Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 6 L 514/21

Gründe:

Der Antrag ist zulässig und begründet.

Die auf der Grundlage von § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ausgesprochene Anordnung der sofortigen Vollziehung in dem angegriffenen Bescheid begegnet allerdings in formeller Hinsicht keinen Bedenken. Sie erfüllt insbesondere die Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Nach dieser Vorschrift ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes schriftlich zu begründen. Dies ist vorliegend in hinreichender Weise geschehen.

Hat die Verwaltungsbehörde die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsaktes angeordnet, so kann das Gericht der Hauptsache gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO die aufschiebende Wirkung des gegen den Verwaltungsakt gerichteten Rechtsbehelfs wiederherstellen. Dabei hat es in dem wegen der Eilbedürftigkeit nur summarischen Verfahren nicht unmittelbar und nicht ausschließlich die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes zu überprüfen, sondern zu untersuchen, ob das – in der Regel öffentliche – Interesse an dessen sofortiger Vollziehung das Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage überwiegt. Bei der vorzunehmenden Interessenabwägung sind auch die Erfolgsaussichten der Klage zu berücksichtigen. Stellt sich heraus, dass die Klage aller Voraussicht nach keinen Erfolg haben wird und ist überdies ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung erkennbar, so kommt diesem Interesse regelmäßig der Vorrang zu.

Gemessen an diesen Grundsätzen überwiegt im vorliegenden Fall das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Ordnungsverfügung vom 12. März 2021. Denn diese wird sich im Hauptsacheverfahren aller Voraussicht nach als rechtswidrig erweisen.

Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der Ordnungsverfügung ist § 58 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 82 Satz 2 Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW 2018).

In formeller Hinsicht begegnet die angegriffene Ordnungsverfügung keinen rechtlichen Bedenken, insbesondere wurde der Antragsteller vor Erlass der Ordnungsverfügung – wie in § 28 Verwaltungsverfahrensgesetz Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) vorgeschrieben – angehört.

Die angegriffene Ordnungsverfügung ist allerdings bei summarischer Prüfung materiell rechtswidrig.

Nach § 58 Abs. 2 Satz 2 BauO NRW 2018 haben die Bauaufsichtsbehörden im Rahmen ihrer Aufgabe, die Einhaltung der öffentlich-rechtlichen Vorschriften bei der Errichtung, der Änderung, der Nutzungsänderung und der Beseitigung sowie bei der Nutzung und Instandhaltung von Anlagen zu überwachen, nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. § 82 Satz 2 BauO NRW 2018 sieht insoweit vor, dass die Bauaufsichtsbehörde die Nutzung untersagen kann, wenn Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden. Zu den öffentlich-rechtlichen Vorschriften in diesem Sinne gehören unter anderem die §§ 60 ff. BauO NRW 2018, denen zufolge bestimmte Vorhaben der Einholung einer Baugenehmigung bedürfen. Wird ein solches genehmigungsbedürftiges Vorhaben ohne die erforderliche Genehmigung durchgeführt, hat die Behörde ein Einschreiten zu erwägen.

Die Voraussetzungen für ein solches Einschreiten liegen hier vor. Die Nutzung der im Eigentum des Antragstellers stehenden, verpachteten Flächen und der in Rede stehenden baulichen Anlagen für den Betrieb einer „Ponyranch“ sind genehmigungspflichtig. Denn die Errichtung, die Änderung und die Nutzungsänderung einer Anlage im Sinne von § 2 Abs. 1 S. 4 BauO NRW 2018 bedarf gemäß § 60 Abs. 1 BauO NRW 2018 der Baugenehmigung. Vorliegend handelt es sich bei der Aufnahme der Nutzung als „Ponyranch“ um ein Vorhaben, das wohl auch die Errichtung und/oder Änderung von Anlagen, jedenfalls aber eine Nutzungsänderung beinhaltete und deshalb genehmigungspflichtig war. Ausnahmetatbestände sind insoweit nicht einschlägig, zumal es sich um ein Außenbereichsvorhaben handelt.

Ob die ausgeübte Nutzung materiell rechtmäßig, also genehmigungsfähig ist, spielt für das vorliegende Verfahren keine Rolle. Denn die Antragsgegnerin hat sich in ermessensfehlerfreier Weise auf die Prüfung der formellen Baurechtswidrigkeit beschränkt. Die Prüfung, ob das Vorhaben in materieller Hinsicht gesetzeskonform und damit genehmigungsfähig ist, muss regelmäßig allein dem Baugenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben. An der regelmäßig gegebenen Möglichkeit, eine Nutzung bereits wegen ihrer formellen Illegalität zu untersagen, hat sich durch das Inkrafttreten der Bauordnung NRW 2018 nichts geändert.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. November 2020 - 10 A 2316/20 -, juris (Rn. 9 ff.).

Die Kammer merkt in diesem Zusammenhang allerdings an, dass jedenfalls die Voraussetzungen für eine privilegierte landwirtschaftliche Nutzung im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 201 Baugesetzbuch (BauGB) ersichtlich nicht dargetan sind.

Ein allein auf die formelle Illegalität gestütztes Nutzungsverbot ist regelmäßig auch nicht unverhältnismäßig. Der Gesetzgeber hat durch das Erfordernis der Baugenehmigung dem öffentlichen Interesse an einer vor Aufnahme der Nutzung erfolgenden Überprüfung des Vorhabens den Vorrang vor dem Interesse des Bauherrn an der sofortigen Aufnahme einer genehmigungsbedürftigen Nutzung gegeben. Durch die Untersagung einer formell illegalen Nutzung wird lediglich dieser Wertung des Gesetzgebers Rechnung getragen, ohne dass dem Antragsteller für den Fall, dass sich in einem Genehmigungsverfahren die materielle Rechtmäßigkeit der Nutzung ergeben sollte, unbeabsichtigte Nachteile entstehen. Der Nachteil, der dadurch entsteht, dass das Genehmigungsverfahren abgewartet werden muss, ist durch die gesetzliche Regelung vorgegeben und regelmäßig in Kauf zu nehmen. Eine Nutzungsuntersagung ist allerdings ausnahmsweise dann unverhältnismäßig und kommt nicht in Betracht, wenn der entsprechende Bauantrag bereits gestellt und auch nach Auffassung der Baugenehmigungsbehörde genehmigungsfähig ist und der Baugenehmigung keine sonstigen Hindernisse entgegenstehen. Denn dann könnte die Baugenehmigungsbehörde die Störung durch die formelle Illegalität sofort beseitigen, indem sie die fehlende Baugenehmigung erteilt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Februar 2014 - 2 A 1181/13 -; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 17. August 2018 - 6 L 1403/18 -, jeweils juris.

Ein solcher Ausnahmefall liegt hier indes nicht vor. Ein Bauantrag ist bislang nicht eingereicht worden.

Ob die Voraussetzungen für eine gegen den Antragsteller als Eigentümer gerichtete Ordnungsverfügung gegeben sind, ist fraglich, kann aber im Ergebnis offen bleiben. Eine Nutzungsuntersagung ist bei vermieteten bzw. verpachteten Gebäuden und Grundstücken regelmäßig an den Mieter oder Pächter zu richten. Denn nur durch die Inanspruchnahme des Mieters oder Pächters als Inhaber der tatsächlichen Gewalt über die jeweiligen Räumlichkeiten kann eine materiell illegale Nutzung effektiv beendet werden, wohingegen eine Inanspruchnahme des Eigentümers zeitintensiver und bereits deswegen weniger effektiv ist. Denn der Eigentümer müsste das bestehende Miet- oder Pachtverhältnis kündigen und unter Umständen die Räumung der baulichen Anlage zwangsweise durchsetzen.

Vgl. nur VG Gelsenkirchen, Beschlüsse vom 26. März 2015 - 6 L 1780/14 -, juris (Rn. 18 ff.), und vom 25. Januar 2021 - 6 L 86/21 -, juris (Rn. 18).

Anerkannt ist, dass eine entsprechende, gegen den Mieter oder Pächter gerichtete Nutzungsuntersagung durch eine an den Eigentümer gerichtete Ordnungsverfügung ergänzt werden kann – mit der Forderung, nach der Nutzungsaufgabe durch den Mieter oder Pächter die fragliche Nutzung nicht seinerseits aufzunehmen oder durch einen Dritten aufnehmen zu lassen.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 13. Januar 1993 - 7 B 4794/92 -, juris, und vom 10. August 2007 - 10 B 942/07 -, n.v.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. Oktober 2004 - 4 L 2970/04 -, juris; VG Minden, Urteil vom 20. März 2014 - 9 K 3521/12 -, juris.

Es spricht allerdings manches dafür, dass eine solche ergänzende Ordnungsverfügung gegen den Eigentümer vor dem Hintergrund des Verhältnismäßigkeitsgebots voraussetzt, dass für die Möglichkeit einer Aufnahme der Nutzung durch ihn selbst oder mit seiner Billigung durch einen Dritten zumindest gewisse Anhaltspunkte bestehen. Derartige Anhaltspunkte sind von der Antragsgegnerin vorliegend nicht benannt worden. Die Nutzung als „Ponyranch“ ist eine sehr spezielle Nutzung, welche die Pächterin des Antragstellers offenbar nach ihren individuellen Vorstellungen entwickelt hat. Die Annahme, dass der Antragsteller selbst oder ein Dritter diese Nutzung ohne weiteres würde übernehmen wollen, drängt sich nicht gerade auf.

Rechtswidrig ist die Ordnungsverfügung aber jedenfalls deshalb, weil es ihr an der erforderlichen Bestimmtheit fehlt. Ein Verwaltungsakt muss gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG NRW inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Dies ist dann der Fall, wenn aus der getroffenen Regelung, d.h. aus dem Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und sonstigen bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen für die Beteiligten, insbesondere für die Adressaten, die Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass sie ihr Verhalten an der Regelung ausrichten können. Welches Maß an Konkretisierung im Einzelfall notwendig ist, hängt von der Art des Verwaltungsakts, den Umständen seines Erlasses und seinem Zweck ab. Ein Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot liegt vor, wenn der Inhalt des Verwaltungsakts auch durch Auslegung – maßgeblich ist der Empfängerhorizont – nicht zweifelsfrei ermittelt werden kann.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Oktober 2001 - 7 B 1939/00 -, juris (Rn. 7), vom 8. April 2005 - 10 B 2730/04 -, juris (Rn. 4), vom 21. Februar 2008 - 7 B 107/08 -, juris (Rn. 9 ff.), und vom 23. November 2020 - 10 A 2315/20 -, juris (Rn. 6).

Soweit im gerichtlichen Verfahren darüber gestritten worden ist, ob dem Antragsteller mit der Ordnungsverfügung vom 12. März 2021 nur der Betrieb einer „Ponyranch“ oder jede gewerbliche Nutzung untersagt wird, sieht die Kammer im Ergebnis kein Bestimmtheitsproblem. Zwar lässt der Tenor der Ordnungsverfügung ein sehr weitgehendes Verständnis des Nutzungsverbots zu. Schon in der Begründung der Verfügung wird aber hinreichend deutlich, dass die Nutzungsuntersagung sich auf die von der Pächterin des Antragstellers betriebene „Ponyranch“ bezieht. So heißt es unter Ziffer 5. der Bescheidbegründung, nur durch das Verbot, die Nutzung des Grundstücks als Pony-/Pferderanch – also zu Zwecken der gewerblichen Tierhaltung – nach Räumung durch die derzeitige Pächterin zu unterlassen, könne effektiv verhindert werden, dass der Antragsteller das Grundstück selbst „zu diesem gewerblichen Zweck“ nutzt oder durch einen Dritten nutzen lässt. In diesem Sinne ist das Nutzungsverbot auch in dem gerichtlichen Verfahren durch die Antragsgegnerin klargestellt worden (Schriftsatz vom 21. April 2021, Seite 4).

Durchgreifende Bedenken betreffend die Bestimmtheit hat die Kammer indes mit Blick auf den für das Verständnis der Ordnungsverfügung zentralen Begriff der „Ponyranch“. Dazu hat sie in dem parallelen Verfahren der Pächterin des Antragstellers (6 L 469/21) ausgeführt:

„Vorliegend lässt die Ordnungsverfügung zwar in Tenor und Begründung klar erkennen, dass ein gewerblicher Betrieb der „Ponyranch“ in der bisherigen Form einzustellen ist. Aus Sicht des Adressaten drängt sich aber die Frage auf, ob ein Teil der bislang im Rahmen des Gesamtkonzepts „Ponyranch“ stattfindenden Aktivitäten in modifizierter Form fortgeführt werden darf.

Schon im Verwaltungsverfahren klingen entsprechende Überlegungen an: Nachdem die Antragsgegnerin in ihrem Anhörungsschreiben vom 11. November 2020 mehrfach den „gewerblichen“ Charakter der Nutzung betont hatte, hatte die Antragstellerin durch ihren Prozessbevollmächtigten unter dem 22. Januar 2021 erklärt, bis auf weiteres werde die „Ponyranch“ nicht mehr gewerblich betrieben. Unter dem 8. März 2021 hatte sie ergänzend ausführen lassen, es handele sich überhaupt nicht um eine gewerbliche Nutzung, da keine Gewinnerzielungsabsicht vorliege; die Gewerbeanmeldung sei nur aus organisatorischen Gründen erfolgt, möglicherweise werde demnächst ein entsprechender Verein gegründet. Parallel hatte die Antragstellerin durch ihren Prozessbevollmächtigten vortragen lassen, es handele sich um eine schon seit langem genutzte Hofstelle, auf der immer Pferde gehalten worden seien; die Pferdehaltung selbst könne daher nicht unzulässig sein.

Vor dem Hintergrund dieser Korrespondenz stand schon bei Erlass der Ordnungsverfügung die Frage im Raum, ob die Antragstellerin künftig jegliche Nutzung, insbesondere jegliche Tierhaltung, auf dem Grundstück einzustellen hat oder ob eine hinter der bisherigen „Ponyranch“ zurückbleibende Nutzung, etwa ein nicht „gewerbliches“ Angebot von Reitunterricht, ein Reitbetrieb nur mit Großpferden (ohne Ponys) oder ein schlichtes Unterbringen von Pferden – gegebenenfalls mit Reitbeteiligungen Dritter –, auf dem Grundstück möglich bleibt. Auf diese nach Lage der Dinge naheliegenden Fragen musste die Ordnungsverfügung eine klare Antwort erkennen lassen.

Diese klare Antwort lässt sie Ordnungsverfügung vom 12. März 2021 aus Sicht der Kammer vermissen. Unter Ziffer 1 wird der Antragstellerin dem Wortlaut nach nicht etwa die Tierhaltung auf den fraglichen Flächen untersagt, sondern der „Betrieb einer sog. Ponyranch (Shettyparty)“. Auch die Reglung zu Ziffer 2. enthält nicht etwa die generelle Verpflichtung, die von ihr eingebrachten Tiere von dem Grundstück zu entfernen, sondern die Verpflichtung, die „für die vorgenannte Nutzung eingebrachten“ Tiere zu entfernen. Angelpunkt der Regelung ist somit der Begriff „Ponyranch“. Dieser Begriff wird auf der zweiten Seite der Verfügung erläutert, indem ein Teil („unter anderem“) der zum Betrieb der Ponyranch gehörenden Aktivitäten aufgezählt wird. Damit wird allerdings die Frage nicht beantwortet, ob es auch in Ansehung der Ordnungsverfügung zulässig bleibt, etwa nur Reitunterricht zu erteilen, gegebenenfalls nur auf den Großpferden, oder sich auf die schlichte Haltung von Pferden und/oder Ponys zu Hobbyzwecken zu beschränken.

Ebenfalls unklar bleibt, welche Bedeutung der „gewerbliche“ Charakter der Aktivitäten hat. Im zweiten Absatz der Begründung des Bescheides wird die Gewerbeanmeldung erwähnt und im dritten Absatz wird sodann betont, mit der Erklärung, der Betrieb werde bis auf weiteres nicht mehr in gewerblicher Art und Weise erfolgen, habe die Antragstellerin eingeräumt, dass die Nutzung „nach Beendigung des Lockdowns im gewerblichem Umfang fortgesetzt“ werde. Auch im weiteren Verlauf der Bescheidbegründung findet der gewerbliche Charakter der Nutzung Erwähnung. So wird etwa bei den materiell-rechtlichen Ausführungen auf die „(gewerbliche) Tierhaltung“ Bezug genommen (Seite 5). Die Beklagte mag den Begriff „gewerblich“ an der einen oder anderen Stelle, wie im bauplanungsrechtlichen Fachdiskurs üblich, nur als Gegenbegriff zu „landwirtschaftlich“ gebraucht haben. Für die Adressatin wäre dies indes nicht ohne weiteres erkennbar und es ließe auch die Frage offen, ob eine weder landwirtschaftliche noch gewerbliche, sondern rein hobbymäßige Tierhaltung, wie die Antragstellerin sie angedeutet hatte (keine Gewinnerzielungsabsicht, etwaige Vereinsgründung) von der Nutzungsuntersagung erfasst ist.

Dass es sich hier nicht nur um akademische Überlegungen der Kammer, sondern um reale Probleme der Ordnungsverfügung und ihres Vollzuges handelt, zeigen etwa die Geschehnisse bei der Ortsbesichtigung der Antragsgegnerin vom 8. Mai 2021. Als man die Antragstellerin wegen des Reitbetriebs auf dem Grundstück zur Rede stellte, gab diese laut Protokoll an, es handele sich um „Reitbeteiligungen“ und es gebe „keine gewerbliche Nutzung“; sie könne die Pferde nur „nicht alleine versorgen und bewegen“. Dass diese Einlassungen von vornherein ungeeignet sind, um einen Verstoß gegen die Ordnungsverfügung vom 12. März 2021 in Abrede zu stellen, vermag die Kammer infolge der aufgezeigten Unbestimmtheit nicht festzustellen.“

Diese Überlegungen schlagen auf die gegen den Antragsteller als Eigentümer erlassene Ordnungsverfügung durch. Denn wenn die einzustellende Nutzung nicht mit hinreichender Genauigkeit bestimmt ist, muss dies auch für die Forderung an den Antragsteller gelten, die besagte Nutzung nach ihrer Aufgabe durch die Pächterin nicht seinerseits wieder aufzunehmen oder durch einen Dritten aufnehmen zu lassen. Auch die an den Antragsteller gerichtete, in Teilen wortgleiche Ordnungsverfügung schafft insoweit keine Klarheit, zumal sie ebenfalls mehrfach auf den „gewerblichen“ Charakter der Nutzung abhebt.

Aufgrund der vorstehenden Überlegungen ist auch die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Androhung eines Zwangsgeldes anzuordnen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG. Die Kammer hat den Wert der Nutzung anhand der im Verwaltungsvorgang (Bl. 134) enthaltenen Angaben über die Hohe der jährlichen Pacht für die „Ponyranch“ auf 5.000,00 € veranschlagt und diesen Betrag für das Eilverfahren auf die Hälfte reduziert.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen den Beschluss zu 1. steht den Beteiligten die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster zu.

Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe des Beschlusses schriftlich oder als elektronisches Dokument, letzteres nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV), bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, einzulegen. Sie ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich oder als elektronisches Dokument, letzteres nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV, einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe.

Im Beschwerdeverfahren gegen den Beschluss zu 1. muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde. Der Kreis der als Prozessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs. 4 VwGO.

Gegen den Beschluss zu 2. findet innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, Beschwerde statt, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerde ist schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder als elektronisches Dokument, letzteres nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV, bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen einzulegen. Über sie entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, falls das beschließende Gericht ihr nicht abhilft.