn bei einer bis zwei Fachkräften eine Auszubildende / ein Auszubildender, bei drei bis fünf Fachkräften zwei Auszubildende, bei sechs bis acht Fachkräften drei Auszubildende und je weiterer drei Fachkräfte eine weitere Auszubildende / ein weiterer Auszubildender beschäftigt werden.

Der Berücksichtigung dieser Empfehlung steht nicht entgegen, dass es sich um nicht rechtsverbindliche Empfehlungen handelt und sie durch den Hauptausschuss des Bundesinstituts für Berufsbildung im Rahmen seiner Kompetenzen für den Geltungsbereich des BBiG erfolgten und das BBiG gemäß § 63 PflBG auf die Ausbildung nach dem PflBG keine Anwendung findet. Hintergrund der Regelungen des § 63 PflBG ist, dass die wesentlichen Bestimmungen des BBiG gesondert Eingang in das PflBG gefunden haben und das PflBG somit lex specialis zum BBiG darstellt.

S. Haage, Pflegeberufegesetz, Nomos-BR/Kommentar, 1. Online-Auflage, § 63.

Auch wenn die spezialgesetzlichen Regelungen des PflBG den Regelungen des BBiG vorgehen, unterscheiden sich die grundsätzlichen Maßgaben und Erwägungen zur Sicherstellung einer qualitätsorientierten beruflichen Ausbildung, die der Empfehlung im Hinblick auf eine Ausbildung nach dem BBiG zugrunde liegen, nicht von den Maßgaben im Bereich der Ausbildung zur Pflegefachkraft nach dem PflBG. Dies verdeutlichen die in § 5 PflBG umschriebenen komplexen Ausbildungsziele. Nach § 5 Abs. 1 PflBG vermittelt die Ausbildung zur Pflegefachfrau oder zum Pflegefachmann die für die selbstständige, umfassende und prozessorientierte Pflege von Menschen aller Altersstufen in akut und dauerhaft stationären sowie ambulanten Pflegesituationen erforderlichen fachlichen und personalen Kompetenzen einschließlich der zugrunde liegenden methodischen, sozialen, interkulturellen und kommunikativen Kompetenzen und der zugrunde liegenden Lernkompetenzen sowie der Fähigkeit zum Wissenstransfer und zur Selbstreflexion. Lebenslanges Lernen wird dabei als ein Prozess der eigenen beruflichen Biographie verstanden und die fortlaufende persönliche und fachliche Weiterentwicklung als notwendig anerkannt. Gemäß § 5 Abs. 2 PflBG umfasst Pflege im Sinne des Absatzes 1 präventive, kurative, rehabilitative, palliative und sozialpflegerische Maßnahmen zur Erhaltung, Förderung, Wiedererlangung oder Verbesserung der physischen und psychischen Situation der zu pflegenden Menschen, ihre Beratung sowie ihre Begleitung in allen Lebensphasen und die Begleitung Sterbender. Sie erfolgt entsprechend dem allgemein anerkannten Stand pflegewissenschaftlicher, medizinischer und weiterer bezugswissenschaftlicher Erkenntnisse auf Grundlage einer professionellen Ethik. Sie berücksichtigt die konkrete Lebenssituation, den sozialen, kulturellen und religiösen Hintergrund, die sexuelle Orientierung sowie die Lebensphase der zu pflegenden Menschen. Sie unterstützt die Selbstständigkeit der zu pflegenden Menschen und achtet deren Recht auf Selbstbestimmung.

Betrachtet man insbesondere den Umstand, dass es sich sowohl bei der Ausbildung als auch bei der späteren Berufstätigkeit um eine verantwortungsvolle, auch im Verhältnis zu den beruflichen Ausbildungen im Anwendungsbereich des BBiG selbständige und fachlich wie emotional herausfordernde Tätigkeit handelt, die insbesondere auch die Interessen und Belange der zu pflegenden Person sowie die betroffenen, besonders schützenswerten Rechtsgüter der Gesundheit und persönlichen Unversehrtheit fortlaufend zu beachten und zu schützen hat, liegt die Schlussfolgerung nahe, dass angesichts der Bedeutung der zu schützenden Rechtsgüter der zu pflegenden Personen bereits organisatorisch und institutionell ein besonderes Augenmerk auf eine sorgsame und sorgfältige Ausbildung zu legen ist.

Es kann vor diesem Hintergrund dahinstehen, ob die Empfehlungen als sachverständige Äußerungen zu würdigen sind,

so OVG NRW, Urteil vom 3. März 1982 - 4 A 2181/80 -, n.v.; LAG Berlin, Urteil vom 26. Oktober 1978 - 7 SA 33/78 -, BeckRS 1978, 108248,

oder unverbindlich als Entscheidungshilfe herangezogen werden, da die Empfehlungen jedenfalls allgemeine aus der Praxis gewonnene Erfahrungssätze beinhalten.

So VG Freiburg, Urteil vom 26. August 1976 - VS. V 105/74 ‑, BeckRS 1976, 31338740.

Dass diese allgemeinen Erfahrungssätze im Bereich der Ausbildung zur Pflegefachkraft nach dem PflBG keine Geltung beanspruchen, hat die Antragstellerin nicht dargetan. Die festgesetzte Quote von durchgängig zwei Fachkräften zu einer/m Auszubildenden weicht zugunsten der Antragstellerin von der Empfehlung ab, da sie nicht ab acht Fachkräften für jede/n weitere/n Auszubildende drei weitere Fachkräfte vorsieht, sondern gleichbleibend zwei Fachkräfte fordert. Insbesondere vor diesem Hintergrund kann die Kammer den Einwand der Antragstellerin, auf eine Tour könnten mit einer Pflegefachkraft ein/e Auszubildende/r fahren, so dass jedenfalls eine Quote von eins zu eins angemessen sei, nicht nachvollziehen. Dies bedeutete für die Pflegefachkraft, dass sie über ihre gesamte Schicht die/den Auszubildende/n überwachen und anleiten müsste und für die Erfüllung ihrer eigenen Aufgaben kaum Spielraum zur Verfügung stünde. Dies hätte zur Folge, dass die Pflegefachkraft weder den Ausbildungsaufgaben noch ihren eigenen Aufgaben gerecht werden kann, was sich sowohl für die/den Auszubildende/n und den Ausbildungserfolg als auch für die Patienten als bedenklich darstellte. Eine Abänderung der Quote von zwei Fachkräften zu einer / einem Auszubildenden durch eine Verringerung der Zahl der Fachkräfte pro Auszubildender/m dürfte vor diesem Hintergrund ausscheiden und lässt sich entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch nicht mit dem Pflegepersonalnotstand und dem erheblichen Ausbildungsbedarf begründen. Maßgebend ist insoweit, dass die Ausbildung qualitätsorientiert in geeigneten Einrichtungen erfolgen muss und sich die Eignung einer Einrichtung im Sinne des § 7 Abs. 5 Satz 1 PflBG nicht nach dem Bedarf an neuen Fachkräften richtet.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin legt der Antragsgegner seinen Berechnungen zu Recht die Zahl der beschäftigten Pflegefachkräfte und nicht auch der Pflegehilfskräfte zugrunde. Dieses Erfordernis ergibt sich aus § 7 Abs. 5 Satz 1 PflBG, der ein angemessenes Verhältnis von Auszubildenden zu „Pflegefachkräften“ fordert.

Auch durfte der Antragsgegner bei der Berechnung in rechtlich nicht zu beanstandender Weise davon ausgehen, dass sich die Quote nach der abstrakt im Betrieb beschäftigten Fachkräfte und Auszubildenden berechnet, es also nicht darauf ankommt, wie viele Auszubildende sich jeweils im Betrieb aufhalten. Wie im Erörterungstermin durch die Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen der Antragstellerin dargelegt, ist es trotz der blockweisen praktischen Ausbildung aufgrund der unterschiedlichen Ausbildungspläne sowie anstehender Klausurphasen der vielzähligen kooperierenden Pflegeschulen keineswegs exakt abseh- und planbar, wann welche Auszubildenden ihren jeweiligen Praxisblock im Betrieb der Antragstellerin ableisten. Auch in systematischer und teleologischer Hinsicht dürfte eine abstrakte Bestimmung der Quote angezeigt sein. Die Eingriffsnorm des § 7 Abs. 5 Satz 2 PflBG richtet sich an die zuständigen Landesbehörden, die auf dieser Grundlage zur Überwachung und ggf. zum Eingreifen verpflichtet sind, wenn u.a. das Verhältnis zwischen Auszubildenden und Pflegefachkräften nicht angemessen ist. Die Landesbehörden können ihrem Überwachungsauftrag jedoch nicht mit vertretbarem Aufwand gleichmäßig nachkommen, wenn anhand der Anwesenheitspläne jedes einzelnen Ausbildungsbetriebes die Angemessenheit der Quote festgestellt werden müsste.

Auf Rechtsfolgenseite („kann“) sind Ermessensfehler nicht ersichtlich. Insbesondere stellt sich die Untersagungsverfügung bei summarischer Prüfung als verhältnismäßig dar. Da die Antragstellerin zunächst mit vier VZÄ Pflegefachkräften bei 130 Auszubildenden über eine Quote von Pflegefachkräften zu Auszubildenden verfügte, die im Hinblick auf die Gewährleistung einer ordnungsgemäßen praktischen Ausbildung erheblich außerhalb der vorgesehenen Quote von zwei zu eins lag, stellte die Untersagung weiterer Neuaufnahmen bis zur Erreichung der Quote und die Untersagung der Ausbildung, soweit mehr als in dem Verhältnis zwei zu eins ausgebildet wird, ein geeignetes und auch erforderliches Mittel dar. Auch die Frist zum 31. Mai 2022 bzw. - nach der Änderung durch entsprechende Erklärung im Erörterungstermin - zum 1. Oktober 2022 ist ausreichend. Wie die Bezirksregierung im Rahmen des Erörterungstermins ausführte, bestehen wenig Probleme, die im Zeitpunkt des Erörterungstermins über die Quote angestellten 85 Auszubildenden auch zeitnah zu anderen Trägern der praktischen Ausbildung zu verteilen.

Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang geltend macht, mit einer schnellen Umverteilung der Auszubildenden sei das Patientenwohl gefährdet, dringt sie hiermit nicht durch. Die Kammer geht insofern davon aus, dass die Auszubildenden nicht den Betrieb und die Pflegedienstleistungen tragen, sondern vielmehr die im Betrieb auch nach einer Verteilung der Auszubildenden weiter vorhandenen Fachkräfte. Eine andere Betrachtung der Aufgaben und der Bedeutung von Auszubildenden für einen Betrieb dürfte erheblichen Bedenken ausgesetzt sein und den Verdacht der durch die Vorgabe eines „angemessenen Verhältnisses“ gerade auszuschließenden „Lehrlingszüchterei“ begründen. Ebenso sind die durch die Antragstellerin geltend gemachten Schwierigkeiten bei im Falle der Kündigungen von Ausbildungsverhältnisses rückabzuwickelnden Mietverhältnissen für Betriebswohnung und Darlehensverträgen nicht berücksichtigungsfähig, weil sie im vorliegenden Zusammenhang der Ausbildung sachfremde Gesichtspunkte darstellen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

2. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 i. V. m. § 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes. Der Streitwert ist mangels weiterer Anhaltspunkte nach dem Auffangwert zu bemessen. Dieser ist im vorliegenden Eilverfahren zu halbieren.

S. VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 27. Oktober 2008 - 7 L 1181/08 -, juris, Rdnr. 15.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen den Beschluss zu 1. steht den Beteiligten die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster zu.

Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe des Beschlusses schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, einzulegen. Sie ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe.

Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung − VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

Im Beschwerdeverfahren gegen den Beschluss zu 1. muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde. Der Kreis der als Prozessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs. 4 VwGO.

Gegen den Beschluss zu 2. findet innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde statt, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerde ist schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen einzulegen. Über sie entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, falls das beschließende Gericht ihr nicht abhilft.