Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 19 K 1487/16

Tatbestand:

Die Klägerin zu 1. betreibt ein auf Digitaldruck spezialisiertes Unternehmen des graphischen Gewerbes. Unter dem 13. Juli 2009 stellte sie bei der Beklagten einen Antrag auf Gewährung eines sachkapitalbezogenen Investitionszuschusses in Höhe von 392.000,- Euro zu einer Betriebserweiterung im Rahmen des Regionalen Wirtschaftsförderungsprogramms des Landes Nordrhein-Westfalen (RWP). Die Betriebserweiterung sollte auf einem im Eigentum der Ehefrau des Inhabers der Klägerin zu 1., Frau H. C. , stehenden Grundstück erfolgen, zu dessen Vermietung an die Klägerin zu 1. sie sich durch Nutzungsvereinbarung vom 2. September 2009 verpflichtet hatte. Die Klägerin zu 1. ordnete das Investitionsvorhaben in Ziffer 2.2 des Antrags unter „arbeitsplatzschaffende Maßnahmen“ ein, nämlich „die Erweiterung einer Betriebsstätte (mit Arbeitsplatzzuwachs von mindestens 15 %)“. Die Zahl der vorhandenen Dauerarbeits- und Ausbildungsplätze bei Investitionsbeginn bezifferte sie unter Ziffer 3 auf 18, die Anzahl der geplanten zusätzlichen Dauerarbeitsplätze und Ausbildungsplätze mit Investitionsabschluss auf insgesamt 4. Das Investitionsvolumen wurde auf 1.400.000,- Euro veranschlagt. Die davon mit 1.200.000 Euro veranschlagten Baukosten sollten von Frau H. C. aufgebracht werden, die im Zuwendungsantrag als vom Antragsteller abweichender Investor bezeichnet wurde.

Mit Zuwendungsbescheid vom 21. Dezember 2009 bewilligte die Beklagte der Klägerin zu 1. auf Grundlage der Richtlinie zum RWP und des hierzu ergangenen Durchführungserlasses einen Investitionszuschuss in Höhe von 314.144,- Euro zur Durchführung des mit „Arbeitsplatz schaffende Betriebserweiterung“ bezeichneten Vorhabens. Der Zuwendungsbescheid trete erst dann in Kraft, wenn alle von der Antragstellerin abweichenden Investoren gegenüber der Beklagten mittels Schuldbeitritts die gesamtschuldnerische Haftung für eine eventuelle Rückzahlung des Zuschusses übernähmen. Unter Ziffer 6 und der Überschrift „Nebenbestimmungen“ erklärte sie die beigefügten Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung im Rahmen der Regionalen Wirtschaftsförderung Nordrhein-Westfalen (gewerbliche Förderung) in der Fassung vom 4. Mai 2007 [im Folgenden: ANBest-P-RWP] zum Bestandteil des Zuwendungsbescheids. Unter Ziffer 6.1 bestimmte sie, mit dem geförderten Investitionsvorhaben würden die nachfolgend genannten Arbeits-/Ausbildungsplätze geschaffen und/oder gesichert, nämlich „bei Beginn“ 16 Dauerarbeitsplätze und 3 Ausbildungsplätze und „neu“ 2 Dauerarbeitsplätze und 2 Ausbildungsplätze. „Die vorgenannten Arbeits-/Ausbildungsplätze“ seien „bis zum Ablauf der Bindungsfrist (fünf Jahre nach Beendigung des Investitionsvorhabens) in der geförderten Betriebsstätte vorzuhalten und zu besetzen“. Ziffer 6.2 des Zuwendungsbescheids legte fest, dass die Zuwendungsempfängerin der Bewilligungsbehörde während der gesamten Bindungsfrist jährlich die Zahl der in der geförderten Betriebsstätte vorhandenen und besetzten Dauerarbeits- und Ausbildungsplätze gemäß Vordruck mitzuteilen habe. Zusätzlich sei auf den beigefügten Vordrucken jeweils die durchschnittliche Anzahl der in den letzten 12 Monaten besetzten Dauerarbeits- und Ausbildungsplätze anzugeben. Nach Ziffer 8.2.3 ANBest-P-RWP werde der Erstattungsanspruch insbesondere festgestellt und geltend gemacht, wenn „die Zuwendung nicht mehr für den vorgesehenen Zweck verwendet wird, insbesondere die der Förderung zugrunde liegende Art und Anzahl neuer oder gesicherter Dauerarbeits-/ Ausbildungsplätze nicht geschaffen bzw. vorgehalten und besetzt“ werde. Auf den weiteren Inhalt der ANBest-P-RWP wird Bezug genommen.

Am 30. Dezember 2009 schloss Frau H. C. mit der Beklagten einen öffentlich-rechtlichen Vertrag über einen Schuldbeitritt zu den Verpflichtungen der Klägerin zu 1. aus dem Zuwendungsbescheid. Danach übernahm Frau C. unter anderem die gesamtschuldnerische Haftung für die Erfüllung der Verpflichtungen, die sich aus dem Widerruf, der Rücknahme oder der Unwirksamkeit des Zuwendungsbescheids ergeben können, einschließlich aller Nebenforderungen wie Zinsen und Kosten der Rechtsverfolgung.

Die Beklagte zahlte den Zuwendungsbetrag im Zeitraum vom 20. Oktober 2010 bis zum 14. Juli 2011 in voller Höhe an die Klägerin aus, und zwar 8.838,26 Euro am 20. Oktober 2010, 14.299,58 Euro am 30. Dezember 2010, 250.240,32 Euro am 30. März 2011 und 40.765,84 Euro am 14. Juli 2011. Die Klägerin zu 1. schloss die Betriebserweiterung am 30. Juni 2011 ab.

Am 12. September 2011 verstarb Frau H. C. . Ausweislich des gemeinschaftlichen Erbscheins des Amtsgerichts Schwerte wurde sie zu je 1/3 Anteil von den Klägern zu 2. bis 4. beerbt.

Ausweislich der von der Klägerin zu 1. vorgelegten Lohnjournale betrug die Gesamtzahl der in ihrem Betrieb vorhandenen Dauerarbeits- und Ausbildungsplätze seit Juli 2012 nur in drei Monaten mindestens 23 und seit Juli 2013 durchgängig weniger als 20. Wegen der Einzelheiten wird auf die Auflistung im angefochtenen Bescheid der Beklagten vom 16. Februar 2016 und die in den beigezogenen Verwaltungsvorgängen befindlichen Lohnjournale Bezug genommen. Seit August 2013 rügte die Beklagte gegenüber der Klägerin zu 1., dass hiernach das Arbeitsplatzziel gemäß Ziffer 6.1 des Zuwendungsbescheids nicht eingehalten sei. Die Klägerin zu 1. machte diesbezüglich u.a. in einem Gespräch am 28. Mai 2014 und mit Schreiben vom 16. Juni 2014 geltend, für den Digitaldruck benötige sie hochspezialisierte Mitarbeiter. Insoweit sei der Arbeitsmarkt erschöpft. Sie sei ständig auf der Suche nach entsprechendem Personal und stehe in ständigem Kontakt mit dem Jobcenter des Kreises Unna. Täglich würden ihr Produktionshelfer und Hilfskräfte angeboten, die dem hohen Qualitätsanspruch des Unternehmens nicht genügten. Auch Ausbildungsplätze hätten mangels Qualifikation der Bewerber nicht besetzt werden können. Die Bundesagentur für Arbeit teilte der Beklagten unter dem 1. August 2014 mit, das Stellenangebot Mediengestalter habe im Juli 2014 mit einer Person besetzt werden können. Ein weiteres seit dem 31. Oktober 2013 laufendes Stellenangebot beziehe sich auf einen Druckerei-/Produktionshelfer. Auf dieses Stellenangebot seien 145 Bewerber vorgeschlagen worden. Der Arbeitsmarkt sei nicht erschöpft gewesen und sei es auch nach wie vor nicht. Einstellungen seien daran gescheitert, dass die Bewerber die Anforderungen des Arbeitsplatzes nicht hätten erfüllen können. Weitere Stellenangebote lägen der Agentur für Arbeit nicht vor.

Mit Widerrufs- und Erstattungsbescheid vom 6. Februar 2015 widerrief die Beklagte den Zuwendungsbescheid vom 21. Dezember 2009 mit Wirkung für die Vergangenheit in Höhe von 125.657,60 Euro und forderte die Klägerin zu 1. zur Erstattung der Zuwendung in dieser Höhe innerhalb von zwei Wochen nach Bestandskraft des Widerrufsbescheids auf. Die Beschränkung dieses Bescheids auf einen Teilbetrag stützte sie auf Ziffer 4.2.1 des Koordinierungsrahmens der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ – Koordinierungsrahmen –. Die Klägerin erhob am 4. März 2015 hiergegen Klage beim erkennenden Gericht, die inzwischen aufgrund des vorliegend angefochtenen neuen Widerrufs-, Erstattungs- und Zinsbescheids für erledigt erklärt worden ist.

Unter dem 9. November 2015 gab die Beklagte der Klägerin zu 1. Gelegenheit, zu ihrer Absicht Stellung zu nehmen, den Zuwendungsbescheid vom 21. Dezember 2009 vollumfänglich zu widerrufen und den gesamten Zuschuss nebst Zinsen zurückzufordern. In gleicher Weise hörte sie die Kläger zu 2. bis 4. zu der Absicht an, sie als Erben von Frau H. C. als Gesamtschuldner für die Erstattungsforderung in Anspruch zu nehmen. Die der Klägerin zu 1. für die Stellungnahme eingeräumte Frist verlängerte die Beklagte aufgrund einer Erkrankung des Inhabers der Klägerin mehrmals, zuletzt bis zum 15. Februar 2016.

Mit an die Klägerin zu 1. gerichtetem Widerrufs-, Erstattungs- und Zinsbescheid vom 16. Februar 2016 widerrief die Beklagte den Zuwendungsbescheid vom 21. Dezember 2009 vollständig mit Wirkung für die Vergangenheit und forderte die Klägerin zu 1. auf, die Zuwendung in Höhe von 314.144,- Euro innerhalb von zwei Wochen nach Bestandskraft dieses Widerrufsbescheids zu erstatten. Der zu erstattende Betrag sei in Höhe von 314.144,- Euro vom Zeitpunkt der ersten Auszahlung an mit 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz aus 8.838,26 Euro seit dem 20. Oktober 2010, aus 23.137,84 Euro seit dem 30. Dezember 2010, aus 273.378,16 Euro seit dem 30. März 2011 sowie aus 314.144,- Euro seit dem 14. Juli 2011 jährlich zu verzinsen. Bis zum Bescheiddatum seien Erstattungszinsen in Höhe von 71.469,28 Euro angefallen, ab dem 17. Februar 2016 fielen Tageszinsen in Höhe von derzeit 36,39 Euro an. Diese Zinsen seien ebenfalls innerhalb der für die Erstattung gesetzten Frist zu überweisen. Zugleich hob die Beklagte den Teilwiderrufs- und Erstattungsbescheid vom 6. Februar 2015 auf.

Die Beklagte führte zur Begründung aus, dass das mit der Zuwendung verfolgte Arbeitsplatzziel nicht erreicht worden sei. Darin liege eine Zweckverfehlung im Sinne von § 49 Abs. 3 Nr. 1 VwVfG NRW und zugleich die Nichterfüllung einer Auflage im Sinne von Nr. 2 der genannten Vorschrift. Bei der Ausübung ihres Ermessens sei sie durch die Verwaltungsvorschriften insbesondere des Koordinierungsrahmens und des RWP sowie des dazu ergangenen Durchführungserlasses gebunden. Danach seien grundsätzlich der Zuwendungsbescheid zu widerrufen und gewährte Fördermittel zurückzufordern, wenn dem Zuwendungsbescheid zugrunde liegende Fördervoraussetzungen des Koordinierungsrahmens wie hier die Schaffung und Besetzung von Arbeitsplätzen innerhalb der fünfjährigen Zweckbindungsfrist nicht erfüllt seien. Im Koordinierungsrahmen vorgesehene Ausnahmen lägen nicht vor, da das Arbeitsplatzziel über einen Zeitraum von 33 Monaten nicht erreicht worden, marktstrukturelle Veränderungen weder vorgetragen noch ersichtlich und der Arbeitsmarkt gemäß der Stellungnahme der Bundesagentur für Arbeit vom 1. August 2014 nicht erschöpft gewesen seien. Zudem seien den Ermessenserwägungen auch die Grundsätze der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung zugrunde zu legen. Mittel aus nicht zurückgeforderten Zuwendungen stünden anderen Investitionen nicht zur Verfügung, daher sei das Vertrauen der Klägerin in den Bestand der Bewilligung in der Regel geringer einzuschätzen. Außergewöhnliche Umstände, die eine atypische Fallkonstellation begründen und nach Ermessensgesichtspunkten ausnahmsweise eine andere Entscheidung rechtfertigen würden, lägen nicht vor. Die Erkrankung des Inhabers der Klägerin sei kein Grund, vom Widerruf des Zuwendungsbescheids und der Erstattung der Zuwendung abzusehen, weil sie für die Verfehlung der Fördervoraussetzungen nicht ursächlich sei.

Die Erstattungsforderung beruhe auf § 49a Abs. 1 VwVfG NRW, die Verzinsungspflicht auf § 49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG NRW. Gründe, die ein Absehen von der Geltendmachung des Zinsanspruchs veranlassen könnten, seien nicht vorgetragen.

Unter dem 17. Februar 2016 setzte die Beklagte mit gleichlautenden Leistungs- und Zinsbescheiden an die Kläger zu 2. bis 4. die von diesen als mithaftende Gesamtschuldner zu zahlende Erstattungsforderung in Höhe von 314.144,- Euro fest. Die Bescheide enthielten Erstattungs- und Zinsforderungen, die denen im gegenüber der Klägerin zu 1. ergangenen Widerrufs-, Erstattungs- und Zinsbescheid entsprachen. Die Beklagte stützte sich zur Begründung auf den Schuldbeitritt von Frau H. C. und die Gesamtrechtsnachfolge der Kläger zu 2. bis 4. in deren Pflichtenstellung als Miterben. Wer einer öffentlich-rechtlichen Erstattungsverpflichtung beitrete, übernehme eine Haftung, die inhaltlich mit der Erstattungsverpflichtung des Zuwendungsempfängers identisch sei. Er werde dadurch selbst Schuldner der Erstattungsforderung und möglicher Adressat eines auf § 49a Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 Satz 1 VwVfG NRW gestützten Leistungsbescheids. Die Inanspruchnahme der Kläger zu 2. bis 4. sei nicht ermessensfehlerhaft. Innerhalb der gesamtschuldnerischen Haftung zwischen ihnen sowie der Klägerin zu 1. stehe ihr, der Beklagten, grundsätzlich frei, welchen Gesamtschuldner sie in Anspruch nehme. Das Vertrauen der Kläger zu 2. bis 4. in den Bestand des Zuwendungsbescheids sei geringer einzuschätzen als das aus dem Grundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung folgende Interesse, Mittel, die nicht im Rahmen des Zuwendungszwecks verwendet werden könnten, zurückzufordern. Gründe, vom Erlass der Leistungs- und Zinsbescheide abzusehen, seien nicht ersichtlich.

Die Kläger haben am 15. März 2016 Klage erhoben.

Die Kläger tragen vor: Der Zweck der Zuwendung sei nicht verfehlt worden. Er habe nicht in konkreten Arbeitsplatz-Maßnahmen, sondern in der Betriebserweiterung gemäß einer einem Antrag der Frau H. C. vom 8. Juli 2009 beigefügten Investitionsgüter-Liste bestanden. Die Investitionen gemäß der Investitionsgüter-Liste seien vollständig ausgeführt worden. Ziffer 6.1 des Zuwendungsbescheids enthalte auch keine Auflage, sondern nur eine betriebswirtschaftliche Zielvorgabe bzw. Zielvereinbarung. Zielvereinbarungen und Personalplanungen unterlägen in der freien Wirtschaft permanent Veränderungen und könnten nicht verbindlich erfolgen. Selbst wenn es sich um eine Auflage handeln sollte, wäre diese unbeachtlich, da rechtswidrig. Die Differenzierung bei den Dauerarbeitsplätzen und Ausbildungsplätzen nach den Geschlechtern sei nach Art. 3 GG und § 7 AGG unzulässig. Die Klägerin zu 1. habe die Zielvorgabe zum 30. Juni 2015 im Übrigen eingehalten. Nach der Aufstellung S. 3 des angefochtenen Bescheids seien zu diesem Zeitpunkt 17,60 Dauerarbeitsplätze und Ausbildungsplätze zu besetzen gewesen. Dies sei auch tatsächlich geschehen. Der 30. Juni 2015 sei der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Widerrufsvoraussetzungen. Der Widerruf sei zudem ermessensfehlerhaft, weil die angebliche Nichterreichung der Fördervoraussetzungen auf Umständen beruhe, die der Inhaber der Klägerin zu 1. gemäß Ziffer 4.1.2 des Koordinierungsrahmens nicht zu vertreten habe und die er bei Anwendung der Sorgfalt eines ordentlichen Kaufmanns nicht habe vorhersehen können. Zum Zeitpunkt der Stellung des Zuwendungsantrags sei nicht absehbar gewesen, dass die Druckindustrie seit 2009 mit massiven Umsatz- und Ertragseinbrüchen zu kämpfen haben würde. Es handele sich um marktstrukturelle Veränderungen, die in besonderer Weise die Akzidenz-Drucker getroffen habe, zu denen die Klägerin zu 1. gehöre. Sie habe darüber hinaus erhebliche Personaleinbußen erlitten. Die von ihr im Rahmen der Ausbildung vermittelten speziellen Berufsbilder seien begehrt, entsprechend qualifizierte Mitarbeiter würden daher vielfach von konkurrierenden Firmen abgeworben. Der Markt für speziell ausgebildete Mediengestalter sei über Jahre hinweg erschöpft gewesen. Die gegenteilige Stellungnahme der Bundesagentur für Arbeit vom 1. August 2014 berücksichtige nicht das spezielle Anforderungsprofil der Klägerin zu 1. als Akzidenz-Druckerei. Bei der Ausübung ihres Ermessens habe die Beklagte persönliche Faktoren nicht berücksichtigt, die einen Widerruf ausschlössen, nämlich den Tod von Frau H. C. , die für den Familienbetrieb unersetzbar gewesen sei, und die schwere und unheilbare Erkrankung des Firmeninhabers. Der Widerruf sei unverhältnismäßig, weil er zum Existenzverlust der Kläger zu 2. bis 4. führen und die vorhandenen Arbeitsplätze vernichten würde. Um das Investitionsvorhaben und die damit verbundenen Arbeitsplatzziele zu sichern, stehe mit der Verlängerung des fünfjährigen „Überwachungszeitraums“ auf acht Jahre ein milderes Mittel als der Widerruf zur Verfügung. Für die Erstattungsforderung sei die Klägerin zu 1. nicht passivlegitimiert, weil der Zuschuss an Frau H. C. ausgezahlt worden sei. Da der Widerrufsbescheid vom 16. Februar 2016 unwirksam sei, gebe es für die Leistungs- und Zinsbescheide vom 17. Februar 2016 keine Rechtsgrundlage. Der Schuldbeitritt von Frau H. C. sei unwirksam.

Die Klägerin zu 1. beantragt,

den Widerrufs-, Erstattungs- und Zinsbescheid der Beklagten vom 16. Februar 2016 unter Ausnahme von Ziffern 5 und 6 aufzuheben.

Die Kläger zu 2. bis 4. beantragen jeweils,

den gegen ihn bzw. sie gerichteten Leistungs- und Zinsbescheid der Beklagten vom 17. Februar 2016 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klagen abzuweisen.

Sie führt in Ergänzung und Vertiefung der Begründung der angefochtenen Bescheide aus, der Zweck des Zuwendungsbescheids habe nicht in der Förderung der Betriebserweiterung als solcher, sondern in der Schaffung der in Ziffer 6.1 vorgegebenen Arbeitsplätze bestanden. Wie sich aus der Argumentation der Klägerin zu 1. zur Frage der Verhältnismäßigkeit ergebe, sei ihr dieser Zweck bewusst. Ziffer 6.1 des Zuwendungsbescheids sei eine Auflage im Sinne der §§ 36 Abs. 2 Nr. 4, 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG NRW. Die Auflage verstoße weder gegen Art. 3 GG noch gegen § 7 AGG. Davon unabhängig sei die Rechtmäßigkeit der Auflage nicht Voraussetzung für die Ausübung des Widerrufsrechts, weil die Auflage selbst im Falle ihrer Rechtswidrigkeit wirksam sei. Gegen eine Arbeitsmarkterschöpfung im Sinne von Teil II A Nr. 4.2.2 I d), III des ermessenslenkenden Koordinierungsrahmens spreche die von der Bundesagentur für Arbeit angegebene Zahl von 145 vorgeschlagenen Bewerbern auf eine am 31. Oktober 2013 ausgeschriebene Stelle. Dass sich hierunter kein geeigneter Bewerber befunden haben solle, widerspreche jeglicher allgemeinen Lebenserfahrung. Soweit sich die Klägerin zu 1. auf ein im Vergleich zu Mitbewerbern deutlich erhöhtes Anforderungsprofil berufe, bleibe sie einen substantiierten Vortrag schuldig. Weitere Stellenausschreibungen, die zumindest ein Bemühen um neue Mitarbeiter dokumentieren könnten, seien weder vorgelegt noch von der Bundesagentur für Arbeit bestätigt worden. Nach eigenen Angaben der Klägerin zu 1. seien von Juli bis September 2013 und seit Oktober 2014 keine Stellen ausgeschrieben worden. Auch der Vortrag der Klägerin zu 1. zu den vielfachen Abwerbungen qualifizierter Mitarbeiter durch die Konkurrenz widerspreche der Behauptung einer Arbeitsmarkterschöpfung. Eine „grundlegende marktstrukturelle Veränderung“ im Sinne von Teil II A Nr. 4.2.2 I c), III des Koordinierungsrahmens setze nach der ständigen Verwaltungspraxis voraus, dass infolge der Änderung des relevanten Marktes eine weitere Betätigung der Zuwendungsempfängerin am Markt nicht mehr stattfinden könne. Hierfür sei nichts Substantiiertes vorgetragen und auch sonst nichts ersichtlich. Mit Blick auf aktuelle Schätzungen des Bundesverbandes Druck und Medien zum nominalen Umsatz der Druckindustrie in Deutschland im Jahr 2015 in Relation zu den Umsatzzahlen der Jahre 2008 sowie 2010 bis 2014 könne von einem „Wegbrechen“ des Marktes für Druckereidienstleistungen keine Rede sein. Der von den Klägern sinngemäß angeführte erhöhte Wettbewerb zwischen den einzelnen Anbietern stelle ausschließlich ein im vorliegenden Zusammenhang unbeachtliches unternehmerisches Risiko dar. Aus denselben Gründen seien die vorgetragenen Umstände auch keine marktstrukturellen Veränderungen im Sinne der Ziffer II A. 4.2.2. I b) des Koordinierungsrahmens. Im Übrigen spreche in Würdigung der klägerischen Angaben nichts dafür, dass das Arbeitsplatzziel in einem verlängerten Zeitraum verwirklicht würde. Die gesundheitlichen Probleme des Klägers zu 2. und Inhabers der Klägerin zu 1. und schwierige wirtschaftliche Verhältnisse der Kläger rechtfertigten es nicht, von der Inanspruchnahme abzusehen. Sie könnten auf der Ebene der Durchsetzung z.B. durch den Abschluss einer Stundungs- oder Ratenzahlungsvereinbarung berücksichtigt werden. Als durch den Zuwendungsbescheid begünstigte Adressatin sei die Klägerin zu 1. hinsichtlich des Erstattungsbescheids passivlegitimiert. Abweichende Auszahlungsmodalitäten hätten keinen Einfluss auf die vorrangige Leistungsbeziehung.

Der Schuldbeitritt der Frau H. C. sei unter Beachtung der Vorgaben der §§ 54 ff. VwVfG NRW erfolgt. Die darauf gestützte gleichzeitige Inanspruchnahme aller Miterben sei mit Blick auf den Grundsatz der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung gemäß § 7 LHO ermessensgerecht. Angesichts der erheblichen Höhe des Erstattungsbetrags bestehe ein großes öffentliches Interesse an der Rückforderung und einer möglichst umfangreichen Sicherung des Rückforderungsanspruchs.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Gerichtsakte des Verfahrens 19 K 1118/15 und der jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Die zulässigen Klagen sind unbegründet. Die angefochtenen Bescheide vom 16. und 17. Februar 2016 sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Ermächtigungsgrundlage für den Widerruf des Zuwendungsbescheids vom 21. Dezember 2009 gegenüber der Klägerin zu 1. ist § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW. Nach dieser Vorschrift kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der – wie hier – eine einmalige Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird. Diese Widerrufsvoraussetzungen sind erfüllt.

Der im Zuwendungsbescheid bestimmte Zweck der strittigen Zuwendung besteht in der Erweiterung des im geförderten Betrieb insgesamt bestehenden Arbeitsplatzangebots. Das kommt schon in der Bezeichnung des geförderten Projekts als „Arbeitsplatz schaffende Betriebserweiterung“ zum Ausdruck. Verbindlich festgelegt und konkretisiert wird diese Zweckbestimmung durch Ziffer 6.1 der Nebenbestimmungen zum Zuwendungsbescheid. Entgegen der Auffassung der Kläger handelt es sich nicht um eine betriebswirtschaftliche Zielvorgabe oder gar Zielvereinbarung zwischen gleichgeordneten Partnern, sondern um eine verbindliche hoheitliche Regelung in einem Zuwendungsverhältnis, in dem die Zuwendungsempfängerin der Behörde untergeordnet ist. Diese Regelung definiert unmissverständlich den Zweck der Zuwendung. Sie legt nach ihrem klaren und eindeutigen Wortlaut fest, dass die Klägerin zu 1. die aufgeführten Dauerarbeits- und Ausbildungsplätze zu schaffen bzw. zu sichern und bis zum Ablauf der fünfjährigen Bindungsfrist in der geförderten Betriebsstätte vorzuhalten und zu besetzen habe. Ebenso eindeutig bestimmt Ziffer 6.2 hieran anknüpfend, dass die Zahl der in der geförderten Betriebsstätte vorhandenen und besetzten Dauerarbeits-/Ausbildungsplätze gemäß Vordruck jährlich mitzuteilen sei. Die genannte Bindungsfrist wird in Ziffer 2 des Zuwendungsbescheids als „Zweckbindungsdauer“ bezeichnet. Bestätigt wird diese Einordnung durch Ziffer 8.2.3 ANBestP-RWP, die als Fall der zweckwidrigen Verwendung der Zuwendung insbesondere benennt, dass „die der Förderung zugrunde liegende Art und Anzahl neuer oder gesicherter Dauerarbeits-/Ausbildungsplätze nicht geschaffen bzw. vorgehalten und besetzt wird“. Diese Zweckbestimmung der Förderung nach dem RWP war der Klägerin zu 1. im Übrigen, ohne dass es hierauf entscheidend ankommt, bewusst. Sie hatte das Investitionsvorhaben in ihrem Zuwendungsantrag selbst unter der Rubrik „arbeitsplatzschaffende Maßnahme“ eingeordnet und als „Erweiterung einer Betriebsstätte (mit Arbeitsplatzzuwachs von mindestens 15%)“ bezeichnet. Mit der Betriebserweiterung gemäß einer dem Zuwendungsantrag beigefügten Investitionsgüter-Liste bezeichnet die Klägerin zu 1. demgegenüber nur die geförderte Maßnahme bzw. ihre eigene unternehmerische Zielsetzung, nicht aber, wie sie nunmehr meint, den Zweck der Zuwendung.

Diesen Zuwendungszweck hat die der Klägerin zu 1. bewilligte Leistung verfehlt. Nach den genannten Regelungen des Zuwendungsbescheids musste sie nicht nur 17,60, sondern insgesamt 23 Dauerarbeits- und Ausbildungsplätze vorhalten, und dies auch nicht nur zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern während der gesamten Zweckbindungsdauer von fünf Jahren nach Abschluss des Investitionsvorhabens am 30. Juni 2011. Die Klägerin zu 1. hat dieses Arbeitsplatzziel nicht erfüllt. Sie hat seit Juli 2012 nur in drei Monaten die genannte Zahl von Dauerarbeits- und Ausbildungsplätzen erreicht. Das geht aus der zutreffenden, durch die vorgelegten Lohnjournale bestätigten Auflistung im angefochtenen Bescheid hervor, auf die zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen wird. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang der sinngemäße Einwand der Kläger, solche Zielvorgaben verlangtem dem Zuwendungsempfänger mit Blick auf der freien Wirtschaft immanente unvorhersehbare Veränderungen Unmögliches ab. Das damit angesprochene Risiko der Nichterfüllung von Zuwendungsvoraussetzungen ist unternehmerischer Natur und vom Zuwendungsempfänger zu tragen. Das liegt im Wesen der Inanspruchnahme von Leistungen, die an bestimmte Voraussetzungen geknüpft sind. Ohne Belang sind auch die auf die vermeintliche Rechtswidrigkeit der Regelung in Ziffer 6.1 des Zuwendungsbescheids zielenden Angriffe der Kläger. Diese gehen daran vorbei, dass der Zuwendungsbescheid mit seinem gesamten Inhalt bestandskräftig geworden ist. Er ist dementsprechend gemäß § 43 Abs. 1 und 2 VwVfG NRW unabhängig von der Frage der Rechtmäßigkeit mit sämtlichen Regelungen unter Einschluss des strittigen Arbeitsplatzziels wirksam und verbindlich.

Ob neben dem Widerrufstatbestand des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW auch derjenige der Nr. 2 dieser Vorschrift erfüllt ist, bedarf keiner Klärung.

Die Beklagte hat ihr Widerrufsermessen ordnungsgemäß ausgeübt (§ 114 S. 1 VwGO). Sie hat bei der Ausübung ihres Ermessens weder die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten noch hiervon in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht. Das durch § 49 Abs. 3 S. 2 Nr. 1 VwVfG NRW eingeräumte Ermessen ist gesetzlich nicht determiniert und im Wesentlichen an den Grundsätzen einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung orientiert. Einschränkungen ergeben sich aus Art. 3 GG i.V.m. der durch die maßgeblichen ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften vermittelten Verwaltungspraxis. Dabei ist jedoch zu beachten, dass Verwaltungsvorschriften nicht wie Rechtsnormen aus sich heraus auszulegen sind. Entscheidend ist vielmehr, wie die zuständige Behörde die Vorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt gehandhabt hat.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 11. Mai 2006 – 5 C 10.05 –, vom 17. Januar 1996 – 11 C 5.95 –, vom 2. Februar 1995 – 2 C 19.94 – und vom 26. April 1979 – 3 C 111.79 – sowie Beschluss vom 11. November 2008 – 7 B 38.08 – jeweils unter juris.

Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist die Ermessensentscheidung der Beklagten nicht zu beanstanden.

Nach den ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften des Koordinierungsrahmens in der zum 1. Juli 2014 in Kraft getretenen Fassung ist der Zuwendungsbescheid gemäß Ziffer II. A. 4.1. grundsätzlich zu widerrufen, wenn wie hier dem Zuwendungsbescheid zugrunde liegende Fördervoraussetzungen des Koordinierungsrahmens nach Abschluss des Investitionsvorhabens nicht erfüllt sind. Ausnahmen von dieser grundsätzlichen Vorgabe für die Ermessensbetätigung hat die Beklagte ermessensfehlerfrei verneint.

Insbesondere liegt in Anknüpfung an die Verwaltungspraxis der Beklagten keine Ausnahme im Sinne von Ziffer II A. 4.2.2 I c), III des Koordinierungsrahmens vor, wonach vom Widerruf des Zuwendungsbescheids anteilig oder vollständig abgesehen werden kann, wenn aufgrund von grundlegenden marktstrukturellen Veränderungen so viele Dauerarbeitsplätze in der Betriebsstätte weggefallen sind, dass die vorgegebenen Arbeitsplatzziele nicht erreicht werden. Wie die Beklagte in ihrer Klageerwiderung zutreffend ausgeführt hat, wird diese Ausnahme in der Verwaltungspraxis als absoluter Ausnahmefall gehandhabt und greift nur ein, wenn sich der relevante Markt so grundlegend und nachhaltig ändert, dass eine weitere Betätigung am Markt nicht mehr stattfinden kann.

Vgl. Urteil der Kammer vom 20. Januar 2015 – 19 K 2121/13 –, n.v.

Diese Voraussetzungen sind schon deswegen nicht erfüllt, weil die Klägerin zu 1. weiterhin am Markt tätig ist. Darüber hinaus kann nach den von der Beklagten angeführten Schätzungen des Bundesverbandes Druck und Medien von marktstrukturellen geschweige denn grundlegenden marktstrukturellen Veränderungen keine Rede sein. Danach bewegte sich der nominale Umsatz der Druckindustrie in Deutschland in den Jahren 2010 bis 2015 in einem engen Korridor zwischen 20,3 und 21,6 Mrd. Euro. Dieser lag nur relativ geringfügig unter dem nominalen Umsatz von 23,1 Mrd. Euro für das Jahr 2008, also vor der von der Klägerin angeführten Krise seit dem Jahr 2009. Es ist nicht sachfremd, dass die Beklagte Einbrüche in dieser Größenordnung nicht als marktstrukturelle Veränderungen, sondern als Ausprägung eines jeder wirtschaftlichen Betätigung anhaftenden unternehmerischen Risikos gewertet hat. Aus denselben Gründen durfte die Beklagte auch einen Ausnahmefall nach Ziffer II A. 4.2.2 I b), III des Koordinierungsrahmens verneinen. Dieser setzt ebenfalls (einfache) marktstrukturelle Veränderungen voraus, die die Beklagte mit den vorstehenden sachgerechten Erwägungen für nicht gegeben erachtet hat.

Fehlerfrei hat die Beklagte auch einen Ausnahmefall nach Ziffer II. A. 4.2.2. I d), III des Koordinierungsrahmens verneint. Danach kann von einem Widerruf des Bewilligungsbescheids abgesehen werden, wenn die in Aussicht gestellten Arbeitsplätze nur deshalb nicht besetzt wurden, weil der Arbeitsmarkt erschöpft war. Eine Erschöpfung des Arbeitsmarktes war und ist nach der Stellungnahme der Bundesagentur für Arbeit vom 1. August 2014 nicht gegeben. Auf diese Stellungnahme durfte sich die Beklagte stützen. Der Einwand der Klägerin zu 1., keiner der 145 auf ein am 31. Oktober 2013 ausgeschriebenes Stellenangebot vorgeschlagenen Bewerber habe ihren erhöhten Anforderungen entsprochen, verfängt nicht, weil die Beurteilung des Arbeitsmarktes an die Stellenbeschreibung und nicht an besondere Erwartungen einzelner Arbeitgeber an persönliche Qualitäten ihrer Mitarbeiter anknüpft. Für eine Erschöpfung des Arbeitsmarktes ist auch deswegen nichts ersichtlich, weil hinreichende Bemühungen der Klägerin zu 1. um Stellenbesetzungen nicht dargetan sind. Sie beruft sich allein auf ihre Stellenausschreibung vom 1. Oktober 2013, die auch erst erfolgt ist, nachdem die Beklagte im August 2013 erstmals die Verfehlung des Arbeitsplatzziels gerügt hatte. Wie die Beklagte zu Recht anführt, hat die Klägerin zu 1. demgegenüber von Juli bis September 2013 und seit Oktober 2014 keine Versuche unternommen, Stellen zu besetzen.

Ein Absehen vom Widerruf des Zuwendungsbescheids war ferner nicht nach Ziffer II. A. 4.2.1 des Koordinierungsrahmens veranlasst. Danach muss der Zuwendungsempfänger glaubhaft machen, dass die Nichterreichung der Fördervoraussetzungen auf Umständen beruht, die er nicht zu vertreten hat, und die er im Zeitpunkt der Antragstellung auch bei Anwendung der Sorgfalt eines ordentlichen Kaufmanns nicht vorhersehen konnte. Die Beklagte hat eine solche Fallgestaltung mit sachlich zutreffenden Erwägungen verneint. Sie hat zu Recht festgestellt, dass ein Kausalzusammenhang zwischen der Erkrankung des Inhabers der Klägerin zu 1. und der Verfehlung des Arbeitsplatzziels nicht gegeben ist. Aus den vorstehenden Gründen sachgerecht ist auch die Wertung der von der Klägerin zu 1. angeführten wirtschaftlichen Schwierigkeiten als Verwirklichung eines allgemeinen unternehmerischen Risikos. Dieses Risiko liegt in der Sphäre des Zuwendungsempfängers und ist dementsprechend von ihm zu vertreten.

Bei dieser Sachlage durfte die Beklagte nach den eingangs dargestellten Maßstäben den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit wie geschehen entscheidendes Gewicht beimessen. Diese Haushaltsgrundsätze überwiegen im Allgemeinen das Interesse des Begünstigten, den Zuschuss behalten zu dürfen, und verbieten einen großzügigen Verzicht auf den Widerruf von Subventionen. Eine Entscheidung gegen einen Widerruf setzt danach Umstände voraus, die die Annahme eines vom Regelfall abweichenden Sachverhalts begründen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2002 - 12 A 693/99 -, NVwZ-RR 2003, 803, im Anschluss an BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1997 - 3 C 22.96 -, BVerwGE 105, 55, zur vergleichbaren Rechtslage in Niedersachsen.

Solche Umstände lagen aus den dargelegten Gründen nicht vor. Erwägungen im Hinblick auf den Tod von Frau H. C. musste die Beklagte schon deswegen nicht anstellen, weil die Klägerin zu 1. einen Zusammenhang zum Zuwendungsverhältnis selbst im Rahmen ihrer mehrfachen Anhörung niemals geltend gemacht hatte und im Übrigen auch jetzt mit dem pauschalen Vortrag, Frau H. C. sei für den Betrieb unersetzbar gewesen, nicht substantiiert darlegt.

Der Widerruf ist auch nicht mit Blick auf die von den Klägern behaupteten existenziellen Folgen für sie und die Arbeitnehmer des Betriebs unverhältnismäßig. Zum Einen muss sich der Zuwendungsempfänger entgegenhalten lassen, dass ihm von vornherein kein schutzwürdiges Vertrauen in den Erhalt einer zweckverfehlenden Zuwendung zugebilligt werden kann. Zum Anderen lässt sich stets erst im Zeitpunkt der Einforderung des Rückforderungsbetrags und damit nach Bestandskraft des Widerrufs- und Erstattungsbescheids beantworten, welche konkreten finanziellen Konsequenzen die Rückforderung einer Subvention beim Zuwendungsempfänger hat. Unter substantiierter Darlegung seiner finanziellen Verhältnisse kann der Schuldner in diesem Stadium des Verfahrens die ggf. teilweise Niederschlagung oder Stundung der Forderung erreichen, wenn die Beitreibung des Geldes für ihn existenzielle Folgen hat.

Vgl. OVG NRW, a.a.O.

Die von den Klägern als milderes Mittel angeführte Verlängerung der fünfjährigen Zweckbindungsdauer auf acht Jahre kam, wie ausgeführt, schon mangels Ausnahmefalls nach Ziffer II A. 4.2.2 I b), III des Koordinierungsrahmens nicht in Betracht. Abgesehen davon war dieses Mittel zur Erreichung des Zuwendungszwecks bzw. des Widerrufszwecks, zu Unrecht gewährte Zuschüsse wieder einzuziehen, nicht geeignet. Es fehlte an jeglichen Anhaltspunkten dafür, dass das Arbeitsplatzziel in dem verlängerten Zeitraum würde erreicht werden können.

Rechtsgrundlage der Erstattungsentscheidung in Ziffer 2 des Widerrufs-, Erstattungs- und Zinsbescheides ist § 49a Abs. 1 VwVfG NRW. Danach sind, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden oder infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden ist, bereits erbrachte Leistungen zu erstatten. Diese Voraussetzung ist aufgrund des Widerrufs in Ziffer 1 erfüllt. Entgegen der Auffassung der Klägerin zu 1. ist sie als Adressatin des Zuwendungsbescheids und damit Leistungsempfängerin auch hinsichtlich der Erstattung passivlegitimiert. Auf die Modalitäten der Auszahlung kommt es nicht an, wie die Beklagte zutreffend ausgeführt hat.

Die Zinsentscheidung und –forderung in Ziffern 3 und 4 des Widerrufs-, Erstattungs- und Zinsbescheides stützt sich zu Recht auf § 49 a Abs. 3 VwVfG NRW. Die Voraussetzungen, unter denen gemäß Satz 2 dieser Vorschrift von der Geltendmachung des Zinsanspruchs abgesehen werden kann, sind nicht erfüllt. Aus den vorstehenden Ausführungen folgt, dass die Klägerin zu 1. die Umstände, die zum Widerruf des Zuwendungsbescheids geführt haben, zu vertreten hat.

Die Erstattungsforderungen der gegenüber den Klägern zu 2., 3. und 4. ergangenen Leistungs- und Zinsbescheide vom 17. Februar 2016 sind ebenfalls auf der Grundlage von § 49a Abs. 1 VwVfG NRW rechtmäßig. Die Vorschrift ermächtigt die Behörde dazu, einen wie hier nach den vorstehenden Ausführungen bestehenden Erstattungsanspruch nicht nur gegen den Zuwendungsempfänger, sondern gegen jeden Erstattungsschuldner geltend zu machen. Dazu zählt insbesondere derjenige, der der öffentlich-rechtlichen Erstattungspflicht beitritt. Der Beitretende übernimmt durch den Schuldbeitritt eine Haftung, die inhaltlich mit der Erstattungsverpflichtung des Zuwendungsempfängers identisch ist. Der daraus resultierende Anspruch kann in der gleichen Weise geltend gemacht werden wie gegenüber dem Hauptschuldner.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. März 2011 – 3 C 19.10 –, DVBl 2011, 892.

Diese Voraussetzungen sind in Bezug auf die Kläger zu 2. bis 4. gegeben. Sie sind als Gesamtrechtsnachfolger in die Pflichtenstellung der Frau H. C. eingetreten. Diese ist durch den mit der Beklagten am 21. und 30. Dezember 2009 vereinbarten Schuldbeitritt der u.a. durch den Widerruf des Zuwendungsbescheids vom 21. Dezember 2009 bedingten Erstattungspflicht der Klägerin zu 1. als Gesamtschuldnerin beigetreten.

Der Schuldbeitritt ist wirksam. Er genügt den Vorgaben der §§ 54 ff. VwVfG NRW. Insbesondere stand die von Frau H. C. übernommene Verpflichtung in sachlichem Zusammenhang mit der der Klägerin zu 1. gewährten Zuwendung und war auch den Umständen nach nicht unangemessen (vgl. § 56 Abs. 1 VwVfG NRW). Das folgt daraus, dass Frau H. C. ein spezifisches Eigeninteresse an der Bewilligung der in Rede stehenden Subvention hatte und ihre Mitwirkung zugleich unabdingbar für die Erreichung des Zuwendungszwecks war. Denn sie war die Hauptinvestorin der bezuschussten Maßnahme. Sie stellte das erforderliche Grundstück zur Verfügung und sollte bei einem Investitionsvolumen von 1.400.000,- Euro die mit 1.200.000,- Euro veranschlagten Baukosten aufbringen. Ihre Rechtsbehauptung, der Schuldbeitritt sei unwirksam, haben die Kläger nicht einmal ansatzweise substantiiert.

Ermessensfehler bei der gesamtschuldnerischen Inanspruchnahme der Kläger zu 2. bis 4. sind nicht ersichtlich, vgl. § 114 Satz 1 VwGO. Sie entspricht namentlich dem Zweck des § 49a Abs. 1 VwVfG NRW, die Verwaltung im Interesse der wirtschaftlichen und sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel zu berechtigen und grundsätzlich sogar zu verpflichten, zu Unrecht ausgereichte Subventionen möglichst rasch und effektiv wieder einzuziehen. Dieses Ziel würde nur unvollkommen und inkonsequent verfolgt, würde die Behörde auf die mit dem Schuldbeitritt gerade beabsichtigte und sogar zur zwingenden Voraussetzung für die Subventionsbewilligung erklärte Option der Inanspruchnahme des Beitretenden durch Leistungsbescheid verzichten und sich auf die Inanspruchnahme des Zuwendungsempfängers beschränken.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. März 2011 – 3 C 19.10 –, a.a.O.

Die Zinsentscheidungen und –forderungen in den Bescheiden vom 17. Februar 2016 gegenüber den Klägern zu 2. bis 4. sind aus denselben Gründen rechtmäßig wie die entsprechenden Regelungen im Bescheid gegenüber der Klägerin zu 1. vom 16. Februar 2016.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zu, wenn sie von diesem zugelassen wird. Die Berufung ist nur zuzulassen, wenn

1. ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

2. die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

3. die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

4. das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

5. ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Die Zulassung der Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils schriftlich oder in elektronischer Form nach Maßgabe der Verordnung über den elektronischen Rechtsverkehr bei den Verwaltungsgerichten und den Finanzgerichten im Lande Nordrhein-Westfalen – ERVVO VG/FG – vom 7. November 2012 (GV. NRW. S. 548) bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, zu beantragen. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, schriftlich oder in elektronischer Form nach Maßgabe der ERVVO VG/FG einzureichen.

Im Berufungsverfahren muss sich jeder Beteiligte durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für den Antrag auf Zulassung der Berufung. Als Prozessbevollmächtigte sind nur die in § 67 Abs. 4 in Verbindung mit Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung bezeichneten und ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.