1

Tatbestand:

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Die Klägerin betreibt Gastronomie in E.        . Sie ist eine GmbH & Co. KG mit der Q.           GmbH als Komplementärin und den Kommanditistinnen T.       und K.     F.       . Die Kommanditistinnen sind zugleich Gesellschafterinnen der Q.           GmbH. Dieselben Komplementärin und Kommanditistinnen betreiben weitere Kommanditgesellschaften mit Gastronomiebetrieben, nämlich die Q.           GmbH & Co. E.        KG, die Q.           GmbH & Co. C.         ´s O.  . 0 KG und die Q.           GmbH & Co. F1.     KG. Die Klägerin und die weiteren genannten Kommanditgesellschaften haben sämtlich ihren Sitz in E.        . Die Betriebsstätten befinden sich in E.        und F1.     . Die Q.           GmbH ist in C1.         gemeldet.

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Mit Beginn der SARS-CoV-2-Pandemie und der anlässlich dessen auch in Nordrhein-Westfalen erlassenen infektionsschutzrechtlichen Maßnahmen zur Eindämmung des Ansteckungsgeschehens (sogenannter „Harter Lockdown“) wurden die Möglichkeiten zur wirtschaftlichen Betätigung und Umsatzerzielung erheblicher Teile der Bevölkerung, namentlich im Dienstleistungssektor, in massiver Weise eingeschränkt. Zur Milderung der hiermit einhergehenden wirtschaftlichen Notlage der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer legte der Bund das Hilfsprogramm „Corona-Soforthilfe für Kleinstunternehmen und Soloselbstständige“ auf. Hierzu veröffentlichte das damalige Bundesministerium für Wirtschaft und Energie zusammen mit dem Bundesministerium für Finanzen unter dem 23. März 2020 ein Eckpunktepapier und nachfolgend ein Kurzfaktenpapier vom 30. März 2020.

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Auf Grundlage einer entsprechenden Verwaltungsvereinbarung zwischen dem Bund und dem beklagten Land übernahm Letzteres die eigenverantwortliche Organisation, Bewilligung und Auszahlung der Soforthilfen. Dabei entschied sich das beklagte Land dazu, die Bundesmaßnahme für gewerbliche Kleinunternehmen vollständig an die Zielgruppe (Unternehmen mit bis zu 10 Beschäftigen) weiterzureichen und zugleich auf gewerbliche Kleinunternehmen bis einschließlich 50 Beschäftigte im Rahmen eines eigenen Soforthilfeprogramms auszuweiten. Beide Maßnahmen wurden in der „NRW-Soforthilfe 2020“ gebündelt. Die federführende Verantwortung für die Organisation und Ausgestaltung des Programms lag beim damaligen Ministerium für Wirtschaft, Innovation, Digitalisierung und Energie des Landes Nordrhein-Westfalen (nachfolgend: Landeswirtschaftsministerium). Eine Beantragung der NRW-Soforthilfen konnte im Zeitraum zwischen dem 27. März 2020 und dem 31. Mai 2020 erfolgen. Hierzu war auf der Internet-Seite des Landeswirtschaftsministeriums,

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https://www.wirtschaft.nrw/nrw-soforthilfe-2020,

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ein Antragsformular

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„Antrag auf Gewährung einer Soforthilfe für von der Corona-Krise 03/2020 besonders geschädigte Unternehmen und Angehörige Freier Berufe einschließlich Soloselbstständige aus dem Soforthilfeprogramm des Ministeriums für Wirtschaft, Innovation, Digitalisierung und Energie des Landes Nordrhein-Westfalen sowie dem Bundesprogramm „Soforthilfe für Kleinstunternehmen und Soloselbstständige“

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abrufbar. Im Rahmen dieses Internetauftritts waren sogenannte „FAQ“ (Frequently Asked Questions) in mindestens 13 nachfolgend veröffentlichen Versionen bereitgestellt, deren Inhalt während des laufenden Bewilligungsverfahrens kontinuierlich verändert bzw. ergänzt wurde.

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Auszugsweise befanden sich in den „FAQ“ vom 29. März 2020 u.a. folgende Aussagen:

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„Wenn man mehrere Unternehmen hat, kann man für jedes dieser Unternehmen einen Zuschuss bekommen?

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Sollte es sich um ein verbundenes Unternehmen handeln, ist hinsichtlich des Finanzierungsengpasses nur auf das Gesamtunternehmen abzustellen. Es ist allerdings zu gewährleisten, dass in diesem Fall der Schwerpunkt des Gesamtunternehmens (Hauptsitz) in Nordrhein-Westfalen liegt. Solo-Unternehmer können bei mehreren angemeldeten Gewerben nur einen Antrag pro Person stellen. Sobald die Gewerbe jedoch angestellte Mitarbeiter beinhalten, kann pro unterschiedlichem Gewerbe ein einzelner Antrag gestellt werden, solange es sich um eine eigenständige Rechtspersönlichkeit handelt.

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Wie unterscheiden sich eigenständige und verbundene Unternehmen?

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Dafür sind alle Beziehungen zu berücksichtigen, die ein Unternehmen mit anderen unterhält. Ein Indiz hierfür gibt der jeweilige Abschluss. Unternehmen, die einen konsolidierten Abschluss erstellen oder in den konsolidierten Abschluss eines anderen Unternehmens einbezogen werden, gelten in der Regel als verbundene Unternehmen.“

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Am 30. März 2020 beantragte die Klägerin unter Verwendung des genannten Antragsformulars die Bewilligung einer Soforthilfe in Höhe von 25.000,- €. Sie beschäftigte zu diesem Zeitpunkt 46 Mitarbeiter.

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In dem Formular gab die Klägerin u.a. folgende vorgegebene Erklärung ab:

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„6.12

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Für Unternehmen: Ich versichere, dass mein Unternehmen unabhängig ist, damit weder ein Partnerunternehmen noch ein verbundenes Unternehmen ist, sich also nicht im Mehrheitsbesitz (über 50 % der Anteile oder der Stimmrechte) eines anderen Unternehmens befindet.“

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Die Bezirksregierung B.        bewilligte der Klägerin mit Bescheid vom selben Tag die Gewährung einer Soforthilfe in beantragter Höhe. Der Betrag wurde nachfolgend an die Klägerin ausgezahlt.

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Gleichlautende Anträge wurden für die Q.           GmbH & Co. F1.     KG in Höhe von 25.000,- Euro und die „Q.           GmbH & Co. E.        KG“ in Höhe von 25.000,- und 9.000,- Euro gestellt. In dem übersandten Verwaltungsvorgang befinden sich entsprechende Bewilligungsbescheide für die „Q.           GmbH & Co. E.        KG“.

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In den „FAQ“ ab dem 1. April 2020 waren im Anschluss an die oben genannten Fragen und Antworten folgende Punkte hinzugefügt:

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„Warum sind verbundene Unternehmen in der Regel nicht antragsberechtigt?

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Unternehmen, die sich im Mehrheitsbesitz eines anderen Unternehmens befinden (über 50 % der Anteile oder Stimmrechte) oder von einem anderen Unternehmen beherrscht werden, sind nicht unabhängig. Deshalb ist bei wirtschaftlichen Schwierigkeiten in erster Linie der Hauptanteilseigner für Unterstützungsleistungen verantwortlich. Das beherrschende Unternehmen ist aber ggf. selbst antragsberechtigt, wenn es einschließlich der Mitarbeiter des beherrschten Unternehmens nicht mehr als 50 Beschäftigte hat und sein Hauptsitz in NRW liegt.

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Was ist ein unabhängiges Unternehmen nach Ziffer 6.12 des Antrags?

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Im Rahmen der NRW-Soforthilfe ist ein unabhängiges Unternehmen: Jedes Unternehmen, das kein verbundenes oder Partnerunternehmen ist.

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• 26

  Bei verbundenen Unternehmen gilt das beherrschende Mutterunternehmen als unabhängiges Unternehmen. Dieses muss den Antrag stellen. Bei den Angaben zur Anzahl der Beschäftigten und der Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Tätigkeit ist auf das Gesamtunternehmen abzustellen.

• 27

  Bei Partnerunternehmen gilt das Unternehmen als unabhängig, welches das Kapital oder die Stimmrechte an einem anderen Unternehmen hält. Dieses muss den Antrag stellen. Bei den Angaben zur Anzahl der Beschäftigten und der Beeinträchtigung der wirtschaftlichen der Tätigkeit ist auf das Gesamtunternehmen abzustellen.

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Die Berechnung erfolgt weitgehend anhand der Regelungen der KMU-Definition der EU. Hilfestellung bietet das Benutzerhandbuch KMU-Definition

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http://publications.europa.eu//resource/cellar/79c0ce87-f4dc-11e68a35-01aa75ed71a1.0004.01/DOC_1“

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Am 31. Mai 2020 veröffentlichte das Landeswirtschaftsministerium die „Richtlinie des Landes zur Gewährung von Soforthilfen für gewerbliche Kleinunternehmen, Selbständige und Angehörige Freier Berufe, die infolge der Sars-CoV-2-Pandemie in ihrer Existenz gefährdet sind“ (nachfolgend: Soforthilferichtlinie) im Rahmen eines Runderlasses. Dieser gelte nach Ziffer 9 mit Wirkung vom 27. März 2020. Ziffer 2.1 des Runderlasses bezeichnet als Antragsberechtigte Selbständige, Angehörige der Freien Berufe und gewerbliche Kleinunternehmen. In der Fußnote [2] hierzu wird auf die Empfehlung der Kommission vom 6. Mai 2003 betreffend die Definition der Kleinstunternehmen sowie der kleinen und mittleren Unternehmen verwiesen.

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Unter dem 9. September 2020 stellte die Bezirksregierung B.        Strafanzeige gegen die Klägerin und die anderen „Q.           GmbH & CO. KGs“ wegen Betrugs zu Lasten des beklagten Landes. Unter dem 11. September 2020 hörte sie diese zur beabsichtigten Rücknahme der Leistungsbescheide vom 30. März 2020 und Rückforderung der gezahlten Leistungen an. Die „Q.           “-Gesellschaften hätten verschwiegen, dass es sich um verbundene Unternehmen handele. Der Schwerpunkt des Gesamtunternehmens sei die Q.           GmbH in C1.         und liege damit außerhalb Nordrhein-Westfalens, zudem überschreite die Gesamtzahl der Mitarbeiter den Höchstwert von 50 weit. Dies stelle einen Widerspruch zu Ziffer 6.12 des Antragsformulars dar, die Antragsvoraussetzungen seien nicht erfüllt.

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Für die „Q.           “-Gesellschaften wandte Frau K.     F.       mit Schreiben vom 22. September 2020 ein, der Hauptsitz der Unternehmen befinde sich in O1.         -X.         . Die Betriebsstätten lägen in E.        und F1.     , dort sei auch das Gewerbe angemeldet. Die Q.           GmbH sei am Kapital der Kommanditgesellschaften nicht beteiligt und habe keine Stimmrechte in der Gesellschafterversammlung. Mangels beherrschender Stellung könne sie keinen Unternehmensverbund begründen. „Zum Zeitpunkt der Antragsstellung am 26.03.2020“ habe die einzige Restriktion bei der Antragstellung für mehrere Unternehmen darin bestanden, dass hinsichtlich des Finanzierungsengpasses auf das Gesamtunternehmen abzustellen gewesen sei. Änderungen der Regelungen nach Antragstellung könnten nicht entscheidungsrelevant sein.

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Mit Bescheid vom 15. Oktober 2020 nahm die Bezirksregierung B.        den gegenüber der Klägerin ergangenen Leistungsbescheid mit Wirkung vom 30. März 2020 zurück und forderte die Erstattung der in Anspruch genommenen Landesmittel in Höhe von 25.000,- Euro. Die Leistung sei dem Grunde nach zu verzinsen, hinsichtlich der Höhe der Zinsen ergehe ein gesonderter Bescheid. Die Bezirksregierung stützte die Rücknahme auf § 48 Abs. 1, Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 und Satz 4 VwVfG NRW. Sie wiederholte und vertiefte die Erwägungen ihrer Anhörungsschreiben. Unternehmen, die durch eine natürliche Person oder eine gemeinsam handelnde Gruppe natürlicher Personen miteinander in Beziehung stünden, könnten ebenfalls als verbundene Unternehmen gelten, sofern sie ganz oder teilweise in demselben Markt oder in benachbarten Märkten tätig seien. Insoweit wiederholte die Bezirksregierung die oben aufgeführten Aussagen in den „FAQ“. Die von der Klägerin vorgetragenen Gründe führten zu keiner anderen Entscheidung. Der beherrschende Einfluss sei durch die gemeinsame Geschäftsführung derselben GmbH, die auch noch durch die Kommanditisten ausgeübt werde, gegeben. Danach habe die Klägerin in Ziffer 6.12 des Antragsformulars eine falsche Versicherung abgegeben und die Billigkeitsleistung durch unrichtige Angaben im Sinne des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG NRW erwirkt. Es bestehe somit kein schutzwürdiges Vertrauen gemäß § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW. Die Ausübung des durch § 48 Abs. 1 VwVfG NRW eingeräumten Ermessens führe zur Rücknahme. Ihr Einschreiten sei nach Abwägung des öffentlichen Interesses an der Rücknahme des rechtswidrigen Bewilligungsbescheids mit dem Interesse der Klägerin an dessen Fortbestand geboten. Bei der Sicherstellung, dass öffentliche Haushaltsmittel nur zur Erreichung des im Gemeinwohl liegenden Förderungszwecks ausgereicht würden, handele es sich um einen Belang von sehr hohem Gewicht, dem keine Interessen vergleichbaren Ranges gegenüberstünden. Zur Erreichung des vorgenannten legitimen Zwecks sei die Rücknahme unumgänglich und alternativlos. Gründe, von der nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2, Satz 4 VwVfG NRW regelmäßig vorgegebenen Rücknahme mit Wirkung für die Vergangenheit abzusehen, seien nicht ersichtlich.

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Die Klägerin hat am 16. November 2020 Klage erhoben.

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Die Staatsanwaltschaft E.        hat das Ermittlungsverfahren gegen die Klägerin wegen Subventionsbetrugs am 26. April 2021 gemäß § 170 Abs. 2 StPO eingestellt.

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Die Klägerin trägt vor: Zwar möge bei den vom beklagten Land angeführten „Q.           “-Gesellschaften eine Personenidentität vorliegen, es fehle aber an einer Beziehung zwischen den Unternehmen im Sinne der von Ziffer 2.1 der Soforthilfe-Richtline durch Fußnote [2] in Bezug genommenen Empfehlung der Kommission vom 6. Mai 2003 betreffend die Definition der Kleinstunternehmen sowie der kleinen und mittleren Unternehmen – im Folgenden: Empfehlung zur KMU-Definition –. Die Q.           GmbH halte weder Stimmrechte an der Klägerin noch sei sie berechtigt, die Mehrheit der Mitglieder des Verwaltungs-, Leitungs- oder Aufsichtsgremiums eines anderen Unternehmens zu bestellen oder abzurufen. Der Gesellschaftsvertrag eröffne keinen beherrschenden Einfluss der Q.           GmbH, sondern schließe einen solchen in § 3 Ziffer 1 aus. Das von der Bezirksregierung angeführte, an einen konsolidierten Abschluss anknüpfende Indiz liege gerade nicht vor. Die in Rede stehenden Gesellschaften hätten keinen Einfluss aufeinander. Sie seien selbständige Unternehmen mit eigenen Bilanzen und eigener steuerlicher Veranlagung. Der Einkauf von Lebensmitteln, sonstigen Gütern und Inventar sowie die Konzeption der Speisekarte erfolgten bei jedem Restaurantbetrieb selbständig. Auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs hänge die Feststellung verbundener Unternehmen davon ab, ob sie in Würdigung der Struktur der Unternehmensgruppe eine wirtschaftliche Einheit bildeten. Eine solche wirtschaftliche Gesamtbetrachtung ergebe, dass die Beziehungen der benannten Gesellschaften getrennt seien und lediglich die Haftung bei ihnen gleich ausgestaltet sei. Die Übernahme der Haftung sei jedoch das Gegenteil der Geltendmachung von Einfluss. Der Rücknahmebescheid beruhe damit auf einer unrichtigen rechtlichen Einschätzung. Maßgeblich sei die aus den seinerzeit veröffentlichten „FAQ“ hervorgehende Verwaltungspraxis. Das beklagte Land berufe sich auf nachträgliche Änderungen dieser Fördervoraussetzungen, die nicht relevant seien. Entgegen dessen Ansicht stehe schließlich der Vertrauensschutz der Rücknahme entgegen, denn sie habe die gewährten Leistungen zur Deckung der laufenden Kosten während der Corona-Pandemie und damit verbundenen Einbußen verbraucht. Von einer Erwirkung der Bewilligung durch falsche Angaben oder Täuschung könne zumal angesichts der Einstellung des staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahrens keine Rede sein.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid der Bezirksregierung B.        vom 15. Oktober 2020 zum Aktenzeichen 000 aufzuheben.

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Das beklagte Land beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Es macht geltend: Der Bewilligungsbescheid sei vor dem Hintergrund des Gleichbehandlungsgebots des Art. 3 Abs. 1 GG „in Ansehung der einschlägigen Richtlinie NRW-Soforthilfe 2020“ rechtswidrig. Der Richtliniengeber knüpfe hinsichtlich der Frage der verbundenen Unternehmen an die Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung – AGVO – und damit an die europarechtliche Definition der KMU an. Die Klägerin sei hiernach nicht antragsberechtigt. Nach Art. 3 Abs. 3 Satz 1 und 4 des Anhangs I zur AGVO handle es sich um verbundene Unternehmen. Die entscheidende Verbindung werde durch Frau T.       F.       und Frau K.     F.       als natürliche Personen hergestellt, da sie als Kommanditistinnen resp. Geschäftsführerinnen der Kommanditgesellschaften und Gesellschafterinnen der Q.           GmbH entscheidenden Einfluss auf die betrieblichen und wirtschaftlichen Entscheidungen dieser Unternehmen nähmen. Sie dürften damit in der Lage sein, sich im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs abzustimmen. Eine verbundene Unternehmen begründende Beziehung liege auch in der Geschäftsführung und Vertretung der Gesellschaft durch die Q.           GmbH und deren Partizipation am Handelsbilanzgewinn der Klägerin begründet. Art. 3 Abs. 3 Satz 4 des Anhangs I verlange neben dem Bindeglied der natürlichen Person nicht, dass auch die Unternehmen in einer Beziehung nach Art. 3 Abs. 3 Satz 3 des Anhangs I zur AGVO stehen müssten. Nach dem Zweck der Empfehlung zur KMU-Definition, diejenigen Unternehmensgruppen auszuklammern, die über eine stärkere Wirtschaftskraft als ein KMU verfügten, komme es entscheidend darauf an, ob die Möglichkeit des Zusammenwirkens bzw. der Möglichkeit der Einflussnahme auf geschäftliche Entscheidungen bestehe. Dies sei aufgrund der Personenidentität wie bei Unternehmen, die einer einzelnen natürlichen Person gehörten, der Fall. Das Fehlen eines konsolidierten Abschlusses als Indiz stehe dieser Einordnung nicht entgegen. Die Klägerin trage die Darlegungslast, dass es sich bei ihr nicht um ein verbundenes Unternehmen im Sinne der AGVO und der hierzu ergangenen Rechtsprechung handele.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs verwiesen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

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Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet. Der angegriffene Rücknahmebescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

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Der Beklagte kann die Rücknahme des zugunsten der Klägerin ergangenen Bewilligungsbescheides nicht auf § 48 Abs. 1 VwVfG NRW stützen. Nach dieser Vorschrift kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden.

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Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage liegen nicht vor. Der zurückgenommene Bewilligungsbescheid stellt keinen rechtswidrigen Verwaltungsakt dar, da er nicht gegen eine gültige Rechtsnorm verstößt. Namentlich lässt sich kein Verstoß gegen den allein in Betracht kommenden, aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz feststellen.

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Der allgemeine Gleichbehandlungsgrundsatz bindet im Bereich der sogenannten nichtgesetzesakzessorischen Leistungsverwaltung, also namentlich in Fällen, in denen staatliche Subventionen ohne Anknüpfung an spezialgesetzliche Regelungen gewährt werden, die vergebenden Stellen an eine von diesen allgemein etablierte Bewilligungspraxis (sogenannte „Selbstbindung der Verwaltung“). Der Gleichbehandlungsgrundsatz wirkt dabei nicht nur in anspruchsbegründender Weise dahin, dass die Förderung bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen zu bewilligen ist. Er wirkt ebenso anspruchsbegrenzend, indem er die Bewilligungsbehörde dahingehend bindet, eine Förderung zu versagen, wenn die ihrer Verwaltungspraxis entsprechenden Voraussetzungen nicht gegeben sind. Bewilligt die Behörde gleichwohl eine Förderung entgegen einer von ihr etablierten Versagungspraxis, so ist die Bewilligung rechtswidrig und kann unter Beachtung der weiteren in § 48 Abs. 2 bis 4 VwVfG NRW normierten Voraussetzungen zurückgenommen werden.

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Zur Feststellung der tatsächlichen Verwaltungspraxis kann ggf. auch auf sogenannte Förderrichtlinien abgestellt werden. Hierbei handelt es sich regelmäßig um verwaltungsinterne Vorschriften ohne Gesetzescharakter, die die für die Vergabe von Subventionen zuständigen Stellen bei der Entscheidung über eine Bewilligung binden. Verfährt die Bewilligungsbehörde daher regelmäßig nach den Vorgaben einer entsprechenden Förderrichtlinie, bindet sie sich nach Maßgabe des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes selbst an deren Inhalt. Besteht im für die Bewilligung maßgeblichen Zeitpunkt noch keine gefestigte Verwaltungspraxis, namentlich weil es sich um ein neu ins Leben gerufenes Förderprogramm handelt, ist die Behörde gleichwohl bereits an den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz gebunden, wenn und soweit sie, was regelmäßig der Fall ist, nach von vorne herein aufgestellten Leitlinien verfährt. Es handelt sich dann um eine sogenannte antizipierte Verwaltungspraxis. Richtet die Behörde ihre Bewilligungspraxis daher bereits von Anfang an nach einer Förderrichtlinie aus, kann deren Inhalt bereits zur Ermittlung der Verwaltungspraxis herangezogen werden. Besteht hingegen im maßgeblichen Zeitpunkt der Bewilligung wie hier (dazu nachfolgend) noch keine einschlägige Förderrichtlinie, kann eine antizipierte Verwaltungspraxis nur unter Würdigung der im Zeitpunkt der Bewilligung maßgeblichen Umstände des Einzelfalles anhand von Indizien ermittelt werden.

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Hierzu kann im vorliegenden Kontext namentlich auf das Antragsformular und den Bewilligungsbescheid abgestellt werden. Daneben können auch die durch das Landeswirtschaftsministerium auf der Antragsplattform für die Bewilligung der Soforthilfen veröffentlichten sogenannten "FAQ" herangezogen werden. Diese geben im Einzelfall Aufschluss darüber, wie die für Bewilligungen zuständigen Bezirksregierungen im Bewilligungsverfahren in bestimmen Konstellationen beabsichtigten, zu entscheiden. Nimmt die Behörde indes erst zu einem späteren Zeitpunkt bestimmte Konstellationen zum Anlass, Bewilligungen zurückzunehmen, lassen sich hieraus keine Rückschlüsse auf eine im Zeitpunkt der Ausübung des Bewilligungsermessens antizipierte Verwaltungspraxis ziehen.

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Die Behörde trägt im Übrigen die Feststellungslast dafür, dass die Voraussetzungen der Rücknahme, damit auch das Erfordernis der Rechtswidrigkeit des zurückgenommenen Verwaltungsakts, erfüllt sind. Sie muss das Nichtvorliegen der Voraussetzungen für den Erlass des begünstigenden Verwaltungsakts nachweisen. Kann nicht geklärt werden, ob die Rücknahmevoraussetzungen gegeben sind, geht dies grundsätzlich zu Lasten der Behörde.

51

Vgl. nur BVerwG, Urteil vom 6. Mai 2021 – 2 C 10.20 –, juris Rn. 19 (st.Rspr.).

52

Beruft sich die Behörde - wie vorliegend - darauf, dass eine Bewilligung entgegen einer von ihr geübten oder antizipierten Versagungspraxis und damit gleichheitswidrig erfolgt ist, trifft sie daher entgegen der vom beklagten Land vertretenen Auffassung die Feststellungslast, dass überhaupt und in welchem Umfang eine entsprechende Versagungspraxis tatsächlich bestanden hat. Die Versagungspraxis muss nach Art und Umfang hinreichend bestimmt und eindeutig sein.

53

Nach diesen Maßstäben kann nicht festgestellt werden, dass die Bewilligung der Soforthilfe an die Klägerin einer zu diesem Zeitpunkt bestehenden tatsächlichen oder antizipierten Bewilligungspraxis des beklagten Landes und damit dem allgemeinen Gleichheitssatz widersprochen hätte. Eine Verwaltungspraxis, nach der die Klägerin als verbundenes Unternehmen einzuordnen und deswegen von der Soforthilfe auszuschließen war, ist im Bewilligungszeitpunkt nicht auszumachen. Zu diesem Zeitpunkt war vielmehr im Wesentlichen nur antizipiert, Unternehmen im Mehrheitsbesitz eines anderen Unternehmens als verbundene Unternehmen von der Förderung auszunehmen. Darüber hinaus deutete sich allenfalls noch eine restriktive Bewilligungspraxis bei Unternehmen an, die von einem „Mutterunternehmen“ „beherrscht“ wurden oder über Gesellschaftsanteile oder Stimmrechte mit einem anderen Unternehmen verflochten waren. Kein Anhaltspunkt ergab sich hingegen dafür, dass Gesellschaften allein aufgrund einer Identität der Gesellschafter oder Geschäftsführer als verbunden angesehen würden.

54

Diese Feststellungen zur Bestimmung einer antizipierten Verwaltungspraxis ergeben sich aus Ziffer 6.12 des Antragsformulars und denjenigen die Thematik verbundener Unternehmen betreffenden „FAQ“, die das für Wirtschaft zuständige Ministerium des beklagten Landes zeitnah zum Bewilligungszeitpunkt auf seine Internetseite gestellt hatte. Nach den „FAQ“ vom 29. März 2020 war die Inhaberschaft an mehreren Unternehmen allein noch kein Ausschlussgrund, sondern auf das Gesamtunternehmen nur dann abzustellen, wenn es sich dabei um verbundene Unternehmen handeln sollte. Lediglich für Solo-Unternehmer war vorgegeben, bei mehreren angemeldeten Gewerben nur einen Antrag pro Person zu stellen. Selbst bei diesen sollte jedoch, sofern die Gewerbe „angestellte Mitarbeiter beinhalten“, pro unterschiedlichem Gewerbe ein einzelner Antrag gestellt werden, können, „solange es sich“ – wie bei Kommanditgesellschaften der Fall – „um eine eigenständige Rechtspersönlichkeit handelt.“ Die Abgrenzung zwischen eigenständigen und verbundenen Unternehmen sollte mittels Analyse aller zwischen den Unternehmen bestehenden Beziehungen erfolgen. Eine solche umfassende Analyse interpersonaler Beziehungen ist dem Wortsinn nach etwas anderes und reicht deutlich weiter als die bloße Feststellung einer Personengleichheit in der jeweiligen internen Gesellschaftsstruktur. Deutlich wird dies auch am in diesem Zusammenhang genannten Indiz des konsolidierten Abschlusses. In Ziffer 6.12 des Antragsformulars ist anknüpfend an den Parameter der zwischengesellschaftlichen Beziehungen klar und eindeutig das verbundene bzw. Partnerunternehmen dahin definiert worden, dass es sich „im Mehrheitsbesitz (über 50 % der Anteile oder der Stimmrechte) eines anderen Unternehmens befindet“. Wie die Konjunktionen „damit“ und „also“ verdeutlichen, handelte es sich dabei um eine abschließende und nicht nur beispielhafte Definition. Bestätigt wird dies durch die zeitnah nach Bewilligung zur Klarstellung spätestens ab 1. April 2020 auf der Internetseite des Landeswirtschaftsministeriums hinzugefügten „FAQ“. Diese begründen den Ausschluss verbundener Unternehmen von der Antragsberechtigung mit dem besagten „Mehrheitsbesitz eines anderen Unternehmens“ bzw. mit der Beherrschung durch ein „beherrschendes Unternehmen“. Unmittelbar bezogen auf Ziffer 6.12 des Antragsformulars und zur weiteren Definition der damit bestimmten Anforderungen wird sodann unmissverständlich die Annahme eines verbundenen Unternehmens von einem „beherrschenden Mutterunternehmen“ und eines Partnerunternehmens von Gesellschafts- oder Stimmrechtsanteilen eines anderen Unternehmens abhängig gemacht.

55

Die auf die Empfehlung zur KMU-Definition verweisende Fußnote zur Ziffer 2.1 der Soforthilferichtlinie führt nicht zu einer von den vorstehenden engen Vorgaben abweichenden maßgeblichen Verwaltungspraxis. Die an diese Empfehlung anknüpfende Begriffsbestimmung durch den Europäischen Gerichtshof ist allerdings weiter als der sich aus Ziffer 6.12 des Antragsformulars und den genannten „FAQ“ ergebende Ansatz. Zwar zielt der Wortlaut von Art. 3 Abs. 3 Unterabs. 1 Buchst. a bis d und Unterabs. 4 des Anhangs dieser Empfehlung ebenfalls nur auf den Fall ab, dass Unternehmen zueinander in einer der in Unterabs. 1 Buchst. a bis d aufgeführten, durch Stimmrechte oder einen beherrschenden Einfluss bestimmten Beziehungen stehen, der Europäische Gerichtshof hat aber festgestellt, dass eine Einstufung als verbundene Unternehmen nicht stets ausscheidet, wenn keines dieser Kriterien „formal“ erfüllt ist. Unternehmen, die zueinander in keiner dieser Beziehungen stehen, können danach gleichwohl wegen der Rolle, die eine natürliche Person oder eine gemeinsam handelnde Gruppe von Personen spielt, als wirtschaftliche Einheit und damit als verbundene Unternehmen anzusehen sein. Auch dabei kommt es freilich auf eine Würdigung der im Einzelfall bestehenden Beziehungen zwischen den Unternehmen an.

56

Vgl. EuGH, Urteile vom 27. Februar 2014 – C-110/13 – und vom 29. April 2004 – C-91/01 –, jeweils juris.

57

Diese europarechtliche Auslegung des KMU-Begriffs ist jedoch im vorliegenden Zusammenhang der Frage einer der Bewilligung entgegenstehenden Verwaltungspraxis bereits nicht maßgeblich. Die auf die KMU-Definition verweisende Soforthilferichtlinie gibt für eine im Zeitpunkt der Bewilligung bestehende oder antizipierte Verwaltungspraxis schon deswegen nichts her, weil sie erst am 31. Mai 2020 und damit erst zwei Monate nach der Bewilligung veröffentlicht wurde. Der in anderen Verfahren vorgebrachte Einwand des beklagten Landes, dass die Soforthilferichtlinie rückwirkend herangezogen werden könne, weil diese nicht einmal bekannt gegeben werden müsse, geht daran vorbei, dass der empirische Ansatz einer in einem bestimmten Zeitpunkt tatsächlich bestehenden Verwaltungspraxis keiner normativen Rückwirkung zugänglich ist. Der bloße Hinweis auf die Empfehlung zur KMU-Definition in einer Monate nach der Bewilligung erlassenen Verwaltungsvorschrift indiziert auch nicht, dass das beklagte Land den Begriff im Zeitpunkt der Bewilligung anders verstanden hat, als es in der Anknüpfung an den Mehrheitsbesitz bzw. die Herrschaft eines anderen Unternehmens in Ziffer 6.12 des Antragsformulars und den entsprechenden „FAQ“ zum Ausdruck kommt. Hinzu kommt, dass für die festzustellende Verwaltungspraxis maßgebliche Begriffe wie hier der des verbundenen Unternehmens nicht wie Rechtsnormen objektiv aus sich heraus auszulegen sind. Entscheidend ist vielmehr, wie die zuständige Behörde diese Begriffe im maßgeblichen Zeitpunkt gehandhabt hat. Dies führt zu dem oben festgestellten, aus Ziffer 6.12 des Antragsformulars und den genannten „FAQ“ abgeleiteten Ergebnis. Die „FAQ“ vom 1. April 2020 verweisen auf die KMU-Definition nur innerhalb dieses Rahmens, nämlich in Bezug auf die zuvor angesprochene, an Gesellschafts- und Stimmrechtsanteile anknüpfende „Berechnung“.

58

Eine allein an das weite Begriffsverständnis des Europäischen Gerichtshofs anknüpfende antizipierte Verwaltungspraxis wäre im Übrigen nach Art und Umfang nicht hinreichend bestimmt und eindeutig. Denn der Europäische Gerichtshof setzt eine umfassende Einzelfallbetrachtung der wirtschaftlichen und finanziellen Beziehungen zwischen den betroffenen Unternehmen voraus, deren Parameter nicht abschließend definiert, sondern offen sind. Wie die Bezirksregierungen des beklagten Landes eine solch offene, in den Maßgaben nicht näher konkretisierte Würdigung der Umstände des Einzelfalles vornehmen würden, wäre in keiner Weise absehbar gewesen. Die für eine antizipierte Verwaltungspraxis erforderliche Konkretisierung wurde gerade erst durch die genannten Vorgaben aus Ziffer 6.12 des Antragsformulars und den damit korrespondierenden „FAQ“ bewirkt.

59

Dies zugrunde gelegt handelt es sich bei der Klägerin nicht um ein verbundenes Unternehmen im Sinne der im Bewilligungszeitpunkt maßgeblichen Verwaltungspraxis. Denn sie steht nicht im Mehrheitsbesitz eines anderen Unternehmens und wird auch nicht durch ein anderes Unternehmen im Sinne der „FAQ“ vom 1. April 2020 „beherrscht“. Zwischen der Klägerin und den anderen „Q.           “-Kommanditgesellschaften bestehen keine derartigen Beziehungen. Die Klägerin steht auch weder im Mehrheitsbesitz der Q.           GmbH noch wird sie durch diese „beherrscht“. Unter einem „herrschenden“ Unternehmen wird in der Wirtschaftslexik ein Unternehmen verstanden, das auf ein anderes, abhängiges Unternehmen einen beherrschenden Einfluss, z. B. aufgrund eines Beherrschungsvertrages oder einer Mehrheitsbeteiligung, ausüben kann. Es wird häufig als Muttergesellschaft bezeichnet. Es ist offensichtlich, dass dieses Begriffsverständnis Ziffer 6.12 des Antragsformulars und den maßgeblichen „FAQ“ zugrunde liegt. Denn dort wird der Begriff des beherrschenden Unternehmens synonym mit dem des „Mutterunternehmens“ und in engem Kontext mit dem Kriterium des Mehrheitsbesitzes gehandhabt. Die Q.           GmbH hält demgegenüber weder Anteile an der Klägerin noch räumt ihr der Gesellschaftsvertrag einen beherrschenden Einfluss ein. Im Gegenteil wird ein solcher Einfluss durch § 3 Ziffer 1 des Gesellschaftsvertrags ausgeschlossen. Die Stellung als Komplementärin und die Funktion der Geschäftsführung haben mit einem beherrschenden Einfluss im Sinne der vorstehenden Lexik nichts zu tun. Auch die als Risikoprämie für die persönliche Haftung eingeräumte Partizipation der Q.           GmbH am Handelsbilanzgewinn ist in diesem Zusammenhang völlig unergiebig. Die von der Beklagten betonte Verbindung der „Q.           “-Gesellschaften über Frau K.     und Frau T.       F.       begründet keine Mehrheits- oder Herrschaftsbeziehung zwischen Unternehmen, sondern ebenso wie die allen Kommanditgesellschaften gleiche Geschäftsführung durch die Q.           -GmbH lediglich eine Personenidentität. Diese allein führt nach den eingangs dargelegten Maßstäben nicht zur Annahme verbundener Unternehmen. Auf einen beherrschenden Einfluss durch Frau T.       und Frau K.     F.       ist schließlich schon deswegen nicht abzustellen, weil diese keine Unternehmen sind.

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Selbst wenn entgegen den vorstehenden Ausführungen einmal unterstellt würde, dass aufgrund der europarechtlichen Prägung des Begriffs des verbundenen Unternehmens eine strikt an der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs orientierte Verwaltungspraxis antizipiert war und zum Ausschluss der Klägerin von der Soforthilfe geführt hätte, wäre die Rücknahme der Bewilligung in Anwendung des gerichtlichen Überprüfungsmaßstabs gemäß § 114 Satz 1 VwGO rechtswidrig. Die Bezirksregierung hat nämlich in jedem Fall ihr Ermessen nicht in Übereinstimmung mit den gesetzlichen Vorgaben ausgeübt. § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW stellt die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts grundsätzlich in das Ermessen der Behörde. Ein begünstigender Verwaltungsakt, der wie hier eine Geldleistung gewährt, kann zudem nur unter den Einschränkungen gemäß § 48 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 VwVfG NRW zurückgenommen werden. Diese Maßgaben hat die Bezirksregierung nicht gewahrt. Sie hat nämlich zu Unrecht angenommen, dass der Bewilligungsbescheid nach § 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG NRW entsprechend der dort bestimmten Regel zurückzunehmen war. Die dem zugrunde liegende Annahme, die Klägerin habe den Bewilligungsbescheid gemäß § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 VwVfG NRW durch Angaben erwirkt, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren, trifft nicht zu. Denn ungeachtet des genauen Inhalts der tatsächlichen Verwaltungspraxis ist die Erklärung der Klägerin in Ziffer 6.12 des Antragsformulars richtig und vollständig. Denn diese Versicherung hatte nach dem eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut des vom beklagten Land formulierten Vordrucks nur zum – wahren – Inhalt, sich nicht im Mehrheitsbesitz eines anderen Unternehmens zu befinden.

61

Aufgrund der rückwirkenden Aufhebung des Rücknahme des Bewilligungsbescheids durch dieses Urteil fehlt es auch an den Voraussetzungen für die Erstattungsforderung nach § 49a Abs. 1 VwVfG NRW und die Zinsgrundentscheidung nach § 49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG NRW.

62

Die Kostentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 709 ZPO.

63

Rechtsmittelbelehrung:

64

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

65

1.              ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

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2.              die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

67

3.              die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

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4.              das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

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5.              ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

70

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, zu beantragen. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich einzureichen.

71

Auf die unter anderem für Rechtsanwälte, Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts geltende Pflicht zur Übermittlung von Schriftstücken als elektronisches Dokument nach Maßgabe der §§ 55a, 55d Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV –) wird hingewiesen.

72

Im Berufungsverfahren muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag auf Zulassung der Berufung. Der Kreis der als Prozessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs. 4 VwGO.