Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 15 K 2442/19

Tatbestand:

Der Kläger ist Ratsmitglied des Rates der Stadt H. . Er bildet mit drei weiteren Ratsmitgliedern die Fraktion FAG (Allianz für H. ), deren Ratsfraktionsvorsitzender er ist. Er wendet sich gegen einen ihm erteilten P. des Beklagten im nichtöffentlichen Teil der 36. Ratssitzung des Rates der Stadt H. vom 28. März 2019.

Im nichtöffentlichen Teil der Ratssitzung vom 28. März 2019 sollte unter Tagesordnungspunkt (TOP) 1 „Anmietung der städtischen Tageseinrichtung für Kinder G. Straße 0 in H. “ (Drucks. ) über die weitere Anmietung einer städtischen Tageseinrichtung für Kinder der G. Straße 0 in H. für ein weiteres Jahr abgestimmt werden. Für die weiteren Einzelheiten wird auf die vorerwähnte Beschlussvorlage auf Bl. 7 der Beiakte Heft 1 verwiesen. Über die Ratsdebatte hat die Verwaltung der Stadt H. eine Niederschrift angefertigt, in der es auszugsweise heißt:

„Herr Oberbürgermeister C. wies zunächst auf den Antrag der K. bezüglich eines Berichtes über die Akteneinsicht zur G. Straße hin.

Herr Dr. E. nahm Bezug auf § 19 der Hauptsatzung der Stadt H. , wonach der Rat bzw. der jeweilige Fachausschuss entscheide, ob man über das Ergebnis einer Akteneinsicht unterrichtet werden wolle. Aus Sicht der T. -Fraktion lege man keinen Wert auf einen Bericht zur Akteneinsicht. Insofern beantrage er zur Geschäftsordnung, den Antrag der K. abzusetzen.

Herr U. führte aus, der Wortbeitrag von Herrn Dr. E. überrasche ihn nicht. Es zeuge von einem politischen Inzest, was dieser gerade zum Besten gegeben habe.

Herr Oberbürgermeister C. bat Herrn U. um eine andere Wortwahl.

Herr U. entgegnete, ihm falle kein anderes Wort ein. Er nehme gerne einen Vorschlag des Herrn Oberbürgermeisters entgegen.

Auf diese Entgegnung reagierte Herr Oberbürgermeister C. mit einem Zitat von Herbert Wehner. Dieser habe gesagt und das zitiere er hier ausdrücklich: „ Es gibt Würstchen in diesem Parlament, die sind den Senf nicht wert, den man auf sie streichen müsste, um sie genießbar zu machen.“

Herr U. sagte erneut, er sehe die gesamte Debatte als politischen Inzest. Es seien Kinderspielchen und er empfinde den gesamten Rat als lächerlich. Es sei blamabel, wie der Rat arbeite.

Herr Oberbürgermeister C. bat Herrn U. zum Geschäftsordnungsantrag zu reden anstatt den Rat zu beleidigen.

Herr U. entgegnete, der Oberbürgermeister sollte mal lernen, nicht nur auszuteilen, sondern auch einzustecken.

Herr Oberbürgermeister C. rief Herrn U. zur Ordnung.

Herr U. erwiderte, dass auch er Herrn Oberbürgermeister C. zur Ordnung rufe.

Daraufhin rief Herr Oberbürgermeister C. Herrn U. zum zweiten Mal zur Ordnung.

[…]“.

Der zu den Gerichtsakten gesandten Tonaufnahme der streitgegenständlichen Ratssitzung ist hinsichtlich des vorstehenden Teils (soweit verständlich und durch Anreden einzelnen Personen zuzuordnen) der folgende O-Ton zu entnehmen:

„[Beklagter]Dann rufe ich auf: Punkt 1. Ein Punkt der städtischen Tageseinrichtung für Kinder in der G. Straße. Dazu liegt uns ein Antrag von Bündnis 90/Die Grünen vor, den wir bei der Debatte berücksichtigen müssen, und ein Antrag von Herrn U. da, der aus seiner Akteneinsicht. Herr Dr. E. bitteschön.

[Dr. E. ]Ja, Herr Oberbürgermeister, meine Damen und Herren, nach den Vereinbarungen ist es ja in der Tat so, dass der Rat über den jeweiligen Ausschluss entscheidet, ob man eine Akteneinsicht, das Ergebnis sich damit beschäftigen möchte oder nicht. Und deshalb habe ich mich jetzt gleich zu Beginn gemeldet, weil aus unserer Sicht heraus, also wir keinen Wert legen auf die Akteneinsicht von K. und wir insofern eben den, den Teilpunkt Antrag der K. ablehnen.

[Beklagter]Vielen Dank. Antrag zur Geschäftsordnung. Wer meldet sich weiter zur Geschäftsordnung? Frau X. , nicht zu dem? Herr U. ? Zur Geschäftsordnung.

[Kläger]Ja, dieser Wortbeitrag zeugt für mich vor allem von eines, nämlich einer politischen.

[Beklagter]einem, einem

[Kläger]von einem, ich bin sehr froh, dass Sie da sind Herr Oberbürgermeister

[Beklagter]Das find ich auch, ja.

[Zwischenruf]Das finden wir auch.

[Kläger]Das einzige, was hier wirklich zeugt ist, dass hier ein politischer Inzest, den Herr E. hier gerade zum Besten gegeben hat.

[Beklagter]Für den politischen Inzest bitte ich Sie sehr nachdrücklich ein anderes Wort zu wählen.

[Kläger]Ähm, ja als, als ehemaliger Lehrer, können Sie mir da vielleicht ein anderes Wort vorschlagen für Inzest. Also wenn sie schon mal hier sind, das ist ja schön unter dem Punkt Tagesgeschäftsordnung, aber mir fällt kein anderes Wort ein.

[Beklagter]Wissen Sie, Ihre Unverschämtheiten, sage ich mal, da gibt‘s ein wirklich wunderschönes Zitat. Das stammt von Herbert Wehner. Und Herbert Wehner hat gesagt und das passt so perfekt auf Sie, Herr I2. . Ich zitiere jetzt ausdrücklich Herbert Wehner, der hat gesagt: „Es gibt Würstchen in diesem Parlament, die sind den Senf nicht wert, den man auf sie streichen müsste, um sie genießbar zu machen.“ Das passt perfekt.

[Kläger]Es ist schon schade, dass Sie es ablesen mussten, Herr Oberbürgermeister, aber.

[Beklagter]Ja, weil ich ja weiß, dass im Zweifelsfall so ein Zitat von Ihnen bei Ihrem Anwalt landet und bei Gericht und da ich weiß, dass Zitate korrekt dann auch zitiert werden müssen, hab ich gedacht, ich lese es ab, damit ich dann da auch gar keinen Fehler mache. So, Sie sind jetzt nicht mehr dran.

[unverständlich]

[Beklagter]Sie reden jetzt zum Geschäftsordnungsantrag von Herrn Dr. E. und sonst zu nichts mehr.

[Kläger]Also wie gesagt, politischer Inzest finde ich diese ganze Debatte hier, denn es ist, was hier vorgefallen ist, und bei meiner Akteneinsicht, ist das schon, zum Thema demokratisch, naja äh, wenn Leute von Demokratie sprechen und davon keine Ahnung haben, sollte man sich eigentlich anders anhören. Ich lese alles, ich hör‘ mir auch alles an und darum ist es schon mehr als schade, sich hier hinzustellen und zu sagen, weil äh, weil Peterchen äh böse ist, darum will ich mir das nicht anhören. Aber das mit den Kinderspielchen hier und darum finde ich auch diesen ganzen Rat hier lächerlich. Ähm, das ist einfach nur äh blamabel. Das sollte man wirklich mal dem Bürger mal mitteilen, wie Sie hier arbeiten.

[Beklagter]Reden sie doch jetzt mal zu Ihrem Geschäftsordnungsantrag und beleidigen Sie nicht hier den ganzen Rat.

[Kläger]Eben, wer hat denn wen beleidigt? Da hat hier mein Kollege B. genau Recht. Wissen Sie was, Sie sollten mal lernen nicht nur auszuteilen, sondern auch mal einzustecken Herr Oberbürgermeister, das können Sie nämlich auch nicht.

[Beklagter]Herr U. , ich rufe Sie zur Ordnung.

[Kläger]Ich Sie auch, Herr Oberbürgermeister.

[Beklagter]Herr U. , ich rufe Sie ein zweites Mal zur Ordnung.“

(vgl. Beiakte Heft 3, Zeitpunkt 01:37:56 bis zum ersten Ordnungsruf).

Mit Schreiben vom 12. April 2019 wandte der Kläger sich schriftlich an den Beklagten und teilte diesem mit, er (der Kläger) habe den Beklagten unmittelbar nach Verlesung des Wehner-Zitats auf die Unsachlichkeit des Vorgangs hingewiesen. Dass dies dem Beklagten wahrscheinlich unangenehm gewesen sei, sei durchaus nachvollziehbar. Dass der Beklagte ihm hiernach jedoch einen Ordnungsruf erteilt habe, sei rechtlich nicht tragfähig. Wenn überhaupt, hätte der Beklagte sein eigenes Verhalten rügen müssen. Dazu sei es aus Gründen der selbstgewählten Inszenierung natürlich nicht gekommen. Die Voraussetzungen zur Erteilung eines Ordnungsrufes nach § 27 der Geschäftsordnung des Rates der Stadt H. hätten nicht vorgelegen. Dementsprechend forderte er den Beklagten auf, in der nächsten Sitzung des Rates der Stadt H. öffentlich den Ordnungsruf zurückzunehmen und Bedauern über den Vorfall zum Ausdruck zu bringen. Andernfalls möge der Beklagte zur möglichen Vermeidung der Einleitung weiterer rechtlicher Schritte darlegen, unter welchen Gesichtspunkten er den in Rede stehenden Ordnungsruf rechtfertige. Der Kläger forderte eine Stellungnahme bis zum 3. Mai 2019.

Eine Stellungnahme des Beklagten auf das vorerwähnte Schreiben ist nicht erfolgt.

Am 21. Mai 2019 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben.

Zur Begründung trägt er vor, die Verlesung des Zitates von Herbert Wehner habe im Rat zur Erheiterung bzw. einem unsachlichen Lachen auf seine Kosten geführt. Dies sei von Seiten des Beklagten offensichtlich beabsichtigt gewesen. In dessen Richtung habe er sinngemäß geäußert: „Sie können nur auszuteilen, nicht einstecken.“ Wie von dem Beklagten offenbar beabsichtigt, habe dieser ihm hierauf den mit der Klage angegriffenen Ordnungsruf erteilt. Die Klage sei geboten, da der Beklagte an einer außergerichtlichen Erledigung offensichtlich nicht interessiert sei. Der in Rede stehende Ordnungsruf stelle sich als offensichtlich rechtswidrig dar, weil er zu Unrecht erfolgt sei. Der Beklagte könne sich für die Rechtmäßigkeit des von ihm ausgesprochenen Ordnungsrufs nicht auf die ihm zustehenden Befugnisse aus § 51 Abs. 1 GO NRW i.V.m. § 27 Abs. 2 der Geschäftsordnung des Rates der Stadt H. berufen. Dass dem Beklagten danach zustehende Ordnungsrecht sei im Lichte mit der von der Rechtsprechung festgestellten Repräsentationsfunktion zusammenhängenden Bedeutung des Rederechts auszulegen. Der Ordnungsruf stelle sich als nicht tragfähig dar. Konkret habe er vielmehr unmittelbar und sachadäquat auf eine vorausgehende, demgegenüber schriftliche Äußerung des Beklagten reagiert. Seine Äußerung, „Sie können nur austeilen, nicht einstecken.“ habe sich spiegelbildlich auf das vorausgehende Zitat des Beklagten, „Es gibt Würstchen in diesem Parlament, die sind den Senf nicht wert, den man auf sie streichen müsste, um sie genießbar machen.“ bezogen. Allein aufgrund dieses wechselbezüglichen Zusammenhangs von Rede und Gegenrede erschließe sich nicht, worin sein einen Ordnungsruf herausforderndes Verhalten gelegen haben könnte. Entscheidend sei auch, dass er sich in diesem Zusammenhang sachlich zu einem bestimmten Thema habe äußern wollen, während sich das „Würstchen“-Zitat des Beklagten in reiner Polemik erschöpfe. Nicht er, sondern der Beklagte sei es gewesen, der sich mit seinem „Würstchen“-Zitat nicht zur Sache, sondern anlasslos ad personas geäußert habe. Die Entgleisung des Beklagten sei keineswegs zufällig und/oder in der Hitze eines Wortgefechts erfolgt. Bereits die Vorbereitung mittels eines schriftlich niedergelegten Zettels dokumentiere, dass er überlegt gehandelt habe. Ein tatbestandliches Verhalten im Sinne von § 27 Abs. 2 der Geschäftsordnung des Rates der Stadt H. könne ihm selbst nicht vorgeworfen werden.

Der Kläger beantragt schriftsätzlich sinngemäß,

festzustellen, dass der dem Kläger durch den Beklagten in der 36. Sitzung des Rates der Stadt H. vom 28. März 2019 im nichtöffentlichen Teil erteilte erste Ordnungsruf rechtswidrig gewesen ist.

Der Beklagte beantragt schriftsätzlich,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung trägt er vor, der Ordnungsruf sei rechtmäßig erfolgt. § 26 Abs. 4 der Geschäftsordnung des Rates der Stadt H. bestimme, dass der Beklagte Stadtverordnete zur Ordnung rufen könne, die den ordnungsgemäßen Ablauf der Ratssitzung stören oder sonst die Würde der Ratsversammlung verletzen. Diese Tatbestandsvoraussetzungen seien vorliegend erfüllt. Der Kläger verkenne bei seinem Vortrag, dass der streitgegenständliche Ordnungsruf nicht auf einen Hinweis auf das Wehner-Zitat zur Unsachlichkeit des Vorgangs erfolgt sei. Er sei zur Ordnung gerufen worden, als er dem Beklagten entgegnet habe, dieser sollte lernen, einzustecken und nicht nur auszuteilen, nachdem der Beklagte ihn gebeten habe, zum Geschäftsordnungsantrag des Vorsitzenden der T. -Ratsfraktion zu reden und nicht den Rat zu beleidigen. Ausweislich der Sachverhaltsdarstellung habe sich der Kläger wiederholt beleidigend und damit als den Sitzungsverlauf störend wie auch die Würde der Ratsversammlung verletzend geäußert, was zunächst nicht durch die Sitzungsleitung mit einem Ordnungsruf geahndet worden sei. Dass der Kläger der Bitte des Beklagten zu mehr Sachlichkeit mit einer ausschließlich provozierenden Bemerkung begegnet sei, die deutlich unterstreiche, dass er die Sitzungsleitung nicht anerkenne und diese bewusst provozierend habe untergraben wollen, habe die Würde der Ratsversammlung im Sinne von § 26 Abs. 4 der Geschäftsordnung des Rates verletzt. Unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichtes für das Land Nordrhein-Westfalen im Urteil vom 14. September 2017 - 15 A 2785/15 - führt er aus, den Beratungen in einem demokratischen Kollegialorgan sei immanent, dass dort Meinungen und Argumente unter der Verwendung von rhetorischen Stilmittel wie Zitate, Überspitzung, Polarisierung, Vereinfachung oder Polemik ausgetauscht würden. Dies bedeute aber nicht, dass jedwede Äußerung hinzunehmen sei und dass die Regularien in denen diese Beratung verlaufe, nicht durch den Kläger zu achten wären. Die Grenze des Zumutbaren habe er spätestens mit seiner Äußerung, der Beklagte solle lernen einzustecken und nicht nur auszuteilen, überschritten und die Würde der Ratsversammlung verletzt. Der Ordnungsruf sei im Rahmen des dem Beklagten als Sitzungsleitung zustehenden Beurteilungsspielraums gerechtfertigt gewesen. Zumal die dem Ordnungsruf vorausgegangenen Hinweise und Bitten offensichtlich fruchtlos gewesen seien. Der Ordnungsruf sei auch verhältnismäßig gewesen.

Die Kammer hat den Rechtsstreit nach Anhörung der Beteiligten mit Beschluss vom 17. März 2020 dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.

Die Beteiligten – der Kläger mit Schriftsatz vom 18. März 2020 und der Beklagte mit Schriftsatz vom 5. März 2020 – haben ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge einschließlich der Tonaufzeichnung über die 36. Sitzung des Rates der Stadt H. am 28. März 2019 verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die Entscheidung ergeht durch den Einzelrichter (§ 6 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) und im Einverständnis der Beteiligten ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Klage ist zulässig.

Statthaft ist im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreitverfahrens die Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 Var. 1 VwGO. Danach kann mit der Feststellungsklage die Feststellung des Bestehens oder des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Unter einem Rechtsverhältnis in diesem Sinn verstehen die ständige höchstrichterliche Rechtsprechung und die Literatur die rechtlichen Beziehungen, die sich auf Grund der Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen konkreten Sachverhalt für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C 19/94 -, juris, Rn. 10, m.w.N.; OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A 3691/01 -, juris, Rn. 22, m.w.N.

Der Kläger ist analog § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Er kann sich hinsichtlich seines mit dem Ordnungsruf durch den Beklagten berührten Rechts der freien Mandatsausübung (§ 43 GO NRW) in Ausgestaltung des Rederechts und des Rechts zur Teilnahme an den Ratssitzungen im Rat der Stadt H. auf Rechtspositionen berufen, die ihm durch das Innenrecht zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesene wehrfähige subjektive Organrechte darstellen. Sein Rederecht in und Teilnahmerecht an den Ratssitzungen ist als Kern der freien Mandatsausübung (§ 43 Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen - GO NRW -) ein ihm zugeschriebenes Statusrecht.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. September 2017- 15 A 2785/15 -, juris, Rn. 38; OVG NRW, Beschluss vom 16. Mai 2013 - 15 A 784/12 -, juris, Rn. 56, jeweils zum Rederecht.

Insbesondere steht dem Kläger ein Rechtsschutzinteresse zur Seite. Er hat im Vorfeld der Klageerhebung dem Grundsatz der Organtreue genügt.

Der Grundsatz der Organtreue, der im Verhältnis zwischen kommunalen Organen und Organteilen gilt,

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. September 2017- 15 A 2785/15 -, juris, Rn. 43; OVG NRW, Beschluss vom 19. August 2011 - 15 A 1555/11 -, juris, Rn. 14; VG Düsseldorf, Urteil vom 18. März 2016 - 1 K 8453/15 -, juris, Rn. 22,

beruht darauf, dass die Organe und Organteile einer Gemeinde, soweit sie als solche tätig werden, nicht auf der Grundlage eigener subjektiver Rechte handeln, sondern ihnen im Interesse der Gemeinde übertragende Organrechte wahrnehmen. Auch wenn die Reichweite eines organschaftlichen Rechts im Einzelfall im Streit steht, sind die Organe oder Organteile – ungeachtet ihrer entgegengesetzten Rechtsstandpunkte in einem Kommunalverfassungsstreitverfahren – verpflichtet, im Interesse der Gemeinde zu handeln. Die Umsetzung dieser übergeordneten gemeinsamen Verpflichtung und Zielsetzung macht eine dauerhafte vertrauensvolle Zusammenarbeit erforderlich. Als Folge dieses Verhältnisses der Organe und Organteile einer Gemeine zueinander gebietet der Grundsatz der Organtreue die rechtzeitige Rüge der für rechtswidrig gehaltenen Maßnahme gegenüber dem zuständigen Organ selbst, um diesem die Möglichkeit zu geben, Einwände zu prüfen und ggf. für Abhilfe Sorge zu tragen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. September 2015- 15 A 1961/13 -, juris, Rn. 55; OVG NRW, Beschlüsse vom 17. Mai 2017 - 15 A 1008/16 -, juris, Rn. 9, vom 16. Mai 2013 - 15 A 785/12 -, juris, Rn. 39, und vom 19. August 2011 - 15 A 1555/11 -, juris, Rn. 21; VG Düsseldorf, Urteil vom 18. März 2016 - 1 K 8453/15 -, juris, Rn. 22.

Unterbleibt diese rechtzeitige Rüge, kann die vermeintliche Rechtswidrigkeit der fraglichen Verfahrensweise später nicht mehr im Rahmen einer Feststellungsklage mit Erfolg geltend gemacht werden. Denn durch die unterlassene Rüge ist dem Organ die Möglichkeit genommen worden, die Einwände zu prüfen und ggf. für Abhilfe Sorge zu tragen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. September 2017- 15 A 2785/15 -, juris, Rn. 43.

An diesen Maßstäben gemessen, hat der Kläger den Ordnungsruf rechtzeitig gerügt.

Dahinstehen kann, ob die Äußerung des Klägers gegenüber dem Beklagten auf dessen ersten Ordnungsrufs („Herr U. , ich rufe Sie zur Ordnung“), „Ich Sie auch, Herr Oberbürgermeister.“, als Rüge verstanden werden sollte und dem Rügerecht genügt.

Jedenfalls hat der Kläger im Nachgang zu der Ratssitzung vom 28. März 2019 mit außergerichtlichem Schreiben vom 12. April 2019 und damit hinreichend zeitnah gegenüber dem Beklagten geltend gemacht, der Ordnungsruf sei rechtswidrig und zurückzunehmen. Das Ausbleiben einer Antwort des Beklagten lässt die Rügefunktion des vorerwähnten Schreibens nicht entfallen. Spezielle (Verfahrens-)Regelungen für die Beanstandung eines Ordnungsrufs des Beklagten durch ein Ratsmitglied enthält die hier maßgebliche Geschäftsordnung der Stadt H. für den Rat und seine Ausschüsse vom 9. Februar 2012 (RatsGeschO, im Internet abrufbar unter: https://www. .pdf) nicht.

Die Klage ist auch begründet.

Der zur gerichtlichen Überprüfung gestellte erste Ordnungsruf des Beklagten im nichtöffentlichen Teil der 36. Sitzung des Rates der Stadt H. vom 28. März 2019 gegenüber dem Kläger war rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinem organschaftlichen Rederecht.

Gemäß § 51 Abs. 1 GO NRW leitet der Bürgermeister die Verhandlungen, eröffnet und schließt die Sitzungen, handhabt die Ordnung und übt das Hausrecht aus.

Als sitzungsleitende Maßnahmen im Rahmen der Ordnungsgewalt stehen dem Bürgermeister die in aller Regel in der Geschäftsordnung des Rats niedergelegten Mittel zur Verfügung. Er kann Ratsmitglieder bei erheblichen Störungen der Ordnung zur Ordnung rufen, mahnen oder ihnen das Wort entziehen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. September 2017- 15 A 2785/15 -, juris, Rn. 49; Faber, in: Held/ Winkel/ Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Gemeindeordnung, Kommentar, 41. Nachlieferung, Dezember 2018, § 48 GO NRW, Erl. 3.5, S. 10; Wellmann, in: Rehn/ Cronauge/ Von Lennep/ Knirsch, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 47. Erg.-Lfg., September 2018, § 51, Erl. II.2, S. 3; Bösche, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 1. Aufl. 2018, § 51, Erl. 19-34.

Vorliegend regelt § 26 Abs. 4 Satz 1 RatsGeschO einen Ordnungsruf durch die Oberbürgermeisterin oder den Oberbürgermeister gegenüber demjenigen, „[d]er den ordnungsgemäßen Ablauf der Ratssitzung stört oder sonst die Würde der Ratsversammlung verletzt.“ Lässt sich auf diese Weise ein störungsfreier Ablauf der Ratssitzung nicht erreichen, so können gerügte Stadtverordnete nach § 26 Abs. 4 Satz 2 RatsGeschO von der Sitzung ausgeschlossen werden.

Gemäß § 27 Abs. 2 RatsGeschO können Stadtverordnete, die ohne Worterteilung das Wort ergreifen, Beleidigungen äußern oder vorgegebene Redezeiten trotz vorheriger Ermahnung überschreiten, von der Oberbürgermeisterin oder vom Oberbürgermeister zur Ordnung gerufen werden. Stadtverordnete, die bei einem Tagesordnungspunkt bereits zweimal zur Sache oder einmal zur Ordnung gerufen worden sind, kann die Oberbürgermeisterin oder der Oberbürgermeister gemäß § 27 Abs. 3 RatsGeschO das Wort entziehen, wenn sie erneut Anlass zu einer weiteren Ordnungsmaßnahme geben. Stadtverordnete, denen das Wort entzogen ist, darf es in derselben Ratssitzung zu dem betreffenden Tagesordnungspunkt nicht wieder erteilt werden.

Die RatsGeschO der Stadt H. enthält demnach mit § 26 Abs. 4 Satz 1 und § 27 Abs. 2 RatsGeschO zwei Regelungen für einen Ordnungsruf des Beklagten in einer Ratssitzung. In der Aussprache des ersten Ordnungsrufs in der Ratssitzung am 28. März 2019, „Herr U. , ich rufe Sie zur Ordnung.“ hat der Beklagte nicht zu erkennen gegeben, auf welche der beiden Regelungen er den Ordnungsruf stützt. In der Klageerwiderung hat er vortragen lassen, der Ordnungsruf sei rechtmäßig, weil die Voraussetzungen des § 26 Abs. 4 RatsGeschO vorlägen.

Letztlich kann dahinstehen, ob der Beklagte den Ordnungsruf auf § 51 Abs. 1 GO NRW i.V.m. § 26 Abs. 4 Satz 1 RatsGeschO oder auf § 51 Abs. 1 GO NRW i.V.m. § 27 Abs. 2 RatsGeschO stützen wollte.

Der streitgegenständliche Ordnungsruf ist hinsichtlich beider Regelungen bereits formell rechtswidrig.

Voraussetzung für jede hoheitliche Maßnahme – auch in inter-/intraorganschaftlichen Rechtskreisen – ist grundsätzlich aufgrund des verfassungsrechtlichen Gebots des Vorbehalt des Gesetzes das Vorliegen einer zur Vornahme der Maßnahme legitimierenden mit höherrangigem Recht vereinbaren Rechtsgrundlage.

Gesetzliche Rechtsgrundlage für einen Ordnungsruf durch den Bürgermeisters gegenüber einem Ratsmitglied in einer Ratssitzung ist § 51 Abs. 1 GO NRW. Die Stadt H. hat diese Regelung in ihrer Geschäftsordnung insbesondere in § 26 Abs. 4 RatsGeschO und § 27 Abs. 2 und 3 RatsGeschO konkretisierend ausgestaltet. Die in diesen Regelungen enthaltenen (weiteren) Ordnungsmaßnahmen haben zur Folge, dass auch die Regelungen der Geschäftsordnung selbst dem höherrangingen Recht genügen müssen.

Dahinstehen kann, ob die hier in Rede stehenden Regelungen in § 26 Abs. 4 Satz 1 und § 27 Abs. 2 RatsGeschO dem Gebot der Normklarheit und hinreichenden Bestimmtheit rechtlicher Regelungen genügen.

Erhebliche Zweifel daran bestehen seitens des Gerichts deshalb, weil die vorerwähnten Vorschriften zwei Fallgruppen für einen Ordnungsruf des Oberbürgermeisters regeln, die jeweils sowohl an unterschiedliche („ordnungsgemäßen Ablauf der Ratssitzung stört“ in § 26 Abs. 4 Satz 1 RatsGeschO und „ohne Worterteilung das Wort ergreifen“, „vorgegebene Redezeiten trotz vorheriger Ermahnung überschreiten“ in § 27 Abs. 2 RatsGeschO) als auch jedenfalls nicht ohne Weiteres hinreichend abgrenzbare Tatbestandsvoraussetzungen ehrverletzender Handlungen („Würde der Ratsversammlung verletzt“ in § 26 Abs. 4 Satz 1 RatsGeschO und „Beleidigungen äußern“ in § 27 Abs. 2 RatsGeschO) anknüpfen und als Eskalationsstufe bei einem (einzigen) weiteren Verstoß Sanktionsmaßnahmen vorsehen, die für sich genommen jeweils empfindlich und doch erheblich divergierend in Kernbereiche der Organrechte eines Ratsmitglieds, hier in das Recht der freien Mandatsausübung (§ 43 GO NRW) in Ausgestaltung des Rederechts und des Rechts zur Teilnahme an den Ratssitzungen, eingreifen. § 26 Abs. 4 Satz 2 RatsGeschO ermöglicht den Ausschluss von der Sitzung und § 27 Abs. 3 RatsGeschO den Entzug des Rederechts.

Auch Geschäftsordnungen der Kommunen oder ihrer Organe – hier des Rates einer Kommune –, die konkretisierende Regelungen für die Sitzungsleitung zur Aufrechterhaltung der Ordnung in den Ratssitzungen enthalten, müssen ungeachtet ihrer Einordnung als in der Rechtssetzungsautonomie des kommunalen Hauptorgans zur Regelung des eigenen Geschäftsablaufs erlassenes Selbstverwaltungsrecht verfassungsrechtlichen Grundvorgaben entsprechen. Hierzu zählt das dem Rechtsstaatsprinzip zu entnehmende Gebot der Normenklarheit und hinreichenden Bestimmtheit rechtlicher Regelungen.

Die tatsächlichen Auswirkungen zeigen sich im vorliegenden Fall in dem Umstand, dass der Kläger sich ausweislich seiner Ausführungen in dem außergerichtlichen Schreiben an den Beklagten vom 12. April 2019 und in der Klagebegründung nach § 27 Abs. 2 RatsGeschO zur Ordnung gerufen sieht und vorträgt, die Voraussetzungen dieser Regelung lägen nicht vor, wohingegen der Beklagte seinen Ordnungsruf von § 26 Abs. 4 Satz 1 RatsGeschO erfasst sieht.

Sofern – unter Zurückstellung der erheblichen Bedenken – die Regelungen der § 26 Abs. 4 Satz 1 und § 27 Abs. 2 RatsGeschO gegebenenfalls mittels normerhaltender Auslegung als hinreichend bestimmt und damit wirksam angesehen werden sollten, ist jedenfalls rechtsstaatlich gebotene formelle Voraussetzung für einen rechtmäßigen Ordnungsruf aufgrund der vorliegenden RatsGeschO der Stadt H. in der Fassung vom 9. Februar 2012, dass der Sitzungsleiter mit Blick auf die mit dem Ordnungsruf verbundene Warnfunktion vor drohenden Eskalationsmaßnahmen hinreichend deutlich erklärt, ob er seinen Ordnungsruf auf § 26 Abs. 4 Satz 1 RatsGeschO oder § 27 Abs. 2 RatsGeschO stützt. Nur so kann das betroffene Ratsmitglied zur Steuerung seines eigenen (Rede-)Verhaltens erkennen, ob ihm bei einem weiteren Verstoß (lediglich) der denselben Tagesordnungspunkt betreffende Wortentzug nach § 27 Abs. 3 RatsGeschO oder gar der vollständige Ausschluss aus der Sitzung nach § 26 Abs. 4 Satz 2 RatsGeschO droht.

Die Sicherung der Warnfunktion ist erforderlich, damit der jeweilige Ordnungsruf seinen Sinn und Zweck erfüllen kann: Ordnungsrufe als Ordnungsmaßnahmen einer Sitzungsleistung von kommunalen Selbstverwaltungsorganen sollen den von den Maßnahmen betroffenen Sitzungsteilnehmer anhalten, sein weiteres Verhalten auf die Vorstellungen des Vorsitzenden der Ratssitzung von der Ordnung der Sitzung (Ruf zur Ordnung) bzw. der behandelten Sachmaterie (Ruf zur Sache) einzustellen.

Vgl. zur Klagebefugnis des Ratsmitglieds gegen einen Ruf zur Ordnung, weil dieser das freie Mandat des Ratsmitglieds dahingehend berühre, dass das Ratsmitglied sein weiteres Sitzungsverhalten auf die Vorstellungen des Vorsitzenden der Ratssitzung von der Ordnung der Sitzung einzustellen habe, um weitere und schärfere Sanktionen zu vermeiden, OVG NRW, Urteil vom 14. September 2017- 15 A 2785/15 -, juris, Rn. 38.

Der vorliegend zur gerichtlichen Überprüfung gestellte Ordnungsruf des Beklagten gegenüber dem Kläger, „Herr U. , ich rufe Sie zur Ordnung.“, genügt diesen Maßgaben nicht.

Darüber hinaus – für die nachfolgende Betrachtung auch das Vorliegen der vorstehend dargelegten formellen Anforderungen einmal unterstellt – verletzt der angegriffene erste Ordnungsruf den Kläger in seinem Rederecht, das sich aus seinem aus § 43 Abs. 1 GO NRW folgenden Statusrecht ergibt.

Die Einordnung der von dem ersten Ordnungsruf erfassten Äußerung des Klägers, „Eben, wer hat denn wen beleidigt? Da hat hier mein Kollege B. genau Recht. Wissen Sie was, Sie sollten mal lernen nicht nur auszuteilen, sondern auch mal einzustecken Herr Oberbürgermeister, das können Sie nämlich auch nicht.“, als Verletzung der Ordnung des Rates im Sinne der vorstehenden Regelungen war fehlerhaft.

Der Kläger hat mit dem vorerwähnten Redebeitrag nicht die Würde der Ratsversammlung im Sinne des § 26 Abs. 4 Satz 1 RatsGeschO verletzt.

Der Ordnungsruf des Beklagten bezieht sich – wie er in der Klageerwiderung ebenfalls vorgetragen hat – eindeutig erkennbar auf die Äußerung „Eben, wer hat denn wen beleidigt? Da hat hier mein Kollege B. genau Recht. Wissen Sie was, Sie sollten mal lernen nicht nur auszuteilen, sondern auch mal einzustecken Herr Oberbürgermeister, das können Sie nämlich auch nicht.“

Der Ordnungsruf kann dabei nicht nachträglich mit anderen Erwägungen gerechtfertigt werden (etwa mit anderen Zurufen oder Äußerungen oder mit einem provokativen Gesamtverhalten des Redners), weil sich dieser in der Debatte auf solche Überlegungen nicht einstellen konnte. Genau dies ist aber Sinn und Zweck des Ordnungsrufes. Dieser zielt darauf ab, dass der betroffene, in seinem Rederecht durch den Ordnungsruf beeinträchtigte Redner ein ganz bestimmtes Verhalten bzw. ganz bestimmte Äußerungen unterlässt.

OVG NRW, Beschluss vom 16. Mai 2013 - 15 A 784/12 -, juris, Rn. 79.

Vor diesem Hintergrund muss offen bleiben, ob der streitige Ordnungsruf unter Umständen aus anderen Gründen als dem hier streitigen Grund hätte ausgesprochen werden dürfen.

Im Übrigen hatte der Beklagte den Kläger bereits zuvor auf die Verwendung des Begriffs des politischen Inzestes angesprochen und ihn dabei gebeten, ein anderes Wort zu wählen. Zur Ordnung hatte er ihn nicht gerufen. Dem sich daran anschließenden Wortgefecht war der Beklagte mit seinem Zitat von Herbert Wehner entgegengetreten. Dabei handelte es sich um keine spontane Äußerung in einer überhitzten Ratsdebatte, sondern um ein mittels Sprechzettel und einführenden Worten vorbereitetes Vorgehen. Dass er selbst eine gerichtliche Klärung der Angelegenheit jedenfalls für möglich hielt, zeigen seine Worte: „Ja, weil ich ja weiß, dass im Zweifelsfall so ein Zitat von Ihnen bei Ihrem Anwalt landet und bei Gericht und da ich weiß, dass Zitate korrekt dann auch zitiert werden müssen, hab ich gedacht, ich lese es ab, damit ich dann da auch gar keinen Fehler mache.“ Insbesondere die aus der Tonaufnahme deutlich erkennbare pointiert inszenierende Intonation des Beklagten verdeutlicht sein planvolles Vorgehen. Die in dieser Hinsicht einer auf Ausgleich der Debatte und Wahrung der Ordnung angelegten Sitzungsleitung bemerkenswerte Vorgehensweise war mehr als eine bloße Gegenrede oder ein spontan-verbaler Schlagabtausch. Aus diesem Grund ist durch den verbalen Angriff des Beklagten gegen den Kläger auch die nachfolgende redundante Verwendung der Worte „politischer Inzest“ durch diesen gedeckt. Der Kläger durfte auf den vorstehend beleuchteten gegen ihn persönlich („Und Herbert Wehner hat gesagt und das passt so perfekt auf Sie, Herr U. [….]“) vorbereiteten und geführten sprachlichen Angriff des Beklagten reagieren, was er zudem auch mit seiner anschließenden Entgegnung „Aber das mit den Kinderspielchen hier und darum finde ich auch diesen ganzen Rat hier lächerlich. Ähm, das ist einfach nur äh blamabel.“ vornahm.

Für die Überprüfung der mit dem ersten Ordnungsruf belegten Äußerung des Klägers gilt der folgende Maßstab:

Mit Blick auf die Bedeutung für die Demokratie und die Funktionsfähigkeit des Rats ist dem einem Ratsmitglied als Organ zustehenden Rederecht im Rat als Statusrecht angemessen Rechnung zu tragen. Der Rat ist ebenso wie ein Landtag oder der Bundestag Ort von Rede und Gegenrede, der Darstellung unterschiedlicher Perspektiven und Interessen. Darin gründet seine Repräsentativfunktion, die eine herausgehobene Grundfunktion einer Volksvertretung, seiner Untergliederungen und Mitglieder ist. Insoweit ist der Rat wie ein Parlament Forum der Interessendarstellung, Interessenvermittlung und Kontrolle. Der Widerstreit der politischen Positionen auf diesem Forum der Repräsentation lebt nicht zuletzt von Debatten, die auch mit Stilmitteln der Überspitzung, Polarisierung, Vereinfachung oder Polemik arbeiten.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. September 2017- 15 A 2785/15 -, juris, Rn. 55 f. m.w.N.; OVG NRW,Beschluss vom 16. Mai 2013 - 15 A 784/12 -, juris, Rn. 71.

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Das Ordnungsrecht des Ratsvorsitzenden ist im Lichte dieser mit der Repräsentationsfunktion zusammenhängenden Bedeutung des Rederechts kein Instrumentarium zur Ausschließung bestimmter inhaltlicher Positionen aus der Debatte in der Volksvertretung. Dies müsste die Legitimation des Rates in Frage stellen. Vielmehr ist der Rat wie die Parlamente seinerseits das Forum des Austragens inhaltlicher Meinungsverschiedenheiten. Insoweit dient das Ordnungsrecht des Ratsvorsitzenden in der Debatte auch nicht der Sicherstellung der "Richtigkeit" oder Korrektheit bestimmter inhaltlicher Positionen oder der Sicherung eines gesellschaftlichen Konsenses. Der Rat ist ebenso wie ein Landtag oder der Bundestag auch ein Ort der Austragung von Meinungsverschiedenheiten, der Darstellung von Positionen von Minderheiten, der Formulierung anderer, von der Mehrheit nicht getragener Sichtweisen. Diese sind so lange hinzunehmen, wie ihre Darstellung nicht in einer Weise geschieht, die die Arbeit des Rates in Frage stellt. Die Grenze zur Verletzung der Ordnung in der Volksvertretung "Rat" ist dort erreicht, wo es sich nicht mehr um eine inhaltliche Auseinandersetzung handelt, sondern eine bloße Provokation im Vordergrund steht oder wo es um die schiere Herabwürdigung Anderer oder die Verletzung von Rechtsgütern Dritter geht.

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OVG NRW, Beschluss vom 16. Mai 2013 - 15 A 784/12 -, juris, Rn. 75.

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Jedenfalls mit seiner von dem ersten Ordnungsruf erfassten Äußerung hat der Kläger die Arbeit des Rates nicht in Frage stellt. Im Lichte der vorangegangen Äußerungen des Beklagten mittels des Wehner-Zitates kann seine Äußerung auch nicht als schiere Herabwürdigung Anderer, hier des Beklagten, gesehen werden.

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Da Beschränkungen des Rederechts zugleich die Funktionsfähigkeit des Systems der Volksvertretung berühren, bedarf die Anwendung der Ordnungsmaßnahmen stets der Beachtung des Kontextes, in dem das Ratsmitglied sein Recht in Anspruch nimmt. Je mehr die inhaltliche Auseinandersetzung im Vordergrund steht, je gewichtiger die mit dem Redebeitrag thematisierten Fragen für den Rat und die Öffentlichkeit sind und je intensiver diese politische Auseinandersetzung geführt wird, desto eher müssen konkurrierende Rechtsgüter hinter dem Rederecht zurückstehen. Dabei bleibt zu berücksichtigen, dass Redebeiträge schon aufgrund ihres Wortlauts Raum für verschiedene Deutungsmöglichkeiten eröffnen können. Die Anwendung von Ordnungsmaßnahmen darf daher nicht von vorneherein Deutungen zugrunde legen, die die Ordnungsmaßnahmen rechtfertigen, wenn auch andere Deutungen möglich sind. Dabei ist freilich dem situativen Charakter der mündlichen Rede und der Notwendigkeit der zeitnahen Reaktion des Ratsvorsitzenden, dem namentlich bei Ordnungsrufen ein im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle zu respektierender Beurteilungsspielraum zukommt, hinreichend Rechnung zu tragen. Hieran ist die verwaltungsgerichtliche Kontrolldichte auszurichten. Dabei gilt, dass die Kontrolle umso intensiver ist, je deutlicher der Ordnungsruf auf den Inhalt der Äußerung und nicht auf das Verhalten des Ratsmitglieds reagiert.

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OVG NRW, Beschluss vom 16. Mai 2013 - 15 A 784/12 -, juris, Rn. 75.

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Dahin stehen kann, ob der Beklagte mit seinem ersten Ordnungsruf auf den Inhalt der Äußerung des Klägers oder dessen Verhalten reagiert hat. Denn selbst bei reduzierter gerichtlicher Kontrolldichte ist der Ordnungsruf nach den vorstehenden Maßgaben nicht vom Beurteilungsspielraum des Beklagten gedeckt. Dieser hat jedenfalls auch die Vorgaben der RatsGeschO für einen Ordnungsruf zu beachten, zumal er sich darauf beruft.

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Nicht ansatzweise ersichtlich ist, wie die Ausführung des Klägers, „Eben, wer hat denn wen beleidigt? Da hat hier mein Kollege B. genau Recht. Wissen Sie was, Sie sollten mal lernen nicht nur auszuteilen, sondern auch mal einzustecken Herr Oberbürgermeister, das können Sie nämlich auch nicht.“, die Würde der Ratsversammlung im Sinne des von dem Beklagten (erst) im gerichtlichen Verfahren bemühten § 26 Abs. 4 Satz 1 GO NRW verletzt haben soll. Mit dieser Äußerung geht der Kläger bereits gar nicht auf die Ratsversammlung als solche ein, sondern spricht ausschließlich den Beklagten an. Auch eine Missachtung der Funktionsstellung des Beklagten als Sitzungsleitung kann darin entgegen seinen Ausführungen in der Klageerwiderung nicht gesehen werden. Der Kläger hat dessen Funktion oder Befugnisse nicht in Abrede gestellt, sondern im Rahmen einer politischen und auch durch den Beklagten jedenfalls nicht unerheblich erhitzten Debatte gefordert, dass auch der Beklagte sprachliche Angriffe hinnehmen müsse, was er nach Ansicht des Klägers nicht könne, und diese nicht lediglich selbst vornehmen dürfe. Funktion und Befugnis der Sitzungsleitung berührt dies nicht.

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Auch ist insbesondere mit Blick auf das Wehner-Zitat des Beklagten nicht ersichtlich, wie der Kläger, dem im Übrigen das Wort zur Wahrnehmung des seinem Organrecht des freien Mandats entlehnten Rederechts erteilt worden war, den ordnungsgemäßen Ablauf der Ratssitzung gestört haben sollte. Ein weiteres Indiz dafür, dass diese gerichtliche Beurteilung auch dem Empfinden der in der Ratssitzung anwesenden Ratsmitglieder als Ratsversammlung entspricht, ist zudem, dass sich der Tonaufnahme über den gesamten Sitzungsverlauf immer wieder sowohl lachende als auch kritisch zwischenrufende Ratsmitglieder vernehmen lassen, hinsichtlich der mit dem Ordnungsruf belegten Redepassage allerdings keine bspw. kritischen oder entrüsteten Zwischenrufe zu vernehmen sind.

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Auch die Voraussetzungen für einen Ordnungsruf gemäß § 27 Abs. 2 RatsGeschO sind nicht erfüllt. Zur Eingrenzung der maßgeblichen Äußerung wird auf die vorstehenden Ausführungen zu den fehlenden Voraussetzungen für einen Ordnungsruf gemäß § 26 Abs. 4 Satz 1 RatsGeschO verwiesen. Der Kläger hat weder ohne Worterteilung das Wort ergriffen, noch eine Redezeit trotz vorheriger Ermahnung überschritten und auch in der mit dem ersten Ordnungsruf belegten Äußerung keine Beleidigung geäußert.

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Im Rahmen des politischen Meinungskampfes sind abwertende Äußerungen grundsätzlich zulässig und gerade hier einprägsame, auch starke, ja sogar herabsetzende Äußerungen hinzunehmen, solange sie nicht der reinen Provokation oder Verächtlichmachung dienen.

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OVG NRW, Beschluss vom 16. Mai 2013 - 15 A 785/12 -, juris, Rn. 58.

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Eine dahingehende Zielrichtung war der inkriminierten Äußerung des Klägers aus den oben dargelegten Gründen, insbesondere der Veranlassung durch den vorherigen verbalen Angriff des Beklagten gegen ihn, nicht zu entnehmen. Dies gilt auch unter Berücksichtigung des dem Beklagten bei der Erteilung eines Ordnungsrufes nach den vorstehenden Ausführungen grundsätzlich zukommenden Beurteilungsspielraums.

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Vor dem Hintergrund der vorstehenden Würdigung sind mit Blick auf die sich aus § 193 des Strafgesetzbuches - StGB - ("Wahrnehmung berechtigter Interessen") gerade für den politischen Meinungskampf ergebenden Vorgaben,

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vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Mai 2013- 15 A 785/12 -, Rn. 59 f., mit Hinweis auf Fischer, StGB, 60. Auflage, München 2013, Rn. 17 ff.; vgl. auch Valerius, in: v. Heintschel-Heinegg, BeckOK StGB, 45. Edition, Stand: 1. Februar 2020, § 193 StGB, Rn. 14, 35; Eisele/Schittenhelm, in: Schönke/Schröder Strafgesetzbuch, 30. Auflage 2019, § 193 StGB, Rn. 15,

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auch keine greifbaren Anhaltspunkte für das Vorliegen einer sich aus der in Rede stehenden Äußerung des Klägers ergebenden Straftat im Sinne des Vierzehnten Abschnittes des Strafgesetzbuches (§§ 185 ff. StGB - Beleidigungstatbestände) ersichtlich.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 und 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2, 108 Abs. 1 Satz 1 ZPO.