Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 6 L 462/22

Gründe:

Der Antrag ist zulässig und begründet.

Die auf der Grundlage von § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ausgesprochene Anordnung der sofortigen Vollziehung in dem angegriffenen Bescheid begegnet allerdings in formeller Hinsicht keinen Bedenken. Sie erfüllt insbesondere die Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Nach dieser Vorschrift ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes schriftlich zu begründen. Dies ist vorliegend in hinreichender Weise geschehen.

Hat die Verwaltungsbehörde die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsaktes angeordnet, so kann das Gericht der Hauptsache gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO die aufschiebende Wirkung des gegen den Verwaltungsakt gerichteten Rechtsbehelfs wiederherstellen. Dabei hat es in dem wegen der Eilbedürftigkeit nur summarischen Verfahren nicht unmittelbar und nicht ausschließlich die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes zu überprüfen, sondern zu untersuchen, ob das – in der Regel öffentliche – Interesse an dessen sofortiger Vollziehung das Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage überwiegt. Bei der vorzunehmenden Interessenabwägung sind auch die Erfolgsaussichten der Klage zu berücksichtigen. Stellt sich heraus, dass die Klage aller Voraussicht nach keinen Erfolg haben wird und ist überdies ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung erkennbar, so kommt diesem Interesse regelmäßig der Vorrang zu.

Gemessen an diesen Grundsätzen überwiegt im vorliegenden Fall das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Ordnungsverfügung vom 30. März 2022. Denn es spricht einiges dafür, dass die Verfügung sich im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweisen wird. Ein öffentliches Interesse, das trotz der entsprechenden Bedenken die vorläufige Vollziehung des Bescheides rechtfertigt, vermag die Kammer nicht zu erkennen.

Bereits die formelle Rechtmäßigkeit des Bescheides lässt sich derzeit nicht ohne weiteres feststellen. Denn soweit mit der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung unter I.4. die vollständige Entfernung der zwischen den Aushubstellen 5 und 6 eingezäunten Viehtrift gefordert wird, ist der Antragsteller vor Erlass des Bescheides offenbar nicht gemäß § 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) NRW angehört worden. Dass eine Heilung dieses Mangels gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW stattgefunden hat, lässt sich nicht feststellen. Erforderlich ist insoweit nämlich, dass die Behörde nachträglich die Anhörung ordnungsgemäß durchführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird. Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren genügen insoweit grundsätzlich nicht.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 17. August 2017 - 9 VR 2/17 - , juris (Rn. 10) und vom 18. April 2017- 9 B 54/16 -, juris Rn. 4; OVG NRW, Urteil vom 22. Juni 2021 - 5 A 1386/20 -, juris (Rn. 63 ff.), Beschluss vom 14. Dezember 2020 - 4 A 1992/16, juris (Rn. 91 ff.) und Urteil von 6. Oktober 2020 - 5 A 3821/18, juris (Rn. 24 ff.).

Bei summarischer Prüfung spricht indes auch einiges für die materielle Rechtswidrigkeit der angegriffenen Ordnungsverfügung.

Hinsichtlich der Ermächtigungsgrundlage führt der Antragsgegner in dem streitgegenständlichen Bescheid aus, die untere Naturschutzbehörde könne als Sonderordnungsbehörde gemäß § 14 Ordnungsbehördengesetz (OBG) NRW in Verbindung mit § 3 Abs. 2 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) und § 2 Abs. 1 Landesnaturschutzgesetz (LNatSchG) NRW die notwendigen Maßnahmen treffen. Er reiht damit drei selbstständige Ermächtigungen als Eingriffsgrundlage aneinander. Ob die Ordnungsverfügung auf eine dieser Vorschriften gestützt werden kann, ist indes zumindest fraglich.

Auf die ordnungsbehördliche Generalklausel (§ 14 OBG NRW) als Ermächtigungsgrundlage kann sich der Antragsgegner nicht berufen. Ihr gehen schon die spezialgesetzlichen Generalklauseln in § 3 Abs. 2 BNatSchG bzw. § 2 Abs. 1 Satz 3 LNatSchG NRW vor. Seit der Einführung dieser „naturschutzrechtlichen Generalklauseln“ bedarf es regelmäßig keines Rückgriffs mehr auf § 14 Abs. 1 OBG NRW.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. August 2020 - 21 A 3729/19 -, n.v.; Brinktrine, in: BeckOK Umweltrecht, § 3 BNatSchG Rn. 23.

Die ordnungsbehördliche Generalklausel des § 14 Abs. 1 OBG NRW ist im Übrigen auf Gefahrenabwehr und gerade nicht auf Folgenbeseitigung gerichtet.

Vgl. nur OVG NRW, Urteil vom 21. November 1996 - 7 A 3684/92 -, juris (Rn. 77); VG Gelsenkirchen, Urteil vom 4. Oktober 2016 - 6 K 1513/13 -, juris (Rn. 32); VG Düsseldorf, Urteil vom 9. September 2021 - 28 K 6001/19 -, juris (Rn. 20) mit weiteren Nachweisen.

Vorliegend soll aber nach Lage der Dinge nicht eine anhaltende Gefahr bekämpft, sondern es sollen die Folgen der von dem Antragsgegner angenommenen Verstöße gegen naturschutzrechtliche Regelungen beseitigt werden.

Dass die streitgegenständlichen Anordnungen auf die naturschutzrechtliche Generalklausel des § 3 Abs. 2 BNatSchG oder auf diejenige des § 2 Abs. 1 Satz 3 LNatSchG NRW gestützt werden können, erscheint jedenfalls nicht unzweifelhaft.

Nach § 3 Abs. 2 BNatSchG überwachen die für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden – hier gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LNatSchG NRW der Antragsgegner als untere Naturschutzbehörde – die Einhaltung der Vorschriften des Gesetzes und der auf Grund des Gesetzes erlassenen Vorschriften und treffen nach pflichtgemäßem Ermessen die im Einzelfall erforderlichen Maßnahmen, um deren Einhaltung sicherzustellen, soweit nichts anderes bestimmt ist. Es handelt sich um eine als Generalklausel ausgestaltete Befugnisnorm, die die Naturschutzbehörde zum Einschreiten gegen Verletzungen des bundesrechtlichen Naturschutzrechts ermächtigt.

Vgl. Krohn, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 3 Rn. 12 f.; Frenz/Hendrischke, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, Kommentar, 3. Aufl. 2021, § 3 Rn. 30 ff.

Die Ermächtigung umfasst über die Gefahrbeseitigung hinaus auch die Folgenbeseitigung im Falle rechtswidriger Verhaltensweisen. Gefordert werden kann damit regelmäßig auch eine Wiederherstellung des früheren Zustands.

Vgl. Heß/Wulff, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand April 2022, § 3 BNatSchG Rn. 20; Krohn, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 3 Rn. 34.

Vergleichbares gilt für die Generalklausel des § 2 Abs. 1 Satz 3 LNatSchG NRW. Danach überwachen die für Naturschutz zuständigen Behörden über § 3 Abs. 2 BNatSchG hinaus die Einhaltung des Landesnaturschutzgesetzes, die auf Grund dieser Gesetze erlassenen Vorschriften sowie die unmittelbar geltenden europarechtlichen Vorschriften zum Naturschutz und haben nach pflichtgemäßem Ermessen die im Einzelfall erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um deren Einhaltung sicherzustellen. Auch hier kann sich die behördliche Forderung auf die Wiederherstellung des früheren Zustands erstrecken.

Vgl. Landtagsdrucksache NRW 16/11154, Seite 150.

Nach alledem kommt ein Vorgehen der Behörde auf der Grundlage der naturschutzbehördlichen Generalklauseln in Verbindung mit §§ 23 Abs. 2, 29 Abs. 2 BNatSchG sowie dem einschlägigen Landschaftsplan des Antragsgegners grundsätzlich in Betracht.

Ein Rückgriff auf § 3 Abs. 2 BNatSchG und § 2 Abs. 1 S. 3 LNatSchG NRW scheidet allerdings aus, wenn und soweit im Bundesnaturschutzgesetz oder in anderen Fachgesetzen speziellere Ermächtigungsgrundlagen enthalten sind. Dies folgt bereits aus dem Charakter der Vorschriften als Generalklauseln und wird durch den letzten Halbsatz in § 3 Abs. 2 BNatSchG noch einmal klargestellt.

Vgl. Heß/Wulff, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand April 2022, § 3 BNatSchG Rn. 16; Krohn, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 3 Rn. 14; Frenz/Hendrischke, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 3 Rn. 42.

Vor diesem Hintergrund ist die Heranziehung der naturschutzrechtlichen Generalklauseln im vorliegenden Fall nicht unproblematisch. In Rechtsprechung und Literatur wird nämlich teilweise angenommen, dass die Anwendbarkeit dieser Generalklauseln ausscheide, wenn die behördliche Maßnahme an Handlungen anknüpfe, die als (vollendeter) Eingriff im Sinne von § 14 BNatSchG einzustufen seien, weil für diesen Fall § 17 Abs. 8 BNatSchG eine speziellere, die naturschutzrechtlichen Generalklauseln verdrängende Ermächtigungsgrundlage bereithalte.

So VG Lüneburg, Urteil vom 18. August 2017 - 2 A 144/16 -, juris (Rn. 24 ff.); VG Düsseldorf, Urteil vom 9. September 2021 - 28 K 6001/19 -, juris (Rn. 22 ff.); VG Stade, Urteil vom 1. Dezember 2021 - 1 A 4064/17 -, juris (Rn. 76); Heß/Wulff, in: Landmann/Rohmer UmweltR, Stand: April 2022, § 3 BNatSchG Rn. 16; Siegel, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 3. Aufl. 2021 § 17 Rn. 49; tendenziell wohl auch OVG NRW, Beschluss vom 31. August 2020 - 21 A 3729/19 -, n.v., S. 8 des Beschlussabdrucks; explizit offen gelassen in NdsOVG, Urteil vom 30. Juni 2015 - 4 LC 285/13 -, juris (Rn. 54).

Folgte man dieser Ansicht, würde sich die Frage stellen, ob es sich bei den durch den Antragsteller vorgenommenen Maßnahmen um Eingriffe in Natur und Landschaft im Sinne von § 14 Abs. 1 BNatSchG handelt. Dies hat der Antragsgegner im Rahmen seines Anhörungsschreibens vom 26. Februar 2019 selbst angenommen und auch die Kammer erachtet es jedenfalls teilweise für naheliegend. Dies gilt etwa hinsichtlich der Aufschüttungen erheblicher Mengen Bodenaushubs aus den Wegen. Vergleichbares könnte für die Abgrabungen im Bereich der Wege selbst gelten. Hierzu lässt sich dem Verwaltungsvorgang (Bl. 102) entnehmen, dass nach Einschätzung der Behörde durch den Bodenaushub natürliche Bodenstrukturen großflächig zerstört und zum Teil wasserführende Gräben geschaffen wurden, welche die Grundwasserstrukturen in den Bereichen kleinflächig verändern könnten. Unklar bleibt dabei, auf welche der im Raum stehenden Aushubstellen sich die genannten Gefahren beziehen. Ob die Beseitigung der ehemals durch Einbringen von Material in das Gewässerbett geschaffenen Gewässerquerungen ebenfalls als Eingriffe im Sinne des § 14 BNatSchG zu bewerten sind, vermag die Kammer derzeit nicht abschließend zu beurteilen. Die Wiederherstellung des Durchflusses der oberirdischen Gewässer mittels Entfernung dieses Materials durch den Antragsteller wird aus fachlicher Sicht wohl als ökologische Verbesserung betrachtet. Mit den Auswirkungen der Viehtrift setzt sich der Verwaltungsvorgang nur insofern auseinander, als aus Sicht des Antragsgegners eine Behinderung der Wegenutzung durch Erholungssuchende hervorgerufen wird, sodass durch die Besucher Trampelpfade im Naturschutzgebiet „N. C. “ geschaffen würden.

Nähme man einen Eingriff im Sinne des § 14 BNatSchG und – mit der oben skizzierten Auffassung – eine Verdrängung der Generalklauseln als Eingriffsgrundlage an, so würde sich die weitere Frage stellen, ob die Ordnungsverfügung insoweit auf der Grundlage von § 17 Abs. 8 BNatSchG gehalten werden kann. Nach § 17 Abs. 8 BNatSchG soll die zuständige Behörde die weitere Durchführung eines Eingriffs in Natur und Landschaft untersagen, wenn dieser Eingriff ohne die erforderliche Zulassung oder Anzeige vorgenommen wird. Daran anknüpfend regelt Satz 2, dass die für das Zulassungs- oder Anzeigeverfahren zuständige Behörde entweder Maßnahmen nach § 15 BNatSchG oder die Wiederherstellung des früheren Zustandes anordnen soll, wenn nicht auf andere Weise ein rechtmäßiger Zustand hergestellt werden kann.

Grundsätzlich kann das Gericht behördliche Anordnungen, die sich nicht auf die von der Behörde herangezogene, aber auf eine andere Rechtsgrundlage stützen lassen, aufrechterhalten, da sie von Amts wegen zu prüfen haben, ob das materielle Recht die durch einen Verwaltungsakt getroffene Regelung trägt oder nicht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. März 2010 - 8 C 12.09 -, Rn. 16; BayVGH, Beschluss vom 8. November 2016 - 20 CS 16.1193 -, juris (Rn. 26); OVG S.-H., Urteil vom 26. Mai 2009 - 1 LB 38/08 -, juris (Rn. 35).

Diese Prüfung findet jedoch dort ihre Grenze, wo die im Bescheid getroffene behördliche Regelung aufgrund des Austauschs der Rechtsgrundlage eine „Wesensänderung“ erfahren würde.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 30. Juni 1989 - 4 C 40.88 - und vom 27. Januar 1982 - 8 C 12.81 -, beide juris; OVG NRW, Beschluss vom 11. Dezember 2008 - 8 A 2789/07 -.

Ein Auswechseln der Ermächtigungsgrundlage ist auch bei Ermessensentscheidungen nicht grundsätzlich unzulässig.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1989 - 4 C 40.88 -, juris; OVG NRW, Urteile vom 11. Dezember 2008 - 8 A 2789/07 - und vom 22. Februar 2005 - 15 A 1065/04 -, jeweils juris.

Voraussetzung für ein zulässiges Auswechseln einer Ermessensvorschrift durch eine andere Ermessensvorschrift als Ermächtigungsgrundlage ist allerdings, dass letztere der von der handelnden Behörde herangezogenen Ermächtigungsgrundlage im Hinblick auf Struktur und Kriterien gleicht und für sie im Wesentlichen dieselben Ermessenserwägungen und derselbe Ermessensspielraum maßgeblich und tragend sind.

Vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Kommentar, 5. Auflage 2018, § 113 Rdnr. 86; Brintrine, in: BeckOK UmweltR, 59. Ed. 1.1.2021, § 3 BNatSchG Rn. 33 b.

Diese Voraussetzungen liegen hier wohl nicht vor. Bereits die Struktur der Vorschriften unterscheidet sich stark. Während § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG (i.V.m. §§ 14 ff. BNatSchG) ein ausdifferenziertes Regelwerk enthält, in dem nicht allein die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes, sondern auch die Belange der land-, forst- und fischereiwirtschaftlichen Bodennutzung zu berücksichtigen und zueinander ins Verhältnis zu setzen sind, setzen § 3 Abs. 2 BNatSchG und § 2 Abs. 1 LNatSchG NRW allein das Vorliegen eines Verstoßes gegen naturschutzrechtliche Vorschriften voraus.

Gleiches gilt für den Umfang des Ermessens. Während § 3 Abs. 2 BNatSchG und § 2 Abs. 1 LNatSchG NRW der handelnden Behörde ein uneingeschränktes Entschließungs- und Auswahlermessen einräumen, ist das Entschließungsermessen der Behörde durch § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG dahingehend reduziert, dass die Behörde handeln „soll“, also nur in einer atypischen Fallkonstellation von einem Tätigwerden absehen darf. Zudem ist die Behörde bei der Auswahl der zu ergreifenden Maßnahme auf die im Rahmen des § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG vorgegebenen möglichen Maßnahmen – Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen im Sinne des § 15 BNatSchG oder Wiederherstellung des früheren Zustands –, also ein engeres Spektrum an Handlungsoptionen beschränkt.

Vgl. NdsOVG, Urteil vom 30. Juni 2015 - 4 LC 285/13 -, juris (Rn. 54).

Ein weiterer wesentlicher Unterscheid der Normen liegt auf der Rechtsfolgenseite darin, dass nach § 17 Abs. 8 BNatSchG nur der „Verursacher“ des Eingriffs zur Wiederherstellung des früheren Zustandes verpflichtet werden darf. Im Rahmen der Generalklauseln darf hingegen neben dem sog. „Handlungsstörer“ auch der sog. „Zustandsstörer“ in Anspruch genommen werden.

Vgl. Krohn, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 3 Rn. 31.

Nach alledem spricht bei summarischer Prüfung manches dafür, dass ein Austausch der Ermächtigungsgrundlage – § 17 Abs. 8 BNatSchG statt § 3 Abs. 1 BNatSchG bzw. § 2 Abs. 1 S. 3 LNatSchG NRW – nicht in Betracht kommt.

Vgl. auch (in ähnlichen Konstellationen) VG Lüneburg, Urteil vom 18. August 2017 - 2 A 144/16 -, juris (Rn. 37 ff.); VG Düsseldorf, Urteil vom 9. September 2021 - 28 K 6001/19 -, juris (Rn. 71 ff.); in Bezug auf § 14 OBG NRW auch VG Gelsenkirchen, Urteil vom 4. Oktober 2016 - 6 K 1513/13 -, juris (Rn. 44 ff.); anderer Ansicht NdsOVG, Beschluss vom 2. Februar 2022 - 4 ME 231/22 -, juris (Rn. 44 ff.).

Die Annahme einer Verdrängung der naturschutzrechtlichen Generalklauseln durch § 17 Abs. 8 BNatSchG würde also wohl zur (zumindest teilweisen) Rechtswidrigkeit der angefochtenen Ordnungsverfügung führen.

Die Kammer hat allerdings Zweifel an der vorgenannten Annahme. Zwar dürfte § 17 Abs. 8 BNatSchG gegenüber den naturschutzrechtlichen Generalklauseln dann vorrangig heranzuziehen sein, wenn das behördliche Handeln gerade an die Einordnung einer Maßnahme als vorgenommener Eingriff im Sinne von § 14 BNatSchG anknüpft.

Zur ergänzenden Anwendung der Generalklauseln bei noch nicht vorgenommenen, sondern bevorstehenden Eingriffen BVerwG, Urteil vom 1. September 2016 - 4 C 4.15 -, juris (Rn. 25), und Frenz/Hendrischke, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 3 Rn. 42.

Schreitet die Behörde aber ein, um einen konkreten Verstoß gegen ein gebietsbezogenes Verbot des Landschaftsplans zu unterbinden oder seine Folgen zu beseitigen, so erscheint eine Verdrängung der naturschutzrechtlichen Generalklauseln durch § 17 Abs. 8 BNatSchG fraglich. Denn der in den §§ 20 ff. BNatSchG geregelte gebietsbezogene Natur- und Landschaftsschutz und die in den §§ 13 ff. BNatSchG statuierte, an ein konkretes Verhalten bzw. Vorhaben anknüpfende Eingriffsregelung stehen grundsätzlich selbstständig nebeneinander. Die Vorschriften der Eingriffsregelung verdrängen nicht den besonderen Gebietsschutz, sondern beide Regelungskomplexe ergänzen und verstärken einander.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. August 2020 - 21 A 3729/19 -, n.v., S. 4 ff. des Beschlussabdrucks; Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, vor §§ 13-19 Rn. 8 ff.; Lütkes/Ewer, BNatSchG, 2. Aufl. 2018, § 13 Rn. 5; zum früheren BNatSchG auch BVerwG, Urteil vom 9. Mai 2001 - 6 C 4.00 -, juris (Rn. 21).

Vor diesem Hintergrund ist die Annahme einer „Spezialität“ des § 17 Abs. 8 BNatSchG gegenüber § 3 Abs. 2 BNatSchG und § 2 Abs. 1 LNatSchG NRW in Verbindung mit den §§ 20 ff. BNatSchG sowie dem jeweiligen Landschaftsplan nicht zwingend. Steht der qualifizierte gebietsbezogene Natur- und Landschaftsschutz selbständig neben der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung, die nur ein flächendeckendes Mindestmaß an Natur- und Landschaftsschutz sicherstellen soll, so spricht einiges dafür, dass jener qualifizierte Schutz auch unabhängig von der Frage eines Eingriffs durchgesetzt werden kann, dass § 17 Abs. 8 BNatSchG einem Einschreiten auf der Grundlage der naturschutzrechtlichen Generalklauseln also auch dann nicht entgegen steht, wenn in dem Verstoß gegen eine Vorgabe des gebietsbezogenen Natur- und Landschaftsschutzes (möglicherweise) zugleich ein Eingriff im Sinne von § 14 BNatSchG liegt.

So im Ergebnis BayVGH, Beschluss vom 9. August 2012 - 14 C 12.308 -, juris (Rn. 10); VGH B.-W., Beschluss vom 30. März 2020 - 5 S 3419/19 -, juris (Rn. 18); VG Augsburg, Urteil vom 10. Mai 2016 - W 4 K 15.1162 -, juris (Rn. 20 ff.); Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 3 Rn. 25 und § 17 Rn. 48; Meßerschmidt, BNatSchG, Stand: August 2022, § 3 Rn. 9.

Dafür spricht auch, dass § 17 Abs. 8 BNatSchG wohl vorrangig dazu dient, anderen Fachbehörden, die wegen § 17 Abs. 1 BNatSchG mit einem naturschutzrechtlichen Eingriff befasst sind, eine geeignete Ermächtigungsgrundlage zur Verfügung zu stellen, die in dem jeweiligen Fachgesetz unter Umständen fehlt; die Regelung bezweckt also eine Erweiterung der Eingriffsmöglichkeiten dieser Fachbehörden.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 2017 - 9 B 27.17 -, juris (Rn. 12); HessVGH, Beschluss vom 7. August 2015 - 4 B 958/15 -, juris (Rn. 6); Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 3. Aufl. 2021, § 17 Rn. 48.

Beschäftigt sich die Naturschutzbehörde selbst mit einem Eingriff und seinen Folgen (§ 17 Abs. 3 BNatSchG), kommt jedenfalls diese Zielsetzung nicht zum Tragen.

Auch wenn die Kammer sich im Hauptsacheverfahren für die Auffassung entscheidet, der zufolge die naturschutzbehördlichen Generalklauseln bei Verstößen gegen den gebietsbezogenen Natur- und Landschaftsschutz gegebenenfalls neben § 17 Abs. 8 BNatSchG anwendbar sind, erscheinen die Erfolgsaussichten der Klage indessen nicht unbeträchtlich.

Fraglich erscheint bereits, ob sämtliche in Rede stehenden Maßnahmen des Antragstellers gegen Verbote des Landschaftsplans verstoßen.

Nach den in der Verfügung allein in Bezug genommenen Verboten nach Ziffer C.1.1.1 Nr. 8 und 9 (Naturschutzgebiet) und Ziffer C.1.4.1 Nr. 2 (geschützter Landschaftsbestandteil) des Landschaftsplans ist es sowohl im Naturschutzgebiet „N. C. “ als auch im geschützten Landschaftsbestandteil „F. im Forst I. “ verboten, Aufschüttungen, Abgrabungen oder Ausschachtungen oder sonstige Änderungen der Oberflächengestalt vorzunehmen, in dem Naturschutzgebiet ferner, Straßen anzulegen oder auszubauen und Wege oder Stellplätze zu errichten, zu ändern, insbesondere mit einer wasserundurchlässigen Schicht zu befestigen oder zu kennzeichnen.

Soweit der Antragsteller in den betreffenden Gebieten Boden ausgehoben und auf und neben den Wegen angeschüttet hat, dürfte gegen die genannten Verbote verstoßen worden sein.

Dass allerdings auch die Errichtung der (einen vorhandenen Weg kreuzenden) Viehtrift als „Änderung eines Weges“ betrachtet werden kann, erscheint zweifelhaft. Näher läge hier möglicherweise ein Verstoß gegen das in Ziffer C.1.1.1 Nr. 7 des Landschaftsplans normierte Verbot der Errichtung baulicher Anlagen, wozu ausdrücklich auch Zäune und Einfriedungen zählen. Von dem Verbot unberührt bleibt zwar die Errichtung von nach Art und Größe ortsüblichen Weidezäunen. Dass die einen vorhandenen Weg dauerhaft abriegelnde Anlage als ortsüblich bezeichnet werden kann, lässt sich allerdings hinterfragen.

Ob die Entfernung der (offenbar unsachgemäß) als Querungshilfe eingebrachten Materialen aus den oberirdischen Gewässern als „Abgrabung“ oder „Ausschachtung“ gegen die in der Ordnungsverfügung angeführten Verbote nach Ziffer C.1.4.1 Nr. 2 (geschützter Landschaftsbestandteil) und Ziffer C.1.1.1 Nr. 8 (Naturschutzgebiet) verstößt oder (im Naturschutzgebiet) als „Änderung eines Weges“ im Sinne von Ziffer C.1.1.1 Nr. 9 betrachtet werden kann (für den geschützten Landschaftsbestandteil besteht ein entsprechendes Verbot nicht), erscheint ebenfalls zweifelhaft. Näher läge möglicherweise ein Verstoß gegen das Verbot, Gewässer zu beseitigen oder ihre Gestalt, einschließlich des Gewässerbetts, zu verändern (Ziffer C.1.1.1 Nr. 10 – Naturschutzgebiet) bzw. die Gestalt fließender oder stehender Gewässer zu ändern oder zu zerstören (Ziffer C.1.4.1 Nr. 4 – geschützter Landschaftsbestandteil). Dieser Frage wird gegebenenfalls im Hauptsacheverfahren näher nachzugehen sein.

Auch die Ermessensausübung des Antragsgegners begegnet Bedenken.

Die Behörde hat ihre Ermessensausübung am Zweck der Ermächtigung auszurichten und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten (§ 40 VwVfG NRW). Bei einem Einschreiten auf der Grundlage von § 3 Abs. 2 BNatSchG bzw. § 2 Abs. 1 LNatSchG NRW ist es insoweit geboten, für den konkreten Einzelfall eine naturschutzfachliche Bewertung vorzunehmen und auf dieser Grundlage Maßnahmen auszuwählen, die aus naturschutzfachlicher Sicht geeignet und erforderlich sind.

Vgl. NdsOVG, Urteil vom 30. Juni 2015 - 4 LC 285/13 -, juris (Rn. 54); Heß/Wulff, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 3 BNatSchG Rn. 22 ff.

Der Antragsgegner hat derartige naturschutzfachliche Bewertungen hier offenbar nur eingeschränkt vorgenommen. Die Erwägungen, die er in der angefochtenen Verfügung zur Begründung der in Rede stehenden Anordnungen angestellt hat, beschränken sich im Wesentlichen auf die Feststellung, eine Wiederherstellung des früheren Zustandes sei geeignet, die Hauptwegeverbindungen im Waldgebiet wiederherzustellen, also vorwiegend auf den Gesichtspunkt der Durchsetzung der allgemeinen Erholungsfunktion der freien Natur und des Waldes. Die oben genannten Verbote des Landschaftsplans, gegen welche die Maßnahmen des Antragstellers verstoßen haben könnten, dienen allerdings nach Lage der Dinge vorwiegend anderen Zwecken des Naturschutzes. Insoweit wäre es wohl angezeigt gewesen, die naturschutzfachliche Bewertung entsprechend differenziert vorzunehmen und zum Beispiel der Frage nachzugehen, inwieweit die durch den Antragsteller vorgenommenen Maßnahmen eine ökologische Verbesserung der geschützten Gebiete mit sich bringen.

Auch mit Blick auf das Gebot der Bestimmtheit begegnet die angefochtene Ordnungsverfügung nicht unerheblichen Bedenken. Dies gilt vor allem für die Forderung nach der Herstellung der beiden Querungsbauwerke über wasserführende Gräben.

Ein Verwaltungsakt muss gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG NRW inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das ist der Fall, wenn die durch den Verwaltungsakt getroffene Regelung hinreichend klar, verständlich und in sich widerspruchsfrei ist. Davon ist auszugehen, wenn der Adressat und die mit dem Vollzug befasste Behörde und deren Organe aufgrund der Entscheidungssätze und der Begründung des Verwaltungsakts sowie der sonst für die Betroffenen erkennbaren Umstände ersehen können, was genau durch den Verwaltungsakt gefordert wird und gegebenenfalls zu vollstrecken ist. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Februar 1990 - 4 C 41.87 -, BVerwGE 84, 335, und vom 20. April 2005 - 4 C 18.03 -, BVerwGE 123, 261; OVG NRW, Beschluss vom 26. September 2008 - 13 B 1395/08 -, juris (Rn. 16 ff.).

Ein Verwaltungsakt ist allerdings nicht schon dann unbestimmt, wenn seine Regelung für eine mit dem betreffenden Fachrecht nicht vertraute Person nicht ohne weiteres verständlich ist. Entscheidend ist vielmehr, ob der Adressat und die mit dem Vollzug befassten Behörden den Entscheidungsinhalt aufgrund der Gesamtumstände des Einzelfalls zutreffend erfassen und ihr künftiges Verhalten danach ausrichten können.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. September 2009 - 13 B 894/09 -, juris (Rn. 19); Schröder, in: Schoch/Schneider, VerwaltungsR: VwVfG, Stand: April 2022, § 37 Rn. 35.

Hinreichend bestimmt können auch Verwaltungsakte sein, die nur das Ziel festlegen, das der Adressat durch eigene Maßnahmen erreichen muss, die ihm aber hinsichtlich der einzusetzenden Mittel, also der zur Verwirklichung dieses Zieles zu treffenden Maßnahmen, Wahlfreiheit lassen und häufig auch schon im Hinblick auf den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit lassen müssen. Dass eine Verfügung nicht im Einzelnen vorschreibt, welche Maßnahmen dies zu sein haben, macht sie nicht schon aus diesem Grunde unbestimmt. Zu fordern ist in diesen Fällen aber, dass das zu erreichende Ziel eindeutig bestimmt ist und als Grundlage für Vollstreckungsmaßnahmen (z.B. Androhung und Festsetzung von Zwangsgeld) dienen kann.

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 14. September 2011 - 18 K 4331/10 -, juris (Rn. 23 ff.), Kopp/Ramsauer, VwVfG, 22. Aufl. 2021, § 37 Rn. 16 m.w.N.

Diesen Anforderungen genügt die Regelung unter Ziffer I.1.2. und I.2.2. der streitigen Ordnungsverfügung bei summarischer Prüfung nicht. Dem Antragsteller wird hier ein Wahlrecht gelassen, ob er die Querungsbauwerke als Brücke, Furt oder Durchlass errichten möchte und zur Ausgestaltung auf die mitübersandte DIN 19661-1 (Wasserbauwerke Teil 1) und die allgemein im Internet zugängliche „Blaue Richtline“ des LANUV NRW verwiesen. Aus diesen Verweisungen ergeben sich allerdings keine konkreten Vorgaben, wie die alternativ herzustellenden Querungsbauwerke Brücke, Furt oder Durchlass konkret zu errichten sind. So ergibt sich beispielsweise aus der „Blauen Richtline“ des LANUV NRW (vgl. Seite 80) für den Brückenbau lediglich, dass die überbaute Gewässerstrecke so kurz wie möglich zu halten ist und das Gewässer unter der Brücke mit einem so breiten Randstreifen hindurchzuführen ist, dass die Wanderung von Tieren möglich ist. Auch anhand der DIN 19661-1 lässt sich nicht zweifelsfrei feststellen, wie die Brücke ausgeführt werden müsste. So soll beispielsweise nach Ziffer 4.2.1.1 der DIN 19661-1 der Freiboard in der Regel 0,5 m gerechnet vom gestauten Spiegel des Bemessungshochwassers aus, betragen. Das Bemessungshochwasser richtet sich entsprechend Ziffer 5.2.1.1. der DIN 19661-1 nach den örtlichen Gegebenheiten und Erfordernissen. Weitere Entscheidungshilfen für die Wahl des Bemessungshochwassers seien – so die DIN 19661-1 weiter – im (nicht mit übersandten und offenbar auch nicht online verfügbaren) DVWK Merkblatt 209 enthalten. Damit bleibt die geforderte Breite, Höhe und Länge einer Brücke als Querungsbauwerk in der Ordnungsverfügung letztlich ungeklärt. Vergleichbares gilt für eine Furt, insbesondere auch für ihren Anschluss an die Wege, die in diesem Bereich teilweise entfernt wurden. Lediglich für einen Durchlass enthält die Verfügung nähere Angaben, jedoch nicht zur Breite des Durchlasses.

Hinsichtlich der Bestimmtheit der Forderung nach der Wiederherstellung der Wege an den in der Verfügung bezeichneten drei Aushubstellen hat die Kammer zwar weniger Bedenken, hält sie aber auch nicht für zweifelsfrei gegeben. Gefordert wird der Ausbau des Weges mindestens als Fußweg nach dem (mitübersandten) „DWA Regelwerk Arbeitsblatt 904, Richtlinien für den ländlichen Wegebau“. Dort sind die Fußwege als „sonstige ländliche Wege“ beschrieben, die vor allem für kürzere Spaziergänge und auch von weniger mobilen Menschen genutzt werden und die eine beschriebene maximale Längsneigung von 6 % sowie eine Mindestbreite von 1,5 m aufweisen sollen. In „bewegtem Gelände“ seien jedoch größere Werte bis 15 % vertretbar. Sofern größere Höhenunterschiede zu überwinden seien, seien gegebenenfalls Treppen einzubauen. Hier könnten sich Bestimmtheitsprobleme in Bezug auf die Anschlüsse der Wege an die neu zu erstellenden Gewässerquerungen ergeben.

Keine Bedenken hingegen hat die Kammer hinsichtlich der Bestimmtheit der Forderung, den als Anschüttung im Naturschutzgebiet „N. C. “ und im geschützten Landschaftsbestandteil „F. im Forst I. “ gelagerten Bodenaushub zu beseitigen und entsprechende Beseitigungsnachweise vorzulegen.

Ebenso bestehen keine Bestimmtheitsdefizite hinsichtlich der geforderten Beseitigung der eingezäunten Viehtrift. Die insoweit etwas unglücklich gewählte Formulierung „insbesondere“ lässt sich dahingehend auslegen, dass nicht die Beseitigung der Wiese an sich, sondern nur die Beseitigung des Zaunes und des Gatters gefordert wird.

Dass der Antragsteller zur Umsetzung der Ordnungsverfügung zunächst einer wasserrechtlichen Erlaubnis nach § 22 Landeswassergesetz (LWG) NRW für die Herstellung der Querungsbauwerke bedarf, führt bei summarischer Prüfung zwar nicht zwangsläufig zur teilweisen Rechtswidrigkeit der Ordnungsverfügung. Es drängen sich jedoch auch hier Fragen der Bestimmtheit und der Ermessensfehlerfreiheit der Ordnungsverfügung auf. Denn es bleibt in der Verfügung völlig ungeklärt, ob dem Antragsteller mit der Forderung nach Herstellung zweier Gewässerquerungsbauwerke zugleich auch die Verpflichtung auferlegt werden soll, entsprechende Anträge bei dem Antragsgegner als der dafür zuständigen unteren Wasserbehörde zu stellen oder die erforderliche wasserrechtliche Erlaubnis bereits in der Ordnungsverfügung enthalten ist. Die Ermächtigung des Antragsgegners zum Erlass einer Ordnungsverfügung im Rahmen seiner Zuständigkeit als untere Naturschutzbehörde und als untere Wasserbehörde könnte möglicherweise die Befugnis einschließen, den Antragsteller als Ordnungspflichtigen ohne förmliches Genehmigungsverfahren in den Stand zu versetzen, der Anordnung Folge leisten zu dürfen; die hoheitliche Anordnung würde dann zugleich die Gestattung für ihre Verwirklichung bilden.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. September 1997 - 20 A 974/96 -, juris (Rn. 49).

Dass eine solche Gestattung der verschiedenen Varianten in der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung bereits enthalten ist, kann vor dem Hintergrund der Antragserwiderung aber nicht angenommen werden. Die Naturschutzbehörde erklärt, dass sie sich hausintern mit der die Genehmigungen erteilenden unteren Wasserbehörde abgestimmt und diese sowohl die grundsätzliche Genehmigungsfähigkeit bestätigt, als auch eine kurzfristige Entscheidung über die entsprechenden vom Antragsteller zu stellenden Anträge zugesagt habe. Die Erteilung einer entsprechenden wasserrechtlichen Erlaubnis nach § 22 LWG NRW ist vom Regelungswillen also offenbar nicht umfasst. Kann der Antragsteller der Ordnungsverfügung allerdings nur durch die Stellung eines Antrags bei der Wasserbehörde nachkommen, so stellt sich die Frage, ob es sich hier um ein geeignetes Mittel der Gefahrbeseitigung handelt.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. September 1997 - 20 A 974/96 -, juris (Rn. 51).

Offen bleiben kann vor dem Hintergrund der aufgezeigten Probleme, ob die weitere Forderung des Antragsgegners nach einer fachgerechten Entsorgung des Aushubmaterials nebst entsprechender Nachweise von der Zuständigkeit der Behörde und der angegebenen naturschutzrechtlichen Ermächtigungsgrundlage gedeckt ist.

Angesichts der aufgezeigten Bedenken gegen die angefochtene Ordnungsverfügung und des erheblichen Kostenaufwands, den ihre Erfüllung für den Antragsteller bedeutet, bedürfte es gravierender Gründe, um ein überwiegendes Interesse an der sofortigen Vollziehung der behördlichen Forderungen annehmen zu können. Gründe von entsprechendem Gewicht vermag die Kammer nicht zu erkennen. Dass Erholungssuchende das betreffende Waldgebiet nur unter erschwerten Bedingungen aufsuchen können und vereinzelt „Trampelpfade“ jenseits der bisherigen Wege entstehen könnten, vermag gegenüber dem Interesse des Antragstellers, die komplexen rechtlichen Fragen des Falles in einem Hauptsacheverfahren überprüft zu wissen, kein überwiegendes Interesse zu begründen, zumal die Durchsetzung des allgemeinen Waldbetretungsrechts vorrangig Aufgabe der Forstbehörde sein dürfte. Die im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotene Interessenabwägung fällt daher zugunsten des Antragstellers aus.

Die Zwangsgeldandrohung teilt das Schicksal der naturschutzrechtlichen Grundverfügung, zu deren Durchsetzung sie ergangen ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen den Beschluss zu 1. steht den Beteiligten die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster zu.

Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe des Beschlusses schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, einzulegen. Sie ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe.

Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

Im Beschwerdeverfahren gegen den Beschluss zu 1. muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde. Der Kreis der als Prozessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs. 4 VwGO.

Gegen den Beschluss zu 2. findet innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde statt, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

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Die Beschwerde ist schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen einzulegen. Über sie entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, falls das beschließende Gericht ihr nicht abhilft.

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