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Tatbestand:

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Die Klägerin betreibt im Stadtgebiet der Beklagten drei Pfandleihhäuser unter den Adressen L.         Straße 00, 00000 F.     , B.            T.      000, 00000 F.     und T1.----straße 00-00, 00000 F.     .

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Mit Schreiben vom 27. Januar 2012 meldete die Klägerin der Beklagten für die drei Filialen die Überschüsse aus der Pfandverwertung für das Jahr 2009 abzüglich aufgerechneter Mindererlöse in Höhe von insgesamt 33.526,69 Euro (Filiale L.         T.      17.428,23 Euro, Filiale B.            T.      5.652,29 Euro und Filiale T1.----straße 10.446,17 Euro) und überwies diesen Betrag an die Regierungshauptkasse Düsseldorf.

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Am 31. Januar 2013 überwies die Klägerin Überschüsse aus der Pfandverwertung für das Jahr 2010 abzüglich verrechneter Mindererlöse aus der Pfandverwertung in Höhe von insgesamt 78.123,61 Euro (Filiale L.         T.      32.776,54 Euro, Filiale B.            T.      19.824,66 Euro und Filiale T1.----straße 25.522,41 Euro) an die Regierungshauptkasse Düsseldorf. Die Klägerin führte mit Schreiben vom selben Tag dazu aus, die Überweisung erfolge unter dem Vorbehalt der tatsächlichen Verpflichtung zur Abführung von Überschüssen respektive der Verfassungsmäßigkeit der §§ 5, 11 der Pfandleihverordnung – PfandlV –.

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Die Klägerin hat am 17. Dezember 2015 Klage erhoben.

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Mit Schreiben vom 23. Dezember 2015 forderte die Klägerin die Beklagte außergerichtlich zur Erstattung des Betrages von 33.526,69 Euro bis zum 31. Dezember 2015 auf. Sie verwies darauf, dass § 11 PfandlV von der Verordnungsermächtigung in § 34 Abs. 2 der Gewerbeordnung – GewO – nicht umfasst sei, somit fehle es an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage hinsichtlich der Abführung von Pfandüberschüssen. Die Beklagte antwortete mit Schreiben vom 12. Januar 2016 und wies darauf hin, dass die Pfandüberschüsse nicht von ihr vereinnahmt worden seien und daher nicht erstattet werden könnten. Die Klägerin solle sich stattdessen an die Bezirksregierung E.          wenden. Eine Zahlung der Beklagten erfolgte nicht.

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Zur Begründung ihrer Klage führt die Klägerin aus:

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Die Beklagte sei richtige Anspruchsgegnerin des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs. Diese sei als zuständige Behörde im Sinne von § 11 Abs. 1 PfandlV i.V.m. § 2 der Verordnung zur Übertragung von Ermächtigungen, zur Regelungen von Zuständigkeiten und Festlegungen auf dem Gebiet des Gewerberechts (Gewerberechtsverordnung – GewRV) und Anlage 1, Abschnitt III Nr. 2.1.2 Leistungsempfängerin und damit passivlegitimiert. Ihr Vermögen sei durch die Abführung der Überschüsse gemehrt worden. Diese Vermögensmehrung sei auch ziel- und zweckgerichtet gewesen, da sie, die Klägerin, gegenüber der Beklagten ihre angebliche Leistungspflicht aus § 11 PfandlV habe erfüllen wollen. Dass sie auf Wunsch der Beklagten die Überschüsse an die Regierungshauptkasse überwiesen habe, sei ohne Belang. Eine Leistungsbeziehung bestehe trotzdem nur zu der Beklagten. Der Verfall der Überschüsse an den Fiskus des Landes sei lediglich die gesetzlich angeordnete Folge der Abführung des Verwertungsüberschusses an die Beklagte und betreffe nur das Innenverhältnis zwischen der Beklagten und dem Land. Gegenüber dem Land treffe sie, die Klägerin, keine eigene Verpflichtung, welche mit der Zahlung habe erfüllt werden sollen.

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Die Leistung sei ohne Rechtsgrund erfolgt, da die entsprechenden rechtlichen Grundlagen in §§ 5 Abs. 1 Nr. 2, 11 Abs. 1 PfandlV in der zum maßgeblichen Zeitpunkt der Abführung geltenden Fassung verfassungswidrig und damit nichtig seien.

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Die Klägerin hat ursprünglich beantragt, die Beklagte zu verurteilen, an sie 33.526,69 Euro nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit der Klage zahlen. Mit Schriftsatz vom 2. Dezember 2016, bei Gericht eingegangen am 6. Dezember 2016, hat sie die Klage dahingehend erweitert, dass sie nunmehr auch die Rückzahlung der Überschüsse für das Kalenderjahr 2010 in Höhe von 78.123,61 Euro nebst Zinsen seit Rechtshängigkeit der Klageerweiterung fordert.

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Die Klägerin beantragt,

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die Beklagte zu verurteilen, an sie 111.650,30 Euro nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz aus 33.526,69 Euro seit Rechtshängigkeit der Klage vom 17. Dezember 2015 sowie aus weiteren 78.123,61 Euro seit Rechtshängigkeit der Klageerweiterung vom 2. Dezember 2016 zu zahlen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung macht sie geltend, sie sei hinsichtlich des geltend gemachten öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs nicht passivlegitimiert. Es liege keine Leistung der Klägerin an sie, die Beklagte, vor. Für die Bewertung dieser Tatsache sei die innere Einstellung des Leistenden keinesfalls maßgeblich. Vielmehr stellten sich die Überweisungen aus Sicht eines objektiven Empfängers bei verständiger Würdigung unter Berücksichtigung der Gesamtumstände als bewusste und zweckgerichtete Mehrung des Vermögens des Landes Nordrhein-Westfalens dar. Die Zahlungen seien direkt an die Regierungshauptkasse E.          geleistet worden, sie habe das Geld zu keinem Zeitpunkt vereinnahmt. Sie sei nach den Umständen des Einzelfalls auch keine übersprungene Zwischenstation, welche die abgeführten Beträge eigentlich hätten durchlaufen müssen. Nach der angegriffenen Regelung in § 11 PfandlV zum Verfall der Überschüsse sei für die abgeführten Beträge ein direkter Eingang beim Fiskus des Landes vorgesehen. Die auf Grundlage dieser Vorschrift geleisteten Zahlungen stellten sich nach Systematik sowie Sinn und Zweck der Verfallsregelung daher nicht als „Leistung über Eck“, sondern als Direktleistung an das Land dar. Sie, die Beklagte, habe die Zuwendung nicht zurechenbar veranlasst und auch keinen Rechtsschein einer Leistungsbeziehung zu ihr selbst geschaffen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Akten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :Die Klageerweiterung mit Schriftsatz vom 2. Dezember 2016 hinsichtlich der Überschüsse für das Kalenderjahr 2010 in Höhe von 78.123,61 Euro nebst Zinsen ist jedenfalls nach § 91 Abs. 1, 2 der Verwaltungsgerichtsgerichtsordnung – VwGO – zulässig, da sich die Beklagte mit Schriftsatz vom 14. Dezember 2016 sowie in der mündlichen Verhandlung rügelos inhaltlich auf die erweiterte Klage eingelassen hat. Die nachträgliche Klagehäufung ist nach den Maßgaben von § 44 VwGO ebenfalls nicht zu beanstanden.

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Die Klage ist in der sich aus der Klageerweiterung ergebenden Form als allgemeine Leistungsklage zulässig, aber unbegründet. Der Klägerin steht gegen die Beklagte kein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch auf Rückzahlung der begehrten Überschüsse aus der Pfandverwertung in den Kalenderjahren 2009 und 2010 zu. Die Beklagte ist nicht passivlegitimiert.

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Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch stellt ein eigenständiges Rechtsinstitut dar. Er gilt als allgemeiner Grundsatz des Verwaltungsrechts und ergibt sich aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Seine Anspruchsvoraussetzungen entsprechen denen des zivilrechtlichen Bereicherungsanspruchs. Er verschafft dem Anspruchsinhaber ein Recht auf Herausgabe des Erlangten, wenn eine Leistung ohne Rechtsgrund oder eine sonstige rechtsgrundlose Vermögensverschiebung erfolgte und nicht Gründe des Vertrauensschutzes der Rückabwicklung entgegenstehen.

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Vgl. nur BVerwG, Urteil vom 9. Juni 1975 – VI C 163.73 –, BVerwGE 48, 279-288, und Urteil vom 12. März 1985 – 7 C 48/82 –, BVerwGE 71, 85-93.

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Anspruchsgegner eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs und damit passivlegitimiert ist der Empfänger der Leistung, also derjenige, dessen Vermögen bewusst und zweckgerichtet gemehrt worden ist. Die Person des Leistenden und des Leistungsempfängers bestimmen sich in erster Linie nach dem Inhalt und Zweck der mit der Leistung beabsichtigten Vermögenszuwendung. Der Leistungszweck wiederum bestimmt sich nach dem objektiven Empfängerhorizont, d.h. es ist nicht auf den inneren Willen des Leistenden abzustellen, sondern maßgebend ist, wie sich die Zuwendung bei objektiver Betrachtungsweise aus der Sicht des Zuwendungsempfängers darstellt.

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Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 20. November 2002 – 13 VG 2845/2002 –, juris, m.w.N.

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Bereits nach dem äußeren Vorgang der Zahlung war vorliegend nicht die Beklagte, sondern das Land Nordrhein-Westfalen Empfänger der Leistung. Das Vermögen des Fiskus ist dadurch gemehrt worden, dass die Klägerin die Überschüsse direkt an die Regierungshauptkasse bei der Bezirksregierung E.          überwiesen hat. Dadurch hat das Land von der Klägerin unmittelbar die Verfügungsgewalt über die Überschüsse aus der Pfandverwertung und damit eine vermögenswerte Position erhalten. Die Beklagte dagegen hatte diese Vermögensposition zu keinem Zeitpunkt inne.

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Diesem äußeren Bild einer Leistung an das Land entspricht der von der Klägerin mit der Überweisung verfolgte Zweck. Aus objektiver Sicht war mit der Überweisung der Überschüsse eine Vermögensmehrung des Landes und nicht der Beklagten bezweckt.

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Dies ergibt sich aus der gesetzlichen Konstruktion der Regelungen zur Abführung und zum Verfall der Überschüsse in § 11 Abs. 1 PfandlV. Nach § 11 Abs. 1 Satz 1 PfandlV hat der Pfandleiher Überschüsse, über die Vereinbarungen nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 abgeschlossen sind, spätestens einen Monat nach Ablauf der in § 5 Abs. 1 Nr. 2 bezeichneten Frist an die zuständige Behörde – die Ordnungsbehörden, § 2 i.V.m. Anlage 1, Abschnitt III Nr. 2.1.2 GewRV – abzuführen. Nach Satz 2 der Vorschrift verfallen die abgeführten Überschüsse dem Fiskus des Landes, in dem die Verpfändung erfolgt ist.

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Die Regelung über die Abführung in § 11 Abs. 1 Satz 1 PfandlV ist für die Frage, wem der geleistete Vermögenswert zuzuordnen ist, unergiebig. Denn die dort genannten Behörden können weder Vermögen besitzen noch Forderungen haben, da sie nicht rechtsfähig sind. Behörden sind Stellen, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen, vgl. § 1 Abs. 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes – VwVfG –. Dabei handelt es sich um Organisationseinheiten mit hoheitlichen Handlungskompetenzen, nicht um Träger vermögenswerter Rechte und Pflichten. Auf die die zuständigen Behörden tragenden Städte oder Kreise als potentielle Träger solcher Rechte und Pflichten stellt § 11 Abs. 1 Satz 1 PfandlV nicht ab. Die Norm weist der zuständigen Behörde als Adressatin der Abführung der Überschüsse dementsprechend lediglich die Handlungskompetenz zur tatsächlichen Entgegennahme der Überschüsse zu, nicht jedoch die damit verbundene Vermögensmehrung.

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Wem diese zuzuordnen ist, ergibt sich vor diesem Hintergrund aus § 11 Abs. 1 Satz 2 PfandlV, der die geleisteten Vermögenswerte dem Fiskus des Landes zuweist, in dem die Verpfändung erfolgt ist. Denn der Verfall bewirkt, dass das Eigentum an den Überschüssen mit deren Abführung auf den Fiskus übergeht. Damit ist vorliegend das Land Nordrhein-Westfalen Empfänger der Leistung bzw. Vermögensverschiebung. Die zuständige Behörde nach Satz 1 macht mit einer etwaigen Aufforderung zur Abführung der Überschüsse bzw. deren Entgegennahme gegenüber den Pfandleihern keinen Anspruch der sie tragenden Gebietskörperschaft, sondern des Fiskus des Landes geltend.

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Vgl. VG Köln, Urteil vom 18. Mai 2006 – 1 K 6148/05 –, juris.

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Der in § 11 Abs. 1 PfandlV bestimmte Ablauf von Abführung und Verfall steht dieser Wertung der Leistungsbeziehungen nicht entgegen, sondern untermauert sie. Die Vorstellung der Klägerin, zunächst erfolge in einem ersten Schritt die allein ihre Leistung definierende Abführung der Überschüsse und sodann in einem zweiten Schritt ein ausschließlich das Innenverhältnis zwischen Behörde und Land betreffender Verfall, ist unzutreffend. Denn die Abführung der Überschüsse nach Satz 1 und der Verfall nach Satz 2 fallen zeitlich wie sachlich in einen Schritt zusammen, da die abgeführten Überschüsse dem Fiskus verfallen. Ein zeitliches Nachrangigkeitsverhältnis, wie es die Klägerin annimmt, ist damit nicht verbunden.

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Dass die Klägerin den Rechtsgrund der Leistung bestreitet, ist für die Bestimmung des Leistungszwecks unerheblich. Dies ändert nichts daran, dass sie auf eine – wenn auch aus ihrer Sicht nur vermeintliche – Verpflichtung aus § 11 Abs. 1 Satz 1 PfandlV geleistet hat.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.