Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 12 K 9203/16

Tatbestand:

Der am 00. G. 0000 geborene Kläger steht im Dienstgrad eines Kriminalhauptkommissars in den Diensten des Landes Nordrhein-Westfalen. Dienststelle ist das Polizeipräsidium E. . In der Zeit vom 18. Juni 2011 bis 19. Juni 2012 wurde er erstmals für eine Auslandsverwendung der Mission "German Police Projekt Team" (im Folgenden: GPPT) in Afghanistan zugewiesen und dafür an das Bundespolizeipräsidium abgeordnet. In diesem Zusammenhang vergütete die Beklagte den Einsatz unter anderem mit einer Auslandsverpflichtungsprämie nach § 57 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG).

Mit Rundbrief des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 26. August 2014 informierte der damalige Vorsitzende der Bund-/Länder-Arbeitsgruppe "Internationale Polizeimissionen" (im Folgenden: AG IPM) über eine beabsichtigte Änderung der bisherigen Entscheidungspraxis hinsichtlich der Gewährung der Auslandsverpflichtungsprämie nach § 57 BBesG für die der GPPT zugewiesenen Polizeibeamten. Diese solle ab dem 1. Januar 2015 nicht mehr bewilligt werden. Mit der Änderung der bisherigen Entscheidungspraxis werde auf die Veränderung der inhaltlichen Ausrichtung der Mission GPPT reagiert. Die in § 57 BBesG geregelte und auf Grundlage des "Gesetzes zur Unterstützung der Fachkräftegewinnung im Bund und weiterer dienstrechtlicher Vorschriften" vom 22. März 2012 beim bilateralen Polizeiprojekt in Afghanistan rückwirkend eingeführte Auslandsverpflichtungsprämie habe das Ziel verfolgt, die sich zum damaligen Zeitpunkt als schwierig gestaltende Personalrekrutierung zur Erreichung eines Personalbestandes von rund 200 Einsatzkräften in der Mission GPPT zu fördern. Mit der Gewährung der Auslandsverpflichtungsprämie sei dieses Ziel erreicht worden. Die Personalstärke der Mission GPPT werde nunmehr aufgrund einer neuen inhaltlichen Ausrichtung abgebaut. Es zeichne sich ab, dass der Personalbedarf auch ohne Gewährung der Auslandsverpflichtungsprämie erreicht werden könne. Damit entfielen die sachlichen Überlegungen, die mit dem Ziel der vereinfachten Personalrekrutierung zu der im Ermessen stehenden Gewährung der Prämie geführt hätten. Die Auslandsverpflichtungsprämie solle daher ab dem 1. Januar 2015 für Einsätze bei der Mission GPPT nicht mehr gewährt werden, in deren Ausschreibung bereits auf den Wegfall der Auslandsverpflichtungsprämie hingewiesen worden sei.

In der Zeit vom 16. Januar 2015 bis zum 19. März 2016 nahm der Kläger für eine weitere Auslandsverwendung erneut an der Mission GPPT in Afghanistan teil. Eine Zuweisung hierzu erfolgte unter dem 14. Januar 2015. In diesem Schreiben wies die Beklagte auf den Wegfall der Auslandsverpflichtungsprämie ab dem 1. Januar 2015 hin. Zuvor nahm der Kläger an einem Vorbereitungsseminar vom 17. November 2014 bis 12. Dezember 2014 teil. In diesem Rahmen wurde die aktuelle Abfindungsregelung erörtert und den Teilnehmern in Skriptform zur Verfügung gestellt.

Die Beklagte gewährte dem Kläger daraufhin mit Endabrechnungsbescheid vom 31. März 2016 keine Auslandsverpflichtungsprämie.

Gegen den Bescheid vom 31. März 2016 legte der Kläger unter dem 25. April 2016 Widerspruch ein. Er habe die berechtigte Erwartung gehabt, dass er eine tägliche Auslandsverpflichtungsprämie in gleicher Höhe erhalten würde, wie die in Afghanistan ebenfalls eingesetzten Beamten der Mission EUPOL. Dies sei zuvor auch immer der Fall gewesen. Ziel für die Einführung der Auslandsverpflichtungsprämie sei es gerade, dass eine finanzielle Gleichstellung der Beamten in der Mission GPPT im Vergleich zu den im europäischen Auftrag eingesetzten Beamten der Mission EUPOL erfolge.

Die Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 18. November 2016 zurück. Die Auslandsverpflichtungsprämie sei vom Gesetzgeber als Anreiz für die Personalrekrutierung und nicht als Mittel zur Schaffung eines gleichmäßigen Abgeltungsniveaus geschaffen worden. Diesem Zweck der Norm folgend sei auch die Ermessensentscheidung zu verstehen, die Auslandsverpflichtungsprämie ab dem 1. Januar 2015 nicht mehr zu gewähren. Ein Engpass bei der Personalrekrutierung für die Mission GPPT habe ab 2015 nicht mehr bestanden. Die Entscheidung über die Nichtgewährung der Auslandsverpflichtungsprämie habe das Bundesministerium des Inneren in Abstimmung mit dem Vorsitzenden der AG IPM getroffen. Die AG IPM sei in allen Fragen der Beteiligung der Polizei des Bundes und der Länder Beratungs- und Entscheidungsgremium. Die AG IPM sei dabei ein ständiges Gremium der ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder. Die Nichtgewährung der Auslandsverpflichtungsprämie führe zudem nicht zu einer Ungleichbehandlung. Soweit auch nach der Entscheidung über die Nichtgewährung der Auslandsverpflichtungsprämie diese noch an einzelne Beamtengruppen ausgezahlt worden sei, sei dies allein aus Vertrauensschutzgesichtspunkten erfolgt. Dem Kläger sei im Rahmen des Bewerbungsverfahrens, insbesondere im Vorbereitungsseminar vom 17. November 2014 bis 12. Dezember 2014, und in seiner Zuweisungsverfügung vom 14. Januar 2015 mitgeteilt worden, dass für ihn die Zahlung der Auslandsverpflichtungsprämie nicht mehr in Betracht komme. Er könne sich daher nicht auf die Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes berufen.

Der Kläger hat am 23. Dezember 2016 Klage erhoben.

Zur Begründung trägt der Kläger vor, die Auslandsverpflichtungsprämie hätte nicht ohne Gesetzesänderung abgeschafft werden dürfen. Die Entscheidung des Bundespolizeipräsidiums leide zudem unter einem vollständigen Ermessenausfall und Ermessensfehlgebrauch. Der Sinn und Zweck der Auslandsverpflichtungsprämie liege in der Schaffung eines einheitlichen Abgeltungsniveaus der Mission GPPT mit anderen Missionen im Ausland. Auch wenn die Intention des Gesetzgebers in der Fachkräftegewinnung gelegen habe, sei diese seinerzeit weiterhin aktuell gewesen. Zusätzlich liege ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz vor in Bezug auf ihn mit Beamten in der Mission GPPT, denen über den Stichtag 1. Januar 2015 hinaus eine Auslandsverpflichtungsprämie gezahlt worden sei, und Beamten in der Organisation EUPOL. Er hätte die berechtigte Erwartung gehabt, dass er eine tägliche Auslandsverpflichtungsprämie erhalten würde. Dies ergebe sich aus Vertrauensgesichtspunkten. Im Rahmen des Vorbereitungsseminars sei er davon ausgegangen, dass er im Rahmen der EUPOL Mission eingesetzt werde, sodass er entsprechende Ausführungen zur Berechnung der Auslandsverpflichtungsprämie für Teilnehmer an anderen Missionen im Rahmen des Seminars nicht beachtet habe.

Der Kläger beantragt schriftsätzlich,

den Bescheid vom 31. März 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. November 2016 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, über seinen Antrag auf Zahlung der Auslandsverpflichtungsprämie erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.

Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wiederholt und vertieft die Beklagte ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren. Ergänzend trägt sie zur Personalsituation im Jahr 2015/2016 im Rahmen der Mission GPPT vor. Außerdem bedürften Besoldungsansprüche, die sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergäben, einer vorherigen Geltendmachung. Eine Gewährung könne erst ab dem hierauf folgenden Monat erfolgen. Der Kläger verlange jedoch eine rückwirkende Zahlung.

Mit Schriftsätzen vom 24. Februar 2020 und 25. Februar 2020 haben die Beteiligten ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Über die Klage kann mit Einverständnis der Beteiligten nach § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entschieden werden.

Die zulässige Klage ist unbegründet.

Der streitgegenständliche Bescheid vom 31. März 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 18. November 2016 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Neubescheidung seines Antrags auf Zahlung einer Auslandsverpflichtungsprämie nach § 57 BBesG (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Nach § 57 Abs. 1 BBesG in der Fassung vom 15. März 2012 kann bei einer Verpflichtung zu einer Verwendung mit mindestens sechs Monaten Dauer (Mindestverpflichtungszeit) in der Verwendung mit der niedrigeren auslandsbezogenen Gesamtleistung eine Prämie gewährt werden, wenn bei besonderen Verwendungen im Rahmen der polizeilichen Zusammenarbeit innerhalb eines Staates, die der höchsten Stufe des Auslandsverwendungszuschlags zugeordnet sind, auf Grund des Zusammentreffens von Zahlungen von dritter Seite und Ansprüchen nach deutschem Recht für materielle Mehraufwendungen und immaterielle Belastungen sowie für Reisekosten unterschiedliche auslandsbezogene Gesamtleistungen gewährt werden.

Die Regelung des § 57 Abs. 1 BBesG eröffnet auf der Rechtsfolgenseite eine Ermessensentscheidung über die Gewährung der Auslandsverpflichtungsprämie. Ein Anspruch auf Gewährung der Auslandsverpflichtungsprämie besteht daher auch bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 57 Abs. 1 BBesG nicht ohne weiteres. Insofern besteht seitens des Beamten lediglich ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 17. Mai 2018 – 15 K 12110/16 –juris Rn. 22 m.w.N.

Dabei kann dem Kläger – entgegen dem Vortrag der Beklagten – nicht eine verspätete Geltendmachung der Auslandsverpflichtungsprämie unter Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) vom 4. Mai 2017 (Az.: 2 C 60.16, juris) entgegengehalten werden. Nach diesem Urteil bedürfen Besoldungsansprüche, die sich nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergeben, einer vorherigen Geltendmachung und können erst ab dem hierauf folgenden Monat gewährt werden. Diese Rechtsprechung ist auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar. Das BVerwG bezieht sich in der vorgenannten Entscheidung auf die Zahlung von Besoldungsbestandteilen, deren Höhe von der gesetzlich vorgesehenen Besoldung abweicht. Die Rechtsprechung folgt dabei dem Grundgedanken, dass der Beamte Abweichungen von der gesetzlich vorgesehenen Alimentation kundtun muss. Denn sein Begehren kann nicht durch bloße Rechtsanwendung der Behörde entschieden werden, sondern setzt eine Klärung der normativen Grundlagen der Besoldung voraus. Erforderlich ist daher eine vorgängige Entscheidung über den Grund und die Höhe der begehrten Zahlung. Bei der Zahlung der Auslandsverpflichtungsprämie handelt es sich aber gerade nicht um eine Zahlung, deren Höhe von der gesetzlich vorgesehenen Besoldung abweicht. Denn streitig sind vorliegend nicht die Grenzen des § 57 BBesG, sondern ist allein die Ermessensausübung auf der Rechtsfolgenseite. Im Übrigen widerspricht eine vorherige Geltendmachung der Auslandsverpflichtungsprämie der Regelungssystematik des § 57 Abs. 1 BBesG. Zum einen ist die Gewährung der Auslandsverpflichtungsprämie an die Voraussetzung einer Mindestverpflichtungszeit von sechs Monaten und das Bestehen eines Anspruchs auf Zahlung eines Auslandsverwendungszuschlags an mindestens 150 Tagen geknüpft. Beide Voraussetzungen können nicht im Vorfeld dargelegt werden, sondern sind erst zu einem späteren Zeitpunkt bestimmbar. Zum anderen kann die Auslandsverpflichtungsprämie erst nach Abschluss der Verwendung endgültig berechnet und gezahlt werden, §§ 57 Abs. 2 Satz 1, 56 Abs. 2 Satz 6 BBesG. Eine vorherige Geltendmachung kann daher keine genauen Angaben zum zeitlichen Umfang und zur Berechnung der Höhe der Auslandsverpflichtungsprämie machen.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 17. Mai 2018 – 15 K 12110/16 –,juris Rn. 28.

Dem angegriffenen Bescheid liegen keine fehlerhaften Ermessenserwägungen zu Grunde. Maßstab der gerichtlichen Prüfung ist insoweit, ob die in § 114 VwGO genannten Voraussetzungen eingehalten wurden, also ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist. Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe ist der angegriffene Bescheid rechtlich nicht zu beanstanden.

Es kann dahingestellt bleiben, ob das Bundespolizeipräsidium oder das Bundesministerium des Innern (BMI) die für die Ermessensentscheidung über die Gewährung der Auslandsverpflichtungsprämie zuständige Behörde ist.

Vgl. dazu VG Bayreuth, Urteil vom 7. August 2018– B 5 K 16.900 –, juris Rn. 62, VG Köln, Urteil vom 17. Mai 2018 – 15 K 12110/16 –, juris Rn. 31 mit unterschiedlichen Ansichten.

§ 57 BBesG verhält sich nicht zur Zuständigkeit für eine Entscheidung über die Gewährung der Auslandsverpflichtungsprämie. Jedoch hat sowohl das BMI in Gestalt des Billigungsvermerkes des zuständigen Abteilungsleiters vom 30. Juli 2014 auf dem mit dem Bundesministerium der Verteidigung abgestimmten Vermerk des Referates des BMI vom 29. Juli 2014 als auch das Bundespolizeipräsidium im Rahmen des Widerspruchsbescheides, welcher dem Ausgangsbescheid gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO seine Gestalt gibt, eine Ermessensentscheidung getroffen.

Die Entscheidung über die Nichtgewährung der Auslandsverpflichtungsprämie ist nicht ermessensfehlerhaft. Insbesondere liegt kein Fall eines Ermessensfehlgebrauchs vor. Ein solcher Fall ist gegeben, wenn die Behörde von dem ihr vom Gesetz eingeräumtem Ermessen nicht im Sinne des Gesetzes, also der im einzelnen Gesetz und in der Rechtsordnung insgesamt zum Ausdruck kommenden Zwecksetzung, Gebrauch macht.

Die Ermessensentscheidung orientiert sich vorliegend am Zweck der gesetzlichen Regelung des § 57 BBesG. Der Zweck des § 57 BBesG lässt sich dabei nicht unmittelbar aus dem Gesetzeswortlaut entnehmen. Die Gesetzesbegründung führt allerdings dazu aus: „Bei der internationalen polizeilichen Zusammenarbeit erfolgen mitunter in demselben Staat unterschiedliche Formen von besonderen Auslandsverwendungen. Neben einer polizeilichen Zusammenarbeit im Rahmen einer bilateralen Kooperation kann eine weitere Verwendung im Rahmen einer Mission der Vereinten Nationen oder der Europäischen Union durchgeführt werden. Soweit in einem solchen Fall in den unterschiedlichen Verwendungen in demselben ausländischen Staat trotz vergleichbarer Belastungen eine unterschiedliche Abgeltung erfolgt, kann diese die Personalrekrutierung in der „ungünstigeren“ Verwendung erschweren. Problematisch ist dies insbesondere bei Verwendungen, die der höchsten Stufe des Auslandsverwendungszuschlags zugeordnet sind und die deshalb bereits eine erhebliche Belastung für die beteiligten Beamtinnen und Beamten darstellen. Die neue Auslandsverpflichtungsprämie trägt dieser Problematik Rechnung, da durch sie im Ergebnis ein gleichmäßiges Abgeltungsniveau in den genannten Fallkonstellationen erreicht werden kann.“

Vgl. BT-Drs. 17/7142, S. 26.

Bei der Regelung des § 57 BBesG handelt es damit um eine Regelung, die die Personalgewinnung fördern soll. Dabei geht es in erster Linie um die Schaffung eines zusätzlichen finanziellen Anreizes zur Teilnahme an besonderen polizeilichen Verwendungen im Ausland. Angesichts der Voraussetzung einer Mindestverpflichtungszeit von sechs Monaten sollen insbesondere Langzeitverwendungen attraktiver ausgestaltet werden. Die Regelung berücksichtigt dabei nach der Gesetzesbegründung, dass bei internationalen polizeilichen Einsätzen in demselben ausländischen Staat trotz vergleichbarer Belastungen eine unterschiedliche Abgeltung erfolgen kann, die die Personalgewinnung in der „ungünstigeren“ Verwendung erschwert. Sinn und Zweck der Regelung ist es daher in erster Linie nicht – wie vom Kläger vorgetragen – unterschiedliche polizeiliche Einsätze bei einer gegebenen Vergleichbarkeit abgeltungstechnisch aneinander anzupassen. Die Regelung dient vielmehr dazu, auch für die weniger hoch abgegoltenen Einsätze ausreichend Personal zu rekrutieren. Dieses Ziel wird lediglich durch das Mittel der Abgeltungsangleichung erreicht. Es geht in erster Linie um die Schaffung eines zusätzlichen besonderen finanziellen Anreizes, um bestehende Nachteile, die durch unterschiedliche auslandsbezogene Gesamtleistungen bei Verwendung mit vergleichbarer Belastung entstehen und die Personalgewinnung damit erheblich erschweren, zu beseitigen. Dabei ist die Angleichung des Vergütungsniveaus aber kein Selbstzweck, sondern notwendiges Mittel zur Erreichung des eigentlichen Zwecks der Regelung, eine ausreichende Personalgewinnung sicherzustellen.

Vgl. VG Bayreuth, Urteil vom 7. August 2018 – B 5 K16.900 –, juris Rn. 64, VG Köln, Urteil vom 17. Mai 2018– 15 K 12110/16 –, juris Rn. 33.

Die Ermessensentscheidung über die zukünftige Nichtgewährung der Auslandsverpflichtungsprämie bei der Mission GPPT orientiert sich an diesem festgestellten Gesetzeszweck. Wenn – wie von Beklagtenseite zugrunde gelegt – die maßgeblichen Personalrekrutierungsschwierigkeiten nunmehr entfallen sind, besteht angesichts des oben dargestellten, vom Gesetzgeber verfolgten Zweckes der Regelung kein Anlass für eine Weitergewährung der Auslandsverpflichtungsprämie. Die Beklagte hat insoweit nachvollziehbar vorgetragen, dass durch die Einführung der Auslandsverpflichtungsprämie zunächst ausreichend Personal für die Mission GPPT rekrutiert werden konnte, der bisherige Kräfteansatz wegen einer Neuausrichtung der Mission GPPT – von einer Trainingsmission zu einer Beratungsmission – jedoch nicht mehr erforderlich gewesen sei. Die Beklagte hat diesbezüglich hinreichend dargelegt, dass auch ohne die Gewährung der Auslandsverpflichtungsprämie die erforderlichen Beamten für eine Teilnahme an der Mission GPPT gewonnen werden konnten. Hinsichtlich seiner Personalplanung ist dem Dienstherrn insoweit ein Beurteilungsspielraum zuzubilligen, der auch gerichtlich nur beschränkt überprüfbar ist.

Vgl. VG Bayreuth, Urteil vom 7. August 2018 – B 5 K16.900 –, juris Rn. 66.

Entgegen der Ansicht des Klägers verstößt diese Ermessenserwägung nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Soweit einzelnen Beamten auch nach dem 1. Januar 2015 eine Auslandsverpflichtungsprämie für ihre Zuweisung bei der Mission GPPT gewährt worden ist, erfolgte diese Gewährung lediglich unter Vertrauensschutzgesichtspunkten. Die hiervon betroffenen Beamten fielen bereits vor der Grundentscheidung über die zukünftige Gewährung der Auslandsverpflichtungsprämie unter den Anwendungsbereich des § 57 BBesG bzw. war für einen Teil der betroffenen Beamten bereits eine Zuweisung zur Mission GPPT konkret vorgesehen.

Soweit die Verwendung im Rahmen von EUPOL eine höhere Abgeltung zur Folge hat– wie der Kläger vorträgt –, ist diesbezüglich bereits der sachliche Schutzbereich von Art. 3 Abs. 1 GG nicht eröffnet. Der Gleichheitsanspruch aus Art. 3 Abs. 1 GG besteht nur gegenüber dem nach der Kompetenzverteilung konkret zuständigen Träger öffentlicher Gewalt. Die Beklagte ist daher nur verpflichtet, in ihrem Zuständigkeitsbereich den Gleichheitssatz zu wahren.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Dezember 1966 – 1 BvR 33/64 –, BVerfGE 21, 54-72.

Rechtsträger der Mission GPPT ist die Beklagte. Rechtsträger der EUPOL ist dagegen die Europäische Union im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik.

Der Kläger kann sich auch nicht auf Vertrauensschutzgesichtspunkte wegen eines vorangegangenen Verhaltens der Beklagten berufen. Zwar ist dem Kläger im Rahmen seiner ersten Zuweisung zur Mission GPPT noch eine Auslandsverpflichtungsprämie nach § 57 Abs. 1 BBesG gewährt worden. Der Kläger hat jedoch vom 17. November 2014 bis zum 12. Dezember 2014 an einem Vorbereitungsseminar teilgenommen. Bei diesem wurde unstreitig die aktuelle Abfindungsregelung erläutert und den Teilnehmern als Skriptform zur Verfügung gestellt. Die Zuweisung zum bilateralen GPPT-Projekt erfolgte mit Personalverfügung vom 14. Januar 2015. In dieser Personalverfügung wurde ausdrücklich darauf verwiesen, dass mit Schreiben vom 26. August 2014 der Vorsitzende der AG IPM mitgeteilt hat, dass die Auslandsverpflichtungsprämie ab dem 1. Januar 2015 entfällt. Die Bewerbung sei auf eine Stelle erfolgt, die nach Bekanntgabe dieses Schreibens ausgeschrieben worden sei. Dem Kläger war damit die geänderte Praxis hinsichtlich der Auslandsverpflichtungsprämie bekannt. Er konnte folglich kein schutzwürdiges Vertrauen in deren Fortbestand haben. Es liegt dann an dem Beamten, das Angebot anzunehmen oder darauf zu verzichten.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, diejenige über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 S. 2, 711 ZPO.