Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 19 L 2348/18

G r ü n d e :

Der sinngemäß gestellte Antrag,

die aufschiebende Wirkung der Klage 19 K 6433/18 gegen die Schließungsverfügungen in Ziffer II. des Bescheids der Antragsgegnerin vom 22. November 2018 wiederherzustellen,

ist zulässig, aber unbegründet.

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Schließungsverfügungen ist nach § 80 Abs. 3 VwGO nicht zu beanstanden. Das Begründungserfordernis nach dieser Vorschrift ist formeller Natur. Es setzt voraus, dass die Behörde eine auf den Einzelfall bezogene schriftliche Begründung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts abgibt; auf die inhaltliche Richtigkeit der Begründung kommt es hingegen nicht an. Diesen Anforderungen genügt die von der Antragsgegnerin gegebene Begründung der Vollziehungsanordnung. Dort ist im Einzelnen ausgeführt, dass das Wohl der Spieler und auch der Allgemeinheit nur durch die sofortige Vollziehung der Maßnahme wirksam vor dem hartnäckigen Fehlverhalten der Antragstellerin geschützt werden könne. Bei dieser Abwägung sei berücksichtigt worden, dass die Antragstellerin zwar formal über ein Sozialkonzept verfüge, jedoch keine Maßnahmen ergreife, um sozialschädlichen Auswirkungen des Glücksspiels vorzubeugen. Die Antragstellerin habe sogar in Kenntnis der beabsichtigten Ablehnung des Antrags glückspielrechtliche Regelungen missachtet und die damit verbundenen Ziele gefährdet. Dieser Begründung, die über die Begründung der Erlaubnisversagung und der Schließungsanordnungen hinausgeht, lässt sich auch entnehmen, dass sich die Antragsgegnerin des Ausnahmecharakters der Anordnung der sofortigen Vollziehung der Schließungsanordnungen bewusst gewesen ist.

Das Gericht kann nach § 80 Abs. 5 VwGO die aufschiebende Wirkung einer Klage gegen einen belastenden Verwaltungsakt im Fall einer Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO wiederherstellen. Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO hängt von einer Abwägung der widerstreitenden Interessen an der Suspendierung der angefochtenen Maßnahme einerseits und der Vollziehung des Verwaltungsaktes andererseits ab.

Im Rahmen dieser Interessenabwägung kommt es maßgeblich darauf an, ob der angefochtene Verwaltungsakt bei summarischer Prüfung voraussichtlich Bestand haben wird. Ist der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig, hat der Antrag in aller Regel Erfolg, da kein öffentliches Interesse an der Vollziehung eines erkennbar rechtswidrigen Verwaltungsaktes besteht. Ist der Verwaltungsakt hingegen offensichtlich rechtmäßig und besteht darüber hinaus ein besonderes öffentliches Interesse an einer sofortigen Vollziehung, muss das private Interesse an deren Aussetzung zurücktreten.

Hiervon ausgehend fällt die Interessenabwägung zu Lasten der Antragstellerin aus.

Die Schließungsanordnungen sind auf der Grundlage von § 15 Abs. 2 GewO offensichtlich rechtmäßig. Danach kann die Fortsetzung eines Gewerbebetriebes von der zuständigen Behörde verhindert werden, wenn zur Ausübung des Gewerbes eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung (Zulassung) erforderlich ist und das Gewerbe ohne diese Zulassung betrieben wird. Die Spielhallen der Antragstellerin stellen ein erlaubnispflichtiges Gewerbe in diesem Sinne dar, das ohne Erlaubnis betrieben wird. Zur Ausübung dieses Gewerbes ist u.a. eine glücksspielrechtliche Erlaubnis gemäß § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW i.V.m. § 24 Abs. 1 GlüStV erforderlich, die die Antragstellerin nicht besitzt, da die Antragsgegnerin ihre Anträge auf Erteilung einer entsprechenden Erlaubnis für beide Spielhallen mit dem streitgegenständlichen Bescheid abgelehnt hat. Angesichts des weitgefassten Wortlauts des § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO, der Zulassungen für einen Gewerbebetrieb allgemein und in den verschiedensten Formen aufzählt, besteht für eine einschränkende Auslegung und für die Annahme, nur in der Gewerbeordnung selbst geregelte Zulassungen seien erfasst, kein Anlass.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Juli 2018 – 4 B 179/18 –, juris.

Die Schließungsanordnungen sind nach dem Maßstab des § 114 Satz 1 VwGO nicht ermessensfehlerhaft. Generell hat die Behörde bei Entscheidungen nach § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO im Rahmen der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen, ob es sich um eine nur formell oder auch materiell rechtswidrige Betriebsführung handelt. Unabhängig davon hat sie von ihrem Ermessen, wo dies sachgerecht erscheint, etwa durch Gewähren angemessener Fristen so Gebrauch zu machen, dass durch die Betriebseinstellung weder dem Betriebsinhaber noch den Betriebsangehörigen vermeidbarer Schaden entsteht. Insbesondere ermöglicht und gebietet das in § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO eingeräumte Ermessen, dem berechtigten Interesse der Betreiber von Bestandsspielhallen Rechnung zu tragen, gegen von ihnen beanstandete Auswahlentscheidungen effektiven Rechtsschutz zu erlangen, ohne dass sie bis zu einer gerichtlichen Überprüfung der Auswahlentscheidung und einer etwaigen Neuauswahl vom legalen Markt ausgeschlossen bleiben, während die Konkurrenten rechtmäßig weiter am Markt tätig werden und den verbleibenden Markt unter sich aufteilen könnten.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Juli 2018 – 4 B 179/18 –, juris.

Die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin, der Antragstellerin aufzugeben, die streitbetroffenen Spielhallen innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Ordnungsverfügung zu schließen, ist nach diesen Maßgaben nicht zu beanstanden.

Die Antragsgegnerin hat zu Recht angenommen, dass die Spielhallenbetriebe materiell rechtswidrig sind. Der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis steht der in dem angefochtenen Bescheid dargelegte Versagungsgrund des §§ 24 Abs. 2 GlüStV i.V.m. § 16 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 AG GlüStV NRW entgegen.

Danach ist die Erlaubnis zu versagen, wenn der Betrieb der Spielhalle den Zielen des § 1 zuwiderläuft. Ziele des § 1 GlüStV sind nach dessen Satz 1 Nr. 1 bis 4 insbesondere, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten sowie sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt werden. Diesen Zielen läuft der Betrieb einer Spielhalle namentlich zuwider, wenn er nicht die Gewähr für die Beachtung und Einhaltung derjenigen Vorschriften bietet, die diesen Zielen dienen. Erforderlich ist eine auf Tatsachen gestützte, gerichtlich uneingeschränkt überprüfbare Prognose, ob zu erwarten ist, dass beim Betrieb der Spielhalle die der Sicherstellung der Ziele des § 1 GlüStV dienenden Vorschriften eingehalten werden. Diese Prognose fällt für die streitbetroffenen Betriebe negativ aus, weil die Antragstellerin regelmäßig und kontinuierlich gegen entsprechende Vorschriften verstoßen hat und keine Anhaltspunkte für eine nachhaltige Besserung ihres hartnäckigen Fehlverhaltens ersichtlich sind. Dies ergibt sich aus zahlreichen Verstößen gegen glücksspielrechtliche Vorschriften, die im angefochtenen Bescheid zutreffend dargestellt und gewürdigt worden sind. Insoweit wird auf die Begründung des Bescheids verwiesen. Die Verstöße stellen entgegen des unsubstantiierten Einwands der Antragstellerin nicht bloße Behauptungen der Antragsgegnerin dar. Sämtliche Verstöße gegen glücksspielrechtliche Vorschriften sind von der Antragsgegnerin umfassend, zum Teil unter Anfertigung von Lichtbildern, dokumentiert worden. Auch für eine Beschränkung auf die bei Kontrollen am 11. Juli und 17. August 2018 festgestellten Verstöße besteht kein Raum. Vielmehr erfordert die anzustellende Prognose eine umfassende Würdigung der bisherigen Betriebsführung und ihrer Vereinbarkeit mit den Zielen des § 1 GlüStV.

Es sind auch keine Anhaltspunkte für eine nachhaltige Besserung des hartnäckigen Fehlverhaltens der Antragstellerin ersichtlich. Insbesondere rechtfertigt der Geschäftsführerwechsel im November 2018 nicht die Erwartung, dass die Antragstellerin abweichend von der bisherigen Betriebsführung die Spielhallen künftig in Einklang mit den rechtlichen Vorgaben betreiben wird. Dem steht entgegen, dass die Spielhallenbetriebe der Antragstellerin seit mehreren Jahren unabhängig von Wechseln in der Geschäftsführung kontinuierlich unter hartnäckiger Missachtung der rechtlichen Vorgaben geführt werden. Dabei lassen Anzahl und Qualität der Verstöße auf ein strukturell verfestigtes Geschäftsmodell der Antragstellerin schließen, das die Beachtung der glücksspielrechtlichen Vorschriften gegenüber den Zielen der Gewinnmaximierung zurückstellt. Dass diese Strukturen die Betriebe der Antragstellerin unabhängig von der jeweiligen Person des Geschäftsführers kennzeichnen, wird durch die Fortdauer wiederholter Rechtsverstöße nach dem Geschäftsführerwechsel im März 2017 bekräftigt. Bei einer von der Antragsgegnerin am 11. Juli 2017 durchgeführten Kontrolle wurde ein Verstoß gegen § 3 Abs. 2 Satz 1 Spielverordnung (SpielV) festgestellt, weil – nach wie vor – ein Durchgang zwischen den beiden Spielhallen möglich war. Bei weiteren Überprüfungen der Betriebe der Antragstellerin am 16. und 17. August 2018 war dieser Mangel immer noch nicht behoben. Darüber hinaus wurden Verstöße gegen § 7 und § 9 Abs. 2 SpielV festgestellt, da zwei Geräte mit einer abgelaufenen Prüfplakette in Betrieb waren und zudem eine kostenlose Getränkeabgabe an Kunden erfolgte. Auch ihrer Berichtspflicht zur Vorlage des Sozialkonzepts kam die Antragstellerin entgegen § 6 GlüStV nicht nach. Schließlich wurde gegen den ab März 2017 tätigen Geschäftsführer ein Strafverfahren wegen banden- und gewerbsmäßiger Fälschung technischer Aufzeichnungen und bandenmäßiger Steuerhinterziehung in einem besonders schweren Fall eingeleitet, welches im November 2018 zu dem angesprochenen weiteren Geschäftsführerwechsel bei der Antragstellerin führte. Vor diesem Hintergrund bedarf es für eine Erschütterung der Prognose weiterer kontinuierlicher Rechtsverstöße in den Betrieben der Antragstellerin nicht lediglich eines weiteren Geschäftsführerwechsels, sondern darüber hinaus einer nachhaltigen und sichtbaren Veränderung der Betriebsführung in Bezug auf die Wahrung und Einhaltung der den Zielen des § 1 GlüStV dienenden Vorschriften. Dafür fehlt es an jeglichen Anhaltspunkten. Dass eine Veränderung auch durch den erneuten Geschäftsführerwechsel bei der Antragstellerin nicht zu erwarten ist, wird vielmehr durch die Überprüfung der streitgegenständlichen Spielhallen durch die Antragsgegnerin vom 10. Dezember 2018 bestätigt, bei der erneut erhebliche Verstöße gegen glücksspielrechtliche Bestimmungen festgestellt worden sind. Diese Feststellungen werden von der Antragstellerin auch nicht substantiiert in Abrede gestellt. Ihre bloße Behauptung, die festgestellten Verstöße seien nicht durch Lichtbilder dokumentiert und folglich haltlos, vermag die von der Antragsgegnerin dokumentierten Feststellungen nicht zu entkräften. Im Übrigen legen die zeitlichen Zusammenhänge der Geschäftsführerwechsel mit dem vorliegenden Verfahren nahe, dass die Antragstellerin die Geschäftsführer aus verfahrenstaktischen Gründen und nicht zur nachhaltigen Verbesserung ihrer Betriebsführung und Rechtstreue austauscht. Dass sie selbst den Wechseln in der Geschäftsführung nur untergeordnete Relevanz für ihre Betriebe beimisst, kommt darin zum Ausdruck, dass sie beide Geschäftsführerwechsel im März 2017 und November 2018 entgegen der in der Erlaubnis nach § 33i GewO enthaltenen Auflage nicht gegenüber der Antragsgegnerin angezeigt hat.

Darüber hinaus steht der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis der in dem angefochtenen Bescheid dargelegte Versagungsgrund des § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 AG GlüStV NRW entgegen.

Die allgemeinen glücksspielrechtlichen Erlaubnisvoraussetzungen nach § 4 AG GlüStV NRW gelten ergänzend zu den in § 16 AG GlüStV NRW geregelten speziellen Voraussetzungen für die Erteilung spielhallenrechtlicher Erlaubnisse, soweit sie sich nicht ausdrücklich nur auf bestimmte andere Glücksspiele beziehen. Dazu gehört insbesondere das Erfordernis der persönlichen Zuverlässigkeit des Veranstalters, d.h. hier des Spielhallenbetreibers in § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 AG GlüStV NRW.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Juni 2018 – 4 B 537/18 –, juris.

Nach dieser Vorschrift setzt die Erlaubnis voraus, dass der Veranstalter zuverlässig ist, insbesondere die Gewähr dafür bietet, dass die Veranstaltung ordnungsgemäß durchgeführt wird. Dies entspricht dem allgemeinen gewerberechtlichen Zuverlässigkeitsbegriff, wonach ein Gewerbetreibender (un-)zuverlässig ist, wenn er nach dem Gesamteindruck seines Verhaltens (nicht) die Gewähr dafür bietet, dass er sein Gewerbe künftig ordnungsgemäß betreiben wird. Allerdings macht § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 AG GlüStV NRW anders als § 33i Abs. 2 Nr. 1 i. V. m. § 33c Abs. 2 Nr. 1 GewO die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis - positiv - von der persönlichen Zuverlässigkeit abhängig. Eine Spielhallenerlaubnis darf danach nur erteilt werden, wenn die glücksspielrechtliche Zuverlässigkeit des Betreibers feststeht. Nicht erst eine feststehende Unzuverlässigkeit, sondern auch schon nicht ausgeräumte gewichtige Zweifel an der Zuverlässigkeit stehen der Erlaubniserteilung entgegen. Für die Beurteilung der Zuverlässigkeit ist dabei bei juristischen Personen, wie der Antragstellerin, auf deren Geschäftsführer abzustellen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. August 2018 – 4 B 441/18 –, juris.

Die Antragstellerin bietet aus den bereits genannten Gründen nach dem Gesamteindruck ihres Verhaltens nicht die Gewähr dafür, dass sie ihr Gewerbe zukünftig ordnungsgemäß betreiben wird. Auf ein vorsätzliches Handeln kommt es nach dem genannten Maßstab nicht an.

Die Antragstellerin hat auch keinen Anspruch darauf, gemäß §§ 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV von den vorstehenden Versagungsgründen befreit zu werden. Auf den Versagungsgrund des § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 AG GlüStV NRW ist diese Vorschrift schon nicht anwendbar. Unter welchen Umständen die zuständigen Behörden gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV von der Erfüllung der Anforderungen des § 24 Abs. 2 GlüStV befreien können, bedarf schon deswegen, aber auch unabhängig davon keiner Vertiefung. Für eine unbillige Härte im Sinne dieser Vorschrift fehlt es jedenfalls an jeglichem Anhalt.

Die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin ist auch mit Blick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes unbedenklich. Ermessensrelevant kann dieses Gebot nach dem oben genannten Maßstab sein, wenn die Erlaubnisfähigkeit des strittigen Spielhallenbetriebs von einer beispielsweise durch das Abstandsgebot veranlassten Auswahlentscheidung zu Gunsten eines Konkurrenten abhängt, die der Betroffene beanstandet. Ein solcher Fall liegt hier nicht vor, da die Antragsgegnerin der Antragstellerin die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnisse nicht aufgrund einer Auswahlentscheidung, sondern wegen Nichteinhaltung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrages versagt hat. Die zur Schließung eingeräumte Frist von einem Monat ab Bekanntgabe ist nicht zu beanstanden. Dass sie nicht ausreicht, um die Spielhallenbetriebe ordnungsgemäß abzuwickeln, legt die Antragstellerin nicht dar.

An der sofortigen Vollziehung der Schließungsanordnungen besteht aus den in der Begründung zu III. der streitgegenständlichen Ordnungsverfügung genannten Gründen ein besonderes öffentliches Interesse.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes und berücksichtigt, dass die Schließung von zwei Spielhallen angeordnet wurde.