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Tatbestand:

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Der Kläger ist Vorsitzender der NPD -Gruppe im Rat der Stadt C.    . Unter dem 1. Juli 2019 beantragte die NPD   -Ratsgruppe bei der Beklagten die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen eines Informationsstandes am 11. Juli 2019. Der Informationsstand sollte nacheinander auf dem A.    -Platz (10.00 - 12.00 Uhr) und auf dem H.    -Platz (12.30 – 14.30 Uhr) platziert werden. Als verantwortliche Person am Informationsstand wurde der Kläger benannt. Die zu erwartende Anzahl der Personen am Informationsstand wurde mit 3-5 angegeben. Mit Bescheid vom 2. Juli 2019 wurde der NPD-Ratsgruppe eine entsprechende Sondernutzungserlaubnis erteilt. Mit E-Mail vom 8. Juli 2019, gerichtet an den Kläger, fragte die Beklagte an, ob beabsichtigt sei, an dem für den 11. Juli 2019 geplanten Informationsstand erneut den Werbeträger aufzustellen, der bereits am 29. Juni 2019 bei einem Informationsstand der NPD auf dem S.    Markt aufgestellt gewesen sei; der damalige Werbeträger trug die Aufschrift „Wir schaffen Schutzzonen – NPD– Widerstand jetzt“ und darüber den Slogan „Migration tötet“. Sollte dies der Fall, beabsichtige sie, ihm das Aufstellen des Werbeträgers mit dem Slogan „Migration tötet“ zu untersagen. Der Kläger wies die Beklagte sodann per E-Mail – unter Bezugnahme auf ein zwischenzeitlich mit ihr geführtes Telefongespräch – auf Rechtsprechung hin, nach der das Aufstellen eines Werbeträgers mit dem in Rede stehenden Slogan nicht strafbar sei.

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Mit Ordnungsverfügung vom 9. Juli 2019 untersagte die Beklagte dem Kläger unter Berufung auf § 14 des Ordnungsbehördengesetzes NRW (OBG NRW), an den Informationsständen auf dem A.    -Platz und auf dem H.    -Platz am 11. Juli 2019 Werbeträger mit der Aufschrift „Migration tötet“ aufzustellen. Für den Fall, dass er dieser Untersagung nicht nachkomme, drohte sie dem Kläger ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00 Euro sowie unmittelbaren Zwang an. Zur Begründung führte sie aus: Es liege eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit i.S.d. § 14 OBG NRW vor. Der Kläger habe ihr auf vorherige Nachfrage mitgeteilt, dass er bei den Informationsständen am 11. Juli 2019 auf jeden Fall wieder einen Werbeträger mit der Aufschrift „Migration tötet“ aufstellen werde. Die Aussage „Migration tötet“ erfülle jedoch den Straftatbestand der Volksverhetzung i.S.d. § 130 Abs. 1 Nr. 2 des Strafgesetzbuches (StGB). Die Ordnungsverfügung werde von ihr gegen den Kläger persönlich gerichtet, auch wenn die Sondernutzungserlaubnis von der NPD-Ratsgruppe beantragt worden sei. Denn er, der Kläger, sei als verantwortliche Person an den geplanten Informationsständen benannt worden. Daher könne er auch am effektivsten zur Gefahrenbeseitigung herangezogen werden. Er sei in seiner Person Handlungs- und Zustandsstörer.

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Am 11. Juli 2019 war an dem NPD-Informationsstand tatsächlich ein Werbeträger mit der Aufschrift „Wir schaffen Schutzzonen – NPD– Widerstand jetzt“ aufgestellt; von dem darüber stehenden Slogan „Migration tötet“ war jedoch das Wort „Migration“ mit einem Aufkleber „Zensiert durch die Stadt C.    “ überklebt, so dass nur noch das Wort „tötet“ zu lesen war. Die Beklagte setzte zunächst mit Ordnungsverfügung vom 11. Juli 2019 unmittelbaren Zwang gegen den Kläger fest, nahm diese Ordnungsverfügung jedoch noch am selben Tag wieder zurück.

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Am 12. Juli 2019 hat der Kläger die vorliegende Klage gegen die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 9. Juli 2019 erhoben.

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Der Kläger trägt vor: Die Klage sei als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig. Er beabsichtige, auch zukünftig bei Informationsständen Werbeträger mit der Aufschrift „Migration tötet“ zu verwenden. Da die Beklagte an ihrer Rechtsauffassung festhalte, sei unter im Wesentlichen gleichen Umständen auch in Zukunft mit dem Erlass ähnlicher Ordnungsverfügungen zu rechnen. Außerdem habe die Beklagte schwerwiegend in sein Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 des Grundgesetzes (GG) eingegriffen. Die Fortsetzungsfeststellungsklage sei auch begründet. Die Untersagung der Aufstellung von Werbeträgern mit der Aufschrift „Migration tötet“ sei rechtswidrig gewesen. Die Aufstellung von Werbeträgern mit diesem Slogan sei rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere erfülle sie nicht den Tatbestand des § 130 Abs. 1 Nr. 2 StGB. Dies sei mehrfach von der Rechtsprechung so entschieden worden.

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Der Kläger beantragt,

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festzustellen, dass die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 9. Juli 2019 rechtswidrig gewesen ist.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen,

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und verweist insoweit zur Begründung auf ihre Ausführungen in der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Kammer entscheidet gemäß § 84 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid, da die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und der Sachverhalt geklärt ist.

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Die Klage ist zulässig. Insbesondere verfügt der Kläger über das erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse i.S.d. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO.

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Vgl. hierzu etwa Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 113 Rn. 141.

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Dieses Interesse folgt bereits daraus, dass er nach seinem Vorbringen beabsichtigt, auch künftig bei Informationsständen seiner Partei/seiner Ratsgruppe Werbeträger mit der Aufschrift „Migration tötet“ aufzustellen. Vor diesem Hintergrund besteht die hinreichend konkrete Möglichkeit, dass die Beklagte dem Kläger erneut verbieten wird, derartige Werbeträger aufzustellen.

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Die Klage ist auch begründet.

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Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 9. Juli 2019 ist rechtswidrig gewesen und hat den Kläger in seinen Rechten verletzt; § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO.

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Die Beklagte hat die Ordnungsverfügung auf § 14 Abs. 1 OBG NRW gestützt.

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Formellrechtlich ist die Ordnungsverfügung nicht zu beanstanden. Insbesondere ist der Kläger vor ihrem Erlass angehört worden. Das Anhörungsschreiben ist an ihn persönlich und nicht etwa an die NPD-Ratsgruppe gerichtet gewesen.

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Materiellrechtlich ist die Ordnungsverfügung jedoch rechtsfehlerhaft.

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Nach § 14 Abs. 1 OBG NRW können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Fall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren.

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Nach den unwidersprochen gebliebenen Ausführungen der Beklagten in der Ordnungsverfügung vom 9. Juli 2019 hatte der Kläger auf Nachfrage mitgeteilt, dass an dem für den 11. Juli 2019 geplanten Informationsstand Werbeträger mit der Aufschrift „Migration tötet“ – wie bei der vorangegangenen Veranstaltung auf dem S.     Markt am 29. Juni 2019 - aufgestellt würden. Ob die Aufstellung eines Werbeträgers in der gleichen Art, wie er am 29. Juni 2019 am S.     Markt verwendet wurde, eine Gefahr im Sinne des § 14 Abs. 1 OBG NRW für die öffentliche Sicherheit dargestellt hätte, kann dahinstehen. Denn mit der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung ist dem Kläger nicht lediglich die Aufstellung dieses konkreten, bereits am S.     Markt verwendeten Werbeträgers untersagt worden. Untersagt worden ist vielmehr die Aufstellung jedweder Werbeträger mit der Aufschrift „Migration tötet“. Es kann indes nicht davon ausgegangen werden, dass jedweder Werbeträger mit der Aufschrift „Migration tötet“ eine Gefahr im Sinne des § 14 Abs. 1 OBG NRW für die öffentliche Sicherheit darstellt. Insbesondere muss die Aufstellung derartiger Werbeträger nicht unterschiedslos in jedem Fall den Tatbestand der Volksverhetzung i.S.d. § 130 Abs. 1 Nr. 2 StGB erfüllen. Nach dieser Vorschrift macht sich strafbar, wer in einer Weise, die geeignet ist, den öffentlichen Frieden zu stören, die Menschenwürde anderer dadurch angreift, dass er eine vorbezeichnete Gruppe, Teile der Bevölkerung oder einen Einzelnen wegen seiner Zugehörigkeit zu einer vorbezeichneten Gruppe oder zu einem Teil der Bevölkerung beschimpft, böswillig verächtlich macht oder verleumdet. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind bei der Deutung von entsprechenden Äußerungen neben dem Wortlaut der Kontext und die sonstigen äußeren Begleitumstände zu beachten.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. März 2008 – 1 BvR 1753/03 -; VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2020 – 20 K 3926/19 -, juris.

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Neben dem sprachlichen Kontext,

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vgl. hierzu etwa VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. Mai 2019 – 20 L 1449/19 -, juris,

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sind insbesondere auch etwaige bildliche Zusätze von Bedeutung.

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Vgl. hierzu etwa BayVGH, Beschluss vom 24. Mai 2019 – 10 CE 19.1032 -, juris.

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In welchem sprachlichen, aber auch bildlichen Kontext und unter welchen sonstigen äußeren Begleitumständen der Slogan „Migration tötet“ bei den Informationsständen am 11. Juli 2019 Verwendung finden würde, hat die Beklagte in ihrer Ordnungsverfügung gänzlich unberücksichtigt gelassen. Sie hat nicht die Aufstellung eines bestimmten Werbeträgers in seiner konkreten Gestaltung und seinem konkreten Umfeld, sondern im Vorhinein und unterschiedslos jedwede Werbeträger mit der Aufschrift „Migration tötet“ untersagt. Dass – unabhängig vom Einzelfall und losgelöst von sprachlichen und bildlichen Kontexten und sonstigen äußeren Begleitumständen – jeder Werbeträger mit dem Slogan „Migration tötet“ den Straftatbestand des § 130 Abs. 1 Nr. 2 StGB erfüllt, vermag die Kammer indes nicht zu sehen. Dies ist auch sonst in der Rechtsprechung – soweit ersichtlich – bisher nicht vertreten worden, auch nicht in den Entscheidungen, die im Ergebnis zu Lasten der klagenden Partei ausgegangen sind. Vielmehr wird auch in diesen Entscheidungen ausdrücklich hervorgehoben, dass der Slogan „Migration tötet“ allein dem unbefangenen Betracht nicht den Eindruck zu vermitteln vermöge, dass sämtliche in Deutschland lebenden Ausländer oder Migranten als potentielle Straftäter von Tötungsdelikten anzusehen seien.

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Vgl. etwa VG Düsseldorf, Urteil vom 29. April 2020 – 20 K 3926 -, a.a.O., Rn. 96 ff., unter Berufung auf BVerfG, Beschluss vom 24. Mai 2019 – 1 BvQ 45/19 , juris, Rn. 13f.;

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Zwar sind die vorgenannten Entscheidungen zu Werbeträgern ergangen, die zu Zeiten eines Wahlkampfes aufgestellt waren. Daraus kann jedoch nicht der Rückschluss gezogen werden, dass bei Werbeträgern, die – wie hier – außerhalb von Wahlkampfzeiten aufgestellt werden, für die Bewertung des Slogans „Migration tötet“ der sprachliche und bildliche Kontext und die sonstigen äußeren Begleitumstände unmaßgeblich wären.

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In den Fällen, in denen die Rechtsprechung einen Verstoß von Werbeträgern mit der Aufschrift „Migration tötet“ gegen § 130 Abs. 1 Nr. 2 StGB angenommen hat, ging es, soweit ersichtlich, stets um ganz konkrete, bereits aufgestellt gewesene Werbeträger, deren Entfernung dann angeordnet wurde. Der Kontext, in dem die Aufschrift „Migration tötet“ stand, und die äußeren Begleitumstände lagen in diesen Fällen klar zu Tage.

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Für das Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche Ordnung i.S.d. § 14 OBG NRW – außerhalb einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit - gibt es keine hinreichenden Anhaltspunkte.

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Unabhängig davon ist die Ordnungsverfügung vom 9. Juli 2019 auch ermessensfehlerhaft, nämlich hinsichtlich der Störerauswahl. Die Beklagte hat als Adressaten ihrer Ordnungsverfügung den Kläger ausgewählt und nicht etwa die NPD-Ratsgruppe, die den Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für den in Rede stehenden Informationsstand gestellt und diese Erlaubnis auch erhalten hat. Sie hat ihre Störerauswahl damit begründet, dass der Kläger am effektivsten zur Gefahrenabwehr herangezogen werden könne. Er sei in dem Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis als verantwortliche Person an dem Stand benannt worden. Durch das Aufstellen der Werbeträger sei er Handlungsstörer i.S.d. § 17 OVG NRW. Gleichzeitig sei er als Inhaber der tatsächlichen Gewalt in Bezug auf die Werbeträger Zustandsstörer i.S.d. § 18 OBG NRW. Die auf diesen Erwägungen beruhende Störerauswahl ist unverhältnismäßig. Die Beklagte hat nicht hinreichend berücksichtigt, dass die von ihr angenommene Gefahr in erster Linie nicht vom Kläger, sondern von der NPD-Ratsgruppe verursacht worden ist. Denn diese ist Betreiberin des Informationsstandes. Abgesehen davon, dass der Kläger die Gefahr nicht in erster Linie verursacht hat, ist er auch nicht derjenige, der die Gefahr am effektivsten hätte beseitigen können. Denn die Beklagte hätte auf der Grundlage der Ordnungsverfügung nur ihn persönlich an der Aufstellung der Werbeträger hindern können, nicht aber andere an dem Stand anwesende Personen (laut Antrag auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis immerhin 3 bis 5 Personen). Eine Verantwortlichkeit des Klägers für das Verhalten anderer am Stand anwesender Personen folgte auch nicht daraus, dass der Kläger in der Sondernutzungserlaubnis als Verantwortlicher benannt worden war. Die hieraus resultierende Verantwortlichkeit des Klägers bezog sich nur auf die Einhaltung der Grenzen der Sondernutzungserlaubnis. Das Verbot, Werbeträger mit der Aufschrift „Migration tötet“ aufzustellen, folgte aber gerade nicht aus der Sondernutzungserlaubnis. Es war nicht Bestandteil der Sondernutzungserlaubnis und ihr auch nicht als Auflage beigefügt. Eine Verantwortlichkeit des Klägers für das Verhalten anderer am Stand anwesender Personen folgte auch nicht daraus, dass er nach eigenem Vortrag Vorsitzender der NPD-Ratsgruppe ist. Es ist nicht ersichtlich, dass der Vorsitzende einer Ratsgruppe den anderen an einem Informationsstand anwesenden Personen qua Amtes Weisungen zu ihrem Verhalten erteilen könnte. Insofern besteht ein Unterschied etwa zu den Fällen, in denen von der Rechtsprechung angenommen wurde, dass statt auf eine juristische Person auch auf den für diese maßgeblich Handelnden ordnungsrechtlich zugegriffen werden kann.

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Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 6. September 1993 – 11 A 694/90 -, juris, Rn. 38 ff. m.w.N.

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Jedenfalls die alleinige Auswahl des Klägers als Störer ist nach alledem ermessensfehlerhaft. Anzumerken ist in diesem Zusammenhang, dass in den Fällen, in denen Verwaltungsgerichte über Ordnungsverfügungen bezüglich des Entfernens von Werbeträgern politischer Parteien zu befinden hatten, die jeweiligen Behörden ihre entsprechenden Ordnungsverfügungen, soweit ersichtlich, stets gegen die jeweilige Partei(gruppierung) gerichtet hatten, nicht aber gegen einzelne Parteimitglieder.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).