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Tatbestand:

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Der Kläger ist Inhaber und Betreiber der Q.          B.        unter der Adresse J.  P.   0, 00000 D.       -S2.      .

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Mit Bescheid vom 13. Dezember 2005 genehmigte der Beklagte den Vertrag des Klägers mit dem Diakonischen Werk im Kirchenkreis S.              e.V. vom 29. November 2005 zur Versorgung der Bewohner des Wohnbereichs 0 des Heims „U.       G.        Haus“ in I.      mit Arzneimitteln und apothekenpflichtigen Medikamenten gemäß § 12a des Apothekengesetzes – ApoG – (im Folgenden Heimversorgungsvertrag) rückwirkend zum 1. Dezember 2005.

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Unter dem 17. Dezember 2007 übersandte der Kläger eine Vertragsergänzung mit dem Träger des Heims „U.       G.        Haus“ vom 15. November 2007, wonach der Kläger ab dem 1. Februar 2008 die Versorgung aller Wohnbereiche übernehmen werde. Diese Änderung des Heimversorgungsvertrags wurde von dem Beklagten mit Bescheid vom 21. August 2008 rückwirkend zum 1. Januar 2008 genehmigt.

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Mit Schreiben vom 19. November 2010 übersandte der Kläger einen Ergänzungsvertrag mit dem Träger des Heims „U.       G.        Haus“ vom selben Tag. In diesem war in Ziffer 1 geregelt, dass es der Kläger übernehme, die von Ärzten für einzelne Bewohner jeweils verordneten Fertigarzneimittel entsprechend dem ihm übermittelten ärztlichen Therapieplan für die einzelnen Heimbewohner für die Dauer einer Kalenderwoche jeweils individuell nach Tages- bzw. Tageszeitdosen selbst oder durch die T.----weg N.       GmbH in D.       -S1.      zu verblistern. Der Kläger werde nach Ziffer 2 verpflichtet, die Dokumentation über die Verblisterung von Medikamenten bezogen auf jeden einzelnen Patienten 36 Monate aufzubewahren. Für die Verblisterung erhalte der Kläger ein wöchentliches Honorar, welches in einer getrennten Vereinbarung geregelt werde. Diese ergänzende vertragliche Vereinbarung sei rechtlicher Bestandteil des Heimversorgungsvertrags und diesem beizuheften.

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Unter dem 22. Juli 2013 lehnte der Beklagte die Genehmigung der Änderung des Heimversorgungsvertrages vom 29. November 2005 in der Fassung vom 19. November 2010 bezüglich der Versorgung des Heims „U.       G.        Haus“ mit verblisterten Arzneimitteln ab. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, die ordnungsgemäße Arzneimittelversorgung der Heimbewohner im Sinne von § 12a Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 ApoG sei nicht gewährleistet. Eine Heimversorgung dürfe nur aus genehmigten Apothekenbetriebsräumen erfolgen. Diese Voraussetzung werde vom Kläger nicht erfüllt, da die Heimversorgung mit Ausnahme von Betäubungsmitteln, Rezepturen und besonderen Einzelfällen aus nicht genehmigten Räumlichkeiten der T.----weg N.       GmbH unter der Adresse F.-----platz 00, 00000 D.       -S1.      erfolge.

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Der Kläger hat am 29. Juli 2013 Klage erhoben.

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Zur Begründung trägt er vor, die Änderung eines Heimversorgungsvertrages sei nicht genehmigungs-, sondern nach § 12a Abs. 1 Satz 4 ApoG nur anzeigepflichtig. Die Genehmigungspflicht nach § 12a Abs. 1 Satz 2 ApoG beziehe sich nach dem Wortlaut sowie Sinn und Zweck der Regelung nur auf die Begründung neuer Heimversorgungsverträge. Die Befugnisse der Behörde im Hinblick auf angezeigte Änderungen beschränkten sich auf eine bloße Prüfpflicht, welche die Wirksamkeit der Verträge nicht tangiere. Hätte der Gesetzgeber bestimmte Änderungen eines Heimversorgungsvertrages einer erneuten Genehmigungspflicht unterstellen wollen, wäre zu erwarten gewesen, dass er dies ausdrücklich im Gesetz geregelt hätte. Zudem bestehe kein Bedürfnis für einen präventiven Genehmigungsvorbehalt. Wenn die Behörde mit den Änderungen nicht einverstanden sei, könne sie im Anschluss an die Prüfung im Rahmen ihrer Aufsichtsbefugnis eingreifen und ggf. Ordnungsverfügungen erlassen.

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J.  Übrigen liege mit dem Ergänzungsvertrag keine wesentliche Änderung des Heimversorgungsvertrages vor, sodass in jedem Fall keine Genehmigungspflicht bestehe. Eine Änderung könne nur dann wesentlich im Sinne von § 12a Abs. 1 ApoG sein, wenn die Anforderungen an die Verblisterung auf Regelungen beruhten, die einen heimversorgungsspezifischen Bezug aufweisen würden. Daran fehle es vorliegend. Es handele sich bei der Vereinbarung über die Verblisterung von Medikamenten nicht um „harte Heimversorgung“. Das Angebot der Verblisterung stehe vielmehr selbständig und unabhängig neben dem Heimversorgungsvertrag und die vom Beklagten aufgeworfenen schwierigen rechtlichen und tatsächlichen Fragen stellten sich gleichermaßen, wenn der Apotheker für andere Patienten außerhalb eines Heimes Medikamente verblistere. Daher könne es zwar sein, dass der Ergänzungsvertrag aufgrund anderer gesetzlicher Grundlagen zu überprüfen sei, mit den Erlaubnisvoraussetzungen nach § 12a ApoG habe dies indes nichts zu tun.

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Der Kläger beantragt,

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festzustellen, dass er für die Änderung des Heimversorgungsvertrages gemäß Ergänzungsvertrag vom 19. November 2010 keiner Genehmigung nach § 12a ApoG bedarf,

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hilfsweise,

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den Beklagten unter Aufhebung seines Ablehnungsbescheids vom 22. Juli 2013 zu verpflichten, die Genehmigung zum geänderten Heimversorgungsvertrag gemäß Ergänzungsvertrag vom 19. November 2010 zu erteilen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung trägt er vor, die Änderung von Heimversorgungsverträgen sei nach § 12a Abs. 1 Satz 2 ApoG genehmigungspflichtig, sofern durch sie eine Genehmigungsvoraussetzung nach § 12a Abs. 1 Satz 3 ApoG berührt sei. Die Anzeigepflicht aus Satz 4 bedeute nämlich nicht, dass die Änderung gegen diese Genehmigungsvoraussetzungen verstoßen dürfe. Würden die Anzeigen nur ohne (erneute) Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen entgegengenommen, könnten sonst insbesondere die notwendigen Voraussetzungen für die Versorgung größerer Heime umgangen werden, indem zunächst die Versorgung einer kleineren Anzahl Bewohner genehmigt werde, um dann die Erhöhung der Bewohnerzahl lediglich anzuzeigen. Vor diesem Hintergrund habe er auch in der Vergangenheit Änderungen von Heimversorgungsverträgen stets genehmigt, wenn die Voraussetzungen vorgelegen hätten, ohne dass diese Vorgehensweise vom Kläger beanstandet worden sei. Zudem sehe die Allgemeine Verwaltungsgebührenordnung für die Entscheidung über die Genehmigung der Änderung von Heimversorgungsverträgen gemäß § 12a ApoG eine Gebühr von 50,- bis 750,- Euro vor. Demnach gehe auch der Gesetzgeber davon aus, dass bestimmte Änderungen von Heimversorgungsverträgen nicht nur anzeige,- sondern genehmigungspflichtig seien.

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Die streitgegenständliche Änderung des Heimversorgungsvertrages durch den Ergänzungsvertrag vom 19. November 2010 sei deshalb genehmigungspflichtig, da die Genehmigungsvoraussetzung des § 12a Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 ApoG berührt sei. Das Verblistern von Medikamenten sei Teil der Art und des Umfangs der Versorgung der Bewohner mit Arzneimitteln. Davon seien alle Leistungen umfasst, die der Apotheker im Rahmen eines Heimversorgungsvertrages anbiete. Werde in diesem Bereich eine Änderung vorgenommen, stelle sich die Genehmigungsfrage neu. Die Belieferung mit verblisterten Arzneimitteln ändere die Art der Versorgung der Heimbewohner grundlegend, da sich diese erheblich von der Belieferung mit regulären Fertigarzneimitteln unterscheide. So bedeute die zusätzliche Dienstleistung des Verblisterns insbesondere einen Mehraufwand hinsichtlich Personal, Sachleistungen und Dokumentation der beliefernden B.        sowie eine Änderung der haftungsrechtlichen Vorschriften.

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Der geänderte Vertrag könne derzeit nicht genehmigt werden, da dieser nicht den gesetzlichen Anforderungen entspreche. So sei der Heimversorgungsvertrag nach § 1 auf Bewohner beschränkt, die aufgrund ihrer körperlichen oder geistigen Verfassung nicht in der Lage seien, selbständig eine B.        aufzusuchen. Dies sei aber für den Kläger nicht oder nur schwer feststellbar. Zudem entspreche die Länge der Aufbewahrungsfrist für die Dokumentation in Ziffer 2 des Ergänzungsvertrages nicht den aktuellen gesetzlichen Anforderungen.

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Die Beteiligten haben im Erörterungstermin vom 24. Januar 2017 jeweils ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

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Die Kammer kann gemäß § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil sich die Beteiligten hiermit einverstanden erklärt haben.

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Die Klage hat mit dem Hauptantrag Erfolg.

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Sie ist als allgemeine Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Der Kläger begehrt die Feststellung, dass ein Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 Var. 2 VwGO nicht besteht. Die negative Feststellungsklage betrifft das feststellungsfähige Rechtsverhältnis, dass die streitgegenständliche Änderung des Heimversorgungsvertrages keiner Genehmigung durch den Beklagten bedarf, welches durch besondere Umstände hinreichend konkretisiert ist und einen bestimmten, bereits überschaubaren Sachverhalt betrifft. Das Feststellungsbegehren dient dem berechtigten Interesse des Klägers, da die Rechtslage unklar ist und der Beklagte vorliegend von einer Genehmigungspflichtigkeit der Änderung ausgeht. Auf einen – von ihm nur hilfsweise gestellten – Verpflichtungsantrag kann der Kläger nicht gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO verwiesen werden, weil er die Änderung als genehmigungsfrei ansieht und daher in erster Linie gerade keine Genehmigung begehrt.

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Vgl. nur BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1974 – VII C 36.72 –, BVerwGE 45, 224-235.

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Die Klage ist auch begründet. Die Änderung des Heimversorgungsvertrages vom 29. November 2005 durch den Ergänzungsvertrag vom 19. November 2010 bedarf keiner Genehmigung durch den Beklagten als zuständige Behörde nach § 12a Abs. 1 Satz 2 ApoG.

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Die Genehmigung der Änderung von Heimversorgungsverträgen unterfällt dieser Bestimmung nur, wenn es sich um eine wesentliche Änderung des bereits genehmigten Vertrages handelt, die dazu führt, dass sich die Genehmigungsfrage völlig neu stellt. Die Änderung muss von solcher Qualität sein, dass eine Vollprüfung des gesamten Vertragsgefüges erforderlich wird, weil bei wertender Betrachtung die Änderung dem Abschluss eines neuen, anderen Vertrages gleichkommt. Dies kann etwa bei Einbeziehung weiterer Wohnbereiche eines Heims in den Versorgungsvertrag zutreffen, da dies eine Auswechslung des Vertragsgegenstands des Heimversorgungsvertrages nach § 12a Abs. 1 ApoG – des zu versorgenden Heims – bedeuten kann. Nicht ausreichend sind demgemäß Änderungen, die lediglich einzelne Genehmigungsvoraussetzungen des § 12a Abs. 1 Satz 3 ApoG betreffen. Insofern konkretisiert die Kammer die zur Genehmigungspflichtigkeit der Änderungen von Heimversorgungsverträgen im Urteil vom 14. Juni 2016 – 19 K 8/15 – formulierten Anforderungen.

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Diese Maßgaben folgen daraus, dass Gegenstand der Genehmigungspflicht in § 12a Abs. 1 Satz 2 ApoG „der Vertrag“ ist, von einem solchen Gegenstand bei Änderung eines Vertrages aber nur ausgegangen werden kann, wenn die Änderung bei wertender Betrachtung eine Ersetzung des bisherigen Vertrags durch einen neuen Vertrag bedeutet.

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Nur in diesen Fällen ist in Abgrenzung zu den lediglich anzeigepflichtigen Änderungen nach § 12a Abs. 1 Satz 4 ApoG eine Genehmigungspflicht veranlasst. Bei Änderungen, die lediglich einzelne Genehmigungsvoraussetzungen des § 12a Abs. 1 Satz 3 ApoG berühren, genügt zur Wahrung dieser Anforderungen die der zuständigen Behörde durch die Anzeige eröffnete Möglichkeit, bestimmte durch die Änderung aufgeworfene Fragen zu prüfen und ggf. zielgerichtete Ordnungsmaßnahmen bis hin zum Widerruf der erteilten Genehmigung des Heimversorgungsvertrages zu ergreifen.

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Nach diesen Maßstäben bedarf die streitgegenständliche Änderung des Versorgungsvertrages vom 29. November 2005 durch Ergänzungsvertrag vom 19. November 2010 keiner Genehmigung durch den Beklagten. Denn aufgrund dieser Änderung in Form von Regelungen hinsichtlich der Versorgung der Heimbewohner mit verblisterten Arzneimitteln stellt sich die Genehmigungsfrage des gesamten Heimversorgungsvertrags nicht völlig neu. Durch den Ergänzungsvertrag wird kein vollkommen neuer Gegenstand in den Vertrag einbezogen bzw. ein wesentlicher Vertragsgegenstand geändert. Lediglich die Modalitäten der Art der Arzneimittelversorgung nach § 12a Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 ApoG werden berührt.

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Auch ändern die ergänzenden Regelungen zur Verblisterung der Medikamente nicht grundsätzlich die Qualität der Versorgung der Bewohner. Die Versorgung der Bewohner mit verblisterten Medikamenten ist qualitativ nicht wesentlich anders zu beurteilen als deren Versorgung mit Fertigarzneimitteln. Einzig der Schritt der Auseinzelung und Neuverpackung der Medikamente wird vom Heim in die B.        verlagert. Die damit neu zu beachtenden gesetzlichen Anforderungen etwa des § 34 ApBetrO erfordern keine Vollprüfung des gesamten Vertragswerks. Ihre Einhaltung kann vielmehr auch im Rahmen des Anzeigeverfahrens und sich daran anschließender behördlicher Befugnisse kontrolliert und ggf. durchgesetzt werden.

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Da der Kläger mit seinem Hauptantrag bereits Erfolg hat, bedarf der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag des Klägers auf Erteilung der Genehmigung keiner Entscheidung.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 S. 1 ZPO.