Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 19 K 1775/16

Tatbestand:

Der Kläger ist Landwirt.

Mit Sammelantrag vom 23. April 2015 beantragte er die Festsetzung und Zuweisung von Zahlungsansprüchen sowie die Auszahlung der Basisprämie, Greeningprämie und Umverteilungsprämie für das Jahr 2015. Er meldete hierzu insgesamt 187,78 ha Flächen an.

Der Vertreter des Beklagten nahm eine Vermessung der angemeldeten Flächen anhand von Orthofotos vor. Am 5., 7. und 10. August 2015 führte sein Technischer Prüfdienst eine Vor-Ort-Kontrolle im Betrieb des Klägers durch. Die Prüfer B.---weg und U. erörterten die Prüfergebnisse mit dem Kläger am 14. August 2015. Gegenstand der Besprechung war insbesondere, ob einige mit Bärenklau bewachsene Flächen unter dem Aspekt sog. etablierter lokaler Praktiken als Dauergrünland einzustufen seien. Vom selben Tag datiert ein Prüfbericht, der vom Kläger und den beiden Prüfern unterzeichnet ist. Der Prüfer B.---weg nahm am 31. August 2015 zusammen mit Herrn Dr. T. vom Ministerium für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz NRW eine nachträgliche Besichtigung einiger Flächen vor, über die der Kläger nicht informiert worden war. Im besagten Prüfbericht ist der Abschluss der Prüfung offenbar nachträglich auf den 31. August 2015 datiert worden.

Mit Schreiben vom 18. September 2015 teilte der Vertreter des Beklagten dem Kläger mit, bei der Vor-Ort-Kontrolle seien Abweichungen gegenüber seinem Sammelantrag festgestellt worden. Dem Kläger werde Gelegenheit gegeben, sich hierzu bis zum 9. Oktober 2015 zu äußern und ggf. ergänzende Unterlagen vorzulegen. Werde bis dahin keine Stellungnahme vorgelegt, werde über den Sachverhalt auf Grundlage der vorliegenden Unterlagen entschieden. Der Kläger wandte sich mit Schreiben vom 21. September 2015 und 15. November 2015 sowie E-Mail vom 20. Oktober 2015 an den Vertreter des Beklagten. Er rügte u.a. die ohne sein Wissen erfolgte Nachbesichtigung. Der Vertreter des Beklagten wies ihn mit Schreiben vom 15. Januar 2016 darauf hin, dass die Förderfähigkeit von Flächen als Naturschutzflächen in der Basisprämie u.a. die Bewilligung der Betriebsprämie für diese Flächen im Jahr 2008 voraussetze. Für bestimmte Schläge (686a, 920a, 970a, 980a, 1040a, 1050, 1060, 1070, 1301a und 1302a) sei im Jahr 2008 jedoch keine Betriebsprämie beantragt worden. Anderes gelte für die Schläge 11a, 21a, 41a, 340a und 391a. Insoweit müsse eine Bescheinigung der Unteren Wasserbehörde oder Unteren Landschaftsbehörde eingereicht werden. Der Vertreter des Beklagten räumte dem Kläger Gelegenheit ein, Stellung zu nehmen und ergänzende Unterlagen vorzulegen. Hierfür setzte er eine Frist bis 29. Januar 2016. Der Kläger rügte schriftlich und telefonisch am 20. und 21. Januar 2016 nochmals den „Alleingang“ des Prüfers B.---weg , dessen Feststellungen in Widerspruch zu denen der drei vorangegangenen Prüfungen stünden. Wieso die mit Bärenklau bewachsenen Flächen nicht unter die „etablierten lokalen Praktiken“ fielen, sei ihm trotz mehrfacher Nachfrage nicht erklärt worden. Insoweit räume der Gesetzgeber Toleranzen ein.

Mit Festsetzungs- und Zuweisungsbescheid vom 26. Februar 2016 wies der Vertreter des Beklagten dem Kläger 166,83 Zahlungsansprüche mit einem Wert von 190,08 € je Zahlungsanspruch zu. Mit Zuwendungs- und Bewilligungsbescheid vom selben Tag gewährte er dem Kläger auf dieser Grundlage für das Jahr 2015 eine Basisprämie in Höhe von 23.599,66 €, eine Greeningprämie in Höhe von 14.224,32 €, eine Umverteilungsprämie in Höhe von 1.918,92 € und eine Erstattung aus Mitteln der EU in Höhe von 519,68 €.

Hiergegen hat der Kläger am 23. März 2016 Klage erhoben.

Mit der Klageerwiderung vom 26. Januar 2017 änderte der Vertreter des Beklagten die Bescheide ab, wies dem Kläger weitere 0,5 Zahlungsansprüche zu und bewilligte ihm eine weitere Basisprämie in Höhe von 1.786,82 €, eine weitere Greeningprämie in Höhe von 42,82 € und eine weitere Erstattung aus Mitteln der EU in Höhe von 25,18 €. Insoweit haben die Beteiligten das Verfahren für in der Hauptsache erledigt erklärt.

Der Beklagte legte dabei eine festgestellte Fläche von 167,33 ha und damit eine Abweichung gegenüber der angemeldeten Fläche um 20,45 ha zugrunde. Schlag 801a erkannte er nicht als förderfähig an, weil das Zeltfestival S. vom 21. August 2015 bis zum 6. September 2015 auf der gesamten Fläche stattgefunden hatte. Die im Anhörungsschreiben vom 15. Januar 2016 aufgeführten Flächen wurden wegen des Bewuchses mit Bärenklau nicht als Dauergrünland eingestuft. Insoweit stellte der Vertreter des Beklagten nur die von der Beantragung der Betriebsprämie im Jahr 2008 erfassten Flächen als unter der Codierung 583 förderfähig fest. Vom Schlag 1270a sei nur eine Teilfläche von 3,01 ha förderfähig, weil sich auf der übrigen Teilfläche ein Minigolfplatz und ein Kinderspielplatz befänden. Auf Schlag 1370a habe wegen einer Baustelle keine landwirtschaftliche Nutzung stattgefunden. Schlag 320a sei aufgrund einer starken „Verbuschung“ und zwei Gewässern nicht in dem Umfang der Beantragung bewirtschaftet worden. Drei Teilflächen dieses Schlages mit insgesamt 1021 qm Fläche seien im Rahmen der Neuberechnung nachträglich als Landschaftselement gewertet worden. Bei den übrigen hier in Abzug gebrachten Teilflächen handele es sich um Gewässerflächen und Dornengestrüpp, das nicht als Landschaftselement gewertet werden könne. Wegen der weiteren Einzelheiten der vom Vertreter des Beklagten zugrunde gelegten Flächenabweichungen wird auf die Gegenüberstellung „Beantragte und festgestellte Flächen“ in Anlage III zur Klageerwiderung Bezug genommen. Nach den diesbezüglichen Anmerkungen betrafen die weiteren Kürzungen im Wesentlichen Teilflächen, die wegen „Verbuschungen“ und aus anderen Gründen nicht bewirtschaftet bzw. als Dauergrünland genutzt worden seien. Darüber hinaus nahm der Vertreter des Beklagten einen Sanktionsabzug vor, den er mit der Änderung vom 26. Januar 2017 von 39,8 ha im Ausgangsbescheid auf 30,67 ha reduzierte. Hierzu führte er aus, gemäß Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 Del. VO (EU) Nr. 640/2014 habe der Sanktionsabzug bei Erlass des Bescheids das Doppelte der ermittelten Flächenabweichung betragen. Bei der Neuberechnung sei nach dem zwischenzeitlich in Kraft getretenen Art. 19a Del. VO (EU) Nr. 640/2014 mit Blick auf das in Art. 2 Abs. 2 Satz 2 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 normierte Günstigkeitsprinzip lediglich eine Kürzung in Höhe des 1,5-fachen der festgestellten Differenz zwischen angemeldeter und festgestellter Fläche erfolgt. Zusätzlich nahm der Vertreter des Beklagten einen Abzug in Höhe von 1 % wegen Verstoßes gegen Cross-Compliance-Vorschriften vor, weil die Stadt F. – Veterinäramt – in einem vom Kläger unterzeichneten Kontrollbericht vom 26. Juni 2015 eine nicht fristgemäße Meldung der Übernahme von Schafen und Ziegen im Herkunftssicherungs- und Informationssystem für Tiere (HIT) festgestellt und diesen Verstoß mit 1 % bewertet hatte. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Bescheide und die Änderung durch die Klageerwiderung vom 26. Januar 2017 Bezug genommen.

Mit Bescheid vom 17. Februar 2017 in Gestalt eines Änderungsbescheids vom 16. März 2017 bewilligte der Vertreter des Beklagten dem Kläger auf dessen Antrag vom 12. Mai 2016 für das Jahr 2016 die Basisprämie in Höhe von 31.196,21 €, die Greeningprämie in Höhe von 14.411,78 € und die Erstattung von Mitteln aus der Haushaltsdisziplin des Europäischen Garantiefonds in Höhe von 645,16 €. Der Bescheid enthielt keine Abweichung der ermittelten von der angemeldeten Fläche, keinen Sanktionsabzug und keinen Abzug für Verstöße gegen Cross-Compliance-Vorschriften.

Der Kläger hat sich mit Klageerweiterung vom 16. bzw. 21. März 2017 auch gegen diesen Bescheid gewandt. In der mündlichen Verhandlung hat er die Klage insoweit zurückgenommen.

Zur Begründung der Klage trägt der Kläger im Wesentlichen vor:

Sämtliche der von ihm beantragten Flächen seien förderfähig, da er sie ganzjährig beweidet bzw. landwirtschaftlich genutzt habe. Die durch Herrn B.---weg erfolgte Nachbegehung der Örtlichkeiten sei nicht richtlinienkonform, da ohne zweiten Prüfer, ohne Ankündigung und ohne sein, des Klägers, Einverständnis erfolgt. Die darauf gründenden Feststellungen seien deshalb nicht zu seinen Lasten verwertbar, zumal sie der Bewilligungspraxis der vorangegangenen Jahre widersprächen und die damit nachträglich gemachten Vorgaben seinerzeit im „Ratgeber Förderung“ bzw. „Richtlinienkatalog“ nicht geklärt gewesen und den Mitarbeitern des Beklagten selbst nicht bekannt gewesen seien. Bei der regulären Prüfung am 5., 7. und 10. August 2015 und der Besprechung am 14. August 2015 sei die Förderfähigkeit der mit Bärenklau bewachsenen Flächen in Übereinstimmung mit der Verwaltungspraxis der vorangegangenen Jahre festgestellt und mit der Unterschriftsleistung unter den Prüfbericht bestätigt worden. Für die nachträgliche gegenteilige Annahme treffe den Beklagten die Beweislast. Es handele sich bei diesen Flächen um Dauergrünland, weil bis Mitte Juni eines jeden Jahres und damit insbesondere zum Zeitpunkt der Antragstellung der Grasanteil gegenüber dem Bärenklau überwiege und der Bärenklau als Futterpflanze zu bewerten sei, dessen Futterwert höher sei als der von Gras. Soweit Neophyten auf den Flächen nicht mit einer Maßnahme pro Jahr in den Griff zu kriegen seien, beweide er, der Kläger, die Flächen etwa dreimal jährlich, um sie jederzeit entsprechend den Förderbedingungen nutzen zu können. Das Zeltfestival S. habe erst nach der Ernte stattgefunden und den Bewuchs weder beeinträchtigt noch beschädigt. Nach dem Sinn und Zweck der „Förderrichtlinien“ stehe die Nutzung für diese Veranstaltung damit der Beihilfefähigkeit der betroffenen Fläche nicht entgegen. Schlag 1270 mit dem Minigolfplatz und dem Kinderspielplatz werde vollumfänglich und jährlich beweidet. Nach einem Urteil des Europäischen Gerichtshofs sei eine eventuelle Zweitnutzung unschädlich. Jedenfalls sei die Kürzung der Fläche auf unter 3,35 ha nicht korrekt, diese Größe sei 2016 festgestellt worden. Auf Schlag 1370 habe sich zum Zeitpunkt der Beantragung keine Baustelle befunden. Es habe sich auch nicht um eine langfristige Baustelle gehandelt, sondern es habe sich kurzzeitig ein Lkw festgefahren, zu dessen Flottmachung Schotter angeschüttet worden sei. Die bei Schlag 320 abgezogenen Teilflächen seien als Landschaftselemente (Feldgehölz) zu bewerten. Die Schläge 1323, 758, 884, 685, 44, 31, 1303, 1271 und 683 seien nicht erfasst worden. Im Übrigen seien im Einzelnen benannte Kürzungen zu Unrecht erfolgt, überwiegend weil die betroffenen Schläge über die vom Vertreter des Beklagten festgestellten Flächen hinaus beweidet bzw. unterbeweidet und die „Verbuschungen“ hierdurch zurückgedrängt würden, teilweise auch deswegen, weil die Schläge größer seien als vom Vertreter des Beklagten angenommen. Den Vorschriften nach dem HIT habe er, der Kläger, genügt. Die Tiere seien ohrmarkiert gewesen und das Bestandsregister habe dem Bestand entsprochen.

Der Kläger beantragt,

den Beklagten zu verpflichten,

in Änderung des Bescheids über die Festsetzung und Zuweisung von Zahlungsansprüchen vom 26. Februar 2016 in der Gestalt der Änderung vom 26. Januar 2017 186,73 Zahlungsansprüche festzusetzen und ihm zuzuweisen,

ihm in Änderung des Zuwendungs- und Bewilligungsbescheids vom 26. Februar 2016 in der Gestalt der Änderung vom 26. Januar 2017 Direktzahlungen und Erstattungen auf der Basis von 186,73 ha beihilfefähigen landwirtschaftlichen Flächen zu gewähren.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er führt in Vertiefung der den Bescheiden vom 26. Februar 2016 in der aktuellen Fassung zugrunde liegenden Annahmen aus: Die Beweislast für das Vorliegen der Fördervoraussetzungen liege beim Kläger. Die für das Zeltfestival S. genutzte Fläche des Schlags 801a sei nach Art. 32 Abs. 3 VO (EU) Nr. 1307/2013 i.V.m. § 12 Abs. 1 und 2 Satz 2 DirektZahlDurchfV nicht beihilfefähig, da eine starke Einschränkung der landwirtschaftlichen Tätigkeit im Sinne dieser Vorschriften vorliege. Maßgeblich sei, dass das Zeltfestival innerhalb der Vegetationsperiode stattgefunden und dabei die Dauer von 14 aufeinanderfolgenden Tagen überschritten habe. Auf den vom Kläger angeführten Zeitpunkt der Ernte komme es nicht an, dieser sei ausschließlich bei mit Kulturpflanzen genutzten Ackerflächen relevant. Die mit Bärenklau bewachsenen Flächen seien kein Dauergrünland oder Dauerweideland, weil sie nicht gemäß Art. 4 Abs. 1 lit. h) VO (EU) Nr. 1307/2013 zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt würden. Gras und andere Grünfutterpflanzen müssten entgegen der Auffassung des Klägers ganzjährig und nicht lediglich zwischen Mitte April und Mitte Juni vorherrschen. Unter im Sinne „etablierter lokaler Praktiken“ genutzten Flächen seien ausschließlich Heideflächen zu verstehen, die durch Zwergsträucher und deren Begleitkraut geprägt seien. Es bestünden schon ernstliche Zweifel daran, dass die als Minigolfplatz und Kinderspielplatz genutzten Flächen landwirtschaftliche Flächen im Sinne von Art. 4 Abs. 1 lit. e) VO (EU) Nr. 1307/2013 darstellten. Jedenfalls würden sie hauptsächlich für nichtlandwirtschaftliche Zwecke genutzt. Im Hinblick auf den mit einer Baustelle belegten Schlag 1370a übersehe der Kläger, dass die Fördervoraussetzungen während des gesamten Kalenderjahres erfüllt sein müssten. Für die Schläge 44a, 1303a, 1323, 31a, 683a, 684, 685 und 758 könnten mangels Anmeldung keine Zahlungsansprüche zugewiesen und keine Direktzahlungen bewilligt werden. Auf Schlag 561a sei die „Verbuschung“ so stark gewesen, dass eine Zurückdrängung durch Beweidung von Schafen nicht zu erwarten sei. Im Übrigen werde auf die Anmerkungen der Aufstellung „Beantragte und festgestellte Flächen“ in Anlage III zur Klageerwiderung verwiesen.

Bei der Kostenentscheidung sei zu berücksichtigen, dass die Besserstellung des Klägers durch die unter dem 26. Januar 2017 vorgenommenen Änderungen des Zuwendungs- und Bewilligungsbescheids vom 26. Februar 2016 ausschließlich auf der rückwirkenden Minderung des Sanktionsabzugs beruhe und der ursprüngliche Sanktionsabzug im Zeitpunkt des Erlasses dieses Bescheids rechtmäßig gewesen sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Vertreters des Beklagten verwiesen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, ist das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, ist es in entsprechender Anwendung dieser Vorschrift einzustellen.

Im Übrigen hat die Klage keinen Erfolg.

Sie ist zulässig. Statthaft ist die Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO. Der Kläger kann sein Rechtsschutzziel nicht durch Aufhebung der Bescheide vom 26. Februar 2016 in der Gestalt der Änderungen vom 26. Januar 2017 erreichen, sondern nur durch Erweiterung der durch diese Verwaltungsakte gewährten Begünstigungen.

Die Klage ist aber unbegründet.

Die Ablehnung der Zuweisung weiterer als der mit dem Zuweisungsbescheid vom 26. Februar 2016 in der Gestalt der Änderung vom 26. Januar 2017 zugewiesenen 167,33 Zahlungsansprüche ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 5 VwGO.

Nach dem Maßstab des § 113 Abs. 5 VwGO kommt es allein darauf an, ob dem Kläger der behauptete Anspruch zusteht, mithin die materiell-rechtlichen Anspruchsvoraussetzungen gegeben sind. Hiernach ist nicht entscheidungsrelevant, ob die ohne Wissen des Klägers nach Unterzeichnung des Prüfberichts vom 14. August 2015 durchgeführte Nachbesichtigung einiger streitbetroffener Flächen verfahrensrechtlichen Maßgaben entsprach. Es bedarf daher keiner Vertiefung, dass ein Anwesenheitsrecht des Betroffenen bei den durch Art. 59 VO (EU) Nr. 1306/2013 vorgegebenen Vor-Ort-Kontrollen nicht normiert ist, zumal ein Großteil der Flächenkontrollen ohnehin in Abwesenheit des antragstellenden Landwirts im Wege der Fernerkundung anhand von Satellitenbildern und Luftbildaufnahmen erfolgt. Jedenfalls besteht unabhängig von Verfahrensfragen materiell-rechtlich kein Anspruch darauf, für nicht beihilfefähige Flächen Beihilfe zu erhalten.

Vgl. VG Münster, Urteil vom 18. Februar 2015 – 9 K 1217/13 –, n.v.

Für ein Verwertungsverbot, wie es der Kläger geltend macht, fehlt es bei dieser Sachlage an jeder Grundlage, zumal die Feststellungslast für das Vorliegen der Voraussetzungen eines Anspruchs nicht bei der versagenden Behörde, sondern beim Anspruchssteller liegt. Der Prüfbericht vom 14. August 2015 ändert hieran nichts, zumal er keine Aussagen zur Förderfähigkeit der strittigen Flächen enthält. Auch aus der Bewilligungspraxis der Vorjahre, Empfehlungen im „Ratgeber Förderung“ und ggf. von der Rechtslage abweichenden Einschätzungen anderer Personen kann der Kläger keine Ansprüche herleiten.

Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass ihm auf seinen Antrag vom 23. April 2015 mehr als 167,33 Zahlungsansprüche zugewiesen werden.

Rechtsgrundlage für den behaupteten Anspruch ist Art. 24 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1307/2013. Danach ist die Anzahl der je Betriebsinhaber 2015 zugewiesenen Zahlungsansprüche gleich der Zahl der beihilfefähigen Hektarflächen, die der Betriebsinhaber in seinem Beihilfeantrag anmeldet und die ihm zu einem von dem betreffenden Mitgliedstaat festgesetzten Zeitpunkt, hier gemäß § 10 Abs. 1 DirektZahlDurchfV dem 15. Mai 2015, zur Verfügung stehen.

Vom Kläger erst im gerichtlichen Verfahren angeführte Flächen wie die Schläge 44a, 1303a, 1323, 31a, 683a, 684, 685 und 758 sind ausgehend hiervon schon deswegen nicht anspruchsbegründend, weil er sie in seinem Beihilfeantrag vom 23. April 2015 nicht angemeldet hat. Seine Rüge, diese Flächen seien nicht erfasst bzw. digitalisiert worden, geht hieran vorbei.

Die im Übrigen strittigen Flächen sind nicht beihilfefähig. Gem. Art. 32 Abs. 2 lit. a) VO (EU) Nr. 1307/2013 bezeichnet der Begriff der beihilfefähigen Hektarfläche jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs, die für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird oder, wenn die Fläche auch für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzt wird, hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird. Eine landwirtschaftliche Fläche ist nach Art. 4 Abs. 1 lit. e) VO (EU) Nr. 1307/2013 jede Fläche, die als Ackerland, Dauergrünland und Dauerweideland oder mit Dauerkulturen genutzt wird. Dauergrünland und Dauerweideland sind gemäß Art. 4 Abs. 1 lit. h) VO (EU) Nr. 1307/2013 Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und seit mindestens fünf Jahren nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind; es können dort auch andere Pflanzenarten wachsen wie Sträucher und/oder Bäume, die abgeweidet werden können, sofern Gras und andere Grünfutterpflanzen weiterhin vorherrschen; sowie ferner – wenn die Mitgliedstaaten dies beschließen – Flächen, die abgeweidet werden können und einen Teil der etablierten lokalen Praktiken darstellen, wo Gras und andere Grünpflanzen traditionell nicht in Weidegebieten vorherrschen.

Hiernach genügt es nicht, dass der Betriebsinhaber die Flächen tatsächlich zur Beweidung seines Viehs nutzt. Vielmehr werden insoweit nur die Flächen als beihilfefähig anerkannt, die zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden.

Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 16. April 2013 – 21 B 12.1307 –, juris; Nds. OVG, Beschluss vom 13. August 2012 – 10 LA 93/11 –, RdL 2013, 54; VG d. Saarlandes, Urteil vom 8. Mai 2017 – 1 K 43/16 –, juris; VG Meiningen, Urteil vom 14. Juli 2016 – 2 K 515/12 ME –, juris.

Grünfutter ist die Bezeichnung für Pflanzen, die vor Abschluss ihres Wachstums gemäht und in frischem Zustand an landwirtschaftliche Nutztiere verfüttert werden.

Vgl. Nds. OVG, a.a.O.; VG d. Saarlandes, a.a.O.

Gemäß Art. 32 Abs. 4 VO (EU) Nr. 1307/2013 gelten Flächen nur dann als Hektarflächen, wenn sie – außer im hier nicht einschlägigen Falle höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände – jederzeit während des Kalenderjahres die Begriffsbestimmung für die beihilfefähige Hektarfläche erfüllen.

Hiervon ausgehend handelt es sich bei den mit Bärenklau bewachsenen Flächen nicht um Dauergrünland und damit nicht um beihilfefähige Hektarflächen. Diese Flächen werden nicht zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt. Nicht Gras und andere Grünfutterpflanzen herrschen dort jederzeit während des Kalenderjahres vor, sondern über erhebliche Strecken des Jahres der Riesenbärenklau. Dieser ist kein Grünfutter, weil er nicht vor Abschluss seines Wachstums gemäht und in frischem Zustand an landwirtschaftliche Nutztiere verfüttert wird. Unerheblich ist nach den vorstehenden Maßstäben, ob und inwieweit der Riesenbärenklau für Schafe einen Futterwert besitzt und vom Kläger tatsächlich an seine Tiere verfüttert wird. Der Kläger stellt mit dieser Argumentation wie auch in Bezug auf eine Vielzahl anderer strittiger Flächen darauf ab, dass er diese Flächen zur Beweidung durch seine Schafe nutze. Darauf kommt es jedoch nach den dargelegten Maßgaben nicht an. Ebenso wenig verfängt sein Einwand, bis Mitte Juni eines jeden Jahres und insbesondere im Zeitpunkt der Antragstellung überwiege der Grasanteil gegenüber dem des Bärenklaus bzw. habe er überwogen. Zum Einen ist der Kläger für diese den Feststellungen des Beklagten widersprechende Behauptung beweisfällig geblieben, obwohl ihn nach den dargelegten Grundsätzen die Feststellungslast trifft. Zum Anderen müssen, wie ausgeführt, die Voraussetzungen für die Beihilfefähigkeit angemeldeter Flächen während des gesamten Kalenderjahres erfüllt sein. Die besagten Flächen stellen auch keinen Teil der etablierten lokalen Praktiken im Sinne von Art. 4 Abs. 1 lit. h) VO (EU) Nr. 1307/2013, § 2 DirektZahlDurchfG dar. Sie liegen nicht in einem Gebiet, in dem Gras und andere Grünfutterpflanzen traditionell nicht in Weidegebieten vorherrschen. Damit sind vielmehr Heideflächen gemeint, die vegetativ durch Zwergsträucher wie das Heidekraut geprägt sind. Schließlich sind die noch in Streit stehenden mit Riesenbärenklau bewachsenen Flächen auch nicht nach Art. 32 Abs. 2 lit. b) VO (EU) Nr. 1307/2013 beihilfefähig, weil für diese mangels Anmeldung im Jahr 2008 kein Anspruch im Rahmen der Betriebsprämienregelung oder der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung gemäß Titel III bzw. IV A der VO (EG) Nr. 1782/2003 bestand.

Nach den vorstehenden Maßstäben sind auch die in der Gegenüberstellung „Beantragte und festgestellte Flächen“ in Anlage III zur Klageerwiderung im Einzelnen aufgeführten Teilflächen, die der Vertreter des Beklagten aufgrund von „Verbuschungen“ nicht als Dauergrünland eingestuft hat, nicht beihilfefähig. Erfüllt ein Feldblock nicht alle Beihilfevoraussetzungen, d.h. ist die anerkennungsfähige landwirtschaftliche Nutzfläche letztlich kleiner, ist auch nur der Feldblock mit dieser Größe der Beihilfegewährung zu Grunde zu legen.

Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 11. August 2011 – 10 LB 370/08 –, RdL 2012, 18; VG Meiningen, a.a.O.

Mit „Verbuschungen“ sind nach den Feststellungen des Vertreters des Beklagten Flächenbestandteile bezeichnet, in denen Gehölze und Sträucher vorherrschen und die dementsprechend nicht zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden. Solche Flächenbestandteile zählen mithin nicht zum Dauergrünland.

Vgl. VG Meiningen, a.a.O.

Der Kläger hält diesen Feststellungen nichts Durchgreifendes entgegen. Auch in diesem Zusammenhang erhebt er im Wesentlichen den aus den vorstehenden Gründen unerheblichen Einwand, dass er die betreffenden Flächen beweide bzw. unterweide und damit die „Verbuschungen“ zurückgedrängt würden. Sein Vorbringen ist auch nicht geeignet, die Feststellungen zur Größe der betroffenen Teilflächen in Zweifel zu ziehen. Der Beklagte hat diese auf der Grundlage von Orthofotos, d.h. verzerrungsfreien und maßstabsgetreuen Abbildungen der Erdoberfläche getroffen, die durch fotogrammetrische Verfahren aus Luft- oder Satellitenbildern abgeleitet werden, die eine hohe Genauigkeit bei der Landvermessung ermöglichen. Vor diesem Hintergrund ist die pauschale Behauptung, die landwirtschaftlich genutzten Flächen seien teilweise größer als vom Beklagten angenommen, unsubstantiiert. Sie bietet keinen Anlass für weitere Maßnahmen zur Sachverhaltsaufklärung etwa durch Inaugenscheinnahme, wie vom Kläger schriftsätzlich angeregt worden ist. Grundsätzlich obliegt es dem Betriebsinhaber, zeitnah zu den von der Behörde getroffenen Feststellungen eine andere Auffassung zu den tatsächlichen Verhältnissen festzustellen und zu dokumentieren, um dies später den behördlichen Feststellungen entgegenhalten zu können, weil ihn, wie ausgeführt, die materielle Beweislast trifft.

Vgl. VG d. Saarlandes, a.a.O.

Die Fläche des Schlags 1370 ist ebenfalls mangels landwirtschaftlicher Nutzung nicht beihilfefähig. Aus den bei der Vor-Ort-Kontrolle am 5. August 2015 gefertigten Lichtbildern (Beiakte Heft 1, VOK Bl. 31 f.) ergibt sich, dass sich auf dieser Fläche eine Baustelle befand, die jegliche Nutzung als Ackerland, Dauergrünland, Dauerweideland oder mit Dauerkulturen ausschloss. Die gegenteilige Behauptung des Klägers, dort habe sich nur kurzzeitig ein Lkw festgefahren, der mit der Anschüttung von Schotter habe flottgemacht werden sollen, wird durch diese Fotos widerlegt. Unerheblich ist mit Blick auf Art. 32 Abs. 4 VO (EU) Nr. 1307/2013 auch hier, dass die Baustelle zum Zeitpunkt der Beantragung der Zahlungsansprüche noch nicht eingerichtet gewesen sein soll.

Die Fläche des Schlags 801a war im maßgeblichen Jahr 2015 nicht beihilfefähig, weil sie in anspruchsschädlicher Weise mit dem Zeltfestival S. für eine nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wurde. Nach Art. 32 Abs. 3 lit. a) VO (EU) Nr. 1307/2013 gilt eine auch für nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzte Fläche als im Sinne von Absatz 2 lit. a) hauptsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzte Fläche, wenn die landwirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt werden kann, ohne durch die Intensität, Art, Dauer oder den Zeitpunkt der nichtlandwirtschaftlichen Tätigkeiten stark eingeschränkt zu sein. Gemäß Satz 2 der Vorschrift legen die Mitgliedstaaten Kriterien für die Umsetzung dieser Bestimmung fest. Nach der hierauf gründenden Vorschrift des § 12 Abs. 2 Nr. 2 DirektZahlDurchfV ist eine starke Einschränkung der landwirtschaftlichen Tätigkeit in der Regel gegeben, wenn innerhalb der Vegetationsperiode oder bei mit Kulturpflanzen genutzten Ackerflächen innerhalb der Vegetationsperiode im Zeitraum zwischen Aussaat und Ernte eine nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit, die eine gleichzeitige landwirtschaftliche Tätigkeit in diesem Zeitraum erheblich beeinträchtigt oder ausschließt, länger als 14 aufeinanderfolgende Tage dauert oder insgesamt an mehr als 21 Tagen im Kalenderjahr durchgeführt wird. Abzustellen ist danach vorliegend auf die Vegetationsperiode und nicht, wie der Kläger meint, auf die Vegetationsperiode im Zeitraum zwischen Aussaat und Ernte. Der letztgenannte Zeitraum ist nämlich nur bei mit Kulturpflanzen genutzten Ackerflächen relevant, Schlag 801a wird aber nicht als Ackerland, sondern als Dauergrünland genutzt. Die Vegetationsperiode von Gras dauert von Frühjahr bis Herbst an. Innerhalb dieses Zeitraums hat das Zeltfestival S. vom 21. August bis 6. September 2015 und damit an mehr als 14 aufeinanderfolgenden Tagen stattgefunden. Atypische Umstände, die eine Ausnahme von der Regel des § 12 Abs. 2 Nr. 2 DirektZahlDurchfV rechtfertigen, sind nicht ersichtlich. Vielmehr spricht nach den vom Beklagten angeführten Internetfotos alles dafür, dass die Nutzung für das Zeltfestival S. zumindest zu einer wesentlichen Beeinträchtigung des Bewuchses führt und damit zugleich den eine starke Einschränkung der landwirtschaftlichen Tätigkeit indizierenden Regeltatbestand des § 12 Abs. 2 Nr. 1 DirektZahlDurchfV verwirklicht.

Die für einen Kinderspielplatz und einen Minigolfplatz genutzten Teilflächen des Schlags 1270a hat der Vertreter des Beklagten zu Recht in Abzug gebracht. Angesichts dieser Zweckbestimmung fehlt es bereits an einer Nutzung zum Anbau von Gras und anderen Grünfutterpflanzen. Ob und ggf. inwieweit der Kläger diese Teilflächen tatsächlich zur Beweidung durch seine Schafe nutzt, ist nach den oben dargelegten Grundsätzen unerheblich. Es bedarf daher keiner Vertiefung, dass die Eingrenzung des Minigolfplatzes durch einen Zaun Zweifel an der entsprechenden Darstellung des Klägers begründet. Selbst wenn entgegen diesen Erwägungen von einer auch landwirtschaftlichen Nutzung dieser Teilflächen ausgegangen würde, wäre diese jedenfalls nicht der hauptsächliche Nutzungszweck. Denn gemäß § 12 Abs. 3 Nr. 3 DirektZahlDurchfV werden Flächen, die für Freizeit- oder Erholungszwecke oder zum Sport genutzt werden und hierfür eingerichtet sind oder in einem hierfür bestimmten Zustand gehalten werden, mit einer hier nicht einschlägigen Ausnahme hauptsächlich für eine nichtlandwirtschaftliche Tätigkeit genutzt. Die Flächen für den Kinderspielplatz und den Minigolfplatz werden für Freizeit- und Erholungszwecke genutzt und sind hierfür eingerichtet. Für eine unzutreffende Berechnung der nach Abzug dieser Flächen verbleibenden beihilfefähigen Fläche ist nichts ersichtlich. Entgegen der Behauptung des Klägers ist im Jahr 2016 die beihilfefähige Fläche des Schlags nicht mit 3,35 ha, sondern mit 2,98 ha festgestellt worden. Damit lag sie noch unter der im Jahr 2015 festgestellten Fläche von 3,01 ha.

Die noch in Streit stehenden Teilflächen des Schlags 320a, zwei Gewässerflächen und eine mit Dornengestrüpp bewachsene Teilfläche, werden ebenfalls nicht zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt. Hinsichtlich der Gewässerflächen bedarf dies keiner weiteren Erläuterung. In Bezug auf die mit Dornengestrüpp belegte Teilfläche wird auf die Ausführungen zu den mit Bärenklau und anderen Sträuchern „verbuschten“ Flächen verwiesen. Diese Teilfläche ist auch nicht als Landschaftselement Teil der beihilfefähigen Hektarfläche. Nach Art. 9 Abs. 1 Satz 1 Del. VO (EU) Nr. 640/2014, der auf der Ermächtigung in Art. 76 Abs. 2 lit. c) VO (EU) Nr. 1306/2013 beruht, können die Mitgliedstaaten für Regionen, in denen bestimmte Landschaftselemente, insbesondere Hecken, Gräben oder Mauern, traditionell Bestandteil guter landwirtschaftlicher Anbau- oder Nutzungspraktiken auf landwirtschaftlichen Flächen sind, beschließen, dass die entsprechende Fläche als Teil der beihilfefähigen Fläche einer landwirtschaftlichen Parzelle im Sinne von Art. 67 Abs. 4 lit. a) VO (EU) Nr. 1306/2013 gilt, sofern sie eine von dem betreffenden Mitgliedstaat zu bestimmende Gesamtbreite nicht übersteigt. Von dieser Regelungsbefugnis hat die Bundesrepublik Deutschland durch § 19 InVeKoSV Gebrauch gemacht. Nach dem allein in Betracht kommenden Abs. 1 Nr. 1 dieser Vorschrift gelten Landschaftselemente im Sinne des § 8 Abs. 1 und 4 der Agrarzahlungen-Verpflichtungenverordnung, über die der Betriebsinhaber verfügt, als Teil der Gesamtfläche derjenigen seiner landwirtschaftlichen Parzellen, zu der die Landschaftselemente in unmittelbarem räumlichen Zusammenhang stehen. Bei dem Dornengestrüpp handelt es sich nicht um ein Landschaftselement in diesem Sinne, insbesondere nicht um ein Feldgehölz gemäß § 8 Abs. 1 Nr. 3 AgrarZahlVerpflV. Feldgehölze sind danach überwiegend mit gehölzartigen Pflanzen bewachsene Flächen, die nicht der landwirtschaftlichen Erzeugung dienen. Durch einen höheren Anteil an Bäumen unterscheiden sich Feldgehölze von den Gebüschen. Die den Rand der Feldgehölze säumenden Sträucher und hochwüchsigen Stauden machen nur einen kleineren Anteil der Arten aus. Im Inneren ist ein waldähnliches Kleinklima vorzufinden. Ausweislich der in den Verwaltungsvorgängen befindlichen Lichtbilder (Beiakte Heft 1, VOK Bl. 57 unten, 58) weist der fragliche Bewuchs keinen Anteil an Bäumen und keine derartige Struktur auf. Es handelt sich um ein Gebüsch, das seiner Art nach nicht traditionell Bestandteil guter landwirtschaftlicher Anbau- oder Nutzungspraktiken auf landwirtschaftlichen Flächen ist.

Im Übrigen bietet das Vorbringen des Klägers mangels Substantiierung keinen Anhalt dafür, dass ihm entgegen den Feststellungen des Vertreters des Beklagten zur beihilfefähigen Fläche weitere Zahlungsansprüche zustehen. Auf die Anmerkungen der Gegenüberstellung „Beantragte und festgestellte Flächen“ in Anlage III zur Klageerwiderung wird insoweit Bezug genommen.

In der Konsequenz ist auch die Versagung weiterer als der mit dem Zuwendungs- und Bewilligungsbescheid vom 26. Februar 2016 in der Gestalt der Änderung vom 26. Januar 2017 gewährten Direktzahlungen und Erstattungen auf der Basis von 186,73 ha beihilfefähigen Flächen rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger kann Direktzahlungen und Erstattungen auf der Basis von 186,73 ha statt von 167,33 ha beihilfefähigen Flächen schon deswegen nicht beanspruchen, weil es an entsprechenden Zahlungsansprüchen fehlt, an deren Aktivierung die begehrten Zahlungen gemäß Art. 32 Abs. 1, Art. 41 Abs. 4, Art. 43 Abs. 9 UAbs. 2 VO (EU) Nr. 1307/2013 und § 4 Abs. 1 HDiszErstV sämtlich geknüpft sind. Die Umverteilungsprämie ist nach Art. 41 Abs. 4 i.V.m. Anhang VIII VO (EU) Nr. 1307/2013 ohnehin auf 46 Zahlungsansprüche begrenzt.

Die vom Kläger aufgeworfene Frage der Beachtung verfahrensrechtlicher Maßgaben stellt sich aus den oben genannten Gründen auch in diesem Zusammenhang nicht. Auch die zur Anwendung gekommene Sanktionsregelung in Art. 19 Del. VO (EU) Nr. 640/2014 stellt allein auf die Abweichung zwischen angemeldeter und ermittelter Fläche, nicht jedoch darauf ab, dass die zugrunde liegenden Feststellungen in einem bestimmten Verfahren getroffen wurden.

Ob der Sanktionsabzug und die Kürzung wegen Verstoßes gegen Cross-Compliance-Vorschriften zu Recht erfolgt sind, bedarf im vorliegenden Zusammenhang keiner Entscheidung. Denn mit dem Klageantrag hat der Kläger den Streitgegenstand hinsichtlich der Direktzahlungen bzw. Erstattung aus Mitteln der Haushaltsdisziplin auf die Anzahl der zugrunde zu legenden Flächen beschränkt. Die genannten Abzüge sind nicht Teil dieser Bemessungsgrundlage, sondern knüpfen an diese an.

Lediglich angemerkt sei daher, dass das Vorbringen des Klägers, seine Tiere seien ordnungsgemäß ohrmarkiert gewesen und das Bestandsregister habe dem Bestand entsprochen, an dem Vorwurf vorbeigeht, der dem CC-Abzug zugrunde liegt. Dieser bezog sich nämlich weder auf die Ohrmarken noch auf das Bestandsregister, sondern ausschließlich darauf, dass der Kläger die Übernahme von Schafen und Ziegen nicht fristgemäß im HIT gemeldet habe. Den entsprechenden Kontrollbericht hat der Kläger im Übrigen unterzeichnet, ohne gegen diese Feststellung Einwände zu erheben.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO und, soweit die Beteiligten das Verfahren für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, aus § 161 Abs. 2 VwGO. Auch insoweit waren die Kosten des Verfahrens dem Kläger nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstands aufzuerlegen. Erledigende Ereignisse waren die nachträgliche Zuweisung weiterer 0,5 Zahlungsansprüche und die Nachbewilligung von Direktzahlungen und einer Erstattung aus Mitteln der Haushaltsdisziplin durch die unter dem 26. Januar 2017 vorgenommenen Änderungen. Die Zuweisung von 0,5 Zahlungsansprüchen fällt nach dem Rechtsgedanken des § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO für die Verteilung der Kostenlast nicht ins Gewicht. Zu der Nachbewilligung von Direktzahlungen und einer Erstattung ist es nur deswegen gekommen, weil der Vertreter des Beklagten den Sanktionsabzug vom 2-fachen der Differenz zwischen angemeldeter und festgestellter Fläche aufgrund der zwischenzeitlich in Kraft getretenen Neuregelung des Art. 19a Del. VO (EU) Nr. 640/2014 auf das 1,5-fache dieser Differenz gemindert hat. Es kann dahin stehen, ob das Günstigkeitsprinzip des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 VO (EG, Euratom) Nr. 2988, 95 diese Begünstigung des Klägers überhaupt geboten hat, obwohl Art. 19a Del. VO (EU) Nr. 640/2014 nach Art. 2 Satz 2 Del. VO /EU) Nr. 2016/1393 nur für Antragsjahre und Prämienzeiträume ab dem 1. Januar 2016 gilt. Maßgeblich für die Kostenlast des Klägers ist jedenfalls, dass der ursprüngliche Sanktionsabzug nach Art. 19 Abs. 1 UAbs. 1 Del. VO (EU) Nr. 640/2014 rechtmäßig war.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich oder als elektronisches Dokument, letzteres nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (Elektronischer-Rechtsverkehr-Verordnung – ERVV), bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, zu beantragen. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich oder als elektronisches Dokument, letzteres nach Maßgabe des § 55a VwGO und der ERVV, einzureichen.

Im Berufungsverfahren muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag auf Zulassung der Berufung. Als Prozessbevollmächtigte sind nur die in § 67 Abs. 4 in Verbindung mit Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung bezeichneten und ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.