Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 5 K 2338/19

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten um die baurechtliche Genehmigungspflicht für die Zusammenlegung von zwei innerhalb desselben Gebäudes gelegenen, von der Klägerin betriebenen Spielhallen.

Die Klägerin betreibt im Erdgeschoss des Gebäudes auf dem Grundstück Gemarkung X. , Flur xx, Flurstück xxx unter derselben Firma zwei Automatenspielhallen mit einer Nettospielhallenfläche von 88,66 m² und sieben Geldspielgeräten (Spielhalle 1) sowie 64,35 m² und fünf Geldspielgeräten (Spielhalle 2). Die Räumlichkeiten der beiden im Erdgeschoss gelegenen Spielhallen stellen sich wie folgt dar: Das Erdgeschoss verfügt über einen mittig gelegenen Eingangsbereich, von dem aus sich linkerhand der Zugang zur Spielhalle 1 und rechterhand der Zugang zur Spielhalle 2 befinden. Im Innenbereich des Erdgeschosses sind die beiden Spielhallen durch eine Trennwand abgetrennt. In dieser befindet sich eine Öffnung, in der ein für beide Spielhallen gemeinsamer Aufsichts- und Thekenbereich eingerichtet ist. Neben dem Aufsichts- und Thekenbereich befindet sich zudem in der Trennwand eine Doppeltür zum dahinter gelegenen Flur. Von diesem Flur aus gelangt man entweder durch eine geradeaus liegende Tür zu der Toilettenanlage, die im hinter der Spielhalle 2 liegt, oder durch eine rechterhand gelegene Tür zur Spielhalle 2. Einen direkten Durchgang von der Toilettenanlage zur Spielhalle 2 gibt es nicht. Die Spielhalle 2 ist durch eine Trennwand zweigeteilt, wobei diese teilweise durch Glaswandabschnitte und eine für den Durchgang vorgesehene Glastür unterbrochen ist.

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(Aktueller Zustand; nicht maßstäblich)

Mit Baugenehmigung vom 22. März 1990 wurden in Teilen des Erdgeschosses, das bislang als Gaststätte genutzt worden war, die Spielhalle 1 mit einer Öffnungszeit von 8 bis 1 Uhr eröffnet. Unter dem 26. März 2010 beantragte die Vorgängerin der Klägerin bei der Beklagten die Genehmigung der Änderung der Nutzung eines ebenfalls im Erdgeschoss befindlichen Lagerraums in eine Spielhalle mit 64,38 m², fünf Geldspielgeräten und einer Öffnungszeit von 6 bis 1 Uhr (Spielhalle 2). In den Antragsunterlagen wurde stets von der Aufnahme eines „zweiten Spielbereichs“ (etwa Bl. 3, 4, 6 oder 27 der Beiakte, Heft 1) gesprochen. Im Rahmen der Nutzflächenberechnung wurden nicht nur die Fläche der geplanten Spielhalle 2, sondern auch die Fläche der Spielhalle 1 und schließlich ein Gesamtnutzflächenbetrag angegeben. Sahen die Antragsunterlagen zunächst noch einen unmittelbaren Durchgang zwischen der Toilettenanlage und der Spielhalle 2 vor, wurden sie nach dem Hinweis der Beklagten, wegen des Durchganges handele es sich letztlich um eine einheitliche, dann aber wegen ihrer Größe unzulässige Spielhalle, abgeändert und der Durchgang nicht mehr vorgesehen. Auf Grundlage der neuen Bauunterlagen erteilte die Beklagte am 19. August 2010 die Baugenehmigung für den zweiten Spielhallenbereich. Unter dem 10. Januar 2012 beantragte die Vorgängerin der Klägerin die Genehmigung der Erweiterung der Spielhalle 2 durch entsprechende Nutzungsänderung eines an die Spielhalle 2 im rückwärtigen Geschossbereich angrenzenden Büroraumes mit einer Nettonutzfläche von 34 m². Mit Bescheid vom 18. Juli 2012 erteilte die Beklagte zudem die Baugenehmigung für die Erweiterung der Spielhalle 2 durch Umnutzung eines Büroraumes. Vorgesehen waren eine Nettonutzfläche der Spielhalle 2 von insgesamt 96,59 m² und insgesamt acht Geldspielgeräte. Diese Baugenehmigung wurde – soweit ersichtlich – nicht ausgenutzt.

Am 21. Januar 2019 beantragte die Klägerin bei der Beklagten eine Baugenehmigung für die Zusammenlegung der beiden Spielhallen. Die Anzahl der Geldspielgeräte sollte weiterhin insgesamt zwölf betragen. Die Öffnungszeiten waren von 7 bis 1 Uhr vorgesehen. Der Bereich der Trennwand zwischen den Spielhallen zwischen dem Aufsichts- und Thekenbereich und dem Eingangsbereich der Spielhalle 1 sollte entfernt werden. Zudem sollte die Tür zwischen der Spielhalle 1 und dem dahinterliegenden Flur samt zugehörigen Restwandabschnitten entfernt werden. Ebenso waren Tür und Wand zwischen dem Flur und der Spielhalle 2 nicht mehr vorgesehen. Schließlich sollten die Glasabschnitte sowie die Glastür in der innerhalb der Spielhalle 2 gelegenen Trennwand beseitigt werden.

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(Geplante Zusammenlegung; nicht maßstäblich)

Mit Bescheid vom 4. Februar 2019 hörte die Beklagte die Klägerin zur Ablehnung der Erteilung der Baugenehmigung an. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, durch die Zusammenlegung der zwei als eigenständig anzusehenden Spielhallen entstünde eine einheitliche Spielhalle, die wegen ihrer Größe als kerngebietstypisch einzustufen sei und daher dem hier anzunehmenden Mischgebiet bauplanungsrechtlich widerspreche. Die Klägerin trat dem entgegen und führte im Wesentlichen aus, die Zusammenlegung der Spielhallen führe aufgrund ihrer Eigenart nicht zu einer kerngebietstypischen Spielhalle, zumal es sich trotz der getrennten Baugenehmigungen ohnehin bereits um eine einheitliche Nutzungseinheit handele, die auch nicht geändert werden solle. Mit Bescheid vom 25. April 2019 lehnte die Beklagte die Erteilung der Baugenehmigung ab. Bescheid und zugehöriger Kostenbescheid vom 30. April 2019 wurden der Klägerin am 4. Mai 2019 zugestellt.

Am 14. Mai 2019 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, die Baugenehmigungen aus dem Jahre 1990 sowie 2010 bzw. 2012 seien letztlich als eine Baugenehmigung zu werten, weil die Spielhallen unter Berücksichtigung der einschlägigen Rechtsprechung betrieblich-organisatorisch wie baulich als eine einheitliche Spielhalle zu bewerten seien. Dadurch, dass die Zusammenlegung keine baurechtlich relevanten Änderungen für die Spielhallen bedeute, sei diese auch zulässig.

Die Klägerin hat zunächst beantragt, den Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 25. April 2019 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin die beantragte Baugenehmigung zu erteilen. Mit begründetem Hinweis vom 5. November 2019 hat die Kammer ausgeführt, dass das streitgegenständliche Vorhaben als genehmigungsfrei anzusehen sei. Mit Schriftsatz vom 6. Januar 2020 hat die Klägerin daher ausgeführt, dass sich ihr Verpflichtungsbegehren erledigt habe, und hat ihren Antrag abgeändert.

Die Klägerin beantragt nunmehr (schriftsätzlich),

im Wege einer Fortsetzungsfeststellungsklage festzustellen, dass die bestehende Baugenehmigung für die Räume in der C. Straße xxx in C1. für zwei Spielhallen auch die Nutzung der Räume für (nur) eine Spielhalle trägt,

hilfsweise,

festzustellen, dass die bestehende Baugenehmigung für die Spielhalle als Rechtsverhältnis i.S.d. § 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO zur Nutzung der Räume als eine Spielhalle fortbesteht und vorliegend die Frage der Genehmigungsfähigkeit nicht neu aufgeworfen wird und demgemäß der Verwaltungsakt der Beklagten vom 25. April 2019 nichtig ist.

und schließlich weiter hilfsweise,

den Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 25. April 2019 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt (schriftsätzlich),

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, es handele sich bei dem Vorhaben um eine genehmigungsbedürftige Nutzungsänderung, weil es insbesondere unter der Berücksichtigung der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) vom 29. Oktober 2012 (Az.: 2 A 2809/11) bislang gerade an einer betrieblichen Einheit der Spielhallen fehle. Dafür spreche bereits, dass für die Spielhallen getrennte Baugenehmigungen erteilt worden seien. Die Klägerin habe also selbst die beiden Nutzungen in bauaufsichtsrechtlicher Hinsicht getrennt. Im Übrigen habe die Klägerin im Genehmigungsverfahren zur Etablierung der Spielhalle 2 im Jahre 2010 dadurch, dass sie den Durchgang zwischen der Toilettenanlage und der Spielhalle 2 aus ihrer Planung wieder entfernt habe, gerade zur Vermeidung einer anzunehmenden (Betriebs-)Einheit eine selbständige Nutzbarkeit der Spielhalle 2 gewährleistet. Eine insoweit erforderliche Baugenehmigung könne aber nicht erteilt werden, weil eine einheitliche Spielhalle dieser Größenordnung kerngebietstypisch und infolgedessen in einem Mischgebiet wie hier unzulässig sei.

Die Örtlichkeiten sind durch den Vertreter des Berichterstatters zusammen mit den Beteiligten im Rahmen eines Ortstermins am 17. September 2019 in Augenschein genommen worden. Auf das Protokoll zum Ortstermin sowie die dort angefertigten Lichtbilder wird Bezug genommen (Bl. 60 ff. der Gerichtsakte). Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet und sich mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter einverstanden erklärt.

Für weitere Einzelheiten zum Sach- und Streitstand wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verweisen.

Entscheidungsgründe:

Über die Sache entscheidet der Berichterstatter ohne mündliche Verhandlung, nachdem sich die Beteiligten hiermit wirksam einverstanden erklärt haben (vgl. § 101 Abs. 2, § 87a Abs. 2, 3 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –).

Die Klage hat keinen Erfolg. Mit ihrem Hauptantrag ist die Klage bereits unzulässig (dazu I.). In Gestalt des ersten Hilfsantrags hat die Klage keinen Erfolg, weil sie unbegründet ist (dazu II.). Schließlich ist auch der zweite Hilfsantrag erfolglos, weil auch er jedenfalls unbegründet ist (dazu III.).

Der Hauptantrag bleibt ohne Erfolg, weil er bereits unzulässig ist. Dabei ist zunächst von einer zulässigen Umstellung des Verpflichtungsantrags in einen Fortsetzungsfeststellungsantrag auszugehen (dazu 1.). Die Fortsetzungsfeststellungsklage im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ist aber im vorliegenden Fall unstatthaft (dazu 2.).

Die Klägerin hat ihre zunächst erhobene Verpflichtungsklage nach § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 264 Nr. 2 der Zivilprozessordnung (ZPO) zulässigerweise in eine Fortsetzungsfeststellungsklage umgewandelt.

Dabei ist der nunmehr mit Schriftsatz vom 6. Januar 2020 neu gestellte Hauptantrag auch als eine Fortsetzungsfeststellungsklage im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO und nicht als eine Feststellungsklage im Sinne des § 43 VwGO zu bewerten. Zwar hat die Klägerin letztlich keinen Fortsetzungsfeststellungs-, sondern einen allgemeinen Feststellungsantrag formuliert, wenn sie festgestellt wissen will, dass die bestehende Baugenehmigung für die Räume in der C. Str. xxx in C1. für zwei Spielhallen auch die Nutzung der Räume für (nur) eine Spielhalle trägt. Gleichwohl kann nicht, auch nicht im Wege der Auslegung, davon ausgegangen werden, dass eine Feststellungsklage erhoben werden sollte. Denn nach § 88 Halbsatz 2 VwGO ist das Gericht gerade nicht an die wörtliche Fassung der Anträge gebunden, sondern muss das ausdrücklich oder konkludent erklärte tatsächliche Klagebegehren zugrunde legen.

Dies berücksichtigt geht das erkennende Gericht von einer beabsichtigten Fortsetzungsfeststellungsklage im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO aus. Denn nicht nur, dass die Klägerin ausdrücklich erklärt, eine solche Klage erheben zu wollen, entsprechen auch die übrigen prozessualen Ausführungen der Klägerin einem Fortsetzungsfeststellungsbegehren. Denn die Klägerin geht davon aus, dass sich ihr ursprünglich gestellter Verpflichtungsantrag durch den gerichtlichen Hinweis, dass das Vorhaben der Klägerin genehmigungsfrei sei, erledigt habe. Vor dem Hintergrund, dass die Beklagte dies anders sehe, wolle sie daher nun festgestellt wissen, dass die ursprüngliche Erhebung der Verpflichtungsklage nicht nur erforderlich, sondern auch erfolgversprechend gewesen sei. Es geht der Klägerin mit anderen Worten gerade darum, dass wegen der von der Beklagten abgelehnten Genehmigungsfreiheit ihres Vorhabens die Durchführung eines Genehmigungsverfahrens und damit auch das gerichtliche Erstreiten der Baugenehmigung opportun gewesen seien. Schließlich spricht auch gegen die Auslegung des Hauptantrags als allgemeine Feststellungsklage, dass die Klägerin diesen sodann hilfsweise stellt. Damit zeigt sie erneut deutlich, dass ihr vorwiegendes Begehren in der Feststellung des Erfolgs der ursprünglichen Verpflichtungsklage liegt.

Dabei ist die im Schriftsatz der Klägerin vom 6. Januar 2020 enthaltene Erklärung der „Erledigung“ als Erledigung im Sinne der Fortsetzungsfeststellungsklage, mithin einer materiellen Erledigung, und nicht als (einseitige) Prozesserledigungserklärung anzusehen. Denn dadurch, dass die Klägerin sodann den Fortsetzungsfeststellungsantrag formuliert, zeigt sie, dass sie nicht den Rechtsstreit an sich, sondern nur das ursprüngliche Klagebegehren für erledigt ansieht und insoweit den Prozess – dann auf dem Wege der Fortsetzungsfeststellungsklage – weiterführen will. Dass die Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 21. Februar 2020 der Beklagten den Weg der übereinstimmenden (Prozess-)Erledigungserklärung anbietet, ändert daran nichts, weil dieses Angebot gerade den Weg der einseitigen Erledigungserklärung ausschließt.

Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist aber mangels Statthaftigkeit unzulässig. Statthaft ist eine Fortsetzungsfeststellungsklage (analog) § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO dann, wenn sich ein zunächst gestellter Verpflichtungsantrag erledigt hat, also unzulässig oder unbegründet worden ist, und nunmehr die Feststellung begehrt wird, dass der gestellte Antrag bis zum Eintritt des erledigenden Ereignisses zulässig und begründet war. Zwar spricht § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ausschließlich von der Erledigung eines angefochtenen Verwaltungsakts, mithin von einer Erledigung einer Anfechtungsklage. Es ist aber in Ermangelung alternativer Rechtsbehelfe und vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlich verbürgten Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes – GG –) allgemein anerkannt, dass die Vorschrift auf die hier vorliegende Konstellation der Erledigung eines Verpflichtungsantrags entsprechend angewandt wird. Ein Kläger kann von daher auch feststellen lassen, dass ihm vor dem erledigenden Ereignis ein Anspruch auf Erlass eines bestimmten Verwaltungsakts zugestanden hat.

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteile vom 6. September 1962 – VIII C 78.60 –, juris, vom 24. Januar 1992 – 7 C 24.91 –, juris, und vom 4. Dezember 2014 – 4 C 33.13 –, juris; Riese, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), VwGO, 33. Lfg. 2017, § 113 Rn. 98 ff. m.w.N.

Voraussetzung hierfür ist aber, dass sich der Verpflichtungsanspruch erledigt hat. Daran fehlt es hier. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO selbst spricht von einer Erledigung des Verwaltungsakts durch „Zurücknahme oder anders“. Eine insoweit allein in Betracht kommende anderweitige Erledigung ist vorliegend aber nicht anzunehmen. Vor dem Hintergrund des Zwecks der Fortsetzungsfeststellungsklage im Falle vorheriger Verpflichtungsklage kann eine Erledigung nämlich nur ein Ereignis sein, das ein an sich bestehendes Verpflichtungsbegehren zu Fall bringt, weil die Verpflichtungsklage entweder aufgrund einer Änderung der Sach- oder Rechtslage keinen Erfolg mehr hat oder aus anderen Gründen für den Kläger objektiv sinnlos wird. Die Erledigung bezieht sich mithin auf das ursprüngliche Klagebegehren.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2014 – 4 C 33.13 –, juris; Wolff, in: Sodan/Ziekow (Hrsg.), VwGO, 5. Aufl. 2018, § 113 Rn. 306 ff. m.w.N.

Dem ist hier aber nicht so. Die Klägerin meint zwar, dass sich ihr Verpflichtungsbegehren durch die Erteilung des gerichtlichen Hinweises, dass das von ihr geplante Vorhaben genehmigungsfrei sei, erledigt habe. Faktisch mag dem so sein, eine Erledigung im Rechtssinne ist dies aber nicht. Denn ein gerichtlicher Hinweis zur Rechtslage hat keine Auswirkungen auf die einem Fall zugrunde liegende Sachlage. Vielmehr gibt der Hinweis im Erkenntnisverfahren die Ansicht des Gerichts in Hinblick auf die bereits bestehende Rechtslage wieder. Ein gerichtlicher Hinweis wirkt nicht konstitutiv auf die materielle Rechtslage ein, sondern beschreibt sie lediglich, wie sie sich aus Sicht des Gerichts von Beginn an darstellt. Vor diesem Hintergrund wird auch selbst eine Änderung der (höchstrichterlichen) Rechtsprechung nicht als eine Änderung der Rechtslage aufgefasst, weil die höchstrichterliche Entscheidung die Rechtslage lediglich derart beschreibt, wie sie aus richterlicher Sicht die ganze Zeit bestanden hat.

Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 11. September 1987 – 9 B 309.87 –, juris, sowie Urteil vom 4. Juni 1970 – II C 39.68 –, juris; Bundesverfassungsgerichts (BVerfG), Urteil vom 1. Juli 1953 – 1 BvL 23/51 –, juris; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs (Hrsg.), VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 51 Rn. 103 ff. m.w.N.

Mit anderen Worten wurde das Vorhaben der Klägerin durch den Hinweis des erkennenden Gerichts vom 5. November 2019 nicht genehmigungsfrei, vielmehr war es aus Sicht des Gerichts von Beginn an genehmigungsfrei. Mit seinem Hinweis hat das Gericht dies nur klargestellt. Das ursprüngliche auf Verpflichtung ausgerichtete Begehren der Klägerin hat sich mithin nicht durch den Hinweis erledigt, sondern war von Beginn an nicht erfolgreich, weil für ein genehmigungsfreies Vorhaben grundsätzlich keine Baugenehmigung zu erteilen ist.

Eine Erledigung des Verpflichtungsbegehrens ergibt sich auch nicht vor dem Hintergrund, dass – wie die Klägerin meint – die Verpflichtungsklage erforderlich gewesen sei, weil die Beklagte dem klägerischen Vorhaben die Genehmigungsfreiheit abgesprochen habe und die Frage der Genehmigungsfreiheit erst durch den gerichtlichen Hinweis „verbindlich aufgeklärt“ worden sei. Denn unabhängig davon, dass ein gerichtlicher Hinweis keineswegs als verbindliche Aufklärung anzusehen ist, führt ein solcher jedenfalls nicht zur Erledigung des Verpflichtungsbegehrens. Das Verpflichtungsbegehren ist nämlich stets auf Erteilung der Baugenehmigung ausgerichtet. Eine Erteilung einer Baugenehmigung kommt aber nur dann in Betracht, wenn das Vorhaben auch genehmigungspflichtig ist. Ist ein Kläger der Ansicht, sein Vorhaben sei genehmigungsfrei, dann ist die Erhebung einer Verpflichtungsklage folgerichtig nicht nur widersprüchlich, sondern geht wegen der gesamten baurechtlichen Zulässigkeitsprüfung über das begehrte Ziel – die Klärung der Genehmigungspflicht – weit hinaus. Eine Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Baugenehmigung trotz bestehender Genehmigungsfreiheit wird auch nicht dadurch notwendig oder gar erfolgreich, dass die Beklagte diese Genehmigungsfreiheit abstreitet. Vor diesem Hintergrund hält der gerichtliche Hinweis der Klägerin nur vor Augen, dass sie zunächst eine ihrem tatsächlichen Begehren nicht entsprechende Klageart gewählt hat.

II.

Die Klage hat auch mit ihrem ersten Hilfsantrag keinen Erfolg, mit dem sie die Nichtigkeit des Ablehnungsbescheids der Beklagten vom 25. April 2019 infolge der Genehmigungsfreiheit des Vorhabens begehrt. Zwar ist der Antrag zulässig (dazu 1.), aber unbegründet (dazu 2.).

Der Feststellungsantrag ist zulässig. Insbesondere stellt auch die Umstellung von einer Verpflichtungsklage auf eine (allgemeine) Feststellungsklage im Sinne des § 43 VwGO eine nach § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 264 Nr. 2 ZPO ohne Weiteres zulässige Klagebeschränkung dar.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. August 1982 – 3 C 4.82 –, juris; Ortloff/Riese, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), VwGO, Stand: Oktober 2008, § 91 Rn. 32.

Die Feststellungsklage ist auch die statthafte Rechtsbehelfsart. Nach § 43 Abs. 1 Var. 3 VwGO kann im Wege der Feststellungsklage auch die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden. Die Klägerin hat dabei bereits auch deshalb ein gemäß § 43 Abs. 1 VwGO notwendiges berechtigtes Interesse an der Feststellung, weil die Beklagte von der Genehmigungspflicht des Vorhabens ausgeht, ihrem Ablehnungsbescheid mithin rechtliche Existenz zuspricht und damit die berechtigte Besorgnis einer Gefährdung der klägerischen Rechte – namentlich des Anspruchs der Klägerin auf Realisierung ihres Vorhabens ohne Genehmigung – besteht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1974 – VII C 36.72 –, juris, sowie Beschluss vom 22. Oktober 1981 – 7 C 77.80 –, juris.

Die Feststellungsklage ist aber unbegründet. Zwar ist das streitgegenständliche Vorhaben tatsächlich genehmigungsfrei (dazu a.). Daraus folgt aber nicht die Nichtigkeit des Ablehnungsbescheids, auf die es der Klägerin ausweislich ihres wörtlich gestellten Antrags ankommt (dazu b.).

Die mit Bauantrag vom 21. Januar 2019 beantragte Zusammenlegung der beiden vorhandenen und bereits mit Baugenehmigung vom 22. März 1990 (Spielhalle 1) und vom 19. August 2010 bzw. 18. Juli 2012 (Spielhalle 2) genehmigten Spielhallen im Erdgeschoss des Gebäudes auf dem Grundstück Gemarkung X. , Flur xx, Flurstück xxx (C. Straße xxx, xxxx C1. ) bedarf keiner Baugenehmigung. Sie ist nämlich, wie die Kammer in ihrem Hinweis vom 5. November 2019 bereits ausgeführt hat, genehmigungsfrei.

Nach § 60 Abs. 1 der Landesbauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der hier maßgeblichen Fassung vom 1. Januar 2019 (BauO NRW) bedürfen eine Änderung sowie eine Nutzungsänderung der Baugenehmigung, soweit in den Vorschriften der §§ 61 bis 63, 78 und 79 BauO NRW nichts Anderes bestimmt ist. Die Zusammenlegung der beiden Spielhallen, wie sie im Bauantrag vom 21. Januar 2019 vorgesehen ist, stellt aber bereits weder eine Änderung (dazu aa.), noch eine Nutzungsänderung (dazu bb.) dar.

aa)

Eine Änderung im Sinne von § 60 Abs. 1 BauO NRW liegt nicht vor. Unter einer solchen versteht man jede Umgestaltung der Bausubstanz, die die Genehmigungsfrage neu aufwirft, weil in bauordnungsrechtlicher, bauplanungsrechtlicher oder in sonstiger öffentlich-rechtlicher Sicht andere oder weitergehende Anforderungen erfüllt werden müssen.

Vgl. Johlen, in: Gädtke u.a. (Hrsg.), BauO NRW, 12. Aufl. 2011, § 3 Rn. 23 f.; Boeddinghaus/Hahn/Schulte u.a., in: Boeddinghaus/Hahn/Schulte u.a. (Hrsg.), BauO NRW, Stand: 1. Dezember 2016, § 63 Rn. 63 f.; vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 29. Oktober 2012 – 2 A 2809/11 –, juris.

Die geplanten baulichen Umgestaltungen, namentlich in Beseitigung von Wandabschnitten, Türen und Glaswänden werfen die Genehmigungsfrage indes nicht neu auf. Insbesondere in bauordnungsrechtlicher Sicht sind durch sie keine anderen oder weitergehenden Anforderungen zu erfüllen. Denn insbesondere die bislang die beiden Spielhallen abgrenzende Trennwand ist nach dem derzeitigen Genehmigungsstand keine Brandschutzwand. Auch ist nicht erkennbar, dass es sich um eine tragende Wand handelt, zumal sie auch ausweislich der Hausakte im Jahre 1947 noch nicht vorhanden war (vgl. Bl. 58 der Beiakte 2).

bb)

Die Zusammenlegung der beiden bereits vorhandenen und getrennt genehmigten Spielhallen stellt zudem keine Nutzungsänderung dar. Unter einer solchen versteht man nämlich jede Änderung der Benutzung einer (baulichen) Anlage, bei der sich die neue Nutzung von der bisherigen legalen Nutzung derart unterscheidet, dass sie anderen oder weitergehenden Anforderungen in bauordnungsrechtlicher, bauplanungsrechtlicher oder sonstiger öffentlich-rechtlicher Art unterworfen ist oder unterworfen werden kann. Entscheidend ist damit der Vergleich des (genehmigten) Bestands mit der Anlage nach der vorgesehenen Umwandlung.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 29. Oktober 2012 – 2 A 2809/11 –, juris, und vom 15. August 1995 – 11 A 850/92 –, juris; BVerwG, Urteil vom 18. April 1996 – 4 C 17.94 –, juris.

Dies ist hier nicht der Fall. Bei der Zusammenlegung der beiden Spielhallen ergeben sich weder in bauplanungsrechtlicher (dazu [1.]), noch in bauordnungsrechtlicher oder in sonstig-rechtlicher Sicht (dazu [2.]) andere oder weitergehende Anforderungen an die so entstehende Spielhalle.

(1)

Die Zusammenlegung der beiden Spielhallen ist zunächst keine Nutzungsänderung im bauplanungsrechtlichen Sinne. Sie wird in gleicher Weise definiert wie der Begriff der Nutzungsänderung nach § 60 Abs. 1 BauO NRW – mit der Beschränkung auf bauplanungsrechtliche Anforderungen. Eine bauplanungsrechtliche Nutzungsänderung verlangt daher, dass die rechtliche Qualität der bisherigen Nutzung so verändert wird, dass sich die Genehmigungsfrage in bauplanungsrechtlicher Hinsicht neu stellt, insbesondere also, wenn die Änderung die in § 1 Abs. 6 des Baugesetzbuches (BauGB) genannten Belange berühren kann (vgl. § 29 Abs. 1 BauGB).

Vgl. BVerwG, Urteile vom 11. Februar 1977 – 4 C 8.75 –, juris, und vom 18. April 1996 – 4 C 17.94 –, juris.

Bei der Zusammenlegung mehrerer Spielhallen zu einer (Gesamt-)Spielhalle handelt es sich aber dann nicht um eine bauplanungsrechtlich relevante Nutzungsänderung, wenn die Spielhallen – trotz mehrere Baugenehmigungen – baurechtlich als eine einheitliche bauliche Anlage zu werten sind und sich der Umfang der „neuen“ Nutzung in der „Variationsbreite“ der bereits genehmigten Nutzung hält. Eine Zusammenlegung der Spielhallen hat dann nur noch einen „deklaratorischen“ Charakter.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. April 1996 – 4 C 17.94 –, juris, und vom 24. November 2005 – 4 C 8.05 –, juris; OVG NRW, Urteile vom 29. Januar 1997 – 11 A 2980/94 –, juris, und vom 29. Oktober 2012 – 2 A 2809/11 –, juris.

Für die Frage, ob es sich trotz mehrerer Baugenehmigungen um eine einzelne Spielhalle im bauplanungsrechtlichen Sinne handelt, sind sowohl bauliche als auch betrieblich-funktionale Aspekte entscheidend. Grundlage hierfür sind die Baugenehmigungen bzw. im baurechtlichen Genehmigungsverfahren die eingereichten Bauunterlagen, wobei jeweils der objektive Erklärungsinhalt der Unterlagen maßgeblich ist. Denn es ist grundsätzlich die Sache des Bauherrn, durch seinen Genehmigungsantrag den Inhalt des Vorhabens festzulegen. Getrennte Spielhallen liegen insoweit nur dann vor, wenn dies vom Bauherrn gewollt war bzw. ist und sich dies objektiv aus den Baugenehmigungen bzw. Bauanträgen ergibt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1996 – 4 C 17.94 –, juris; OVG NRW, Urteil vom 29. Oktober 2012 – 2 A 2809/11 –, juris.

Nach diesen Maßstäben handelt es sich bei den vorhandenen Spielhallen im Erdgeschoss des Gebäudes auf dem Grundstück Gemarkung X. , Flur xx, Flurstück xxx bereits wegen der baulichen Aspekte um nur eine genehmigte (einheitliche) Spielhalle. Dabei genügt es aber nicht allein, dass sich die Spielhallen in einem Gebäude befinden. Maßgeblich ist vielmehr die bauliche Gesamterscheinung und der bauliche Zusammenhang zwischen beiden Spielhallen, d.h. etwa ob die Spielhallen über einen gemeinsamen Zugang verfügen, die Eingangstüren also über eine im Gebäude liegende allgemeine zugängliche Fläche erreichbar sind, ob die Spielhallen innerhalb des Gebäudes baulich und räumlich abgetrennt sind oder ob für alle Spielhallen ein einheitlicher Theken- und Aufsichtsbereich existiert.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 24. November 2005 – 4 C 8.05 –, juris, vom 20. August 1992 – 4 C 57.89 –, juris, sowie vom 27. April 1993 – 1 C 9.92 –, juris; OVG NRW, Urteile vom 29. Oktober 2012 – 2 A 2809/11 –, juris, sowie vom 28. April 2009 – 2 A 1416/09 –, juris; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (VGH BW), Beschluss vom 10. Februar 2010 – 3 S 2170/09 –, juris.

Für eine bereits einheitliche Spielhalle unter Berücksichtigung der genannten Kriterien spricht bereits, dass die Klägerin im Genehmigungsverfahren zur Eröffnung des zweiten Spielbereichs nicht von einer weiteren, eigenständigen Spielhalle gesprochen, sondern gerade nur die „Erweiterung der Spielstätte in einen zweiten Spielbereich“ beantragt hat (vgl. etwa Bl. 3, 4, 6 oder 27 der Beiakte, Heft 1). Auch hat sie im Rahmen der Nutzflächenberechnung stets beide Spielbereiche angeführt und einen Gesamtwert angegeben und den zweiten Spielbereich, obwohl es nur um die Baugenehmigung für diesen Bereich ging, nicht isoliert betrachtet (vgl. etwa Bl. 12 der Beiakte, Heft 1). Schließlich gibt es nach der Genehmigungslage zwischen beiden Spielbereichen keine hinreichende bauliche Trennung. Das gilt auch, obgleich die Klägerin aufgrund eines Hinweises der Beklagten ihren Bauantrag auf Genehmigung des zweiten Spielbereichs im Jahre 2010 dahingehend abgeändert hat, dass zwischen der WC-Anlage und dem zweiten Spielbereich kein (direkter) Durchgang mehr vorgesehen war. Denn unabhängig davon, ob ein offener Durchgang zwischen beiden Spielhallen besteht – insoweit wurde ein solcher zwar mit Baugenehmigung vom 18. Juli 2012 durch die Beklagte genehmigt, aber ausweislich des Ortstermins nicht realisiert – ist jedenfalls auch nach den genehmigten Bauvorlagen aus dem Jahre 2010 ein räumlicher Wechsel zwischen den Spielbereichen innerhalb des Gebäudes möglich. Denn von der Spielhalle 1 gelangt man über den Flur vor der WC-Anlage ohne hinreichende bauliche Hindernisse in die Spielhalle 2. Infolge der durch den Flur vermittelten Übergangsmöglichkeit erscheinen die Spielhallen aus baulicher Perspektive als eine Einheit.

Daran ändert auch der Verweis der Beklagten auf das Urteil des OVG NRW vom 29. Oktober 2012 (Az.: 2 A 2809/11) nichts. Zwar kommt dort das OVG NRW tatsächlich zu dem Schluss, dass die Zusammenlegung zweier Spielhallen eine bauplanungsrechtlich relevante Nutzungsänderung darstelle. Dies beruht aber erkennbar auf den Umständen des Einzelfalls. Der dem Urteil zugrundeliegende Sachverhalt kann aber gerade nicht mit der hier gelagerten Konstellation geleichgesetzt werden. Denn die (drei) Spielhallen im Verfahren vor dem OVG NRW verfügten über jeweils den einzelnen Spielhallen zugeordnete, getrennte WC-Anlagen und Servicebereiche. Entscheidend für die Entscheidung des Gerichts war zudem der Aspekt, dass aufgrund baulicher Begebenheiten ein Wechsel zwischen den einzelnen Spielhallen innerhalb einer Spielhalle nicht möglich war (vgl. Rn. 66 der Entscheidung). In dem hier vorliegenden Fall ist dies aber gerade nicht der Fall. Ein Wechsel innerhalb der Spielbereiche ist möglich und entsprechend von der Beklagten genehmigt worden.

Darüber hinaus sprechen auch betrieblich-funktionale Gesichtspunkte für eine bereits genehmigte einheitliche Spielhalle. Hierfür ist entscheidend, ob die Spielhallen angesichts ihres (genehmigten) Nutzungs- und Organisationskonzepts nach außen hin als Einheit erscheinen. Unerheblich ist hingegen entsprechend den Ausführungen zur baulichen Einheit, ob die Spielhallen gewerbe- bzw. glückspielrechtlich getrennt genehmigt worden sind. Maßgeblich ist vielmehr die nach außen hin erkennbare (und genehmigte bzw. beantragte) funktionale Ausrichtung der Spielhallen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 – 4 C 8.05 –, juris; OVG NRW, Urteil vom 29. Oktober 2012 – 2 A 2809/11 –, juris.

Beide Spielbereiche firmieren unter demselben Namen und lassen betrieblich von außen wie von innen keine Hinweise auf getrennte Spielbereiche erkennen. Für beide Spielbereiche gelten dieselben Öffnungszeiten. Auch gibt es für beide Spielbereiche nach den Genehmigungen nur einen gemeinsamen Theken- und Aufsichtsbereich sowie eine gemeinsame WC-Anlage. Es ergibt aus betrieblicher Sicht auch angesichts der bereits ausgeführten fehlenden hinreichenden räumlichen Trennung keine überzeugenden Anhaltspunkte für eine Trennung der beiden Spielhallen.

Die geplante neue Nutzung hält sich auch ohne Weiteres in der „Variationsbreite“ der genehmigten Nutzung, zumal die Anzahl der Spielgeräte jedenfalls nicht gesteigert werden soll, die Öffnungszeiten um eine Stunde reduziert werden und die Nettospielfläche unverändert bleibt – ungeachtet der Tatsache, dass nach der Rechtsprechung selbst eine Nettospielflächenerhöhung um 10 % noch im zulässigen Rahmen sein kann.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1996 – 4 C 17.94 –, juris.

(2)

Auch in Hinblick auf die bauordnungsrechtlichen sowie sonstig-rechtlichen Maßstäbe ist eine Nutzungsänderung durch die Zusammenlegung der Spielhallen nicht anzunehmen. Denn aus den oben genannten Gründen erscheinen die Spielhallen baulich gesehen als eine genehmigte Spielhalle und nach den eingereichten Bauantragsunterlagen werden letztlich auch keine nutzungsbezogenen Änderungen vorgenommen. Insofern stellt sich die Genehmigungsfrage auch in bauordnungsrechtlicher Sicht bei Zusammenlegung der beiden Spielhallen nicht erneut. Das gilt entgegen der Ansicht der Beklagten auch für die Frage der Barrierefreiheit, da die Klägerin mit Bescheid vom 19. August 2010 von der Einhaltung entsprechender Anforderungen befreit worden ist und mangels relevanter Änderung kein neues Bauvorhaben, an das barrierefreiheitsrechtliche andere Anhaltspunkte knüpfen könnte, vorliegt. Entsprechendes gilt für den Maßstab sonstiger öffentlich-rechtlicher Vorschriften, zumal im Rahmen des einfachen Genehmigungsverfahrens die Prüfung in Bezug auf diese erheblich eingeschränkt ist (§ 64 Abs. 1 BauO NRW). Das gilt insbesondere für die glückspielrechtliche Frage, die im einfachen Genehmigungsverfahren nach § 64 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauO NRW nicht gestellt werden darf, da es hierfür nach § 24 des Glückspielstaatsvertrags (GlStV) eine eigenständige Genehmigung gibt.

Die Genehmigungsfreiheit des Vorhabens führt aber nicht zur Nichtigkeit des Ablehnungsbescheids der Beklagten vom 25. Juli 2019. Denn nichtig ist ein Verwaltungsakt nur, wenn die Gründe des § 44 Abs. 2 oder des § 44 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) vorliegen. Dies ist hier aber nicht der Fall. Die enumerativ aufgelisteten Konstellationen des § 44 Abs. 2 VwVfG weisen keinen Bezug zu dem hier vorliegenden Fall auf. Dass die Beklagte in ihrem Ablehnungsbescheid vom 25. April 2019 fälschlicherweise von der Genehmigungspflicht des Vorhabens ausgeht, führt, unabhängig davon, ob es sich um einen schwerwiegenden Fehler handelt, zudem nicht zur Nichtigkeit gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG NRW, weil es sich jedenfalls um keinen offensichtlichen Fehler handelt, wie Umfang und Tiefe der für die Feststellung der Genehmigungsfreiheit erforderlichen Prüfung zeigen.

III.

Schließlich ist auch die Klage hinsichtlich ihres zweiten Hilfsantrags nicht erfolgreich. Unabhängig davon, ob die isolierte Anfechtung eines Ablehnungsbescheids hier überhaupt statthaft ist,

vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 25. Auflage 2019, § 42 Rn. 30,

ist sie nämlich jedenfalls nicht begründet. Der Ablehnungsbescheid vom 25. April 2019 ist nämlich nicht rechtswidrig und verletzt daher auch nicht die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Zwar ist die Begründung des Ablehnungsbescheids rechtswidrig, weil das Vorhaben bereits genehmigungsfrei und angesichts der bereits bestehenden Baugenehmigungen nicht unzulässig ist. Eine falsche Begründung hat aber zumindest bei gebundenen Entscheidungen wie hier dann keine Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts, wenn dieser im Ergebnis rechtsfehlerfrei ist. Es gibt nämlich bei gebundenen Entscheidungen keinen Anspruch auf eine materiell richtige Begründung, entscheidend ist allein die „Ergebnisrichtigkeit“ der Verwaltungsentscheidung.

Vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 29. Juli 2019 – 2 B 18.18 –, juris, m.w.N., sowie bereits Urteil vom 27. Januar 1982 – 8 C 12.81 –, juris; Riese, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), VwGO, 33. Lieferung 2017, § 113 Rn. 34.

Der Ablehnungsbescheid vom 25. April 2019 ist hier aber im Ergebnis, d.h. hinsichtlich seines Tenors, rechtlich nicht zu beanstanden. Denn bei einem Bauantrag für ein genehmigungsfreies Vorhaben besteht mangels Genehmigungsbedürftigkeit auch kein Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung, weswegen der Bauantrag abgelehnt werden darf.

Vgl. nur Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (VGH BY), Beschluss vom 4. September 1997 – 26 B 95.2727 –, juris.

Darüber hinaus wäre selbst bei Bejahung der Rechtswidrigkeit des Ablehnungsbescheids die Klage nicht begründet, weil es jedenfalls auch an einer subjektiven Rechtsverletzung der Klägerin mangelt. Denn der Fehler in der Begründung des Ablehnungsbescheids vom 25. April 2019 führt nicht dazu, dass die Klägerin rechtlich gesehen in einer schlechteren Position steht, weil die Beklagte den Bauantrag ohnehin ablehnen durfte. Im Übrigen kann die Beklagte aus der fehlerhaften Begründung des Ablehnungsbescheids auch keine rechtlichen Wirkungen mehr ableiten. Im Falle der Rechtskraft dieses Urteil kann die Beklagte nämlich dem Vorhaben der Klägerin weder dessen Genehmigungspflichtigkeit vorhalten, noch kann sie gegen das Vorhaben repressiv vorgehen, weil sich ebenfalls aus der hier vorliegenden Urteilsbegründung ergibt, dass das Vorhaben über die vorhandenen Baugenehmigungen formell bestandsgeschützt ist. Auch dass der Gebührenbescheid vom 30. April 2019 auf dem Ablehnungsbescheid beruht, führt nicht dazu, dass die rechtswidrige Begründung des Ablehnungsbescheids zu einer Rechtsverletzung der Klägerin führt. Denn unabhängig davon, dass der Gebührenbescheid hier nicht angefochten worden und daher ohnehin bestandskräftig ist, beruht er gemäß § 1 Nr. 1, § 15 Abs. 2 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) alleine auf der Ablehnung des Bauantrags, mithin auf dem Tenor, nicht auf der (fehlerhaften) Begründung des Bescheids. Vor dem Hintergrund, dass der Tenor des Ablehnungsbescheids rechtsfehlerfrei ist, handelt es sich bei dem Gebührenbescheid nicht um eine die Klägerin in ihren Rechten verletzende Folgewirkung des Ablehnungsbescheids, weil selbst bei einer rechtsfehlerfreien Bewertung des Vorhabens durch die Beklagte derselbe Gebührenbescheid erlassen worden wäre. Mangels rechtlicher Auswirkungen des Ablehnungsbescheids vom 25. April 2019 ist kein Recht der Klägerin ersichtlich, das durch den Bescheid verletzt werden würde.

IV.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 Satz 1, 2, § 711 ZPO.