Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 6 L 1503/18

Gründe:

Der Antrag der Antragsteller,

die aufschiebende Wirkung ihrer Klage 6 K 4256/18 gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 00.00.0000 über das Reiten auf allen Waldflächen im Gebiet der Stadt F. wiederherzustellen,

hat nur in Bezug auf die Antragstellerin zu 2. (im Folgenden: Antragstellerin) Erfolg.

Der Antrag des Antragstellers zu 1. (im Folgenden: Antragsteller) ist unzulässig, weil er durch die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin nicht im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO in eigenen Rechten verletzt werden kann und es ihm daher auch an der für das Verfahren nach § 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) erforderlichen Antragsbefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO fehlt.

Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist ein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO analog § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend machen kann, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein.

Eine gesetzliche Bestimmung zu Gunsten einer Antragsbefugnis des Antragstellers besteht vorliegend nicht. Das Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz) findet auf den vorliegenden Sachverhalt keine Anwendung, da es sich bei der angegriffenen Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin auf der Grundlage von § 58 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes zum Schutz der Natur in Nordrhein-Westfalen - Landesnaturschutzgesetz – (LNatSchG NRW) um keine in § 1 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz aufgezählte Entscheidung handelt. Eine Antragsbefugnis zu seinen Gunsten ergibt sich auch nicht aus § 64 des Gesetzes über Naturschutz und Landespflege – Bundesnaturschutzgesetz - (BNatSchG) oder § 68 LNatSchG NRW. Dies folgt schon daraus, dass die vorgenannten Vorschriften nur anerkannten Naturschutzvereinigungen (in be-stimmten Fällen) eine Antragsbefugnis einräumen und der Antragsteller nicht zum Kreis der anerkannten Naturschutzverbände gehört.

Der Antragsteller kann sich nicht auf eine Verletzung eigener subjektiv-öffentlicher Rechte durch die angefochtene Allgemeinverfügung berufen.

Ausweislich § 1 der vorgelegten Vereinssatzung gehört zwar die Förderung des Freizeitreitens und -fahrens als gesundheits- und breitensportliche Betätigung einschließlich der damit verbundenen Jugendarbeit zu den Aufgaben und Zielen des Vereins und er hat sich unter anderem zur Aufgabe gesetzt, die Interessen der Freizeitreiter und -fahrer wahrzunehmen. Aus dieser satzungsmäßigen Interessenwahrnehmung zu Gunsten seiner Mitglieder lässt sich indes kein Antragsrecht des Antragstellers analog § 42 Abs. 2 VwGO herleiten. Klagen, gleiches gilt für Anträge in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes, mit denen Verbände nicht die Verletzung eigener Rechte, sondern von Mitgliederrechten oder von öffentlichen Interessen geltend machen, sind abgesehen von § 42 Abs. 2 1. Halbsatz VwGO) grundsätzlich unzulässig.

Vgl. Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Aufl. 2018, § 42 Rdnr. 477 mit weiteren Nachweisen.

Es ist nicht erkennbar, dass eine über die Wahrnehmung von Mitgliederinteressen hinausgehende Vereinstätigkeit des Antragstellers durch die Allgemeinverfügung beeinträchtigt werden könnte. Dass der Antragsteller beispielsweise in den Wäldern des Stadtgebietes der Antragsgegnerin Reitveranstaltungen durchführt, bei denen die in Rede stehenden Wege in Anspruch genommen werden könnten, ist weder vorgetragen noch ersichtlich.

Eine Verletzung subjektiv-öffentlicher Rechte des Antragstellers könnte eventuell bei einer Missachtung von Beteiligungsrechten im Raume stehen. In Betracht käme vorliegend § 58 Abs. 4 Satz 1 LNatSchG NRW, wonach die Kreise und kreisfreien Städte in Waldflächen, die in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt werden, durch Allgemeinverfügung im Einvernehmen mit der Forstbehörde und nach Anhörung der betroffenen Gemeinden und Waldbesitzer- und Reiterverbände das Reiten im Wald auf die nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung gekennzeichneten Reitwege beschränken können. Ob es sich bei der nach § 58 Abs. 4 Satz 1 LNatSchG NRW durchzuführenden Anhörung der betroffenen Reitverbände um ein entsprechendes subjektiv-öffentliches Beteiligungsrecht des Antragstellers handelt, kann offen bleiben. Der Antragsteller hat sich auf eine entsprechende Verletzung weder berufen noch ist eine solche erkennbar. Ein etwaiges Beteiligungsrecht des Antragstellers wäre gewahrt. Die Antragsgegnerin hat dem Antragsteller mehrfach Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Mit Schreiben vom 00.00.0000 übersandte die Antragsgegnerin dem Antragsteller einen Entwurf der Allgemeinverfügung und gab diesem Gelegenheit sich dazu zu äußern. Dem kam der Antragsteller mit Stellungnahme vom 00.00.0000 nach. Nachdem mit einer Ergänzung der geplanten Allgemeinverfügung auch das Führen von Pferden im Raume stand, gab die Antragsgegnerin dem Antragsteller unter dem 00.00.0000 erneut die Gelegenheit zur Stellungnahme, die der Antragsteller mit Schreiben vom 00.00.0000 wahrnahm.

Der Antrag der Antragstellerin ist zulässig und begründet.

Hat die Verwaltungsbehörde die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsakts angeordnet, so kann das Gericht der Hauptsache gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO die aufschiebende Wirkung des gegen den Verwaltungsakt gerichteten Rechtsbehelfs wiederherstellen. Ein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung einer Anfechtungsklage ist insbesondere dann begründet, wenn das Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung der erhobenen Klage gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes überwiegt. Die insoweit vorzunehmende Interessenabwägung hat sich in erster Linie an den Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache zu orientieren. Ergibt die im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotene summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage, dass der sofort vollziehbare Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, überwiegt das private Aussetzungsinteresse des Antragstellers. Denn an der Vollziehung eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes kann kein öffentliches Interesse bestehen. Ist hingegen der angegriffene Bescheid offensichtlich rechtmäßig und kann sich die Behörde auf ein besonderes Interesse an seiner Vollziehung berufen, überwiegt regelmäßig das öffentliche Interesse am Bestand der sofortigen Vollziehung.

Vorliegend überwiegt bei der Abwägung das Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung, da der Rechtsbehelf in der Hauptsache voraussichtlich Erfolg haben wird. Nach der gebotenen summarischen Prüfung bestehen ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Allgemeinverfügung, mit der die Antragsgegnerin das Reiten und Führen von Pferden auf allen Waldflächen im Sinne des § 2 des Bundeswaldgesetzes (BWaldG) in ihrem Stadtgebiet auf die nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung gekennzeichneten Reitwege beschränkt hat.

Der Gesetzgeber hat in § 58 Abs. 2 des Landesnaturschutzgesetzes NRW abweichend von der Vorläuferregelung in § 50 Abs. 2 des Landschaftsgesetzes NRW (LG NRW) geregelt, dass das Reiten im Wald über den Gemeingebrauch an öffentlichen Verkehrsflächen hinaus zum Zweck der Erholung auf privaten Straßen und Fahrwegen sowie auf den nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung gekennzeichneten Reitwegen auf eigene Gefahr gestattet ist. Entsprechend der Übergangsregelung in § 83 LNatschG NRW galt zunächst bis zum 00.00.0000 für das Reiten im Wald § 50 Abs. 2 LG NRW fort, um den Kreisen und kreisfreien Städten Gelegenheit zur Prüfung zu geben, welche (einschränkenden) Regelungen in ihrem Gebiet erforderlich und angemessen sind, um sodann mit Wirkung vom 00.00.0000 an etwaige Allgemeinverfügungen nach Maßgabe des § 58 Absätze 3 und 4 sowie die notwendigen Reitverbote nach Maßgabe des § 58 Abs. 5 LNatSchG NRW zu erlassen.

Nach dem hier einzig in Betracht kommenden § 58 Abs. 4 LNatschG NRW können die Kreise und kreisfreien Städte abweichend von der gesetzlichen Grundentscheidung in § 58 Abs. 2 LNatschG NRW durch Allgemeinverfügung im Einvernehmen mit der Forstbehörde und nach Anhörung der betroffenen Gemeinden und Waldbesitzer- und Reiterverbände das Reiten in Waldflächen, die in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt werden, auf die nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung gekennzeichneten Reitwege (entsprechend der bis dahin geltenden Regelung in § 50 Abs. 2 LG NRW) beschränken.

Vgl. dazu auch VG Düsseldorf, Beschluss vom 20. Juni 2018 - 15 L 1007/18 -, juris.

Bereits aus der gesetzlichen Formulierung ergibt sich, dass der Gesetzgeber zwischen Waldgebieten, die kaum oder nur in „gewöhnlichem“ Maße für Erholungszwecke durch die Allgemeinheit genutzt werden und Waldgebieten, die in besonderem Maße von der Allgemeinheit für Erholungszwecke genutzt werden, differenzieren wollte. Daraus folgt zwar nach der Vorstellung des Gesetzgebers nicht zugleich, dass nicht auch alle Waldflächen einer Gemeinde in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt werden können. Denn je nach Erforderlichkeit soll sich die Allgemeinverfügung entweder auf sämtliche oder auf einzelne Waldflächen des Kreis- bzw. Stadtgebietes beziehen können.

Vgl. Landtag Nordrhein-Westfalen, Drucksache 16/11154 Seite 172.

Dass alle Waldflächen im Sinne des § 2 BWaldG in ihrem Stadtgebiet über die gewöhnliche Nutzung hinaus im besonderen Maße zu Erholungszwecken genutzt werden, hat die Antragsgegnerin jedoch weder in der Allgemeinverfügung selbst noch in den von ihr in der Verfügung in Bezug genommenen Unterlagen oder den vorgelegten Verwaltungsvorgängen zum Erlass der streitigen Allgemeinverfügung mit belastbaren Tatsachen belegt. Die Antragsgegnerin begründet das Vorliegen der Voraussetzung „in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt“ in § 58 Abs. 4 LNatSchG NRW insgesamt mit den im Landschaftsplan der Stadt F. festgesetzten Landschaftsschutzgebieten und dem forstlichen Fachbeitrag zum Regionalen Flächennutzungsplan der Planungsgemeinschaft Städteregion S. von B. XXXX. Für die Mitte ihres Stadtgebietes stellt sie zusätzlich auf die Waldfunktionskarte Nordrhein-Westfalen von XXXX und für den Norden auf das vom Rat der Stadt XXXX beschlossene Waldentwicklungsprogramm ab. Damit wird das Vorliegen der Voraussetzung indes nicht ansatzweise belegt.

Das XXXX beschlossene Waldentwicklungsprogramm für den F1. O. verfolgte das Ziel, den Waldanteil in den nördlichen Stadtbezirken von seinerzeit 363 ha auf 750 ha zu vergrößern. Dabei wurden die seinerzeit vorhandenen Waldflächen in diesem Bereich sowie die zur Zielerreichung in Wald umzuwandelnden Flächen unter Aufführung der vielfältigen Funktionen eines Waldes, unter anderem auch seiner Erholungsfunktion für die dort ansässige Wohnbevölkerung, dargestellt. Das Waldentwicklungsprogramm geht mit Blick auf die Erholungsfunktion von Wald davon aus, dass dieser eine Mindestgröße von 5 ha aufweisen müsse, was in den nördlichen Stadtgebieten nur vereinzelt realisierbar sei, weshalb zahlreiche „Waldinseln“ mit mindestens 1 ha Fläche zu schaffen seien. Inwieweit dieses Konzept in der Folgezeit überhaupt umgesetzt wurde und insbesondere, ob die wenigen Waldflächen im F1. O. – auch vor dem geänderten Freizeitverhalten der Gesellschaft 30 Jahre später – sowie insbesondere die „Waldinseln“ allesamt in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt werden, ist nicht erkennbar.

Die aus dem Jahre XXXX stammende Waldfunktionskarte trägt die Annahme, alle Waldflächen im Stadtgebiet würden in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt - unabhängig von der Frage nach ihrer fortdauernden Aktualität - ebenfalls nicht, sondern spricht vielmehr dagegen. Die Waldfunktionskarte stellt eine kartenmäßige Erfassung der verschiedenen Schutzfunktionen und der Erholungsfunktion des Waldes im Stadtgebiet dar. Dort sind offensichtlich alle damals vorhandenen Waldflächen unter Zuweisung ihrer jeweiligen Funktion (Wasserschutz-, Klimaschutz-, Sichtschutz-, und Immissionsschutzfunktion und Erholungsfunktion) dargestellt. Die Darstellung enthält allerdings auch zahlreiche vorhandene Waldflächen, denen keine Erholungsfunktion, sondern ausschließlich andere Funktionen zugewiesen werden.

Auch der Verweis auf die im Landschaftsplan F. festgesetzten Landschaftsschutzgebiete, vornehmlich im F1. T. , belegt nicht die Nutzung aller Waldgebiete in besonderem Maße für Erholungszwecke. Nach § 21 LG NRW konnten Landschaftsschutzgebiete neben anderen Gründen auch wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Erholung festgesetzt werden. Die besondere Bedeutung einer Waldfläche für die Erholung unterscheidet sich jedoch von einer in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzten Waldfläche. Die besondere Bedeutung für die Erholung im Sinne des ehemaligen § 21 c) LG NRW war anzunehmen, wenn es sich um ein Gebiet handelte, was anderen Landschaftsteilen gegenüber von herausgehobenem Wert war. Damit wurde auf die Eignung einer Waldfläche und nicht auf die Intensität ihrer Nutzung durch Erholungssuchende abgestellt. Denn es reichte nicht aus, wenn eine Fläche nur von Nutzen für die erholungssuchende Bevölkerung war und von dieser auch tatsächlich genutzt wurde.

Vgl. Stollmann, Landschaftsgesetz Nordrhein-Westfalen, Loseblatt, Stand Dezember 2015, § 21 Rdnr. 3.3.

Zudem wurden im Landschaftsplan auch bewaldete Landschaftsschutzgebiete aus ausschließlich anderen Gründen festgesetzt, beispielsweise Nr. 00.00.00 oder 00.00.00. Im Übrigen sind auch nicht alle Waldflächen im Stadtgebiet als Landschaftsschutzgebiete ausgewiesen, was ein Vergleich mit der ebenfalls zur Begründung herangezogenen Waldfunktionskarte und dem Waldentwicklungsprogramm belegt. Wollte man aber die Nutzung in besonderem Maße für Erholungszwecke mit Festsetzungen der Waldgebiete als Landschaftsschutzgebiete begründen, müssten diese wenigstens alle Waldflächen im Stadtgebiet erfassen, was aber wegen der voneinander abweichenden Schutzzwecke der Normen wohl ebenfalls nicht ausreichend wäre.

Der Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin scheint - ohne die erforderliche nähere Betrachtung der Besonderheiten der Waldflächen ihres Stadtgebietes - vielmehr der Gedanke zu Grunde zu liegen, in einem dichtbesiedelten Gebiet einer S1. mit geringem Freiflächenanteil würden Waldflächen stets von der Bevölkerung in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt. Das wird auch durch die Bezugnahme auf den forstlichen Fachbeitrag zum Regionalen Flächennutzungsplan der Planungsgemeinschaft Städteregion S. von XXXX unterstrichen, der diesen Gedanken ebenfalls nur pauschal – und das für eine ganze Region – aufgreift und ausführt, dass der Wald seit jeher eine besonders wichtige Bedeutung in den Ballungsräumen habe und die Ansprüche der Bevölkerung an den Wald als Freizeitraum in der Vergangenheit gestiegen seien. Es werde ein hoher Aufwand betrieben, um sich den Erholungs- und Freizeitbedürfnissen der Bürger anzupassen, indem beispielsweise Waldlehrpfade, Naturrundwege, Wildgehege, Informationstafeln, Waldkindergärten, Hochseilgärten und anderes geschaffen würde.

Einrichtungen dieser oder anderer Art mögen dazu führen, dass bestimmte Teile eines Waldes oder ganze Waldbereiche von der Allgemeinheit in besonderem Maße für Erholungszwecke genutzt werden. Die von der Antragsgegnerin vorgenommene pauschale Betrachtung jedoch entspricht erkennbar nicht der gesetzlichen Voraussetzung des § 58 Abs. 4 LNatSchG NRW. Es wäre Aufgabe der Antragsgegnerin, überprüfbar darzulegen, inwieweit alle Waldgebiete im Sinne des § 2 des BWaldG in ihrem Stadtgebiet im besonderen Maße für Erholungszwecke genutzt werden.

Die Allgemeinverfügung könnte sich auch aus einem weiteren Grund als rechtswidrig erweisen. Bei summarischer Prüfung könnte einiges dafür sprechen, dass die Antragsgegnerin das ihr zustehende Ermessen fehlerhaft ausgeübt hat. Der Erlass der Allgemeinverfügung steht im Ermessen der nach § 58 Abs. 4 LNatSchG NRW zuständigen Behörde. Vorliegend hat die Antragsgegnerin ausweislich der Begründung in der angegriffenen Allgemeinverfügung von der Möglichkeit, eine entsprechende Verfügung zu erlassen, Gebrauch gemacht, um eine Vielzahl von Konflikten, die sonst zwischen den verschiedensten Freitzeitakteuren entstünden, zu vermeiden. Grundsätzlich dürfte dieser Aspekt der Gefahrenabwehr dem Zweck der Ermächtigungsgrundlage entsprechen. Ausweislich der Begründung zu dem Entwurf des Landesnaturschutzgesetzes,

vgl. Landtag Nordrhein-Westfalen, Drucksache 16/11154 Seite 171,

lag dem Gesetz die Vorstellung zu Grunde, dass durch eine Lockerung und damit Erweiterung der durch Reiter nutzbaren Wege in § 58 Abs. 2 LNatSchG NRW regelmäßig keine Konflikte zwischen Reitern und anderen Erholungssuchenden im Wald zu erwarten seien, es aber Bereiche geben könne, bei denen das anders liege. Damit korrespondiert die Übergangsregelung in § 83 LNatSchG NRW, mit der den Kreisen und kreisfreien Städten Gelegenheit zur Prüfung gegeben wurde, welche einschränkenden Regelungen unter anderem zur Konfliktvermeidung in ihrem Gebiet erforderlich und angemessen sind.

Ein Ermessensfehler könnte aber darin liegen, dass die Antragsgegnerin von einem unzutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist. In der Begründung zur Allgemeinverfügung heißt es, auch die Reiterverbände gingen von Konflikten aus. Wegen der angesprochenen Konflikte, insbesondere zwischen Reitern und Wanderern, sei eine Beschränkung des Reitens im gesamten Wald des Stadtgebietes erforderlich. Die Stellungnahmen der Verbände und die eigenen Erkenntnisse der Antragsgegnerin zeigen Konflikte jedoch allenfalls vage und ohne konkreten örtlichen Bezug auf.

Ob § 58 Abs. 4 LNatSchG NRW die Antragsgegnerin dazu ermächtigt über das Reiten im Wald hinaus auch das Führen von Pferden im Wald mittels Allgemeinverfügung auf die nach den Vorschriften der Straßenverkehrsordnung gekennzeichneten Wege zu beschränken, erscheint ebenfalls zweifelhaft. § 58 Abs. 4 LNatSchG NRW erfasst seinem Wortlaut nach nur das Reiten. Nach Abs. 9 der Vorschrift richtet sich das Führen von Pferden zwar nach den Vorschriften über das Reiten. Satz 2 macht aber von diesem Grundsatz insofern eine Ausnahme, als das Führen von Pferden im Gegensatz zum Reiten auf allen Wegen im Wald gestattet ist. Ob § 58 Abs. 9 Satz 3 LNatSchG NRW, der diese Gestattung ausdrücklich auch auf Gebiete nach Abs. 4 erstreckt, dem Erlass einer Allgemeinverfügung betreffend das Führen von Pferden entgegensteht, kann vorliegend dahingestellt bleiben, da die obigen Ausführungen zur fehlenden Darlegung der besonderen Erholungsfunktion der Waldgebiete auch die Beschränkung des Führens von Pferden auf die nach der Straßenverkehrsordnung gekennzeichneten Reitwege durch die streitige Allgemeinverfügung rechtswidrig erscheinen lassen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz (GKG). Die danach für das Hauptsacheverfahren festzusetzenden Einzelstreitwerte von jeweils 5.000,00€ pro Antragsteller waren wegen des vorläufigen Charakters des Eilverfahrens auf die Hälfte zu reduzieren.