Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 19 K 2697/19

Tatbestand:

Die Klägerin betreibt den Hof W. . 37a in D. -Rauxel, den sie seit dem Jahr 2013 von Frau N. C. , der N1. der Gesellschafter der Klägerin, gepachtet hat.

Am 16. Juni 2015 stellte sie einen Antrag auf Förderung des ökologischen Landbaus für den Verpflichtungszeitraum vom 1. Juli 2015 bis zum 31. Dezember 2020. Unter Ziffer 4 – „Verpflichtungen der Antragstellerin […]“ – des Antragsvordrucks verpflichtete sie sich u. a.,

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die in den Richtlinien zur Förderung des ökologischen Landbaus in der Entwurfsfassung vom 12.05.2015, AZ II-A-4-62.71.40, genannten Bedingungen im gesamten Betrieb einzuhalten (Ziffer 4.1),
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die aktuell verbindlichen Grundanforderungen gemäß Titel VI Kapitel I der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 (Cross-Compliance), die einschlägigen Kriterien und Mindesttätigkeiten gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchstabe c Ziffern ii und iii der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 (…) und sonstigen einschlägigen verpflichtenden Anforderungen des nationalen Rechts einzuhalten (Ziffer 4.2),
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im gesamten Betrieb ein ökologisches Produktionsverfahren einzuführen oder beizubehalten, das der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates vom 28. Juni 2007 sowie den zu ihrer Durchführung erlassenen Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft in der jeweils aktuellen Fassung entspricht (Ziffer 4.6),
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einen Vertrag mit einer amtlich anerkannten Öko-Kontrollstelle abzuschließen oder aufrechtzuerhalten (Ziffer 4.7) sowie
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immer die aktuelle Prüfbescheinigung der Kontrollstelle über die Kontrolle eines erzeugenden Unternehmens (landwirtschaftlicher Betrieb) nach VO (EG) Nr. 834/2007 (Prüfbescheinigung) innerhalb von 6 Wochen nach Ausstellung des Auswertungsschreibens der Kontrollstelle bei der zuständigen Kreisstelle vorzulegen.

Mit Zuwendungsbescheid vom 30. Dezember 2015 bewilligte der Beklagte der Klägerin auf ihren Antrag eine Zuwendung bis zum einem Höchstbetrag in Höhe von 74.053,10 Euro für einen Verpflichtungszeitraum vom 1. Juli 2015 bis zum 31. Dezember 2020 sowie für einen Bewilligungszeitraum vom 1. Juli 2015 bis zum 30. Juni 2021 zur Beibehaltung ökologischer landwirtschaftlicher Bewirtschaftungsverfahren und –methoden im gesamten Betrieb. Wegen des Bewilligungsrahmens im Hinblick auf die einzelnen Jahre 2016 bis 2020 wird auf Ziffer 4 des Bescheides Bezug genommen. Unter Ziffer II.1. „Nebenbestimmungen und Auflagen“ verfügte der Beklagte u. a. Folgendes:

„[…] die o. g. Richtlinien sowie die von Ihnen im Antrag übernommenen Verpflichtungen und abgegebenen Erklärungen sind Bestandteil dieses Bescheides und Auflagen im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW […]. Neben den unverändert verbindlich geltenden Anlagen und Nebenbestimmungen dieses Zuwendungsbescheides weise ich Sie besonders auf Ihre Verpflichtung zur Beachtung und zur Einhaltung folgender Punkte hin:

[…]

1.5

Der Zuwendungsempfänger ist verpflichtet, die aktuell verbindlichen Grundanforderungen gemäß Titel VI Kapitel I der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 (Cross Compliance), die einschlägigen Kriterien und Mindesttätigkeiten gemäß Artikel 4 Absatz 1, Buchstabe c Ziffern ii und iii der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 […] und sonstigen einschlägigen verpflichtenden Anforderungen des nationalen Rechts einzuhalten.“

Unter „2. Maßnahmespezifische Bestimmungen und Verpflichtungen“ führte der Beklagte u. a. aus:

„2.2

Sie sind verpflichtet, im gesamten Betrieb ökologische Produktionsverfahren, die der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 sowie der zu ihrer Durchführung erlassenen Rechtsvorschriften der Europäischen Gemeinschaft in der jeweils aktuellen Fassung entsprechen, einzuführen bzw. beizubehalten […]

2.4

Der Zuwendungsempfänger ist verpflichtet, die Bescheinigung über die jährliche Kontrolle eines erzeugenden Unternehmens (landwirtschaftlicher Betrieb) nach VO (EG) Nr. 834/2007 (Prüfbescheinigung) innerhalb von 6 Wochen nach der erfolgten Kontrolle vorzulegen. Wird diese Prüfbescheinigung wiederholt nicht innerhalb von sechs Wochen vorgelegt, erfolgt eine Zuwendungskürzung von 5 %. Die 6-Wochen-Frist beginnt 3 Tage nach dem Datum des Auswertungsschreibens.“

Auf Auszahlungsanträge der Klägerin vom 12. Mai 2016 setzte der Beklagte die Zuwendung für die Förderung des ökologischen Landbaus für das 2. Halbjahr 2015 durch Auszahlungsbescheid vom 3. Mai 2017 auf 6.732,10 Euro und für das Jahr 2016 durch Auszahlungsbescheid vom 17. November 2017 auf 13.588,19 Euro fest und überwies der Klägerin diese Beträge.

Am 10. Mai 2017 stellte die Klägerin einen Auszahlungsantrag für das Verpflichtungsjahr 2017.

Am 10. Januar 2018 reichte sie eine „Bescheinigung über die Kontrolle eines erzeugenden Unternehmens (landwirtschaftlicher Betrieb) nach VO (EG) 834/2007 und Folgerecht in Nordrhein-Westfalen im Jahr 2017“ des Kontrollstelle ökologischer Landbau e.V. ein. Diese wies als Datum der Kontrolle im Unternehmen den 22.08.2017 aus. Der Vordruck enthielt keine durch Ausfüllung/Nichtausfüllung von Kästchen vorgegebenen Angaben. Der Unterzeichner verwies in dem Schriftfeld „Erläuterung zur Art der Unregelmäßigkeit“ auf eine Anlage, in der unter Bezugnahme auf einen am 15. Juli 2017 mit der Klägerin geschlossenen Kontrollvertrag ausgeführt wurde, eine zusätzliche unangekündigte Inspektion am 4. Dezember 2017 sei vom Betrieb nicht geduldet worden und habe deshalb nicht abgeschlossen werden können. Im Bereich der Legehennen- und Rinderhaltung seien mehrfach Verstöße festgestellt worden. Die abschließende Beurteilung dieser Abweichungen erfolge durch das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz NRW – LANUV –.

Am 23. April 2018 übersandte die Klägerin dem Beklagten eine unter dem 16. Oktober 2017 von dem Kontrollverein ökologischer Landbau bis zum 31. Januar 2018 verlängerte Bescheinigung nach Art. 29 Abs. 1 VO (EG) Nr. 834/2007. Die Verlängerung war mit Auflagen verbunden, ein mit der Fachberatung abgestimmtes Konzept zur Verbesserung der Tierhaltung vorzulegen, eine Mindestfläche für den Hühnerauslauf einzurichten, den Schafstall vor der Einstallung auszumisten und für den Fall einer Häufung von Verletzungen und Krankheiten bei den gehaltenen Tieren mit dem Tierarzt ein Konzept zur Reduzierung entsprechender Gefahren zu entwickeln.

Eine Mitarbeiterin des Beklagten holte am 14. Mai 2018 beim Kontrollverein Ökologischer Landbau die Auskunft ein, dass keine weitere Prüfbescheinigung ausgestellt werde. Einen Tag später übersandte ihr das LANUV Ordnungsverfügungen, die es unter dem 4. Januar 2018 und 28. Februar 2018 gegen die Klägerin erlassen hatte. Mit diesen Ordnungsverfügungen hatte das LANUV der Klägerin die Vermarktung von Erzeugnissen mit Bezug auf die ökologische/biologische Produktion bis zu dem Zeitpunkt einer Bestätigung einer zugelassenen Kontrollstelle, dass sie sich dem Kontrollverfahren unterstellt habe und zertifiziert sei, bzw. bis Vorliegen einer gültigen Kontrollbescheinigung gemäß Art. 29 Abs. 1 „EG Öko-VO 834/2007“ untersagt. In der Begründung der Ordnungsverfügung vom 4. Januar 2018 hatte das LANUV ausgeführt, bei den Inspektionen vom 6. Oktober 2017 und 4. Dezember 2017 durch den genannten Kontrollverein und vom 6. November 2017 durch das LANUV selbst sei festgestellt worden, dass die Haltungsbedingungen für die von der Klägerin gehaltenen Rinder und Legehennen wegen fehlender Stallhygiene durch verdreckte Einstreu, eines verschmutzten, nicht abgeschobenen Rinderauslaufs, eines nicht nutzbaren Legehennenauslaufs und Verletzungsgefahren durch Bauschutt nicht ökokonform gewesen seien. Aufgrund eines groben Verstoßes gegen die Mitwirkungspflicht bei der Kontrolle habe die Kontrollstelle Kontrollverein am 7. Dezember 2017 fristlos gekündigt. Ein Rechtsanwalt T1. habe in einem Schreiben vom 22. Dezember 2017 an den Prozessbevollmächtigten der Klägerin festgestellt, dass diese Verstöße gegen die Vorschriften des Tierwohls begangen habe und nicht kontrollfähig sei. Zur Begründung der Ordnungsverfügung vom 28. Februar 2018 hatte das LANUV angeführt, verschiedene Kontrollstellen – Abcert AG und Kontrollverein ökologischer Landbau e.V. – hätten bei Kontrollen im Unternehmen der Klägerin im Zeitraum November 2016 bis Dezember 2017 Abweichungen festgestellt. Bei einer unangemeldeten Nachkontrolle durch einen Herrn T. am 24. November 2016 und der o. g. Kontrolle am 4. Dezember 2017 durch Herrn U. habe der Gesellschafter der Klägerin die Kontrolleure bedroht und im Fall von Herrn U. sogar angegriffen. Laut Aussage von Herrn T. habe Herr C. sich mit „verschlossenen Armen direkt vor“ ihn gestellt und ihn „aggressiv“ angeschrien. Laut Aussage von Herrn U. sei Herr C. „tretend und schlagend“ auf ihn zugekommen und habe sich „von seiner Schwester nur mit Mühe von weiteren Attacken abhalten“ lassen. Dieses Verhalten stelle einen Verstoß gegen die Duldungs- und Unterstützungspflicht bei den Öko-Kontrollen gemäß § 8 Abs. 3 ÖLG dar. Zurzeit lägen demnach weder ein Kontrollvertrag noch eine gültige Kontrollbescheinigung vor. Diese Verstöße seien so schwerwiegend, dass die Vermarktung mit einem Bezug auf die ökologische/biologische Produktion bis zur Wiederherstellung eines ordnungsgemäßen Zustands zu untersagen sei.

Ebenfalls am 15. Mai 2018 stellte die Klägerin den Antrag auf Auszahlung der Zuwendung zur Förderung des ökologischen Landbaus für das Verpflichtungsjahr 2018.

Am 22. Mai 2018 nahm eine Mitarbeiterin des Beklagten gegenüber dem LANUV Bezug darauf, dass nach Gesprächen mit dem LANUV im strittigen Betrieb „so einiges nicht in Ordnung“ sei, und erbat dazu „etwas Schriftliches, auf das ich mich beziehen kann, wenn ich einen entsprechenden Bescheid erstelle“. Daraufhin übersandte das LANUV dem Beklagten eine Ordnungsverfügung vom 4. April 2017, in dem es der Klägerin die Umsetzung verschiedener Maßnahmen bei der Tierhaltung auferlegt hatte. Zur Begründung hatte das LANUV in diesem Auflagenbescheid angeführt, am 2. März 2017 habe das Veterinäramt des Kreises Recklinghausen festgestellt, dass im Rinderstall der Klägerin für 13 Rinder und 5 Kälber zu wenig Einstreu zur Verfügung gestanden habe und die Fütterungsbedingungen und Futtermittel in einem schlechten Zustand gewesen seien Die Rinder seien mangels trockener Liegefläche in einem schlechten Pflegezustand gewesen. Die damalige Kontrollstelle B. habe bei einer Nachkontrolle am 8. März 2017 die gleichen Mängel vorgefunden. Im Legehennenstall seien ein Mangel an Einstreu und ein starker Nagerbefall dokumentiert worden. Fotos von diesem Termin belegten den Zustand im Rinderstall. Die festgestellten Mängel seien schwerwiegend und im Wiederholungsfall als fortdauernd zu betrachten.

Mit Schreiben vom 14. November 2018 hörte der Beklagte die Klägerin zu seiner Absicht an, den Zuwendungsbescheid vom 30. Dezember 2015 rückwirkend zu widerrufen, die Auszahlungsbescheide vom 13. Mai 2017 und 17. November 2017 zurückzunehmen, die bereits gezahlten Prämien zurückzufordern und die Auszahlungsanträge vom 10. Mai 2017 und 15. Mai 2018 abzulehnen. Sie verwies dabei auf die in den vorstehenden Ordnungsverfügungen des LANUV angegebenen Missstände.

Am 30. November 2018 nahm die Klägerin hierzu Stellung. Die im März 2017 festgestellten Mängel würden nicht bestritten. Sie seien jedoch nicht gravierend gewesen, die Veterinärbehörde des Kreises S. habe dementsprechend kein Verfahren eingeleitet. Aus der E-Mail-Korrespondenz zwischen ihr und dem Veterinäramt zwischen dem 29. März und 4. April 2017 ergäben sich keine akuten Probleme in der Tierhaltung. Herrn C. könne weder ein tätlicher Angriff auf Herrn U. noch drohendes und aggressives Verhalten nachgewiesen werden. Anzeige gegen ihn sei nicht erstattet worden, es gebe weder Zeugen noch Belege. Für das Jahr 2017 liege eine gültige Bescheinigung über die Zertifizierung zum ökologischen Landbau vor. Nach anfänglichen Schwierigkeiten könne auch ein Kontrollvertrag mit der R. GmbH für das Jahr 2018 vorgelegt werden, der rückwirkend auf den 1. Januar 2018 auditiert werden könne. Am 16. August 2018 habe eine Prüfung durch das LANUV stattgefunden, die ohne Beanstandungen verlaufen sei.

Die Klägerin reichte ferner eine „Bescheinigung über die Kontrolle eines erzeugenden Unternehmens (landwirtschaftlicher Betrieb) nach VO (EG) 834/2007 und Folgerecht in Nordrhein-Westfalen im Jahr 2018“ vom 19. Dezember 2018 durch die R. GmbH ein, wonach keine Unregelmäßigkeiten und Verstöße festgestellt worden waren.

Mit E-Mail vom 5. März 2019 bat die Landwirtschaftskammer das LANUV um schriftliche Auskunft zum Ablauf der Kontrolle am 4. Dezember 2017. Das LANUV übersandte daraufhin einen Inspektionsbericht Stichprobenkontrolle des Herrn U. vom 4. Dezember 2017 mit der Anmerkung, die Kontrolle sei um 11 Uhr nach 1 Stunde „auf Wunsch des Betriebsleiters“ abgebrochen und eine Kontrolle der Ställe verweigert worden. Das Unterschriftsfeld „Verantwortlicher für die Betriebseinheit“ ist in dem Inspektionsbericht nicht ausgefüllt. Ferner übersandte das LANUV ein Kündigungsschreiben des L1. P. Landbau e.V. vom 7. Dezember 2017, das mit einem tätlichen Angriff des Herrn C. auf Herrn U. und dadurch bedingten Abbruch der Inspektion begründet wurde, sowie ein Schreiben des Rechtsanwalts T1. an den Prozessbevollmächtigten der Klägerin vom 22. Dezember 2017. In diesem Schreiben hatte der Rechtsanwalt die Vertretung des L. P1. Landbau e.V. angezeigt, die Kündigung des Kontrollvertrages bekräftigt und die Vorwürfe der Kontrolleure T. von der Kontrollstelle B. und des Herrn U. bzgl. der Kontrollen vom 8. März und 4. Dezember 2017 wiedergegeben. Wegen der Einzelheiten wird auf das Schreiben Bezug genommen.

Mit Aufhebungs-, Ablehnungs- und Rückforderungsbescheid vom 7. Mai 2019 widerrief der Beklagte den Zuwendungsbescheid vom 30. Dezember 2015 rückwirkend zum 1. Juli 2015, nahm seine Auszahlungsbescheide vom 13. Mai und 17. November 2017 zurück, lehnte die Auszahlungsanträge der Klägerin vom 12. Mai 2016, 10. Mai 2017 und 15. Mai 2018 ab und forderte die für das 2. Halbjahr 2015 und das Jahr 2016 gezahlten Prämien in Höhe von insgesamt 20.320,29 Euro zuzüglich Zinsen dem Grunde nach in Höhe von 5 Prozenpunkten über dem Basiszinssatz zurück.

Zur Begründung führte der Beklagte aus: Rechtsgrundlage für den Widerruf des Zuwendungsbescheids sei § 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG NRW. Gemäß Ziffer 1.1 der Richtlinien zur Förderung des ökologischen Landbaus, Runderlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz – Az. II A 4 – 62.71.40 vom 5. November 2015, gewähre das Land auf Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 Zuwendungen zur Förderung des ökologischen Landbaus. Nach Ziffer 5.1 dieser Richtlinien sei ein Zuwendungsempfänger „demnach“ verpflichtet, für die Dauer von mindestens 5 Jahren im gesamten Betrieb ökologischen Landbau nach den Vorschriften der genannten Verordnung zu betrieben. Diese Verpflichtungen seien Bestandteil des Zuwendungsbescheids und folglich Auflagen im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW. Gemäß Ziffer 8.4.2.2 Satz 3 der besagten Richtlinien sei der Zuwendungsbescheid bei schwerwiegenden Verstößen oder Verstößen mit Langzeitwirkung gemäß Art. 30 Abs. 1 VO (EG) Nr. 834/2007 aufzuheben. Ziel der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 sei gemäß Art. 3 a) iv) u. a. die Beachtung hoher Tierschutzstandards bei der ökologischen/biologischen Tierhaltung, die den tierartspezifischen verhaltensbedingten Bedürfnissen und den Anforderungen an die Krankheitsvorbeugung genügen müsse. Durch die zwischen dem 2. März und 4. Dezember 2017 durch das Veterinäramt des Kreises S. , die Kontrollstellen B. AG und L. P2. Landbau e. V. und das LANUV immer wieder festgestellten Mängel habe die Klägerin diese Tierschutzstandards in einem so erheblichen Maß missachtet, dass von schwerwiegenden und fortdauernden Verstößen im Sinne von Art. 30 Abs. 1 VO (EG) Nr. 834/2007 ausgegangen werden müsse. Somit sei der Zuwendungsbescheid gemäß Ziffer 8.4.2.2 Satz 3 der o. g. Richtlinien rückwirkend zu widerrufen. Den im Rahmen der Anhörung seitens der Klägerin vorgetragenen Einwänden sei nicht zu folgen. Soweit die Klägerin die Tätlichkeiten ihres Gesellschafters gegen den Kontrolleur bei der Kontrolle am 4. Dezember 2017 bestreite, werde dies durch das Schreiben des Rechtsanwalts T1. an den Prozessbevollmächtigten der Klägerin widerlegt. Dieser bestätige die gegen Herrn C. erhobenen Vorwürfe vollumfänglich. Es bestünden somit keinerlei Zweifel, dass die Klägerin ihrer Duldungs- und Unterstützungspflicht gegenüber der Kontrollstelle gemäß § 8 Abs. 3 Öko-Landbaugesetz nicht nachgekommen sei. Dies könne jedoch dahinstehen, weil bereits die schwerwiegenden Mängel in der Tierhaltung den rückwirkenden Widerruf des Zuwendungsbescheids erforderlich machten. Soweit die Klägerin diese bestreite, werde ihr Vortrag als Schutzbehauptung gewertet. Diese Wertung beruhe auf den seitens des LANUV, des Veterinäramtes des Kreises S. sowie der beiden Kontrollstellen abgefassten Kontrollberichten. Diese zeichneten sich durch eine durchweg übereinstimmende Sachverhaltsschilderung aus. Es bestehe kein Anlass, an ihrer Glaubhaftigkeit zu zweifeln. Zudem habe ihm für das Jahr 2017 keine vollständige Prüfbescheinigung vorgelegen.

Die Auszahlungsbescheide vom 13. Mai und 17. November 2017 seien nach § 48 Abs. 1 VwVfG NRW zurückzunehmen, weil deren Grundlage mit dem rückwirkenden Widerruf der Rahmenbewilligung entfallen sei. Aufgrund vorrangiger europarechtlicher Regelungen sei das Ermessen auf Null reduziert. Aufgrund des Widerrufs seien die Auszahlungsanträge vom 12. Mai 2016, 10. Mai 2017 und 15. Mai 2018 abzulehnen.

Die Rückforderung und die Zinsgrundentscheidung stützten sich auf § 49a VwVfG NRW i. V. m. Art. 7 Abs. 1 DVO (EU) Nr. 809/2014.

Die Klägerin hat am 7. Juni 2019 Klage erhoben.

Sie wiederholt, ergänzt und vertieft ihr Vorbringen im Verwaltungsverfahren: Den vom Beklagten angeführten Kontrollen der B. AG und des Veterinäramtes des Kreises S. ließen sich keine gravierenden Mängel entnehmen. So fänden sich im Prüfbericht der B. AG lediglich die Einträge „Einstreu grenzwertig“ und „Futtertrog nicht sauber“. Ausweislich des E-Mail-Verlaufs mit dem Amtsveterinär Dr. Nieters, insbesondere dessen E-Mail vom 4. April 2017 habe dieser keine Beanstandungen mehr gehabt. Dieser könne ihre Angaben bestätigen. Die Anschuldigungen des Kontrolleurs bzgl. der abgebrochenen Inspektion am 4. Dezember 2017 habe der Beklagte ungeprüft übernommen. Die Gesellschafter der Klägerin bestritten, in irgendeiner Weise gegen den Kontrolleur vorgegangen zu sein. Das Schreiben des Rechtsanwalts T1. stelle keinen zusätzlichen Beweis, sondern nur eine Wiederholung der Anschuldigungen des Herrn U. dar. Es stelle sich die Frage, ob ein Abbruch der Prüfung „konstruiert“ worden sei. Die Kontrolle vom 22. August 2017 habe Herr U. zusammen mit Herrn Fricke vom LANUV durchgeführt und keine Beanstandungen ergeben. Ein Bericht über diese Kontrolle liege nicht vor. Es werde beantragt, diesbezügliche Unterlagen des LANUV beizuziehen. Für 2017 liege aber entgegen der Behauptung des Beklagten eine Bescheinigung nach Art. 29 Abs. 1 VO (EU) Nr. 834/2007 vor, diese werde nochmals vorgelegt. Die seit 2018 von der R. GmbH durchgeführten Kontrollen seien in vertrauensvoller Atmosphäre und ohne nennenswerte Beanstandungen verlaufen.

Die Klägerin beantragt,

den Aufhebungs-, Ablehnungs- und Rückforderungsbescheid des Beklagten vom 7. Mai 2019 aufzuheben und ihn zu verpflichten, „ihren Auszahlungsantrag vom 15. Mai 2018 bezogen auf das Jahr 2017“ unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie stützt den Widerruf zusätzlich auf Art. 35 VO (EU) Nr. 640/2014. Er werde von drei unabhängig voneinander zu sehenden Gründen getragen:

Ziffer 4.1.3 der Richtlinien zur Förderung des ökologischen Landbaus enthalte mit der Verpflichtung der Zuwendungsempfängerin, sicherzustellen, dass die Einhaltung der Verpflichtungen sowie die Angaben zum Antrag jederzeit an Ort und Stelle durch die zuständigen Prüfungsorgane kontrolliert werden könnten, eine allgemeine Zuwendungsvoraussetzung. Dieser allgemeinen Zuwendungsvoraussetzung sei die Klägerin nicht nachgekommen, indem sie die Kontrolle am 4. Dezember 2017 verhindert habe. Gemäß Ziffer 8.3.2 der Richtlinie sei die Zuwendung damit ohne Einräumung eines Ermessens zurückzunehmen. Die genannte Verpflichtung ergebe sich im Übrigen aus Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013.

Der Zuwendungsbescheid vom 30. Dezember 2015 sei auch deswegen „zurückzunehmen“ gewesen, weil die Klägerin nicht habe „nachweisen“ können, gemäß Ziffer 2.2 dieser Rahmenbewilligung sowie Ziffer 5.1 der Richtlinie für die Dauer von mindestens 5 Jahren im gesamten Betrieb ökologischen Landbau nach den Vorschriften der VO (EG) Nr. 834/2007 zu betreiben. Hierfür habe jeder Zuwendungsempfänger gemäß Ziffer 5.2 der Richtlinie jährlich eine Bescheinigung der Kontrollstelle über die Kontrolle nach der VO (EG) Nr. 834/2007 innerhalb von 6 Wochen nach der Kontrolle vorzulegen. Dieser Verpflichtung sei die Klägerin mit der Vorlage einer nicht ausgefüllten Kontrollbescheinigung nicht nachgekommen. Maßgeblich sei, dass in der Kontrollbescheinigung nicht angekreuzt sei, dass bei der Kontrolle keine Unregelmäßigkeiten, schwerwiegenden Verstöße oder Verstöße mit Langzeitwirkung festgestellt wurden. Die Aufhebung der Rahmenbewilligung aufgrund eines Verstoßes gegen die Verpflichtung aus Ziffer 5.1 und 5.2 der Richtlinie sei gemäß deren Ziffer 8.4.2.1 auf der Grundlage von Art. 35 Abs. 2 bis 6 VO (EU) Nr. 640/2014 zu bewerten. Jedenfalls nach Art. 35 Abs. 6 VO (EU) Nr. 640/2014 sei die Förderung vollständig „zurückzunehmen“ gewesen, weil die Klägerin den Nachweis der Bewirtschaftung nach den Vorschriften zum ökologischen Landbau nicht habe führen können. Im Übrigen würde die Nichtvorlage der Bescheinigung einen schwerwiegenden Verstoß nach Art. 35 Abs. 5 VO (EU) Nr. 640/2014 darstellen, weil ohne die Bescheinigung die Zweckerreichung der Maßnahme nicht geprüft werden könne.

Unabhängig davon stellten die im Jahr 2017 festgestellten Verstöße einen schwerwiegenden Verstoß dar. Würden Unregelmäßigkeiten gemäß Art. 30 Abs. 1 VO (EG) Nr. 834/2007 festgestellt, werde der Zuwendungsbetrag bei leichten Unregelmäßigkeiten um 20 % und bei mittleren um 50 % gekürzt. Bei schweren Unregelmäßigkeiten werde im jeweiligen Jahr keine Zuwendung gewährt. Schwerwiegende Verstöße oder solche mit Langzeitwirkung führten zur Aufhebung des Zuwendungsbescheids und Rückzahlung der bereits gezahlten Zuwendungen. Bei der Bewertung der Verstöße sei hier zu berücksichtigen, dass nicht ein normaler Maßstab wie bei jedem anderen Tierhaltungsbetrieb anzulegen sei. Vielmehr komme dem Kriterium „Schwere“ bei einem biologisch wirtschaftenden Betrieb, der sich zu der Einhaltung besonders hoher Standards verpflichtet habe und mit einem „Öko-Siegel“ ein besonderes Verbrauchervertrauen in Anspruch nehme, besonderes Gewicht zu. Die Verstöße zögen sich zudem über das gesamte Kontrolljahr, so dass davon auszugehen sei, dass die Problematik der Einstreu und Futtermittelhygiene einen Dauerzustand darstelle.

Die Verpflichtung zur Aufhebung der Zuwendung ergebe sich im Übrigen bereits aus Art. 35 Abs. 1 „bzw.“ 2 VO (EU) Nr. 640/2014. Selbst wenn es an Auflagen im Sinne von §§ 36 Abs. 2 Nr. 4, 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG NRW fehlen sollte, wäre die Aufhebung aufgrund der Vorgaben in Art. 35 Abs. 1 VO (EU) Nr. 640/2014 zwingend. Sollte im angefochtenen Bescheid eine „falsche bzw. unvollständige Anspruchsgrundlage“ genannt sein, würde sich das im Ergebnis nicht auswirken, weil die „Anspruchsgrundlage“ im gerichtlichen Verfahren noch ausgetauscht „bzw.“ ergänzt werden könne. Dies gelte umso mehr, als es sich aufgrund unionsrechtlicher Vorgaben nicht um eine Ermessensentscheidung, sondern eine gebundene Entscheidung handele.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs verwiesen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Soweit die Klage auf Neubescheidung des Auszahlungsantrags „vom 15. Mai 2018 bezogen auf das Verpflichtungsjahr 2017“ gerichtet ist, ist korrigierend klarzustellen, dass sie sich sowohl auf den Auszahlungsantrag vom 10. Mai 2017 als auch den Auszahlungsantrag vom 15. Mai 2018 bezieht. Nach § 88 VwGO ist das Klagebegehren und nicht die Fassung der Anträge maßgebend. In seiner Fassung ist der in der mündlichen Verhandlung gestellte Antrag widersprüchlich, weil der Auszahlungsantrag vom 15. Mai 2018 auf das Verpflichtungsjahr 2018 bezogen ist, das Verpflichtungsjahr 2017 hingegen Gegenstand des Auszahlungsantrags vom 10. Mai 2017 ist. Es handelt sich um ein durch das Gericht selbst veranlasstes Versehen. Der Widerspruch ist dahin aufzulösen, dass sämtliche vom angefochtenen Aufhebungs-, Ablehnungs- und Rückforderungsbescheid betroffenen Auszahlungsanträge Gegenstand des Klagebegehrens sind. Eine Einschränkung dieses Begehrens käme einer teilweisen Klagerücknahme gleich, für einen entsprechenden Prozesserklärungswillen fehlt es jedoch an hinreichenden Anhaltspunkten.

Die zulässige Klage ist insgesamt begründet.

Der Widerruf des Zuwendungsbescheids vom 30. Dezember 2015 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Er lässt sich nicht auf die vom Beklagten angeführte Rechtsgrundlage in § 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG NRW stützen. Danach darf u. a. ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat.

Der Beklagte hat den Widerruf des Zuwendungsbescheids in dem angefochtenen Bescheid tragend auf als „schwerwiegend“ bewertete Mängel in der Tierhaltung gestützt. Insoweit ist jedoch schon keine Auflage im vorstehenden Sinne ersichtlich. Der Beklagte beruft sich auf Ziffer 5.1 der durch Ziffer II.1 des Zuwendungsbescheids zum Bestandteil des Bescheids erklärten Richtlinien zur Förderung des ökologischen Landbaus gemäß Runderlass des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz – AZ II A 4 – 62.71.40 vom 5. November 2015 (im Folgenden: Richtlinie). Diese gibt der Zuwendungsempfängerin vor, für die Dauer von mindestens fünf Jahren im gesamten Betrieb ökologischen Landbau nach den Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 zu betreiben. Eine Auflage im Sinne von §§ 49 Abs. 3 Nr. 2, 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW muss jedoch auf ein bestimmtes Tun, Dulden oder Unterlassen gerichtet sein. Dies entspricht ihrem Charakter einer selbständig erzwingbaren hoheitlichen Anordnung. Die allgemeine Vorgabe, Rechtsvorschriften eines Gesetzes, hier der Verordnung (EG) Nr. 834/2007, zu beachten, ist demgegenüber unbestimmt und entzieht sich einer selbständigen Vollziehung. Der Beklagte benennt auch keine Rechtsvorschrift der genannten Verordnung, die der Klägerin ein Tun, Dulden oder Unterlassen auferlegt. Der von ihm im angefochtenen Bescheid zitierte Art. 3 Buchstabe a) iv) der Verordnung legt vielmehr nur ein allgemeines Ziel der Errichtung eines nachhaltigen Bewirtschaftungssystems für die Landwirtschaft, das hohe Tierschutzstandards beachtet und insbesondere tierartspezifischen verhaltensbedingten Bedürfnissen nachkommt, fest. Einen an die Zuwendungsempfänger gerichteten Normbefehl enthält die Vorschrift nicht.

Unbeachtlich ist, dass der Beklagte die Richtlinie und die von der Klägerin im Antrag übernommenen Verpflichtungen und abgegebenen Erklärungen pauschal sämtlich zu „Auflagen im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW“ erklärt hat. Liegen die Voraussetzungen dieser Norm nicht vor, kann daran auch eine gegenteilige Fehlbezeichnung im Zuwendungsbescheid nichts ändern.

Selbst wenn Mängel in der Tierhaltung der Klägerin entgegen den vorstehenden Ausführungen einen Auflagenverstoß darstellten, wäre der Widerruf der Rahmenbewilligung rechtswidrig, da ermessensfehlerhaft.

§ 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG NRW stellt den Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit in das Ermessen der Behörde. Entgegen der Auffassung des Beklagten ergibt sich aus unionsrechtlichen Vorgaben nicht, dass bei Verstößen gegen tierschutzrechtliche Auflagen zwingend ein Widerruf der gesamten Förderung zu erfolgen hätte. Der vom Beklagten angesprochene Art. 35 Abs. 1 VO (EU) Nr. 640/2014 ist nicht einschlägig. Danach wird die beantragte Förderung ganz abgelehnt oder zurückgenommen, wenn die Förderkriterien nicht erfüllt sind. Förderkriterien sind nur klare und eindeutige Merkmale, von deren Vorliegen bereits der Zugang zur beantragten Förderung abhängig gemacht ist. Das folgt aus der scharfen Rechtsfolge und der Notwendigkeit, den Anwendungsbereich des Art. 35 Abs. 1 VO (EU) Nr. 640/2014 von der Nichteinhaltung von Verpflichtungen und Auflagen nach Abs. 2 der Vorschrift abzugrenzen. Hiernach stehen vorliegend keine Förderkriterien in Rede. Vielmehr rügt der Beklagte die Nichteinhaltung von Verpflichtungen oder sonstigen Auflagen gemäß Art. 35 Abs. 2 Buchstabe b) VO (EU) Nr. 640/2014 in Gestalt sonstiger verbindlicher Standards und Anforderungen. Diese Vorschrift gibt aber keinen rückwirkenden Widerruf der gesamten Förderung zwingend vor, sondern eröffnet mit der Maßgabe, die beantragte Förderung „ganz oder teilweise“ zurückzunehmen, ein Ermessen hinsichtlich des Umfangs der Aufhebung der Bewilligung. Auch Art. 35 Abs. 5 VO (EU) Nr. 640/2014 stützt die vom Beklagten behauptete Ermessensreduzierung auf Null nicht. Danach wird die Förderung vollständig zurückgenommen, wenn die Gesamtbewertung auf der Grundlage der Kriterien gemäß Abs. 3 zu der Feststellung führt, dass es sich um einen schwerwiegenden Verstoß handelt. Zwar bleibt danach bei der Feststellung eines schwerwiegenden Verstoßes keine andere Möglichkeit als die vollständige „Rücknahme“ der Förderung, diese Feststellung setzt jedoch eine Gesamtbewertung von Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit des festgestellten Verstoßes voraus, die einen Ermessensspielraum nicht ausschließt, sondern beinhaltet. Nichts anderes besagen Ziffern 8.4.2.1 und 8.4.2.2 der Richtlinie. Diese haben als Verwaltungsvorschriften ohnehin keine unmittelbare Außenrechtswirkung. Sie lenken lediglich das beschriebene Ermessen dahin, dass der Zuwendungsbetrag bei geringfügigen Unregelmäßigkeiten um 5 %, bei leichten um 20 % und bei mittleren um 50 % gekürzt und bei schweren Unregelmäßigkeiten keine Zuwendung im jeweiligen Jahr gewährt wird und nur schwerwiegende Verstöße oder Verstöße mit Langzeitwirkung gemäß Art. 30 Abs. 1 VO (EG Nr. 834/2007 zur Aufhebung des Zuwendungsbescheides führen.

Die vom Beklagten vorgenommene Bewertung genügt aber nicht den Anforderungen an die Ermessensausübung bzw. den Vorgaben des Art. 35 Abs. 3 und 5 VO (EU) Nr. 640/2014. Der Beklagte hat danach Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit des festgestellten Verstoßes gegen die Verpflichtungen oder Auflagen gemäß Absatz 2 Rechnung zu tragen. Die Schwere eines Verstoßes hängt insbesondere davon ab, wie groß die Auswirkungen des Verstoßes unter Berücksichtigung der Ziele der nicht eingehaltenen Verpflichtungen oder Auflagen sind. Der Umfang eines Verstoßes wird insbesondere anhand der Auswirkungen des Verstoßes auf das Vorhaben insgesamt beurteilt. Für die Bestimmung der Dauer ist insbesondere maßgeblich, wie lange die Auswirkungen andauern oder welche Möglichkeiten bestehen, diese Auswirkungen mit angemessenen Mitteln abzustellen. Die Häufigkeit wird danach beurteilt, ob bereits ähnliche Verstöße innerhalb der zurückliegenden vier Jahre oder während des gesamten Programmplanungszeitraums 2014-2020 bzw. bei ähnlichen Maßnahmen während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 festgestellt wurden. Um all diesen Bewertungskriterien Rechnung zu tragen, bedarf es einer eigenständigen umfassenden Ermittlung aller bewertungsrelevanten Umstände durch die Widerrufsbehörde. Ferner setzt eine Gesamtbewertung eine substanzielle und ausschöpfende Bewertung sämtlicher bewertungsrelevanten Umstände voraus. Diese Anforderungen an die Sachverhaltsermittlung und –bewertung sind unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten hoch anzusetzen, wenn wie hier bei einem abgestuften Sanktionssystem die schärfste Sanktion ergriffen wird.

Diese Maßgaben zugrunde gelegt fehlt es zunächst an einer hinreichenden Ermittlung des zu bewertenden Sachverhalts. Der Direktor der Landwirtschaftskammer NRW hat sich schon kein eigenes, unmittelbares und konkretes Bild von den sanktionierten Mängeln in der Tierhaltung der Klägerin verschafft. Es fehlt an einer eigenständigen Sichtung der seitens anderer Behörden und Kontrollstellen getroffenen und zugrunde gelegten Feststellungen und Befunde. Der Direktor der Landwirtschaftskammer stützt sich mit dem angefochtenen Bescheid vielmehr nahezu ausschließlich auf Ordnungsverfügungen und Auflagenbescheide des LANUV vom 4. April 2017, 4. Januar 2018 und 28. Februar 2018 sowie ein Auflagen enthaltendes Schreiben der Kontrollstelle L. P3. Landbau vom 16. Oktober 2017, die ihrerseits auf Feststellungen gestützt werden, die verschiedene Kontrollstellen bei ihren Kontrollen getroffen haben sollen. Es handelt sich bei diesen Bescheiden und Schreiben nur um Sekundärquellen, in denen die zu bewertenden Feststellungen und Umstände zu unkonkret, pauschal und wenig anschaulich wiedergegeben werden. Die Primärquellen, aus denen sich diese Feststellungen zu der Tierhaltung der Klägerin selbst und unmittelbar ergeben, hat der Direktor der Landwirtschaftskammer hingegen nicht herangezogen und ausgewertet. Er stützt sich in dem angefochtenen Bescheid auf Aussagen des Veterinäramtes des Kreises S. sowie bei der Kontrollstellen, kennt diese aber im Wesentlichen nur vom Hörensagen. Das gilt namentlich in Bezug auf Beanstandungen der B. AG und des Veterinäramtes des Kreises S. . Eine Stellungnahme des Veterinärmediziners hat der Beklagte trotz des substanziellen Einwands der Klägerin, dieser habe Anfang April 2017 keine Einwände mehr gegen ihre Tierhaltung gehabt, nicht eingeholt. Die vom LANUV im Auflagenbescheid vom 4. April 2017 ferner erwähnten Fotos, die die B. AG bei einer Kontrolle am 8. März 2017 gefertigt habe, sind nicht in Augenschein genommen worden. Die unkonkrete und pauschale Wiedergabe von Mängeln der Einstreu, der Stallhygiene und der Fütterungsbedingungen ist keine tragfähige Tatsachengrundlage für eine Bewertung als schwerwiegender, die maximale Sanktion auslösender Verstoß. Zumindest die vollständige Beiziehung der Verwaltungsvorgänge des LANUV war unabdingbar, ggf. wären weitere unmittelbare Auskunftspersonen zu Aussagen bzw. Stellungnahmen heranzuziehen gewesen.

Unabhängig hiervon genügt die vom Beklagten vorgenommene Bewertung nicht den o. g. Anforderungen an eine substanzielle und umfassende Ausschöpfung der vorgegebenen Bewertungskriterien. Der angefochtene Bescheid beschränkt sich weitgehend darauf, die in den genannten Ordnungsverfügungen des LANUV und im Schreiben der Kontrollstelle L. ökologischer Landbau vom 16. Oktober 2017 angeführten Mängel wiederholend wiederzugeben. Die eigentliche Bewertung erschöpft sich demgegenüber im Wesentlichen in einem einzigen Satz auf S. 4 des Bescheides, die Klägerin habe durch diese über einen längeren Zeitraum immer wieder festgestellten Mängel die gemäß Art. 3 Buchstabe a) iv) VO (EG) Nr. 834/2007 vorgeschriebenen hohen Tierschutzstandards „in einem so erheblichen Maß missachtet, dass von schwerwiegenden und fortdauernden Verstößen“ im dargelegten Sinne ausgegangen werden müsse. Diese gedrängte Feststellung ist unsubstantiiert und keine nachvollziehbar an den Kriterien des Art. 35 Abs. 3 VO (EU) Nr. 640/2014 orientierte Gesamtbewertung. Sie nimmt insbesondere auch nicht hinreichend die Auswirkungen des Verstoßes in der von der genannten Vorschrift vorgegebenen Weise in den Blick und verhält sich nicht zu den Kriterien, nach denen hiernach die Häufigkeit des Verstoßes zu beurteilen ist. Die Bewertungsdefizite werden auch mit der Klageerwiderung nicht hinreichend ausgeräumt. Dort führt der Beklagte aus, dass der Schwere des Verstoßes im Falle eines unter einem „Öko-Siegel“ auftretenden Betriebs besonderes Gewicht beizumessen sei, leistet aber keine nachvollziehbare Bestimmung und Anwendung des insoweit angenommenen „nicht normalen“ Maßstabs auf den konkreten Einzelfall. Vielmehr entsteht der Eindruck, dass der Beklagte bei einem solchen Betrieb abweichend von der Maßgabe einer Einzelfallbewertung immer zur Annahme einer ganz besonderen Schwere von Verstößen tendiert. Eine sämtlichen Kriterien des Art. 35 Abs. 3 VO (EU) Nr. 640/2014 Rechnung tragende Gesamtbewertung lässt die Klageerwiderung nicht erkennen. Namentlich zu Umfang und Häufigkeit der beanstandeten Verstöße verhält sie sich nicht.

Der Widerruf des Zuwendungsbescheids vom 30. Dezember 2015 lässt sich auch nicht mit der nachgeschobenen Begründung aufrechterhalten, die Klägerin habe durch Vereitelung der Kontrolle am 4. Dezember 2017 und Nichtvorlage der Bescheinigung der Kontrollstelle über die Kontrolle nach der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 gegen entsprechende Auflagen des Zuwendungsbescheids verstoßen. Die hieran anknüpfenden Erwägungen des Beklagten in der Klageerwiderung können den angefochtenen Verwaltungsakt nicht stützen. Sie würden nämlich zu einer Wesensänderung führen und die Klägerin in ihrer Rechtsverteidigung beeinträchtigen. Unter solchen Umständen ist ein Nachschieben von Gründen unzulässig.

Eine Wesensänderung ist zu bejahen, wenn durch das Nachschieben von Gründen ein Verwaltungsakt mit einem anderen Regelungsgegenstand entsteht. Dies geschieht bereits dann, wenn der Verwaltungsakt auf einen anderen Lebenssachverhalt gestützt wird. So liegt der Fall hier. Sowohl mit den Geschehnissen bei der Kontrolle am 4. Dezember 2017 als auch mit der Nichtvorlage der genannten Kontrollbescheinigung stützt der Beklagte den angefochtenen Widerruf in seiner Klageerwiderung auf einen qualitativ wesentlich anderen Sachverhalt als den der Mängel in der Tierhaltung, auf den er den Widerruf bei Erlass des Bescheids allein tragend gestützt hat. Dass der Beklagte in dem Bescheid ausführlich auf den Abbruch der Kontrolle am 4. Dezember 2017 eingegangen ist und „keinerlei Zweifel“ daran gesehen hat, dass die Klägerin damit gegen ihre Duldungs- und Unterstützungspflicht gegenüber der Kontrollstelle verstoßen hat, steht der Bewertung als Austausch des den Widerruf tragenden Sachverhalts nicht entgegen. Denn der Bescheid lässt den Gesichtspunkt der Kontrollvereitelung letztlich „dahinstehen“, da „bereits die schwerwiegenden Mängel in der Tierhaltung einen rückwirkenden Widerruf des Zuwendungsbescheides“ erforderlich machten. Damit handelt es sich bei diesen Mängeln um den einzigen Sachverhalt, an den der Widerruf anknüpfte. Die zusätzliche Heranziehung von 2 selbständig tragenden Widerrufsgründen führt schon in diesem Ansatz zu einem Austausch der Entscheidungsgrundlage. Diese beiden Widerrufsgründe knüpfen an die Verletzung von Mitwirkungspflichten an und betreffen bestimmte, zeitlich klar umrissene Geschehnisse. Demgegenüber handelt es sich bei den ursprünglich allein maßgeblichen Mängeln in der Tierhaltung auch und gerade nach der Einschätzung des Beklagten um unmittelbar und materiell den geförderten Betrieb und den Förderungszweck betreffende Defizite, die der Beklagte zudem als das ganze Jahr 2017 betreffenden Dauerzustand gewertet hat.

Durch diesen Austausch des entscheidungstragenden Lebenssachverhalts ist die Klägerin zugleich in ihrer Rechtsverteidigung beeinträchtigt. Sie hat die Darstellung des Kontrolleurs U. zum Ablauf der Kontrolle am 4. Dezember 2017 bestritten. Hätte der Beklagte den Widerruf von vornherein auf die Verletzung von Mitwirkungspflichten stützen wollen, wäre er, wie noch auszuführen sein wird, gehalten gewesen, die Umstände dieser Kontrolle aufzuklären. Nur mit der Erwägung, diese könnten dahinstehen, weil bereits die Mängel in der Tierhaltung den Widerruf rechtfertigten, erschien es verzichtbar, sich mit der Verteidigung der Klägerin in Bezug auf die Frage der Wahrung ihrer Mitwirkungspflicht näher auseinanderzusetzen.

Der Aufhebung des Widerrufs kann der Beklagte nicht entgegenhalten, dass aufgrund einer Vereitelung der Kontrolle am 4. Dezember 2017 und Nichtvorlage der Bescheinigung der Kontrollstelle über die Kontrolle nach der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 feststehe, dass der Widerruf im Ergebnis nicht zu beanstanden ist. Für die Annahme eines zwingend zum Widerruf führenden Auflagenverstoßes unter diesem Gesichtspunkt fehlt es bereits an einer tragfähigen Tatsachengrundlage.

Ob die Klägerin gegen ihre Verpflichtung nach Ziffer II.1 des Zuwendungsbescheids i. V. m. Ziffer 4.1.3 der Richtlinie, sicherzustellen, dass die Einhaltung der Verpflichtungen sowie die Angaben zum Antrag jederzeit an Ort und Stelle durch die zuständigen Prüfungsorgane kontrolliert werden können, lässt sich auf der Basis der vorliegenden Erkenntnisse nicht feststellen. Ebenso wenig steht fest, dass die Klägerin entgegen der vom Beklagten angeführten Maßgabe des Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 die Durchführung einer Vor-Ort-Kontrolle verhindert hat. Die vom Beklagten angeführte Aussage des Kontrolleurs und der Kontrollbericht reichen hierfür nicht aus. Unmittelbar vom Kontrolleur getätigte Aussagen lagen dem Direktor der M. nur in Gestalt des Inspektionsberichts des Herrn U. vom 4. Dezember 2017 und der Anlage zur nicht ausgefüllten, aber unter dem 2. Januar 2018 unterschriebenen Kontrollbescheinigung vor. Der Kontrolleur führt darin aus, die Kontrolle der Ställe sei verweigert und die unangekündigte Inspektion vom Betrieb nicht geduldet und „auf Wunsch des Betriebsleiters abgebrochen“ worden. Diese Aussagen sind zu allgemein gehalten, um trotz des Bestreitens der Gesellschafter der Klägerin ohne weitere Aufklärung zugrunde gelegt werden zu können. Insbesondere ist in den schriftlichen Äußerungen des Kontrolleurs nicht einmal angedeutet, dass der Gesellschafter der Klägerin tätlich geworden sei. Dass der Abbruch der Kontrolle „auf Wunsch“ der Klägerin erfolgt sein soll, deckt sich nicht ohne Weiteres mit der auf den Angaben des Kontrolleurs beruhenden Wiedergabe des Geschehens durch Rechtsanwalt T1. und findet keine Bestätigung durch eine Unterschrift seitens der Klägerin in dem dafür vorgesehenen Feld. Die Darstellung, eine Kontrolle der Ställe sei verweigert worden, bedürfte ebenfalls der Klärung vor dem Hintergrund, dass nach der Erklärung von Rechtsanwalt T1. die Ställe eingesehen werden konnten und Auslöser der Tätlichkeit die Absicht des Kontrolleurs war, ein Foto zu machen. Auf dieser Tatsachengrundlage kann die gegenteilige Darstellung der Gesellschafter der Klägerin, die beide bestreiten, in irgendeiner Weise gegen den Kontrolleur tätlich geworden zu sein, nicht einfach als Schutzbehauptung abgetan werden. Der genaue Geschehensablauf am 4. Dezember 2017 ist nicht hinreichend geklärt. Es gibt keine unmittelbaren Zeugen, die die Darstellung des Kontrolleurs bestätigen. Die schriftliche Darstellung des Rechtsanwalts T1. hat kaum zusätzlichen Beweiswert, weil sie eine allein auf den Angaben des Herrn U. beruhende Schilderung vom Hörensagen beinhaltet. Es wird nicht verkannt, dass diese Schilderung anschaulich und detailliert erscheint. Ferner stellt das Gericht in Rechnung, dass die Gesellschafter der Klägerin ein Eigeninteresse an ihrer Darstellung haben. Das allein reicht aber entgegen der in der mündlichen Verhandlung deutlich gewordenen Tendenz des Beklagten nicht, um ihren Aussagen von vornherein jeden Wahrheitsgewalt abzusprechen und umgekehrt pauschal den Angaben von Kontrolleuren Vorrang bei der Beurteilung der Glaubhaftigkeit einzuräumen. Dies gilt umso mehr, als auch das Schreiben des Rechtsanwalts T1. interessengeleitet ist. Denn es zielte darauf ab, die Kündigung des Kontrollvertrags durch die von ihm vertretene Kontrollstelle zu verteidigen. Bei dieser Sachlage konnte und kann die Beklagte nicht ohne weitere Aufklärung zugrunde legen, dass die Klägerin die Kontrolle am 4. Dezember 2017 verhindert hat. Hierzu wären vielmehr detailliertere Aussagen der unmittelbar am Geschehen beteiligten Personen, d. h. des Kontrolleurs und der Gesellschafter der Klägerin einzuholen und in ihrer Glaubhaftigkeit zu bewerten.

Der Widerruf des Zuwendungsbescheids vom 30. Dezember 2015 ist auch nicht wegen eines Verstoßes der Klägerin gegen eine Pflicht zur Vorlage der Kontrollbescheinigung zwingend rechtmäßig. Mit Ziffer 5.1 der Richtlinie i. V. m. Ziffer II. 1 des Zuwendungsbescheids hat dieser Gesichtspunkt entgegen der Auffassung des Beklagten nichts zu tun. Soweit die Pflicht zur Vorlage der Kontrollbescheinigung in Rede steht, handelt es sich nicht um eine Frage des Betriebs ökologischen Landbaus. Vielmehr rügt der Beklagte einen Verstoß gegen die aus Ziffer 2.4 des Zuwendungsbescheids folgende Verpflichtung der Klägerin, die „Bescheinigung über die jährliche Kontrolle eines erzeugenden Unternehmens (landwirtschaftlicher Betrieb) nach VO (EG) Nr. 834/2007 in Nordrhein-Westfalen für das laufende Wirtschaftsjahr“ innerhalb von sechs Wochen nach der erfolgten Kontrolle vorzulegen.

Es spricht bereits vieles dafür, dass bereits ein Verstoß gegen Ziffer 2.4 des Zuwendungsbescheids zu verneinen ist. Der Wortsinn der Bestimmung deutet auf eine rein formale Verpflichtung des Zuwendungsempfängers, die von der Kontrollstelle ausgestellte Kontrollbescheinigung ohne Ansehung ihres Inhalts vorzulegen. Untermauert wird dies durch die Erwägung, dass nicht der Zuwendungsempfänger, sondern die Kontrollstelle Ausstellerin der Bescheinigung ist, mit einem bestimmten Inhalt der Erklärung dem Zuwendungsempfänger mithin Unmögliches abverlangt würde. Auch die vorgesehene sehr milde Sanktion einer Zuwendungskürzung um lediglich 5 % nur für den Fall einer wiederholten Zuwiderhandlung legt nahe, dass die Verpflichtung des Zuwendungsempfängers formaler Natur ist und sich darin erschöpft, das von der Kontrollstelle ausgestellte Schriftstück vorzulegen. Ginge es um die Ermöglichung der Kontrolle selbst, wäre gerade nach der auf Art. 59 Abs. 7 VO (EU) Nr. 1306/2013 gestützten Argumentation des Beklagten eine Androhung der Rücknahme des Zuwendungsbescheids zu erwarten. Bei einem formalen Verständnis der Nebenbestimmung hat die Klägerin diese gewahrt. Denn sie hat die von der Kontrollstelle unter dem 2. Januar 2018 unterschriebene Kontrollbescheinigung dem Beklagten unverzüglich vorgelegt. Dass diese nicht dem Vordruck entsprechend durch Ankreuzungen ausgefüllt ist, betrifft den bei einer formalen Auslegung nicht maßgeblichen Inhalt der Bescheinigung.

Jedenfalls führte ein Verstoß gegen Ziffer 2.4 des Zuwendungsbescheids nicht dazu, dass der Zuwendungsbescheid nach § 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG NRW zwingend im Sinne einer gebundenen Entscheidung zu widerrufen wäre. Im Gegenteil liegt eine solche Rechtsfolge angesichts der in der Nebenbestimmung selbst vorgesehenen Sanktion einer Kürzung um 5 % für den Fall einer Wiederholung, die sich mit der in Ziffer 8.4.2.3 der Richtlinie vorgesehenen Rechtsfolge deckt, eher fern. Die Versuche des Beklagten, in diesem Zusammenhang aus Art. 35 Abs. 5 und 6 VO (EU) Nr. 640/2014 eine gebundene Entscheidung abzuleiten, verfangen nicht. Art. 35 Abs. 5 VO (EU) Nr. 640/2014 gibt bezogen auf den hier in Rede stehenden Verstoß nichts her. Ein Fall des Art. 35 Abs. 6 VO (EU) Nr. 640/2014 liegt nicht vor. Die Klägerin hat weder falsche Nachweise vorgelegt noch hat sie es verabsäumt, die erforderlichen Informationen zu liefern. Aus dem Satzzusammenhang ergibt sich bereits, dass Informationen von Nachweisen zu unterscheiden sind und die Nichtvorlage von Nachweisen nicht mit der Vorlage falscher Nachweise gleichzusetzen ist. Welche konkreten Informationen die Klägerin nicht „geliefert“ haben soll, ist weder dargetan noch sonst ersichtlich. Jedenfalls lässt sich aber aus den bereits genannten Gründen nicht feststellen, dass die Klägerin entsprechendes „verabsäumt“ hat. Dies käme nur in Betracht, wenn feststünde, dass sie die Kontrolle am 4. Dezember 2017 vereitelt hat. Für diese Feststellung fehlt es aber, wie ausgeführt, an einer tragfähigen Tatsachengrundlage.

Der Widerruf lässt sich auch nicht unmittelbar auf Art. 35 Abs. 2 VO (EU) Nr. 640/2014 stützen. Ob es sich überhaupt um eine Ermächtigungsgrundlage für einen Widerruf oder nur um eine an die Mitgliedstaaten adressierte Verpflichtung zur Ergreifung der genannten Maßnahmen handelt, kann dahinstehen. Jedenfalls fehlt es aus den o. g. Gründen an einer die vollständige Aufhebung der Rahmenbewilligung rechtfertigenden Gesamtbewertung nach Maßgabe von Art. 35 Abs. 5 und 3 VO (EU) Nr. 640/2014.

Die Rücknahme der Auszahlungsbescheide vom 13. Mai und 17. November 2017 ist ebenfalls rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW liegen nicht vor, weil der Rechtsgrund der Rahmenbewilligung vom 30. Dezember 2015 weiterhin Bestand hat. Das Gericht hat mit diesem Urteil den Widerruf der Rahmenbewilligung rückwirkend aufgehoben.

Die Ablehnung der Auszahlungsanträge vom 10. Mai 2017 und 15. Mai 2018 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, so dass der Beklagte auf den entsprechenden Klageantrag zur Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten ist, vgl. § 113 Abs. 5 VwGO. Die Klägerin hat auf der Grundlage der Rahmenbewilligung einen Anspruch auf fehlerfreie Entscheidung über die genannten Auszahlungsanträge. Dieser Anspruch ist durch die Ablehnung im angefochtenen Bescheid nicht untergegangen, weil diese auf der unzutreffenden Annahme des wirksamen Widerrufs der Rahmenbewilligung beruht.

Ziffer 4 des Aufhebungs-, Ablehnungs-und Rückforderungsbescheids vom 7. Mai 2019 mit Erstattungsforderung und Zinsgrundentscheidung ist schließlich ebenfalls rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage in § 49a Abs. 1 und 3 Abs. 1 VwVfG NRW liegen aufgrund der Aufhebung des Widerrufs zu Ziffer 1 des Bescheids durch das Gericht nicht vor.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i. V. m. § 709 S. 1 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich oder als elektronisches Dokument, letzteres nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV), bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, zu beantragen. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich oder als elektronisches Dokument, letzteres nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV, einzureichen.

Im Berufungsverfahren muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag auf Zulassung der Berufung. Der Kreis der als Prozessbevollmächtigte zugelassenen Personen und Organisationen bestimmt sich nach § 67 Abs. 4 VwGO.

B e s c h l u s s:

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 3 GKG auf 74.053,10 Euro festgesetzt. Maßgeblich ist die Höhe der widerrufenen Rahmenbewilligung, da die Klägerin den Widerruf vollumfänglich angefochten hat.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Beschluss findet Beschwerde statt, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes 200 Euro übersteigt.

Die Beschwerde ist bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle oder als elektronisches Dokument, letzteres nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV), einzulegen.

Über die Beschwerde entscheidet das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, falls das beschließende Gericht ihr nicht abhilft.