Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 19 K 2505/17

Der Beitragsbescheid der Beklagten vom 3. Februar 2017 wird aufgehoben

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, falls nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand:

Der Kläger betreibt ein Messerfachgeschäft im Bezirk der Beklagten. Er wendet sich gegen die vorläufige Veranlagung zu einem IHK-Beitrag für das Jahr 2017.

Der Haushaltsausschuss der Beklagten befasste sich in seiner Sitzung am 15. November 2016 mit den Auswirkungen des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. Dezember 2015 – 10 C 6.15 – auf die Wirtschaftsplanung der Beklagten. Als Basis für die Rücklagenbildung müsse zukünftig eine dezidierte und der Vollversammlung zu kommunizierende Risikoeinschätzung vorgelegt werden. Eine solche Risikoeinschätzung habe die Geschäftsführung mittels eines durch den DIHK mit Unterstützung von PWC entwickelten Berechnungstools vorgenommen. Aus der Vergangenheit hätten folgende nachhaltige Risiken identifiziert werden können:

- Konjunkturrisiko

- Ausfall großer Beitragszahler

- Beiträge Vorjahre

- Pensionszinsentwicklung

- Instandhaltungsrisiken.

Die beiden letztgenannten Risiken seien allerdings planbar und deswegen nicht in einer pauschalen Rücklage zu erfassen.

Die Höhe der Ausgleichsrücklage habe zum Stichtag 31.12.2015 7.817.150 € betragen. Das Jahresergebnis 2015 werde sie um 2.789.356 € reduzieren. Das voraussichtliche Jahresergebnis 2016 in Höhe von -1.867.000 € werde zu einer weiteren Reduzierung der Ausgleichsrücklage auf rund 3.300.000 € führen.

Die Ergebnisse der Risikosimulation hätten unter Berücksichtigung eines für angemessen erachteten Konfidenzniveaus von 95 % eine Schadenssumme von rund 4.400.000 € unter Berücksichtigung eines Pensionszinsrisikos und von rund 3.500.000 € ohne das Pensionszinsrisiko ergeben. Das Ergebnis der Risikoschätzung für 2016 gelte auch für 2017, für das keine zusätzlichen Risiken erkennbar seien. Der Haushaltsausschuss nehme die Risikoeinschätzung der Geschäftsführung zustimmend zur Kenntnis und unterstütze eine Dotierung der Ausgleichsrücklage in Höhe von 3.343.800 €.

Die angesprochene Risikoeinschätzung mit dem durch den DIHK zur Verfügung gestellten Berechnungstool hatte die Geschäftsführung der Beklagten im September 2016 vorgenommen. Diese hatte folgende Risiken in die Berechnung eingestellt:

„ A.1 Konjunktur Minimum 100.000 € Wahrscheinlich 300.000 € Maximum 500.000 A.2 Ausfall großer Beitragszahler Minimum 20.000 € Wahrscheinlich 70.000 € Maximum 100.000 €

A.3 Endgültige Beitragsbescheide Minimum 1.012.000 € Wahrscheinlich 2.271.000 € Maximum 3.635.000 €

A.4 Zu hohe laufende Veranlagungen Minimum 500.000 € Wahrscheinlich 1.000.000 € Maximum 1.500.000 €“

Als Eintrittswahrscheinlichkeiten hatte die Geschäftsführung „mittel >25 % - 50 %“ für die Risiken A. 1 und A. 2, „gering >10 % - 25 %“ für das Risiko A.3 und „hoch >50 % - 75 %“ für das Risiko A.4 angesetzt. Hinsichtlich der diesen Ansätzen zugrunde liegenden Annahmen wird auf die Risikobeschreibungen, „Berechnungsannahmen“ und „Berechnungsgrundlagen“ in den von der Beklagten übersandten Risikoerfassungsbögen Bezug genommen. Das Gesamtrisiko hatte die Geschäftsführung der Beklagten auf dieser Grundlage bei Ansatz eines Konfidenzintervalls von 95 % mit 3.520.978 € beziffert.

Am 5. Dezember 2016 beschloss die Vollversammlung der Beklagten auf Empfehlung des Präsidiums, dem Wirtschaftsplan und der Wirtschaftssatzung für das Jahr 2017 zuzustimmen. Geplant wurde damit ein Jahresergebnis von - 1.924.000 € und ein Ausgleich durch Entnahmen aus den bestehenden Rücklagen, insbesondere durch eine Entnahme von 1.774.000 € aus der Ausgleichsrücklage und eine Entnahme von 150.000 € aus der Instandhaltungsrücklage. In den Präsentationsunterlagen, die der Diskussion, Beratung und Beschlussfassung der Vollversammlung zugrunde lagen, wurde die „Beibehaltung der Ausgleichsrückhaltung in Höhe von 3.343.800 € befürwortet und festgestellt, die Risikobetrachtung führe ohne Berücksichtigung der Pensionszinsrisiken zu einer Ausgleichsrücklage von 3,5 Mio. €, wobei folgende nachhaltige Risiken identifiziert worden seien:

„- Konjunkturrisiko (Erfahrungen aus den Jahren 2008/2009)

- Ausfall großer Beitragszahler (bisher praktisch nicht feststellbar)

- Beiträge Vorjahre (deutliche Rückgänge feststellbar durch Beitragssenkungen)

- Pensionszinsentwicklung (planbares Risiko)

- Instandhaltungsrisiken (planbares Risiko)“

Die Ausgleichsrücklage betrug zum Bilanzstichtag 31.12.2016 3.922.143,97 €, nachdem ihr tatsächlich 1.108.649,79 € zum Ausgleich des negativen Jahresergebnisses 2016 entnommen worden waren. Die Vollversammlung hatte abweichend hiervon eine Entnahme von 1.687.000 € im Jahr 2016 geplant. Für das Jahr 2017 kalkulierte sie in ihrer Sitzung am 5. Dezember 2016 einen Betriebsaufwand in Höhe von 20.444.000 €. Die Grundbeiträge wurden um 20 € und der Umlagesatz auf 0,25 % erhöht.

Mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 3. Februar 2017 zog die Beklagte den Kläger im Wege der vorläufigen Veranlagung zu einem IHK-Beitrag für das Jahr 2017 in Höhe von 153,15 Euro heran.

Der Kläger hat am 1. März 2017 Klage erhoben.

Am 7. November 2017 fand eine Sitzung des Haushaltsausschusses der Beklagten statt, die u. a. einen Nachtragswirtschaftsplan 2017 zum Gegenstand hatte. Für 2017 habe die Geschäftsführung erneut eine Risikoeinschätzung vorgenommen. Folgende nachhaltige Risiken seien identifiziert worden:

„- Konjunkturrisiko (Erfahrungen aus den Jahren 2008/2009)

- Ausfall großer Beitragszahler (bisher praktisch nicht feststellbar)

- Beiträge Vorjahre (deutliche Rückgänge feststellbar durch Beitragssenkungen)

- Pensionszinsentwicklung (planbares Risiko)

- Instandhaltungsrisiken (planbares Risiko)“

Die ersten drei Risiken seien in der Ausgleichsrücklage zu erfassen, deren Sinn und Zweck die dauerhafte Aufrechterhaltung der wirtschaftlichen Handlungsfähigkeit der IHK bei ergebniswirksamen Schwankungen der geplanten Erträge und/oder Aufwendungen sei. Mit ihr sollten Mindererträge (Ertragsausfälle) und unvorhergesehene Mehraufwendungen ausgeglichen werden. Die Risikosimulation mit dem von PWC entwickelten Berechnungstool habe unter Berücksichtigung eines Konfidenzniveaus von 95 % eine Schadenssumme von rund 4.100.000 € ergeben. Damit läge unter Berücksichtigung des voraussichtlichen Jahresergebnisses 2017 die Ausgleichsrücklage Ende 2017 mit 2.223.144 € unter der ermittelten Schadenssumme. Der Haushaltsausschuss beschloss, die Höhe der Ausgleichsrücklage an den bislang maximalen Beitragsschwankungen in einem Jahr von 2 Mio. € auszurichten. Er nahm die Risikoeinschätzung der Geschäftsführung zustimmend zur Kenntnis und unterstützte eine Dotierung der Ausgleichsrücklage in Höhe von 2 Mio. €. Das Präsidium der Beklagten nahm in seiner Sitzung vom 14. November 2017 die dargestellten Risiken für 2017 und 2018 nebst die von der Geschäftsführung festgelegten Eintrittswahrscheinlichkeiten zur Kenntnis und beschloss, der Vollversammlung zu empfehlen, im Rahmen des Nachtragswirtschaftsplans 2017 1.699.000 Euro aus der Ausgleichsrücklage zum Ausgleich des negativen Jahresergebnisses zu verwenden. Bezogen auf den Wirtschaftsplan und die Wirtschaftssatzung 2018 stellte das Präsidium fest und empfahl der Vollversammlung zu beschließen, dass zukünftige positive Jahresergebnisse zunächst zur Erhöhung der Ausgleichsrücklage auf einen Betrag von 2.000.000 € verwendet werden sollten. Es bewertete diesen Betrag als ausreichende Abdeckung für die dargestellten Risiken.

In ihrer Sitzung am 4. Dezember 2017 beschloss die Vollversammlung der Beklagten auf Empfehlung des Präsidiums den Nachtragswirtschaftsplan und die Nachtragswirtschaftssatzung 2017 in der vorgelegten Fassung. Sie beschloss insbesondere, 1.699.000 € aus der Ausgleichsrücklage zum Ausgleich des negativen Jahresergebnisses 2017 zu verwenden. Zum 31.12.2017 betrage sie damit 2.223.143,97. Zugrunde gelegt wurde ein Betriebsaufwand in Höhe von 21.375.000 €. In dem Sitzungsprotokoll ist ausgeführt, die Vollversammlung nehme gemäß Berichterstattung in der Sitzung die dargestellten Risiken für 2017 und 2018 nebst die von der Geschäftsführung festgelegten Eintrittswahrscheinlichkeiten zur Kenntnis.

Mit dem am 3. Dezember 2018 beschlossenen Nachtragswirtschaftsplan 2018 und der Nachtragswirtschaftssatzung 2018 beschloss die Vollversammlung eine Entnahme von weiteren 223.144 € aus der Ausgleichsrücklage, „um den von der Vollversammlung am 4. Dezember 2017 definierten Dotierungsbetrag von 2 Mio. € zu erreichen“. In der Risikoberechnung 2018 mit dem „Risiko-Tool“ hatte die Geschäftsführung abweichend von der Risikoberechnung 2016 die Eintrittswahrscheinlichkeit für das Risiko „A.2 Ausfall großer Beitragszahler“ mit „sehr gering (< 10 %)“, für das Risiko „A.3 Endgültige Beitragsbescheide mit „sehr hoch (> 75 %)“ und für das Risiko „A.4 Zu hohe laufende Veranlagungen“ mit „mittel (> 25 % - 50 %“) angesetzt.

Der Kläger beruft sich zur Begründung seiner Klage auf das oben genannte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts. Die für das Jahr 2017 gebildete Ausgleichsrücklage entspreche nicht dem Gebot der Schätzgenauigkeit. Sie sei weit höher als die Ausgleichsrücklagen, die andere Industrie- und Handelskammern für das Jahr 2017 gebildet hätten, und die von der Beklagten für das Jahr 2018 beschlossene Ausgleichsrücklage. Für das Jahr 2019 habe die Beklagte nur noch eine Ausgleichsrücklage in Höhe von 250.000 € vorgesehen. Vor diesem Hintergrund bestehe ein besonderer Rechtfertigungsbedarf dafür, dass im Jahr 2017 noch eine Ausgleichsrücklage in Höhe von 2,2 Millionen € erforderlich gewesen sein solle. Entsprechend erhöhte Risiken seien von der Beklagten nicht vorgetragen, sie lägen auch nicht vor. Eine nachvollziehbare Prognose bedürfe einer hinreichenden Tatsachengrundlage. Beim Einsatz eines Berechnungsmodells dürften die zugrunde gelegten Parameter demzufolge nicht willkürlich gegriffen sein. Die Beklagte habe dies aber beim Einsatz des „Risiko-Tools“ getan. Beispielhaft sei sachlich nicht begründbar, dass das Risiko „A.3 Endgültige Beitragsbescheide“ 2016 mit einer Eintrittswahrscheinlichkeit „gering (> 10 % - 25 %)“, 2018 aber mit einer Eintrittswahrscheinlichkeit „sehr hoch (> 75 %)“ angesetzt worden sei. In den Jahren 2007 bis 2017 habe die Beklagte mit Ausnahme des Jahres 2015 durchgehend bessere Ergebnisse erzielt als in den Wirtschaftsplänen veranlagt. Diese Ergebnisse zeigten, dass das von der Beklagten behauptete Risiko von Ergebniseinbrüchen nicht bestehe. Für die Dotierung bzw. Beibehaltung der Instandhaltungsrücklage fehle es an jeder Rechtfertigung. Mit der geplanten Entnahme zum Ausgleich des negativen Jahresergebnisses 2017 sei sie zweckwidrig verwandt worden.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 3. Februar 2017 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie macht geltend: Sie habe in den Jahren 2015 bis 2017 keine Rücklagen gebildet, sondern aufgrund der jeweiligen negativen Jahresergebnisse abgebaut. Jedenfalls von einer überzogenen Rücklagenbildung bzw. unzulässigen Vermögensbildung könne angesichts dieser Entwicklung keine Rede sein. Die im ursprünglichen Wirtschaftsplan für das Jahr 2017 vorgesehene Ausgleichsrücklage liege mit 4.356.150 € bzw. ca. 21 % des angesetzten Aufwands im unteren Bereich des „Zielkorridors“ nach § 15a Abs. 2 ihres Finanzstatuts sowie unter der in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung des Öfteren als relevant angesehenen Schwelle von 30 % des geplanten Aufwands und erscheine daher weniger rechtfertigungsbedürftig. Auf der Basis der im Nachtragswirtschaftsplan 2017 vorgesehenen Entnahme habe sie am 31. Dezember 2017 nur noch ca. 10,4 % des geplanten Aufwands betragen. Der Dotierung der Ausgleichsrücklage liege eine dezidierte Risikoprognose durch das IHK-Hauptamt und die IHK-Gremien Haushaltsausschuss und Präsidium zugrunde, die zum Bestandteil der abschließenden Beschlussfassung über den Nachtragswirtschaftsplan und die Nachtragswirtschaftssatzung 2017 durch die Vollversammlung geworden sei. Zur Erstellung und Dokumentation ihrer Risikoprognose setze die Beklagte seit dem Wirtschaftsjahr 2016 eine von den Industrie- und Handelskammern zusammen mit dem DIHK entwickelte webbasierte Anwendung, das „Risiko-Tool“, ein. Grundlage für die Ermittlung der notwendigen Risikovorsorge sei ein abgestimmter Musterkatalog möglicher und für die IHKn relevanter Risiken. Die von der Beklagten adressierten Risiken seien nicht bereits durch den Wirtschaftsplan, Rückstellungen, Versicherungen oder zweckgebundene Rücklagen abgedeckt. Für jedes bestehende Risiko würden eine Risikobeschreibung und die Berechnungsannahmen hinterlegt. Außerdem werde eine Einschätzung über die Höhe des Schadensausmaßes jeweils in der Ausprägung „Minimum“, „erwartet“ und „Maximum“ vorgenommen und erfasst. Es werde eine Eintrittswahrscheinlichkeit ausgewählt, für die fünf Wahrscheinlichkeitsintervalle, nämlich „sehr gering (<10 %)“, „gering (10-25 %)“, „mittel (25-50 %)“, „hoch (50-75 %)“ und „sehr hoch (>75 %)“, zur Verfügung ständen. Korrelationen zwischen den einzelnen Risiken würden berücksichtigt. Das „Risiko-Tool“ ermittele im Wege eines Simulationsverfahrens die Höhe der auf die Beklagte wirkenden Risiken mittels eines Konfidenzintervalls. Dieses besage, dass bei unendlicher Wiederholung eines Zufallsexperiments das Intervall den gesuchten Wert, hier die Höhe der Ausgleichsrücklage, mit einer bestimmten Wahrscheinlichkeit, dem Konfidenzniveau, einschließe. Als Konfidenzniveau würden im „Risiko-Tool“ je nach Risikobereitschaft 90 %, 95 %, 99 % und 99,99 % zur Auswahl gestellt. Die Beklagte habe als Konfidenzniveau 95 % gewählt. Die Risikoprognose mittels des „Risiko-Tools“ sei tragfähig, belastbar und lückenlos dokumentiert. Die Dotierung der Ausgleichsrücklage im streitbetroffenen Beitragsjahr liege unter dem so ermittelten Risiko und könne auch deswegen nicht als „übermäßig“ angesehen werden. Die „Risikounterdeckung“ durch eine „zu niedrige“ Ausgleichsrücklage beinhalte keine Beschwer für den Kläger.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens und der parallel verhandelten Verfahren 19 K 838/16 sowie 19 K 9582/17 und der jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge und Unterlagen verwiesen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Die zulässige Klage ist gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO begründet. Die vorläufige Veranlagung des Klägers zu einem Beitrag von 153,15 Euro für das Geschäftsjahr 2017 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Sie genügt nicht den Anforderungen des § 3 Abs. 2 IHKG. Nach Satz 1 dieser Vorschrift werden die Kosten der Errichtung und Tätigkeit der Industrie- und Handelskammer, soweit sie nicht anderweitig gedeckt sind, nach Maßgabe des Wirtschaftsplans durch Beiträge der Kammerzugehörigen gemäß einer Beitragsordnung aufgebracht. Die Beiträge dürfen also nur insoweit erhoben werden, als die besagten Kosten nicht anderweitig gedeckt sind.

Nach § 3 Abs. 2 Satz 2 IHKG ist der Wirtschaftsplan jährlich nach den Grundsätzen einer sparsamen und wirtschaftlichen Finanzgebarung unter pfleglicher Behandlung der Leistungsfähigkeit der Kammerzugehörigen aufzustellen und auszuführen.

Mit Blick auf die Beitragserhebung legt das Gesetz damit eine zweistufige Willensbildung der Kammer zugrunde. Auf einer ersten Stufe stellt die Kammer den Wirtschaftsplan auf. Dieser gilt für ein Wirtschaftsjahr und ist – als Plan – im Voraus aufzustellen; vor dem Hintergrund der in diesem Jahr beabsichtigten Tätigkeiten der Kammer prognostiziert er unter Berücksichtigung der zu erwartenden Einnahmen und Ausgaben den voraussichtlichen Bedarf, den es durch Beiträge zu decken gilt. Auf einer zweiten Stufe wird dieser voraussichtliche Bedarf alsdann gemäß einer Beitragsordnung im Wege der Beitragserhebung auf die Kammerzugehörigen umgelegt.

Bei der hier nur in Streit stehenden Willensbildung auf der ersten Stufe ist im Beitragsrechtsstreit inzident zu prüfen, ob die Festsetzung des Mittelbedarfs der Kammer im Wirtschaftsplan den insoweit zu stellenden rechtlichen Anforderungen genügt. Bei dieser Prüfung ist zu beachten, dass die Kammer hinsichtlich der Aufstellung des Wirtschaftsplans einen weiten Gestaltungsspielraum hat und der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle nur unterliegt, ob der dabei zu beachtende Rahmen gewahrt ist. Dieser Rahmen wird gebildet durch die genannten Maßgaben des § 3 Abs. 2 Satz 2 IHKG, die Grundsätze kaufmännischer Rechnungslegung und Buchführung (§ 3 Abs. 7a IHKG), die Grundsätze des staatlichen Haushaltsrechts sowie durch ergänzende Satzungsbestimmungen. Zu den Grundsätzen des staatlichen Haushaltsrechts zählt das Gebot der Haushaltswahrheit, aus dem in Ansehung von Prognosen das Gebot der Schätzgenauigkeit folgt. Diese bedeutet, dass Prognosen aus der Sicht ex ante sachgerecht und vertretbar ausfallen müssen. Ist dies der Fall, ist es unschädlich, wenn sich eine Prognose im Nachhinein als unrichtig erweist.

Im Hinblick auf die vom Kläger beanstandete Rücklagenbildung bedeutet dies, dass das Verbot der Bildung von Vermögen nicht die Bildung von Rücklagen ausschließt, sie aber an einen sachlichen Zweck im Rahmen zulässiger Kammertätigkeit bindet. Zudem muss auch die Höhe der Rücklage von diesem sachlichen Zweck gedeckt sein. Eine hierdurch in ihrer Höhe nicht mehr gedeckte Rücklage wäre nicht mehr angemessen und würde einer unzulässigen Vermögensbildung gleichkommen.

BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2015 – 10 C 6.15 –, BVerwGE 153, 315 = GewArch 2016, 148.

Dabei sind die für die Zulässigkeit der Rücklagenbildung geltenden Maßstäbe nicht nur bei einer nach den Grundsätzen der Kameralistik aufgestellten IHK-Haushaltsplanung zu berücksichtigen, sondern finden auch bei der Aufstellung eines Wirtschaftsplans Anwendung, bei der die Beklagte die Grundsätze der doppischen Haushaltsführung mit der damit verbundenen Orientierung an der kaufmännischen Buchführung zu beachten hat.

Vgl. BVerwG, a. a. O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 2. November 2016 – 6 S 1261/14 –; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 21. November 2017 – 19 K 903/16 –, jeweils juris.

Die Kammer muss die Entscheidung über das Vorhalten einer Rücklage und über deren Höhe erneut und unabhängig davon treffen, ob die Rücklage gebildet oder, wenn auch in reduziertem Umfang, beibehalten wird. Unerheblich ist deshalb, dass die Beklagte seit 2015 negative Jahresergebnisse geplant und zum Ausgleich dieser Ergebnisse ihre Rücklagen abgebaut hat.

Vgl. VG Gelsenkirchen, a. a. O.

Die vom Gebot der Schätzgenauigkeit geforderte Prognose muss sich im Fall der hier in erster Linie strittigen Ausgleichsrücklage darauf beziehen, in welcher Höhe ergebniswirksame Schwankungen zu besorgen sind. Einerseits müssen die in Ansatz gebrachten Schwankungen weder sicher oder auch nur überwiegend wahrscheinlich sein. Vielmehr sind aller Voraussicht nach im Geschäftsjahr eintretende Einbußen bereits in den einschlägigen Haushaltsansätzen zu berücksichtigen. Andererseits dürfen die angenommenen Schwankungen auch nicht so unwahrscheinlich sein, das ihre Annahme rein spekulativ erscheint.

Vgl. Hamb. OVG, Urteil vom 20. Februar 2018 – 5 Bf 213/12 –, juris.

Eine nachvollziehbare Prognose bedarf einer hinreichenden Tatsachengrundlage. Das Gebot der Schätzgenauigkeit ist verletzt durch bewusst falsche Ansätze, aber auch durch gegriffene Ansätze, die trotz naheliegender Möglichkeiten besserer Informationsgewinnung ein angemessenes Bemühen um realitätsnahe Prognosen zu erwartender Einnahmen oder Ausgaben vermissen lassen.

Vgl. Hamb. OVG, a. a. O.; Nds. OVG, Urteil vom 17. September 2018 – 8 LB 128/17 –, juris; VG Düsseldorf, a. a. O.

Diesen Anforderungen muss die Entscheidung der Vollversammlung über Art, Zweckbindung und Höhe der mit dem festgestellten Wirtschaftsplan geplanten Rücklagen genügen. Entspricht die Willensbildung der Vollversammlung nicht diesen Maßstäben, lässt sich die geforderte Prognose nicht auf Umstände und Erwägungen stützen, die der Vollversammlung nicht bekannt waren.

Vgl. VG Düsseldorf, a. a. O.; VG Köln, Urteil vom 16. Juni 2016 – 1 K 1188/15 – juris; VG Gelsenkirchen, a. a. O.; a. A. Nds. OVG, a. a. O.; Hamb. OVG, a. a. O.

Entgegen der Auffassung des Niedersächsischen und des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts handelt es sich dabei nicht um eine formelle Betrachtung, insbesondere nicht um formelle Anforderungen an die Begründung des Wirtschaftsplanes, sondern um ein materiell-rechtliches Erfordernis, das unmittelbar aus dem materiell-rechtlichen Gebot der Schätzgenauigkeit i. V. m. dem normativen Ausgangspunkt des § 3 Abs. 2 IHK-G folgt. Denn die Feststellung des hiernach maßgeblichen Wirtschaftsplans unterliegt gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 IHK-G der ausschließlichen Beschlussfassung durch die Vollversammlung. Ihr ist damit der weite Gestaltungsspielraum eingeräumt, der durch das Gebot der Schätzgenauigkeit begrenzt wird. Maßgeblich ist deshalb, ob die Vollversammlung der Kammer diesen Gestaltungsspielraum rechtsfehlerfrei ausgefüllt hat, nicht hingegen, ob sie hypothetisch einen Plan mit gleichem Inhalt rechtsfehlerfrei hätte beschließen können, weil der Mittelbedarf im Wirtschaftsplan im Ergebnis vertretbar in Ansatz gebracht ist.

So aber im Erg. Hamb. OVG, a. a. O.

Erforderlich ist demnach, dass die Vollversammlung den Bedarf für eine Ausgleichsrücklage in der geplanten Höhe schlüssig auf eine nachvollziehbare Prognose der zu besorgenden ergebniswirksamen Schwankungen stützt. Das Erfordernis einer hinreichenden Tatsachengrundlage verlangt dabei, dass die Mitglieder der Vollversammlung jedenfalls in Grundzügen nachvollziehbar und in transparenter Art und Weise über die Gründe für den Bedarf einer Ausgleichsrücklage in der geplanten Höhe informiert werden. Hierfür bedarf es nicht einer konkreten Bezifferung finanzieller Risiken. Erforderlich ist aber, dass die zuständigen Gremien den Mitgliedern der Vollversammlung nachvollziehbar und transparent beschreiben, welche finanziellen Risiken im kommenden Haushaltsjahr durch die Ausgleichsrücklage abgedeckt werden sollen.

Vgl. VG Düsseldorf, a. a. O.; VG Gelsenkirchen, a. a. O.

Die Vollversammlung kann sich hierbei auf Erwägungen in Auskünften, Prüfungen und Planungen von Ausschüssen und anderen Organen der Kammer stützen.

Hinsichtlich der Richtigkeit der Tatsachengrundlage bedingt der Gestaltungsspielraum bei Aufstellung des Wirtschaftsplans keine Freiräume. Dagegen ist der Spielraum bei der Auswahl der Prognosemethode ausgesprochen weit. Die Grenzen des Gestaltungsspielraums sind insoweit überschritten, wenn die gewählte Methode ungeeignet oder in sich widersprüchlich ist oder wenn bei der Anwendung der Methode in widersprüchlicher oder nicht nachvollziehbarer Weise vorgegangen wird.

Vgl. Nds. OVG, a. a. O.

In Bezug auf die Risikoprognose mit Hilfe des „Risiko-Tools“ folgt aus diesen Maßstäben, dass die Vollversammlung über die Parameter, die die Beklagte der Simulation durch das „Risiko-Tool“ vorgibt, namentlich die durch die „hinterlegten“ Risikobeschreibungen und Berechnungsannahmen nach Grund und Höhe definierten Risiken, nachvollziehbar, transparent und fehlerfrei informiert sein muss. Entsprechendes gilt für die dabei festgelegten Wahrscheinlichkeitsstufen und die Erwägungen, die zu diesen Festlegungen geführt haben.

Vgl. zum Erfordernis der Nachvollziehbarkeit hinsichtlich der festgelegten Wahrscheinlichkeitsstufen Nds. OVG, a. a. O.

Denn diese Parameter definieren die Tatsachengrundlage für den Bedarf einer Ausgleichsrücklage in der geplanten Höhe und betreffen nicht die Auswahl der Prognosemethode. Die Prognosemethode besteht beim „Risiko-Tool“ in der Berechnung der Höhe der mit der Ausgleichsrücklage abzudeckenden Risiken im Wege eines Simulationsverfahrens mittels eines ausgewählten Konfidenzintervalls. Diese erscheint grundsätzlich geeignet und kann nach den vorstehenden Ausführungen einen weiten Spielraum für sich beanspruchen.

Vgl. Nds. OVG, a. a. O.

Die Anforderungen an die Tatsachengrundlage des Simulationsverfahrens, nämlich die von der Beklagten eingegebenen Ansätze für die Berechnung, bleiben aber durch die Wahl dieser anwendungsbasierten Prognosemethode unberührt.

Nach diesen Vorgaben ist die der Beitragsfestsetzung für das Jahr 2017 zugrundeliegende Feststellung des Mittelbedarfs rechtsfehlerhaft, soweit sie die Bemessung der Ausgleichsrücklage betrifft.

Maßgeblich ist die Wirtschaftsplanung in der Gestalt, die sie durch den am 4. Dezember 2017 beschlossenen Nachtragsplan erhalten hat. Denn für das Geschäftsjahr 2017 ist der Wirtschaftsplan mit diesem Nachtrag insgesamt und damit rückwirkend ab dem 1. Januar 2017 neu festgestellt worden. Er dient damit als Grundlage der Beitragserhebung für das Geschäftsjahr 2017 unabhängig davon, wann der einzelne Beitragsbescheid erlassen worden ist und ob für seine Beurteilung auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt seines Erlasses oder einen späteren Zeitpunkt abzustellen ist.

Vgl. Hamb. OVG, a. a. O.

Die Beklagte hat (auch) danach für das Geschäftsjahr 2017 eine Ausgleichsrücklage in Höhe von 3.922.143,97 € und nicht lediglich, wie die Beklagte andeutungsweise geltend macht, mit 2.223.143,97 € vorgehalten. Die zum Bilanzstichtag 31.12.2016 vorgehaltene Ausgleichsrücklage betrug nämlich 3.922.143,97 € und wurde nach der Planung der Vollversammlung in dieser Höhe in das streitbetroffene Geschäftsjahr übernommen. Die zum Ausgleich des geplanten negativen Jahresergebnisses für 2017 mit dem Nachtragswirtschaftsplan in Höhe von 1.699.000 € geplante Entnahme ändert daran nichts. Es handelt sich hierbei nur um eine zum Ende des Geschäftsjahrs geplante Teilverwendung der Ausgleichsrücklage, die ihre Dotierung in der genannten Höhe nicht berührt, sondern voraussetzt. Untermauert wird diese Bewertung durch die etwa im Jahr 2016 realisierte Praxis der Geschäftsführung der Beklagten, bei von den Planungen abweichenden Jahresergebnissen die Rücklagenentnahmen entsprechend anzupassen. Die von der Beklagten im Schriftsatz vom 25. August 2017 angegebene Höhe von 4.356.150 € ist im Übrigen unzutreffend.

Einer Dotierung der Ausgleichsrücklage in Höhe von 3.922.143,97 € liegt keine stimmige nachvollziehbare Prognose eines entsprechenden Bedarfs durch die Vollversammlung zugrunde.

Aus dem Umstand, dass die Ausgleichsrücklage in dieser Höhe „nur“ 19,5 % des geplanten Aufwands beträgt und damit deutlich unter der durch § 15a Abs. 2 des Finanzstatuts der Beklagten bestimmten Obergrenze von 50 % der geplanten Aufwendungen liegt, folgt keine Vermutung für die Angemessenheit dieser Dotierung. Eine solche Vermutung ist mit dem Gebot der Schätzgenauigkeit nicht zu vereinbaren und entbehrt einer sachlichen Rechtfertigung, da das Finanzstatut ebenso wie die Wirtschaftssatzung Satzungsrecht der Beklagten ist und nicht etwa höheren Rang hat und zwischen dem durch das Finanzstatut eröffneten, an der Ausgabenplanung der Organe der Beklagten orientierten Rahmen und der Ausgleichsfunktion der Ausgleichsrücklage keine Beziehung besteht.

Vgl. Nds. OVG, a. a. O.; VG Gelsenkirchen, a. a. O.; im Grundsatz auch Hamb. OVG, a. a. O.

Die Vollversammlung hat die Dotierung der Ausgleichsrücklage in Höhe von 3.922.143,97 € nicht auf eine Prognose ergebniswirksamer Schwankungen in dieser Höhe gestützt. Es ist bereits nicht ersichtlich, dass sie sich über die Dotierung in dieser Höhe überhaupt im Klaren gewesen ist. Entgegen dem oben genannten Maßstab hat sie keine bewusste, vom bisherigen Bestand der Rücklage unabhängige Entscheidung getroffen, eine Ausgleichsrücklage in Höhe von gerade 3.922.143,97 € vorzuhalten. Diese Höhe ergab sich vielmehr rein faktisch daraus, dass die Geschäftsführung der Beklagten der Ausgleichsrücklage Ende des Jahres 2016 1.108.649,79 € statt wie von der Vollversammlung für jenes Jahr geplant 1.687.000 € entnommen hatte. Die absolute Höhe der Ausgleichsrücklage hat die Vollversammlung entgegen den vorstehenden Maßgaben lediglich zum 31. Dezember 2017 mit 2.223.144 € unter Berücksichtigung der geplanten Entnahme zum Ausgleich des geplanten Jahresergebnisses 2017 bemessen. Augenscheinlich sah sie sich damit im Einklang mit der Empfehlung des Haushaltsausschusses, die Dotierung der Ausgleichsrücklage an einem Betrag von 2.000.000 € auszurichten, der den bislang maximalen Beitragsschwankungen in einem Jahr entsprechen sollte. Auf den Zweck der Ausgleichsrücklage bezogene Erwägungen zur Notwendigkeit in Höhe von 3.922.143,97 € sind weder dokumentiert noch sonst erkennbar. Die Vollversammlung hat sich ersichtlich nicht mit dieser Frage befasst, sondern die Ausgleichsrücklage im Wesentlichen nur als Mittel zum Ausgleich negativer Jahresergebnisse in den Blick genommen. Untermauert wird dies durch die Änderung gegenüber der ursprünglichen Wirtschaftsplanung, die ausgehend von einem negativeren Jahresergebnis eine entsprechend größere Entnahme aus der Ausgleichrücklage mit der Konsequenz einer geringeren Dotierung dieser Rücklage vorgesehen hatte. Dementsprechend hatte der Haushaltsausschuss der Beklagten in seiner Sitzung am 15. November 2016 ebenfalls in maßgeblicher Orientierung am Jahresergebnis und dessen Ausgleich eine Dotierung der Ausgleichsrücklage in Höhe von lediglich 3.343.800 € befürwortet. Bei ihrem ursprünglichen Wirtschaftsplan war die Vollversammlung diesen Erwägungen folgend auf der Grundlage der ihr vorgelegten Präsentationsunterlagen von falschen Zahlen ausgegangen, indem sie annahm, sie habe die Beibehaltung der Ausgleichsrücklage in Höhe von nur 3.343.800 € beschlossen. Mit der Planung einer Entnahme zum Ausgleich geplanter negativer Jahresergebnisse hat die Vollversammlung der Ausgleichsrücklage zugleich eine unzulässige Zweckbestimmung gegeben. Denn wie dargelegt, dient die Ausgleichsrücklage dazu, das Risiko ungewisser ergebniswirksamer Schwankungen abzusichern. Die Bestimmung zum Ausgleich von geplanten Ergebnissen ist von diesem sachlichen Zweck nicht gedeckt.

Auf die Risikoberechnung mittels des „Risiko-Tools“, die zur Ermittlung eines Schadensrisikos von 4.058.056 € bei einem Konfidenzintervall von 95 % geführt hat, lässt sich die Bildung einer Ausgleichsrücklage in Höhe von 3.922.143,97 € nicht stützen. Ob dem bereits entgegensteht, dass sich die Vollversammlung bei der Dotierung der Ausgleichsrücklage nicht stringent an dem mittels des „Risiko-Tools“ errechneten Betrag zur Bezifferung des Schadensrisikos orientiert hat, kann dahin stehen. Es bedarf keiner Klärung, ob die im Ergebnis lediglich auf eine Teilabdeckung des errechneten Risikos hinauslaufende Beschlussfassung der Vollversammlung für den Fall der Tragfähigkeit der Risikoprognose mit Hilfe des „Risiko-Tools“ noch von ihrem weiten Gestaltungsspielraum gedeckt sein kann. Denn die mit dem „Risiko-Tool“ vorgenommene Risikoprognose ist nicht tragfähig. Ihre Tatsachengrundlage ist in wesentlichen Teilen unschlüssig und nicht nachzuvollziehen. Die Vollversammlung ist hierüber auch nicht hinreichend nachvollziehbar, transparent und fehlerfrei informiert worden.

Die Vollversammlung war über die Parameter, die die Geschäftsführung der Beklagten der Risikosimulation vorgegeben hatte, unvollständig informiert. Aus den dem Gericht vorgelegten Unterlagen geht hervor, dass der Vollversammlung als in die Berechnung eingestellte Risiken ein „Konjunkturrisiko“, ein „Ausfall großer Beitragszahler“ und „Beiträge Vorjahre“ kommuniziert worden waren. Tatsächlich hatte die Geschäftsführung der Beklagten darüber hinaus als zweitgrößten Faktor der Berechnung ein mit „Zu hohe laufende Veranlagungen“ bezeichnetes Risiko veranschlagt. Dieser wesentliche Parameter der Berechnung war der Vollversammlung nicht bekannt. Der fragliche Ansatz entbehrt zudem nach den Angaben im vorgelegten Risikoerfassungsbogen der Plausibilität. In der dort enthaltenen Risikobeschreibung heißt es, das Risiko sei bereits über das Risiko des Ausfalls großer Beitragszahler abgedeckt. Sodann wird betont, dass darüber hinaus gehende Abweichungen kritisch zu hinterfragen seien mit Blick darauf, ob sie nicht bereits im Rahmen der üblichen Planung abgedeckt sind. Sollte dies nicht der Fall sein, stelle sich die Frage eines Nachtragshaushalts mit Anpassung des Beitragstarifs. Die Risikobeschreibung hebt abschließend hervor, dass daher nur im Ausnahmefall eine weitere Abdeckung über die Ausgleichsrücklage notwendig werden dürfte. Entgegen diesen Maßgaben erfolgt die geforderte Prüfung und Darlegung eines Ausnahmefalles im Folgenden nicht einmal ansatzweise. In diametralem Widerspruch zum vorgegebenen Regel-Ausnahmeverhältnis wird der Ausnahmefall stattdessen unter der Überschrift „Berechnungsannahmen“ mit der lapidaren Feststellung „Die Berechnung muss sich am Ausnahmefall orientieren und individuell ermittelt werden“ ohne Weiteres und ohne jegliche Begründung zugrunde gelegt. Die der Berechnung zugrunde gelegten Annahmen sind dabei mangels Angaben nicht nachvollziehbar. Die unter „Berechnungsgrundlagen“ dargestellte Tabelle enthält lediglich „0“-Eintragungen.

Unschlüssig ist auch, dass ausgerechnet bei diesem nur im Ausnahmefall zu beachtenden Risiko die Eintrittswahrscheinlichkeit mit „hoch (> 50 % - 75 %) und damit höher als bei jedem anderen in die Risikosimulation eingestellten Risiko angesetzt wird. Auch im Übrigen sind die vorgegebenen Eintrittswahrscheinlichkeiten unschlüssig und erscheinen willkürlich gegriffen. Ausgerechnet das Risiko, das sich nach den der Vollversammlung kommunizierten Annahmen der Geschäftsführung der Beklagten bereits verwirklicht haben soll, das Risiko „Endgültige Beitragsbescheide“, wird mit der geringsten Eintrittswahrscheinlichkeit („gering (> 10 % - 25 %)“ bewertet, während das nach diesen Informationen „bisher praktisch nicht feststellbare“ Risiko des Ausfalls großer Beitragszahler mit der Eintrittswahrscheinlichkeit „mittel (> 25 % - 50 %)“ veranschlagt wird. Die Bemessung der Eintrittswahrscheinlichkeiten entbehrt in diesen Relationen jeglicher Folgerichtigkeit. Auch der Vergleich mit den im Jahr 2018 angesetzten Eintrittswahrscheinlichkeiten untermauert, dass es sich um gegriffene Werte ohne Tatsachengrundlage handelt. Es ist nicht ansatzweise nachvollziehbar, warum ein- und dasselbe Risiko einmal mit „mittel“ und einmal mit „sehr gering“ („A.2 Ausfall großer Beitragszahler“), einmal mit „gering“ und einmal mit „sehr hoch“ („A.3 Endgültige Beitragsbescheide“) bzw. einmal mit „hoch“ und einmal mit „mittel“ („A.4 Zu hohe laufende Veranlagungen“) veranschlagt wird. Über die Gründe für diese Bemessung war die Vollversammlung unabhängig hiervon nicht hinreichend informiert. Zwar nahm sie laut dem Sitzungsprotokoll die von der Geschäftsführung insoweit getroffenen Festlegungen „zur Kenntnis“, doch ist offensichtlich nicht erläutert worden, wie die Geschäftsführung zu diesen Festlegungen gelangt ist. Auch hierzu lässt sich den der Vollversammlung zur Verfügung gestellten Unterlagen nichts entnehmen. Aus ihnen ergibt sich nicht einmal, welche Eintrittswahrscheinlichkeiten die Geschäftsführung zugrunde gelegt hat. Dies ist angesichts des hohen Anteils, den die Festlegungen der Eintrittswahrscheinlichkeiten zur Bemessung des Risikos ertragswirksamer Schwankungen leisten, nicht ausreichend, um die Transparenz und Nachvollziehbarkeit der Tatsachengrundlage zu gewährleisten.

Vgl. Nds. OVG, a. a. O.

Im Hinblick auf das mit „Beiträge Vorjahre“ bezeichnete Risiko, das unter der Bezeichnung „A.3 Endgültige Beitragsbescheide“ mit dem größten Gewicht in die Risikosimulation der Geschäftsführung eingeflossen ist, hat die Vollversammlung keine vom Zweck der Ausgleichsrücklage gedeckte Prognose getroffen. Ihr war kommuniziert worden, dieses Risiko habe sich bereits verwirklicht. Wie aus der Niederschrift über die Sitzung des Haushaltsausschusses vom 7. November 2017 und den der Vollversammlung zugrunde gelegten Präsentationsunterlagen hervorgeht, war damit gemeint, dass deutliche Rückgänge durch Beitragssenkungen feststellbar gewesen seien. Rückgänge durch Beitragssenkungen sind jedoch keine ungewissen Risiken ergebniswirksamer Schwankungen, sondern geplante Mindererträge. Aus den gleichen Gründen, aus denen die Verwendung der Ausgleichsrücklage zum Ausgleich negativer Jahresergebnisse eine Zweckentfremdung darstellt, darf die Ausgleichsrücklage nicht dem Zweck gewidmet werden, Beitragssenkungen zu finanzieren. Dass die Vollversammlung der Beklagten das Risiko „Beiträge Vorjahre“ aber genau in diesem Sinne verstanden hat, wird untermauert durch ihre Zielsetzung, die Ausgleichsrücklage längerfristig an den „bislang maximalen Beitragsschwankungen in einem Jahr von 2 Mio. €“ auszurichten. Wie die Beklagte in dem parallel verhandelten Verfahren 19 K 9582/17 mit Schriftsatz vom 26. April 2019 erläutert hat, hat sie den Betrag von 2 Mio. € nämlich der Differenz der in den Beitragsjahren 2011 und 2012 erzielten Erträge aus IHK-Beiträgen entnommen. Mit unvorhergesehenen ergebniswirksamen Schwankungen in einem Beitragsjahr hat diese Zahl nichts zu tun. Die Annahmen der Vollversammlung zum Risiko „Beiträge Vorjahre“ stehen damit in Widerspruch zur Risikobeschreibung im Risikoerfassungsbogen der Geschäftsführung, die auf Abweichungen zwischen vorläufiger und endgültiger Veranlagung abstellt. Diese Risikobeschreibung ist der Vollversammlung und den Gremien der Beklagten nicht kommuniziert worden und daher nicht Grundlage der getroffenen Prognose. Hiervon unabhängig ist dem Risikoerfassungsbogen auch in diesem Punkt nicht nachvollziehbar zu entnehmen, wie die abschließend aufgeführten Beträge der Schadensbewertung berechnet worden sind. Die unter „Berechnungsgrundlagen“ dargestellte Tabelle enthält wiederum nur „0“-Eintragungen.

Letzteres gilt im Übrigen auch für das im Risikoerfassungsbogen im „Minimum“ mit 20.000 €, im „Maximum“ mit 100.000 € und unter der Rubrik „Erwartet“ mit 70.000 € bewertete Risiko des Ausfalls großer Beitragszahler. Die Beträge erscheinen gegriffen, zumal der Vollversammlung kommuniziert worden war, ein solches Risiko sei „bisher praktisch nicht feststellbar“.

Angesichts dieser durchgreifenden Prognosemängel bedarf keiner Klärung, ob und ggf. inwieweit das Erfordernis einer hinreichenden Tatsachengrundlage für eine auf das „Risiko-Tool“ gestützte Prognose der Vollversammlung voraussetzt, dass der Vollversammlung die im Risikoerfassungsbogen „hinterlegten“ Risikobeschreibungen, Berechnungsannahmen und Berechnungsgrundlagen zugänglich gemacht werden. Ebenso kann dahin stehen, ob der Parameter „Konjunkturrisiko (Erfahrungen aus den Jahren 2008 und 2009)“, mit dieser allgemeinen Bezeichnung genügend konturiert beschrieben ist, um Grundlage für eine schätzgenaue Prognose des Bedarfs für eine Ausgleichsrücklage zu sein.

Vgl. VG Düsseldorf, a. a. O.; vgl. ferner Nds. OVG, a. a. O., zu den Varianzen und möglichen Korrelationen mit dem Risiko „Beiträge Vorjahre“, die sich hinter der Umschreibung „Konjunkturrisiko“ verbergen können.

Schließlich kann auch dahinstehen, ob auch die Instandhaltungsrücklage mangels zulässiger Zweckbindung und rechtfertigender Prognose unzulässig vorgehalten worden ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

B e s c h l u s s :

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 3 GKG auf 153,15 Euro festgesetzt.