Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 9 K 1850/12

Tatbestand:

Die Kläger sind Erbbauberechtigte an den Flurstücken Gemarkung Oer-F. , Flur , Flurstücke und (postalische Anschrift I.----straße , P. -F. ). Eigentümerin ist die Katholische Kirchengemeinde St. Josef (Pfarrfonds St. Peter und Paul), P. -F. . Nach Ausweisung des Gebietes als Bauland wurde das Flurstück im Jahr durch die Kläger mit einem Einfamilienhaus bebaut. Die Flurstücke und sind eine Verkehrsfläche, die im anteiligen Eigentum der Anwohner, u.a. der Kläger steht.

Die Grundstücke befinden sich im Randbereich einer zwischen 1964 und 1975 durch die Stadt P. -F. betriebenen Mülldeponie, die im Jahr stillgelegt wurde. Die Rekultivierung der Fläche wurde im Mai 1985 abgeschlossen. Mitte der 80er Jahre stellten die Anwohner Veränderungen im Oberboden fest. Im Jahre 1988 verpflichtete der Beklagte die Stadt P. -F. , das Bau- und Gartengelände der Kläger und ihrer Nachbarn auf Schadstoffe untersuchen zu lassen. Es wurden Rammkernbohrungen vorgenommen. Ein Gutachten zur Gefährdungsabschätzung der Firma T. aus dem Jahr 1989 ergab, dass im Deponiekörper eine Methangaskonzentration von bis zu 69 Vol.-% in der Bodenluft auftrat. Daraufhin wurden zur (unmittelbaren) Sicherung der Anwohner Gasmesspegel und Gaswarngeräte installiert und die Anwohner zur entsprechenden Duldung verpflichtet. Der Stadtdirektor der Stadt P. -F. erteilte zudem der -Gesellschaft für und mbH, (), den Auftrag, eine Sanierungsuntersuchung vorzunehmen und Sanierungsvorschläge zu erarbeiten.

Bei einer erneuten Messung im Jahr 1990 wurde festgestellt, dass in der Luft von fünf Kellern eine Methangaskonzentration von mehr als 5 Vol.-% gegeben war. Es wurden Notstandsmaßnahmen verfügt. Daraufhin verpflichtete der Beklagte die Stadt P. -F. mit Ordnungsverfügung vom 11. Dezember 1990 eine Gasdrainage durch ein Brunnensystem zu erstellen. Die Kläger wurden mit Duldungsverfügung vom 11. Dezember 1990 ihrerseits zur Duldung der Errichtung eines Gasbrunnens und einer Gasförderleitung auf ihrem Grundstück verpflichtet. Insgesamt wurde eine Gasbrunnenanlage bestehend aus 13 Brunnen DN 600 entlang der Grundstücksgrenzen rings um die Siedlung und zwei weiteren entsprechenden Brunnen im westlichen, zentralen Teil der Deponie sowie 9 Brunnen DN 125 in den Gärten der Anwohner vor den Häusern errichtet. Die endgültige Absauganlage ging im Jahr 1992 in Betrieb, sie lief zunächst im Dauerbetrieb mit einer Absaugleistung von 500 m³/h.

Die Absauganlage wurde errichtet, um im Deponiekörper die Entstehung eines Überdrucks durch Methanentwicklung zu verhindern, das zu den Häusern strömen könnte. Sie wurde ergänzt durch die Errichtung von 34, der Dokumentation und Kontrolle des Betriebes der Gasabsauganlage dienenden Bodenluftmessstellen, von denen sich ursprünglich vier auf den Grundstücken der Kläger befanden. Sie wurden zunächst nur auf die Konzentrationen von Methan und Sauerstoff beprobt; im November 2013 wurde mit der zusätzlichen Untersuchung der Kohlendioxidkonzentration begonnen. Die Absauganlage ist bis zum heutigen Tage in Betrieb, allerdings nur noch im 14-tägigen Intervallbetrieb.

Mit Schreiben vom 28. Mai 1992 versagte der Kläger den Mitarbeitern der E. das Betreten ihrer Grundstücke. Daraufhin verpflichtete der Beklagte die Kläger mit Duldungsverfügung vom 4. Juni 1992, das Betreten ihres Erbbaugrundstücks Flur , Flurstück sowie des (mit)gepachteten Teils des (damaligen) Flurstücks durch Mitarbeiter der E. zum Zwecke der Prüfung der auf den Grundstücken befindlichen Gasmesspegel 1, 2, 16, 17, 18, 43 und 44 zu dulden.

Die Kläger erklärten zudem schriftlich, die Gasmessstellen nicht weiter auf ihrem Grundstück hinnehmen zu wollen, weshalb die Beklagte unter dem 15. Juli 1992 die Kläger zur Duldung der auf ihrem Grundstück errichteten Bodenluftmessstellen (Nr. 1, 2, 43 und 44) verpflichtete.

Beide Verfügungen ergingen auf Grundlage von §§ 1, 12, 14, 15, 16 und 19 OBG NRW i.V.m. §§ 34 und 35 des Abfallgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen a.F. Die Inanspruchnahme der Kläger wurde – unter gleichzeitigem Verweis auf § 29 Abs. 1 OBG NRW – auf § 19 OBG NRW gestützt, diese also als Notstandspflichtige in Anspruch genommen. Zur Begründung der beiden Ordnungsverfügungen wurde ausgeführt: Im Deponiekörper werde sich noch über einen langen Zeitraum Methangas bilden, sodass eine Gefahr für die Rechtsgüter der Anwohner in Zukunft nicht auszuschließen sei. Deshalb müssten die bestehenden Sicherungsmaßnahmen aufrecht erhalten bleiben. Dazu gehöre insbesondere der Betrieb der Gasabsauganlage sowie der Gasmesspegel. Diese dienten der kontinuierlichen Erfolgskontrolle der Absaugmaßnahme und seien daher unmittelbarer Bestandteil der Sicherungsmaßnahme. Das Gebot sei zur Abwehr einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit erforderlich.

Unter dem 31. August 1992 wurden die vorbenannten Duldungsverfügungen geändert und nunmehr unter Ziffer 1 die Duldung der auf dem Erbbaugrundstück der Kläger (Flur , Flurstück ) befindlichen Gasmesspegel Nr. 1, 2 und 44 sowie unter Ziffer 2 die Duldung des Betretens des Grundstücks durch Mitarbeiter der E. und durch Mitarbeiter des Stadtdirektors P. -F. oder von diesem beauftragte Dritte nach vorheriger, rechtzeitiger Anmeldung durch den Stadtdirektor P. -F. zum Zwecke der Prüfung der Gasmesspegel Nr. 1, 2 und 44 angeordnet. Zur Begründung wurde ausgeführt: Der Gasmesspegel Nr. 43 sei nach gutachterlicher Bewertung für die Kontrolle der Wirksamkeit der Gasabsaugung sowie zur Überprüfung der Regulierungsmaßnahmen an den Gasbrunnen neben den Brunnen 1, 2 und 44 nicht mehr erforderlich, sodass die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme auf Duldung nicht mehr vorlägen. Die Ausweitung des Duldungsgebotes auf den benannten Personenkreis sei erforderlich, da die Kläger erklärt hätten, auch den Mitarbeitern des Stadtdirektors ein Betreten des Grundstücks zum Zwecke der Durchführung von Gasmessungen zu verweigern.

Beginnend im Jahr 1997 wurde im Auftrag des Beklagten auf Grundlage gutachterlicher Stellungnahmen der H. ein Konzept zum Rückbau der Absaugbrunnen in den Hausgärten sowie der Reduktion der Absaugleistung der Anlage erarbeitet. Die Brunnen in den Gärten der Anwohner sowie der Absaugbrunnen 5 wurden am 28. November 1997 von der Anlage abgekoppelt und außer Betrieb genommen; die entsprechenden Duldungsverfügungen wurden am 1. Dezember 1998 aufgehoben. Die Absauganlage wurde zunächst unverändert weiter betrieben.

Durch ein Gutachten von H. vom 8. April 1999 wurde festgestellt: Die Werte der Förderbrunnen 14 und 15 sowie die – wenn auch geringen Konzentrationen – an Methan zeigten, dass die Deponie noch Methangas produziere. Solange dies der Fall sei, sei eine regelmäßige Überwachung der Bodenluftsituation erforderlich. Eine belastbare Prognose zur Dauer der erforderlichen Überwachung könne nicht getroffen werden. Allerdings sei es vertretbar – wenn auch nach dem Vorsorgeprinzip nicht wünschenswert – das vorhandene Messstellennetz deutlich zu reduzieren. Bei unveränderter Absaugleistung der Anlage würden 9 Messstellen außerhalb der Gärten reichen; eine Ausnahme bilde die Messstelle , da im Bereich dieser Messstelle und der Absaugbrunnen und Auffälligkeiten aufgetreten seien. Bei einem Übergang in Phase 2 des entwickelten Konzeptes mit Reduktion der Absaugleistung sei eine entsprechende Reduzierung des Messstellennetzes nicht ausreichend. Verzichtet werden könne dann allenfalls auf die Messstellen in unmittelbarer Nähe der Gebäude.

Ab Oktober 1998 bis Jahresbeginn 2000 kam es zu einer deutlichen Veränderung der Gaszusammensetzung mit erhöhten Methanwerten. Insbesondere in den im Zentrum der Deponie befindlichen Absaugbrunnen 14 und 15 waren deutlich höhere Methankonzentrationen aufgetreten. Gleiches galt für die Absaugbrunnen und .

Die H. schränkte daraufhin in ihrem Gutachten vom 25. Januar 2000 ihre im Gutachten aus dem Jahr 1999 abgegebene Einschätzung ein und erklärte, dass eine weitere Überwachung zwingend erforderlich sei. Sie schlug ein Minimum von 9 (teilweise neuen) Messstellen zur dauerhaften Überwachung vor, von denen 3 auf Privatgrund und keine auf dem Wohngrundstück der Kläger lag. Die Beibehaltung des monatlichen Überwachungsintervalls wurde empfohlen.

In den Monaten März und April 2001 trat erneut Methan in den Pegeln auf. Der Beklagte stimmte daraufhin einer Reduktion der Absaugleistung zunächst nicht zu, sondern beließ es bei der unveränderten Messung für weitere zwei Monate.

Unter dem 22. März 2001 beantragten die Kläger (erstmals), die Duldungsverfügungen vom 15. Juli 1992 betreffend die Messpegel sowie vom 4. Juni 1992 betreffend das Betretensrecht aufzuheben.

In zwei Gutachten der H. vom 3. Mai 2001 und vom 11. Januar 2002 rückte diese von ihrer Einschätzung ab, das Messstellennetz könne reduziert werden. Aufgrund des Anstiegs der Methanwerte sei eine Reduktion des Messstellennetzes vielmehr derzeit nicht verantwortbar.

Auf Grundlage einer Stellungnahme von H. zur fortbestehenden Erforderlichkeit der Messstellen 1, 2 und 44 vom 20. Februar 2002, in der diese bejaht wurde, da an den Messstellen 1 und 44 sowie der nahe gelegenen Messstelle 45 in unregelmäßigen Abständen Methan nachgewiesen wurde, teilte der Beklagte den Klägern unter dem 2. März 2002 mit, die Messstellen seien zur Gefahrenabwehr weiter erforderlich.

Im gegen diese Entscheidung gerichteten Widerspruchsverfahren wurde eine Einigung dergestalt erzielt, dass für die Messstelle 2 eine Ersatzmessstelle 2N auf dem Bereich des Parkplatzes der Kläger geschaffen, sowie die Messstelle 44 durch die Messstelle 44N auf städtischer Pachtfläche westlich des klägerischen Grundstücks ersetzt wurde. Die „Altpegel“ gingen am 6. August 2002 außer Betrieb; sie wurden am 5. Juli 2009 entfernt.

Unter dem 7. August 2002 wurden die Ordnungsverfügungen an die neuen tatsächlichen Gegebenheiten angepasst und den Klägern die Duldung der auf ihren Erbbaugrundstücken (Gemarkung P. -F. , Flur 63, Flurstück 158 und 236) befindlichen Gasmesspegel 1 und 2N sowie des Betretens der Grundstücke durch Mitarbeiter des Bürgermeisters P. -F. oder von diesem beauftragte Dritte nach vorheriger Anmeldung zum Zwecke der Prüfung der auf den genannten Grundstücken befindlichen Gasmesspegel 1 und 2N aufgegeben. Zur Begründung wurde ausgeführt: Die Duldungsverfügungen würden an die neuen Überwachungseinrichtungen angepasst. Die ausgewählten Ersatzstandorte für die Pegel 2 und 44 genügten der Gefahrenabwehr in gleicher Weise, belasteten die Kläger aber weniger.

Unter dem 26. Februar 2003 nahm die H. gutachterlich zur Erforderlichkeit und dem Umfang weiterer Kontrollmessungen Stellung: Die Werte der zentralen Absaugbrunnen (bis zu 6 Vol.-% Methan) belegten, dass die Deponie nach wie vor Methangas produziere. Gerade im südwestlichen Teil des Geländes sei ausweislich der Ergebnisse noch Methan im Untergrund. Es werde lediglich eine Reduktion des Beprobungsrhythmus auf alle 2 Monate für vertretbar gehalten.

Im Auftrag der Stadt P. -F. wurde unter dem 9. Januar 2004 zum Zwecke der Effektivitätssteigerung der Anlage ein gutachterliches Konzept zur Reduzierung der Absaugleistung entwickelt. Dieses wurde in den folgenden Jahren unter gutachterlicher Begleitung schrittweise umgesetzt. Es wurden phasenweise länger werdende Abschaltintervalle vor den Kontrollmessungen eingeführt. In Phase 1, beginnend mit dem 30. Januar 2004, wurde die Anlage 3 Tage vor den Kontrollmessungen abgeschaltet. In der am 29. April 2004 beginnenden Phase 2 wurde die Anlage vor den Kontrollmessungen jeweils für 5 Tage abgeschaltet. Im August 2004 wurde der Übergang in Phase 3 mit jeweils siebentägiger Pause vor den Messungen freigegeben. Ab Januar 2005 lief die Absauganlage im Intervallbetrieb und wurde jeweils für die Dauer von 11 Tagen im Monat, ab Juni 2005 für 14 Tage im Monat abgeschaltet.

Im letzten Bericht der H. vom 9. Dezember 2005 wurde ausgeführt: Die vorliegenden Analysedaten der Absaugbrunnen belegten, dass die bisherigen Abschaltphasen keinen signifikanten Einfluss auf die Veränderung der Gaskonzentrationen in den Brunnen oder den Überwachungspegeln hätten. Vor diesem Hintergrund könne der 14-tägige Betrieb der Absauganlage wie in Phase 5 fortgesetzt werden.

Beginnend im Jahr 2006 wurden Kontrollmessungen in den Überwachungspegeln nur noch alle zwei Monate vorgenommen; in den Absaugbrunnen wurden weiter monatlich Werte ermittelt. Die Methanwerte blieben im Wesentlichen stabil. In den Kontrollpegeln wurden – insbesondere in der zweiten Jahreshälfte – an unterschiedlichen Stellen immer wieder vereinzelt geringe Methanwerte festgestellt. In den Messpegeln 1 und 2N wurden Werte zwischen 0,0 und 0,3 Vol.-% ermittelt. Gelegentlich wurden darüber hinaus auffällig geringe Sauerstoffwerte gemessen. In den Brunnen wurden in den Jahren 2006 bis 2011 Maximalwerte erreicht, die zwischen 5,8 Vol.-% und 10,3 Vol.-% lagen.

Die Kläger haben im Mai 2011 um die Übersendung der Messergebnisse für das Jahr 2010 gebeten.

Unter dem 22 Juni 2011 stellten die Kläger (erneut) einen Antrag, die Duldungsverfügungen bezüglich des Betretensrechts und der Bodenluftmessstellen aufzuheben. Sie führten aus: Ihre Inanspruchnahme als Nichtstörer könne nur so lange aufrecht erhalten werden, wie dies wegen einer konkreten Gefahrenlage unabdingbar sei. Die Messergebnisse der letzten 10 Jahre wiesen lediglich einmal einen Methanwert von 0,4 % und zweimal von 0,3 % auf. Alle übrigen Messungen hätten bei Null gelegen. Der vom Gutachter festgesetzte kritische Wert von 1 % sei nie erreicht worden. Auch die zugesicherte regelmäßige gutachterliche Bewertung der messtechnischen Überwachung, mit dem Ziel, die Duldungsverfügungen nur solange aufrecht zu erhalten, wie ordnungsrechtlich geboten, sei letztmalig im Jahr 2005 erfolgt. Zudem sei der Verkauf des Grundstücks beabsichtigt und die Verfügungslage würde Kaufwillige abschrecken oder den Kaufpreis reduzieren. Es werde um einen rechtsmittelfähigen Bescheid betreffend die Aufrechterhaltung der Duldungsverfügungen gebeten.

In einer Stellungnahme vom 20. Juli 2011 an die Beklagte führte die Stadt P. -F. aus: Die Messpegel dienten der Sicherung der Häuser. Eine Entfernung sei erst im Zeitpunkt der Abschaltung der Absauganlage möglich, also wenn die Gasbildung abgeschossen sei. Zudem müsse bei jeder Änderung des Betriebes, der letztlich irgendwann „auf Null“ gefahren werden solle, eine Kontrolle erfolgen. Zwei Pegel seien bereits verlegt, sodass die Belästigung der Kläger gering sei. Die regelmäßigen Gasmessungen seien seit der letzten gutachterlichen Bewertung 2005 mehr oder weniger unverändert. Ein neues Gutachten könne folglich zu keinem anderen Ergebnis führen.

Unter dem 18. Oktober 2011, ergänzt durch Schreiben vom 24. November 2011, erwiderte der Beklagte: Er sei nach eingehender Prüfung des Antrags zum Ergebnis gekommen, dass die beiden Bodenluftmessstellen auf dem Grundstück verbleiben und für weitere Untersuchungen zur Verfügung stehen müssten. Die Untersuchungen der Bodenluft der Messstellen zeigten, wenn auch nur minimal, immer noch schwankende Deponiegaskonzentrationen und belegten zwar eine gewisse Stabilität der Sicherungsmaßnahme im Bereich der Altdeponie, zeigten aber auch, dass der Deponiekörper noch nicht „zur Ruhe“ gekommen sei. Die niedrigen Sauerstoffgehalte seien ebenfalls ein klares Indiz dafür, dass der Umsetzungsprozess noch nicht abgeschlossen sei. Als Endprodukt entstehe anstelle des Methans Kohlendioxid, das ebenfalls zum Erstickungstod führen könne. Eine hundertprozentige Sicherheit für die Wohnnutzung auf dem Grundstück der Kläger könne nicht belegt werden, da die künftige Gasentwicklung schwer abschätzbar sei. Die Messpegel seien so gewählt worden, dass zwei Kontrollebenen (in der Mitte der Gärten und unmittelbar an den Häusern) zur Verfügung stünden. Bei einer Verlegung der verbliebenen Pegel in den öffentlichen Verkehrsraum oder in den Privatweg würden diese ihre Aussagekraft in Bezug auf die Gefährdung des klägerischen Wohnhauses und des Grundstücks I.----straße und verlieren. Ohne die Pegel könne bis zum Zeitpunkt der Außerbetriebnahme der Absauganlage nicht für gesunde Wohn- und Lebensverhältnisse garantiert werden. Die Situation habe sich in den letzten Jahren nicht so zum Positiven verändert, dass auf die vorhandenen Kontrolleinrichtungen verzichtet werden könne, auch wenn das geringstmögliche Eingreifen in die Rechte Dritter ein zentraler Aspekt der laufenden Maßnahmen sei; eine Verlegung der Pegel auf öffentliche Flächen bzw. den privaten Gemeinschaftsweg sei gleichwohl nicht möglich.

Auf einen erneuten Vorschlag des Klägers zur Verlegung der Messstellen im Januar 2012 erwiderte der Beklagte unter dem 10. Januar 2012, dass eine entsprechende Verlegung nicht in Betracht komme, da der Pegel sich sonst im Einflussbereich des Absaugbrunnens befände und die Messdaten nicht mehr verwertet werden könnten.

Unter dem 5. April 2012 haben die Kläger Klage erhoben.

Während des laufenden Klageverfahrens hat der Beklagte ein Gutachten zur Frage in Auftrag gegeben, ob die zwei im Bereich des klägerischen Grundstücks bestehenden Bodenluftmessstellen erhalten bleiben müssen. Das Gutachten des Ingenieurbüros für Geotechnik und Umweltplanung Dr. Gärtner und Partner GbR (GFP) kommt – unter Einbeziehung der Messstelle , die neben dem Grundstück der Kläger liegt – zu dem Ergebnis, dass die in den Messstellen auf den Grundstücken der Kläger ermittelten Werte (maximal 0,3 Vol.-% Methan, Kohlendioxid maximal 7 Vol.-%) typisch für die letzte Phase einer Deponieentwicklung (sogenannte Luftphase) seien. Allerdings sei zu berücksichtigen, dass weiterhin eine Gasabsaugung im Intervallbetrieb stattfinde und die Messungen relativ bodennah stattfänden. Es könne nicht beurteilt werden, wie sich die Konzentrationen von Methan und Kohlendioxid ohne Betrieb der Absauganlage entwickeln würden. Die Konzentrationen an Deponiegas im Umfeld des betrachteten Grundstücks deuteten darauf hin, dass die Umsetzungsprozesse noch nicht zum Erliegen gekommen seien. Ein Risiko für den Bereich des Wohnhauses könne nicht ausgeschlossen werden. Die Notwendigkeit einer weiteren Überwachung sei solange gegeben, wie die Absaugung noch betrieben werde bzw. die Gasbildung des Deponiekörpers noch nicht abgeschlossen sei. Insbesondere die weitere Abschaltung der Absauganlage könne ohne Risiken für die Nutzer nur geschehen, wenn gleichzeitig Kontrollmöglichkeiten in Form von Beobachtungsmessstellen gegeben seien. Eine geringfügige Verschiebung der Messstellen in den nordöstlich des Grundstücks liegenden Privatweg der Eigentümer sei denkbar. Allerdings rücke dann die Messstelle, die Pegel 1 ersetze, recht nahe an die Messstelle . Eine Verlegung in den südlich des Privatweges verlaufenden Bereich der I.----straße sei aufgrund der Entfernung keine sinnvolle Alternative.

Zur Begründung ihrer Klage führen die Kläger aus: Eine konkrete Gefahr bestehe seit Inbetriebnahme der Absauganlage auf der Hauptdeponie im Jahr 1992 nicht mehr. Die Gutachten des begleitenden Gutachters H. kämen bereits in den Jahren 1999 bzw. 2000 zu dem Ergebnis, dass eine akute Gefahr für die Grundstücke nicht mehr gegeben sei und die Messstellen auf den Hausgrundstücken bei Beibehaltung der Absaugintensität weitgehend verzichtbar seien. Die Beklagte verweise nur darauf, dass eine hundertprozentige Sicherheit aus der Sicherungsmaßnahme nicht abzuleiten sei. Die Messergebnisse aus den Jahren 2012 bis 2014 wiesen zu keinem Zeitpunkt einen kritischen Methanwert aus. Damit läge eine gegenwärtige erhebliche Gefahr, wie sie § 19 Abs. 1 OBG NRW voraussetze, seit langem nicht mehr vor. Selbst wenn noch eine Gefahrenabwehrmaßnahme vorliege, müsse eine weitere Inanspruchnahme nach § 19 Abs. 2 OBG NRW scheitern. Insofern müssten ggf. verstärkte Mittel eingesetzt werden, um die weitere Inanspruchnahme des Nichtstörers zu vermeiden. Demgegenüber habe es der Beklagte zugelassen, dass die Absaugintensität heruntergefahren werde und sie weiter für Kontrollmessungen in Anspruch genommen würden. Soweit die Gutachten ab dem Jahr 2005 eine Beibehaltung der Messstellen empfehlen würden, resultiere dies daraus, dass zu diesem Zeitpunkt bereits eine Reduktion der Absaugleistung stattgefunden habe. Notfalls müsse insofern die Absaugleistung wieder auf das ursprüngliche Niveau angehoben werden, um ihre Inanspruchnahme als amtlich festgestellte Nichtstörer zu beenden. Die Messstellen bestünden schon seit fast 20 Jahren und würden offensichtlich in erster Linie für erforderlich gehalten, um weitere Reduzierungen der Laufzeiten der Absauganlage riskieren und durch Messungen absichern zu können. Finanzielle Interessen der Stadt P. -F. könnten aber nicht zu einer zeitlich unbegrenzten Belastung von Nichtstörern führen. Es mute abstrus an, dass der Beklagte nunmehr auf Gefahrenabwehrmaßnahmen bestehe, während er in den 1990er Jahren bei Bestehen einer akuten Gefahrenlage durch sie zu einem Tätigwerden habe bewegt werden müssen. Es sei nicht nachvollziehbar, warum eine Verlegung der Messstellen in den Einzugsbereich der Gasabsaugbrunnen nicht möglich sei. Wenn schon im Einzugsbereich der Absaugbrunnen keine Deponiegase mehr feststellbar seien, könne dies logisch auch nicht im dahinter liegenden Gelände der Fall sein. Soweit auf Sauerstoff- und Kohlendioxidgehalte abgestellt werde, seien die Duldungsverfügungen ausschließlich auf die von Methangas ausgehende Gefahr bezogen. Darüber hinaus seien die als kritisch benannten Werte lediglich in der Messstelle außerhalb ihres Grundstücks erreicht worden. Die im Boden gemessenen Werte seien zudem nicht besonders bedeutsam und häufig höher als in der Atmosphäre.

Der Antrag zu 2. scheitere nicht an der Passivlegitimation des Beklagten, sondern sei als Folgenbeseitigung betreffend die vom Beklagten angeordnete Maßnahme gegenüber diesem zu verfolgen.

Im Hinblick auf das seitens des Beklagten im gerichtlichen Verfahren vorgelegte Gutachten sei auf in ihm zu findende fehlerhafte Darstellungen des Tatbestandes hinzuweisen. Insbesondere sei nach dem Gutachten aus 1999 nicht – wie dargestellt – Messstelle 2 zu erhalten gewesen. Es könne nicht auf die Kohlendioxidwerte abgestellt werden, da sich die Duldungsverfügungen auf die durch Methan begründeten Gefahren beziehe. Schließlich sei die dargelegte Gefahrensituation nicht ausreichend, um sie als Nichtstörer in Anspruch zu nehmen.

Die Kläger beantragen,

1. den Beklagten zu verpflichten, die Duldungsverfügungen vom 4. Juni 1992 und 15. Juli 1992, geändert durch die Verfügungen vom 31. August 1992 und 7. August 2002 aufzuheben.

2. den Beklagten zu verurteilen,die beiden Bodenluftmessstellen auf dem Grundstück I.----straße , P. -F. zu entfernen,hilfsweise,sie durch die Stadt P. -F. entfernen zu lassen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er trägt vor: Die Kläger hätten keinen Anspruch auf Aufhebung der Duldungsverfügungen nach § 49 Abs. 1 VwVfG NRW. Es bestehe ausweislich des letzten Gutachtens der H. aus dem Jahr 2005 nach wie vor die Notwendigkeit, im Rahmen der laufenden Sanierungsmaßnahme durch die Stadt P. -F. den Erfolg der Maßnahme durch die Bodenmessstellen zu kontrollieren und auf diese Weise sicherzustellen, dass von der Deponie keine Gefahr für die Bewohner der angrenzenden Häuser ausgehe. Er sei zur Gefahrenabwehr verpflichtet und dies könne nur durch die Fortführung der Überwachung der Bodenluft gewährleistet werden. Eine Verlegung der Bodenmessstellen sei ebenfalls nicht möglich, da dann die Grundstücke nicht mehr hinreichend überwacht seien. Zudem würden neue Messstellen im Einflussbereich der Absaugbrunnen liegen und keine verwertbaren Ergebnisse bringen. Die von den Klägern behauptete Wertminderung resultiere bereits aus der Nachbarschaft zur Methangas produzierenden Deponie und bestehe damit unabhängig vom Vorhandensein der Messstellen. Selbst bei einem Dauerbetrieb der Absauganlage könne nicht auf die Messtellen verzichtet werden; zudem sei dieser nicht geeignet, die Sanierung zu verbessern. Die angeführte Schwelle von 1 Vol.-% Methankonzentration sei nicht als Gefahrenschwelle zu werten, sondern führe nur dazu, dass ein Rückschritt in eine frühere Sanierungsphase erfolgen müsse. Da nach wie vor Methangasgehalte gemessen würden und auch noch weiterhin damit gerechnet werden müsse, sei es aus Gründen der Gefahrenabwehr und Vorsorge nicht angezeigt, die Messstellen abzubauen oder zu versetzen. Ferner seien die im Zeitraum 2012 und 2013 ermittelten Kohlendioxid- und Sauerstoffgehalte in der Bodenluft zu berücksichtigen. Kritische Werte in der Atemluft seien insofern über 4,0 Vol.-% Kohlendioxid und unter 14,0 Vol.-% Sauerstoff. In der Bodenluft seien entsprechende Konzentrationen mehrfach erreicht worden. Bei einer Abwägung der Interessen der Kläger an einem Grundstück ohne Messstellen gegenüber seiner Pflicht, Gefahren für Leib und Leben soweit wie möglich auszuschließen, überwiege letztere. Insbesondere sei zu berücksichtigen, dass die Beeinträchtigung der Kläger relativ gering sei. Die Beprobungen fänden nur alle 2 Monate statt und dauerten wenige Minuten. Zudem befänden sich die Messstellen an Stellen, die keine Nutzungseinschränkungen mit sich brächten. Im Übrigen seien die Kläger gemäß § 3 Abs. 2 LBodSchG zur Duldung der Messstellen und der Beprobung verpflichtet. Im Hinblick auf den Klageantrag zu 2. sei der Beklagte nicht passivlegitimiert. Schließlich gehe der Vorwurf, keinen rechtsmittelfähigen Bescheid erhalten zu haben, aufgrund der vorliegenden Verpflichtungssituation ins Leere, da ein ablehnender Bescheid nicht zum begehrten Ziel habe führen können.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der von dem Beklagen vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage hat insgesamt keinen Erfolg.

Der Klageantrag zu 1. ist zwar zulässig, aber unbegründet.

Das Begehren der Kläger ist als Verpflichtungsklage statthaft.

Die Kläger begehren die Aufhebung der Duldungsverfügungen, mit denen sie zur Duldung der zwei auf ihrem Erbpachtgrundstück verbliebenen Messstellen sowie des Betretens ihres Grundstücks zum Zwecke der Beprobung verpflichtet werden. Zwar ist eine unmittelbare Anfechtung der Duldungsverfügungen aus dem Jahr 1992 in der Fassung, die sie durch die Änderungsverfügung aus dem Jahr 2002 gefunden haben, nicht mehr möglich, da sie bestandskräftig geworden sind. Durch das diese Verfügungen in der Sache bestätigende Schreiben des Beklagten vom 18. Oktober 2011 ist aber eine neue Klagemöglichkeit eröffnet worden. Der Beklagte hat mit seinem Schreiben vom 18. Oktober 2011, inhaltlich ergänzt durch das Schreiben vom 24. November 2011, auf den Antrag der Kläger, die Duldungsverfügungen in der Fassung, die sie durch die Änderungsverfügung aus dem Jahr 2002 erhalten haben, für die Zukunft aufzuheben, nach „eingehender“ materieller Prüfung mitgeteilt, dass er an den vorbenannten Duldungsverfügungen festhält. Er hat mithin über das Überprüfungs- und Aufhebungsbegehren der Kläger in der Sache entschieden und insofern eine neue Regelung getroffen. Es handelt sich um einen neuen Verwaltungsakt, der mit der sog. Versagungsgegenklage angefochten werden kann, bei der geprüft wird, ob der Kläger einen Anspruch auf den begehrten Verwaltungsakt bzw. auf ermessensfehlerfreie Neubescheidung hat.

Dem steht nicht entgegen, dass das Schreiben nicht förmlich als Bescheid gekennzeichnet und mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen ist. Denn maßgeblich ist, dass das Schreiben materiell als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist. Ein Verwaltungsakt ist gemäß § 35 S. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Hier liegt insbesondere eine neue Regelung vor. Dies ist durch Auslegung des Inhalts analog §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) zu ermitteln. Vorliegend hat der Beklagte eine Aufhebung der Bescheide verbindlich abgelehnt. Da es sich um Verwaltungsakte mit Dauerwirkung handelt, die die Behörde dauerhaft auf ihre Rechtmäßigkeit kontrollieren muss, liegt darin die Feststellung, dass die alte Regelung auch angesichts der geänderten Verhältnisse rechtmäßig ist und sie fortbestehen soll.

Die Klage ist auch fristgerecht erhoben.

Der die Aufhebung der Ordnungsverfügung aus dem Jahr 2002 ablehnende Bescheid vom 18. Oktober 2011 war nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen, sodass an die Stelle der einmonatigen Klagefrist nach § 72 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) die Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO tritt, die vorliegend eingehalten wurde.

Der Klageantrag zu 1. ist nicht begründet.

Die Kläger haben keinen Anspruch auf Aufhebung der streitgegenständlichen Duldungsverfügungen vom 4. Juni 1992 und 15. Juli 1992 in der Fassung der Verfügungen vom 31. August 1992 und 7. August 2002 für die Zukunft, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Die eine Aufhebung der Verfügungen ablehnende Entscheidung des Beklagten vom 18. Oktober 2011 ist rechtsmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten. Die streitgegenständlichen Duldungsverfügungen sind zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung rechtmäßig.

Die Kläger haben zwar einen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verwaltungsverfahrens aus § 51 Abs. 1 - 3 VwVfG NRW bzw. Bescheidung ihres Begehrens aufgrund der Pflicht der Behörde, einen den Bürger belastenden Dauerverwaltungsakt unter Kontrolle zu halten. Er führt aber nicht zum Anspruch auf Aufhebung der angefochtenen Duldungsverfügungen. Ein solcher ergibt sich auch nicht aus § 51 Abs. 5 VwVfG NRW i.V.m. §§ 48, 49 VwVfG NRW.

Die Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens lagen vor. Nach § 51 Abs. 1 VwVfG NRW hat die Behörde auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes u.a. zu entscheiden, wenn nach Nr. 1 der Regelung sich die dem Verwaltungsakt zugrundeliegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zugunsten des Betroffenen geändert hat. Nach § 51 Abs. 2 VwVfG NRW ist dieser Antrag nur zulässig, wenn der Betroffene ohne grobes Verschulden außerstande war, den Grund für das Wiederaufgreifen in einem früheren Verfahren, insbesondere durch Rechtsbehelf, geltend zu machen.

Schließlich muss der Antrag gemäß § 51 Abs. 3 VwVfG NRW binnen drei Monaten gestellt werden, wobei die Frist mit dem Tage beginnt, an dem der Betroffene von dem Grund für das Wiederaufgreifen Kenntnis erhalten hat.

Der Antrag der Kläger bezieht sich auf einen unanfechtbaren Verwaltungsakt. Mit Ablauf der Widerspruchsfrist gemäß § 70 VwGO sind die Bescheide über die Duldung der Messstellen aus dem Jahr 1992 sowie das Betreten des Grundstücks zum Zwecke der Beprobung ebenso wie die hierauf bezogenen Änderungsbescheide aus den Jahren 1992 und 2002 bestandskräftig geworden.

Es ist weiterhin die Voraussetzung des § 51 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 VwVfG NRW gegeben, dass sich die dem Verwaltungsakt zugrundeliegende Sachlage nachträglich zugunsten des Betroffenen geändert haben muss. Als Änderung der Sachlage sind dabei alle tatsächlichen Vorgänge anzusehen, die eine Änderung des entscheidungserheblichen Sachverhaltes zur Folge haben. Die Änderung muss Faktoren betreffen, die im ursprünglichen Verfahren für den Inhalt des Verwaltungsaktes entscheidungserheblich waren und an deren Stelle nunmehr eine wesentlich neue, für den Betroffenen günstigere Sachlage getreten ist, die damals noch nicht gegeben war. Maßgeblich sind daher diejenigen Tatsachen, deren Subsumption unter die einschlägigen Rechtsnormen die Entscheidung tragen. Änderungen des Sachverhaltes können nur erheblich sein, wenn das materielle Recht die Rechtsfolgen an den Fortbestand des beim Erlass bestehenden Sachverhaltes knüpft. Änderungen des Sachverhaltes sind daher besonders für Verwaltungsakte mit Dauerwirkung erheblich. Ausreichend ist die konkrete Möglichkeit, dass eine wesentliche Änderung tatsächlich vorliegt, die für die Sachentscheidung von Bedeutung sein kann.

Vgl. Peuker, in: Knack/Henneke, VwVfG Kommentar, 10 Auf. 2014, § 51 Rn. 32 ff.; Kopp/Ramsauer, VwVfG Kommentar, 16. Aufl. 2015, § 51 Rn. 25 f.; Obermayer, VwVfG Kommentar, 3. Aufl. 1999, § 51 Rn. 46.

Die Kläger machen geltend, dass sich die von der Altdeponie ausgehende Gefahrenlage inzwischen verringert habe. Sie berufen sich dazu auf die seit langer Zeit stabilen Messwerte, die nie die Gefahrengrenze überschritten hätten.

Da diese Änderung der tatsächlichen Verhältnisse erst im Laufe der Jahre eingetreten ist, waren die Kläger auch im Sinne des § 51 Abs. 2 VwVfG NRW ohne grobes Verschulden außerstande, den Grund für das Wiederaufgreifen in dem früheren Verfahren geltend zu machen.

Schließlich steht auch § 51 Abs. 3 VwVfG NRW dem Wideraufgreifen des Verfahrens nicht entgegen. Danach muss der Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens binnen drei Monaten ab Kenntnis von dem Grund für das Wiederaufgreifen gestellt werden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass § 51 VwVfG NRW die Möglichkeit schaffen soll, unanfechtbare Dauerverwaltungsakte an veränderte Verhältnisse anzupassen. Soweit – wie vorliegend – die tatsächlichen Verhältnisse einer steten Veränderung unterworfen, also im Fluss sind, kann der Beginn der 3-Monatsfrist nicht an einem konkreten Ereignis festgemacht werden. Der Betroffene kann daher einen Antrag auf Aufhebung des ursprünglichen Verwaltungsaktes stellen, wenn er einen bestimmten Grad an Veränderung wahrnimmt und dieser ihn zu der Überzeugung gelangen lässt, einen Anspruch auf Aufhebung des ursprünglichen Verwaltungsaktes zu haben.

Die Kläger haben – soweit ersichtlich – die von ihnen im Mai 2011 erbetene Übersendung der Messergebnisse für das Jahr 2010 zum Anlass genommen, im Juni 2011 eine Überprüfung der Duldungsverpflichtungen zu beantragen. Dies bewegt sich innerhalb der Dreimonatsfrist.

Jedenfalls war die – vorliegend auch durch den Beklagten erfolgte – erneute inhaltliche Befassung mit der Rechtmäßigkeit der Duldungsverfügungen aufgrund der Pflicht der Behörde, einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung einer permanenten Kontrolle betreffend seine Rechtmäßigkeit zu unterziehen, geboten.

Vgl. nur OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 2015 – 16 A 1686/09 –, juris Rn. 75 m.w.N.

Denn bei den in Streit stehenden Duldungsverfügungen handelt es sich um sogenannte Dauerverwaltungsakte. Diese sind dadurch gekennzeichnet, dass sie auf Dauer angelegte Rechtsverhältnisse zur Entstehung bringen und so wirken, als wenn sie immer zu jedem Zeitpunkt neu erlassen werden würden.

Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 113 Rn. 43.

Die Verwirklichung des dem Verwaltungsakt zugrunde liegenden Sachverhaltes tritt nicht zu einem bestimmten Zeitpunkt sondern während eines bestimmten Zeitraumes ein.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 1979 – 3 CC 103/79 –, juris Rn. 78.

Entsprechend sind die Kläger bis zur Aufhebung der Duldungsverfügungen permanent daran gehindert, zivilrechtliche Ansprüche gegen den Vollzug geltend zu machen, da ihnen durch vollstreckungsrechtliche Anordnung eine Behinderung des Vollzuges untersagt ist. Die Duldungsverfügungen enthalten also eine Regelung, die sich nicht in der einmaligen Gestaltung der Rechtslage erschöpft, sondern auf unbestimmte Dauer angelegt ist und sich ständig aktualisiert.

Die Beklagte konnte aber ohne Verletzung der Rechte der Kläger die Aufhebung der Duldungsverfügungen ablehnen. Denn die entsprechende Regelung stellt sich unter Zugrundelegung der aktuellen Rechtslage als rechtmäßig dar und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten. Die Kläger sind (auch weiterhin) verpflichtet, die Messstellen und das Betreten des Grundstücks zu dulden. Ihre Inanspruchnahme erfolgt mittlerweile allerdings nicht (mehr) als Nichtstörer im Sinne des allgemeinen Ordnungsrechts, sondern aufgrund des Bodenschutzgesetzes. Insofern hat sich die Rechtslage zu ihren Lasten geändert.

Für die im Falle des Wiederaufgreifens des Verfahrens zu treffende Sachentscheidung ist – jedenfalls im Falle des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW – auf das zum Zeitpunkt der neuen Entscheidung in der Sache jeweils anzuwendende materielle Recht abzustellen. Demgemäß kommt es für die Frage, welche Entscheidung in der Sache, d.h. hinsichtlich des Schicksals des Verwaltungsaktes, zu treffen ist, oder bei einer Ermessensentscheidung getroffen werden kann, nach der zutreffenden herrschenden Meinung ausschließlich auf das in der Sache anzuwendende aktuelle materielle Recht im Zeitpunkt der nun zu treffenden Entscheidung an.

Vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs VwVfG, Kommentar, § 51 Rn. 32 f.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 16. Aufl. 2015, § 51 Rn. 9, 18; Ziekow, VwVfG, Kommentar, 3. Aufl. 2014, § 51 Rn. 26; Engels, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG Großkommentar, § 51 Rn. 49 ff.; Peuker, in: Knack/Henneke, VwVfG, Kommentar, § 51 Rn. 24; a.A. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11 Rn. 61: Prüfung von §§ 48, 49 VwVfG.

Dies ergibt sich schon aus § 51 Abs. 5 VwVfG NRW, wonach die Vorschriften der §§ 48 Abs. 1 Satz 1, 49 Abs. 1 VwVfG NRW unberührt bleiben, die Entscheidungswege nach den genannten Vorschriften und nach § 51 VwVfG NRW also nebeneinander und unabhängig voneinander gegeben sind.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. August 1999 – 21 A 2945/96 –, juris Rn. 20 m.w.N.

Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Ordnungsverfügung ist nach derzeit geltendem Recht § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG i.V.m. § 4 BBodSchG.

Die Anwendung des BBodSchG wird nicht durch die Regelungen im Abfallrecht verdrängt. Der Abgrenzung von Bodenschutzrecht zum Abfallrecht dient die Regelung des § 3 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG, wonach dieses Gesetz auf schädliche Bodenveränderungen und Altlasten Anwendung findet, „soweit […] die Vorschriften des Kreislaufwirtschaftgesetzes über die Zulassung und den Betrieb von Abfallbeseitigungsanlagen sowie über die Stilllegung von Deponien […] Einwirkungen auf den Boden nicht regeln“. Damit räumt das Bundesbodenschutzgesetz, bezogen auf die Stilllegung von Deponien, dem Abfallrecht einen Anwendungsvorrang ein, soweit dieses bodenschützende Vorschriften enthält.

Vgl. nur Schink/Versteyl, KrWG, Kommentar, § 40 Rn. 19.

§ 40 Abs. 2 Satz 2 des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) enthält allerdings seinerseits eine „Rückausnahme“ zugunsten des Bundesbodenschutzgesetzes. Danach sind, wenn der Verdacht besteht, dass von einer gemäß § 40 Abs. 3 KrWG endgültig stillgelegten Deponie schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit ausgehen, für die Erfassung, Untersuchung, Bewertung und Sanierung die Vorschriften des Bundesbodenschutzgesetzes anzuwenden. Der Anwendungsbereich ist erst recht eröffnet, wenn tatsächlich eine Altlast besteht.

Vgl. im Einzelnen Schink/Versteyl, KrWG, Kommentar, § 40 Rn. 22 ff.; Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, Kommentar, 3. Aufl. 2012, § 40 Rn. 19 ff.; sowie ausführlich noch im Hinblick auf § 36 Abs. 2 Krw-/AbfG: OVG NRW, Urteil vom 16. November 2000 – 20 A 1774/99 –, zit. nach juris und OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 22. April 2015 – 2 L 53/13 –, juris Rn. 38 ff.

Ebendiese Konstellation ist vorliegend gegeben. Es handelt sich um eine endgültig stillgelegte Deponie.

Die stillgelegte Deponie ist eine Altlast im Sinne des § 2 Abs. 5 Nr. 1 BBodSchG. Danach sind Altlasten im Sinne dieses Gesetzes stillgelegte Abfallbeseitigungsanlagen durch die schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den einzelnen oder für die Allgemeinheit hervorgerufen werden. Sie sind erst dann keine Altlasten mehr, wenn eine Sanierung durchgeführt ist und noch eine Restkontamination im Boden verbleibt, die Gefahr oder Bodenfunktionsbeeinträchtigung jedoch beseitigt ist.

Vgl. Versteyl, in: Versteyl/Sondermann, BBodSchG, 2. Aufl. 2005, § 2 Rdnr. 71.

Die ehemalige Deponie der Stadt P1. -F1. ist eine solche stillgelegte Abfallbeseitigungsanlage. Durch sie wurden eine schädliche Bodenveränderung und damit einhergehende Gefahren für den Einzelnen und die Allgemeinheit hervorgerufen. Dieser Zustand hält noch an, da noch weiterhin Umwandlungsprozesse in der Deponie stattfinden, insbesondere Methan und Kohlendioxid gebildet werden und entsprechend die Sanierung in Form einer Bodenluftabsaugung bisher nicht abgeschlossen ist. Selbst die Kläger legen nicht (substantiiert) dar, dass sie längst abgeschaltet werden könnte.

Die Anwendung des Bundesbodenschutzgesetzes auf die Sanierung von stillgelegten Deponien schließt die bodenschutzrechtlichen Regelungen zu den Ordnungspflichtigen im Sinne des Bodenschutzgesetzes mit ein; es erfolgt eine Lösung von der in § 10 Abs. 2 des Abfallgesetzes (AbfG) und in der Folge in § 36 Abs. 2 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) normierten Verantwortlichkeit lediglich des Inhabers der Deponie, ggf. unter Ergänzung durch das allgemeine Ordnungsrecht.

Vgl. grundlegend BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 1998 – 7 B 211/98 –, juris Rn. 4, bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2000 – 3 C 2/00 –, juris Rn. 18; sowie OVG NRW, Urteil vom 16. November 2000 – 20 A 1774/99 –, juris Rn. 22 ff. m.w.N.; OVG Thüringen, Urteil vom 11. Juni 2001 – 4 KO 52/97 –, juris Rn. 34 ff.; vgl. auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 9. Mai 2012 – 2 M 13/12 –, juris Rn. 40 in Abgrenzung zum Bergrecht.

Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG kann die zuständige Behörde zur Erfüllung der sich aus den §§ 4 und 7 BBodSchG und aus den auf Grund von § 5 Satz 1 BBodSchG, §§ 6 und 8 BBodSchG erlassenen Rechtsverordnungen ergebenden Pflichten die notwendigen Maßnahmen treffen. Nach § 4 Abs. 3 BBodSchG sind der Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast sowie dessen Gesamtrechtsnachfolger, der Grundstückseigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück verpflichtet, den Boden und Altlasten sowie durch schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten verursachte Verunreinigungen von Gewässern so zu sanieren, dass dauerhaft keine Gefahren, erheblichen Nachteile oder erheblichen Belästigungen für den einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen.

Bei der stillgelegten Deponie handelt es sich – wie dargelegt – um eine Altlast.

Die Kläger gehören als Erbbauberechtigte auch zum Kreis der nach § 4 Abs. 3 BBodSchG Pflichtigen. Zwar steht der Erbbauberechtigte dem Eigentümer i.S.d. § 4 Abs. 2 BBodSchG nicht gleich. Er kann aber als Inhaber der tatsächlichen Gewalt in Anspruch genommen werden.

Vgl. Dombert, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Kommentar, Band II, BBodSchG § 4 Rn. 23; Versteyl/Sondermann, BBodSchG, Kommentar, 2. Aufl. 2005, § 4 Rn. 19 jeweils m.w.N.

Grundsätzlich kann mit Anordnungen nach § 10 Abs. 1 BBodSchG i.V.m. §§ 4, 7BBodSchG ein Handeln verlangt werden, sei es zur Gefahrenabwehr oder zur Sanierung. § 10 Abs. 1 BBodSchG schließt aber auch die Anordnung einer Duldung nicht aus. Der Begriff der Maßnahme wird in § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG nicht näher konkretisiert. Der Wortlaut der Bestimmung gibt für eine Beschränkung auf Maßnahmen, die die Gefahrenabwehr unmittelbar betreffen, indem sie das mit der Sanierung zu erreichende Ziel festlegen oder die Modalitäten der Durchführung der Gefahrenabwehrmaßnahme regeln, und - im Gegenschluss - den Ausschluss nur mittelbar wirkender Maßnahmen nichts her. Dies gilt insbesondere auch für Anordnungen, die die Durchsetzung der Sanierungsmaßnahmen in der Verwaltungsvollstreckung flankieren sollen. Vielmehr ist nach allgemeinen ordnungsrechtlichen Grundsätzen für die Abgrenzung der in Betracht kommenden Maßnahmen allein maßgeblich, ob die Anordnung geeignet ist, zur Erreichung des Sanierungsziels beizutragen. Voraussetzung ist lediglich, dass die Maßnahme der Erfüllung von Pflichten zur Sanierung oder Vorsorge aus §§ 4, 7 BBodSchG dient. Der Erfüllung von Pflichten können sowohl Handlungen als auch Duldungen dienen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. April 2015 – 7 B 9/14 –, juris Rn. 16; OVG Sachen-Anhalt, Beschluss vom 9. Mai 2012 – 2 M 13/12 –, juris Rn. 42; VG Augsburg, Urteil vom 24. Mai 2011 – Au 3 K 10.2019 –, juris Rn. 64; Versteyl in: Versteyl/Sondermann, BBodSchG, München 2005, § 10 Rn. 14; ähnlich VG Düsseldorf, Beschluss vom 16. November 2010 – 17 L 1384/10 -, juris Rn. 9 (Duldungsanordnung als „Wesensgleiches Minus“ betreffend Anordnungen nach § 9 und § 13 BBodschG unter Verweis auf Sondermann/Hejma, BBodSchG, 2. Aufl. § 9 Rn. 28); vgl. auch VG Wiesbaden, Beschluss vom 9. Dezember 2003 – 4 G 2952/03 –, juris Rn. 21.

Die an die Kläger gerichteten Duldungsverfügungen dienen der Erfüllung von Pflichten zur Sanierung, indem sie ermöglichen sollen, dass die Stadt P1. -F1. ihrerseits ihrer (unmittelbaren) Sanierungspflicht durch Betrieb der Absauganlage und Kontrollbeprobung der Pegel nachkommen kann. Die Duldungsanordnung dient insoweit der Beseitigung eines eventuellen Vollstreckungshindernisses.

Diese Auslegung zur Reichweite des § 10 Abs. 1 BBodSchG ist nicht dadurch ausgeschlossen, dass § 3 Abs. 2 des Bodenschutzgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesbodenschutzgesetz - LBodSchG NRW -) explizit bestimmte Duldungspflichten normiert und darüber hinausgehende der vorliegenden Art ausgeschlossen wären. Nach dieser Vorschrift ist der Eigentümer oder Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück u.a. verpflichtet, die Einrichtung und den Betrieb von Sicherungs- und Überwachungseinrichtungen einschließlich Messstellen und die Vornahme sonstiger technischer Ermittlungen und Prüfungen durch die in Abs. 1 genannten Bediensteten der Behörden und deren Beauftragte zu gestatten und zu dulden, soweit dies zur Aufgabenerfüllung nach dem Bundesbodenschutzgesetz erforderlich ist. Dazu sind gemäß § 3 Abs. 1 LBodSchG NRW (allein) die Bediensteten der für die Durchführung der Aufgaben des Bundes-Bodenschutzgesetzes, des Landes-Bodenschutzgesetzes und der auf Grund dieser Gesetze erlassenen Verordnungen zuständigen Behörden berechtigt.

Vgl. ausführlich VG Düsseldorf, Beschluss vom 16. November 2010 – 17 L 1384/10 –, juris Rn. 4

Vorliegend wurde den Klägern die Duldung der Errichtung von Messstellen durch die (sanierungspflichtige) Stadt P1. -F1. sowie das Betreten durch Mitarbeiter des Bürgermeisters der Stadt P1. -F1. oder von diesem beauftragte Dritte aufgegeben, so dass § 3 Abs. 2 LBodSchG NRW als Rechtsgrundlage für diese Form der Duldung ausscheidet.

Daraus folgt aber nicht, dass eine Duldungspflicht gegenüber Maßnahmen Dritter nicht auf § 10 Abs. 1 BBodSchG gestützt werden kann. Nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes bleibt der Landesgesetzgeber im Falle der konkurrierenden Gesetzgebung zwar zur Regelung befugt, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht Gebrauch gemacht hat (Art. 72 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG -). Soweit die ergänzenden/konkretisierenden landesrechtlichen Vorschriften – wie vorliegend – nicht einschlägig sind, vermögen sie umgekehrt aber nicht, eine weitergehende Ableitung von Duldungspflichten unmittelbar aus dem Bundesrecht auszuschließen.

Die Anordnung der Duldungspflichten ist eine notwendige Maßnahme im Sinne von § 10 Abs. 1 BBodSchG, die durch den Beklagten in ermessensfehlerfreier Weise verfügt werden konnte. Durch den Begriff der „Notwendigkeit“ werden die Handlungsmöglichkeiten der Behörde eingegrenzt, indem der Bezug zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hergestellt wird. Eine Maßnahme ist dann notwendig, wenn sie geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne ist.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. April 2015 – 7 B 9/14 –, juris Rn. 18, Versteyl in Versteyl/Sondermann, BBodSchG, München 2005, § 10 Rn. 13.

Die Duldungen sind wie dargelegt geeignet, um sicherzustellen, dass die Sanierung nicht an entgegenstehenden Rechten der Kläger scheitert.

Die Duldungsverfügungen sind auch erforderlich. Einer Duldungsverfügung bedarf es in der Regel nur, wenn die Betroffenen zu erkennen gegeben haben, dass sie nicht bereit sind, die Maßnahmen hinzunehmen. So liegt es hier.

Darüber hinaus ist grundsätzlich Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit einer Duldungsverfügung, dass die mit ihrer Hilfe durchzusetzende Verfügung ihrerseits rechtmäßig ist. Denn das mit der Duldungsanordnung ausgesprochene Gebot, die Vollziehung bestimmter Maßnahmen zu dulden, besteht spiegelbildlich zu entsprechenden öffentlich-rechtlichen Handlungspflichten eines anderen Verantwortlichen: Nur was dieser an Maßnahmen vornehmen muss, muss jener hinnehmen. In der Regel muss daher eine inzidente Überprüfung der durchzusetzenden Verfügung erfolgen. Dies beruht auf dem Rechtsgedanken, dass der Duldungsverpflichtete in einem Verfahren gegen die durchzusetzende Verfügung nicht beteiligt ist und daher gegen diese auch keine Einwendungen vortragen kann.

100

Vgl. OVG Sachen-Anhalt, Beschluss vom 9. Mai 2012 – 2 M 13/12 –, juris Rn. 41 m.w.N.; VG Düsseldorf, Beschluss vom 16. November 2010 – 17 L 1384/10 –, juris Rn. 17 und grundsätzlich (betreffend eine Abbruchsverfügung) OVG Baden-Württemberg, Urteil vom 19. August 1992 – 5 S 247/92 –, juris Rn. 28.

101

Dass vorliegend (zunächst) eine Sanierung erforderlich war, ist aufgrund der in der Bodenluft vorgefundenen Methanwerte unzweifelhaft und zwischen den Beteiligten auch unstreitig – die Kläger haben das Ergreifen von Maßnahmen sogar maßgeblich initiiert. Fraglich ist also lediglich, ob die Sanierungsmaßnahme (noch) erforderlich ist bzw. weitergeführt werden muss und ob dafür (noch) die Messstellen bei den Klägern erforderlich sind. Beides ist zu bejahen.

102

Rechtlicher Maßstab ist dabei nach § 4 Abs. 3 BBodSchG, dass die Sanierung so zu erfolgen hat, dass dauerhaft keine Gefahren, erheblichen Nachteile oder erheblichen Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen, wobei gemäß § 4 Abs. 4 BBodSchG die planungsrechtlich zulässige Nutzung des Grundstücks und das sich daraus ergebende Schutzbedürfnis zu beachten sind. Grundsätzlich soll durch Dekontaminationsmaßnahmen nach § 2 Abs. 7 Nr. 1 BBodSchG zur Beseitigung oder Verminderung der Schadstoffe der status quo ante erreicht werden.

103

Vgl. Versty/Sondermann, Bundesbodenschutzgesetz, Kommentar, 2. Aufl., § 4 Rn. 82.

104

Jedenfalls müssen aber vor Einstellung einer Sanierungsmaßnahme negative Effekte mit hinreichender, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sein.

105

Vgl. Nies, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Kommentar, Band II, BBodSchG, § 2 Rn. 23.

106

Aufgrund der Wohnnutzung im Gebiet der Deponie und des daher besonderen Schutzbedürfnisses setzt dies einen Betrieb der Absauganlage mit Überprüfung der Bodenluftwerte bis zum erkennbaren "zur Ruhe kommen" der Deponie (sog. Luftphase) voraus. Denn die Gasentwicklung lässt sich aufgrund der natürlichen Umsetzungsprozesse letztlich bis zuletzt nicht sicher prognostizieren.

107

Es ist nicht erkennbar, dass dieses Stadium bereits erreicht wäre. Zuletzt wurde –noch vor Beginn der Absaugreduktion – im Gutachten vom 26. Februar 2003 ausführlich unter Auswertung der Messdaten dargelegt, dass die Deponie noch Methangas produziert. Gleichzeitig wurde auch bestätigt, dass die Messstellen zur Kontrolle des Betriebes der Absauganlage erforderlich seien. Seitdem sind durchweg – jedenfalls bis zum Jahr 2012 – immer wieder vergleichbare Werte (damals max. 6 Vol.-% Methan) in den Absaugbrunnen ermittelt worden. Ebenso wurden auch immer wieder an unterschiedlichen Stellen – wenn auch geringe zwischen 0,1 und 0,5 Vol-% liegende – Methangaswerte in den Kontrollpegeln festgestellt. In der Folge wurde gutachterlich lediglich aus der (relativen) Konstanz der Werte abgeleitet, dass die Reduktion der Absaugleistung (Intervallbetrieb) nicht rückgängig gemacht werden müsse. Hinweise auf eine Veränderung, die den Abschluss der Sanierungsmaßnahme rechtfertigen könnte, ergeben sich daraus nicht. So kommt auch das Gutachten der GFP vom 10. Dezember 2015 zu dem Ergebnis, die Werte deuteten darauf hin, dass die Umsetzungsprozesse in der Deponie noch nicht zum Erliegen gekommen seien. Insofern weist der Beklagte zu Recht auch auf das Risiko von erhöhten Kohlendioxidwerten hin, die nach dem Gutachten typisch für eine späte Phase der Deponieentwicklung sind. Dass auch entsprechende (neue) Gefahren in der Sanierungsphase zu beachten sind, ergibt sich schon daraus, dass es sich bei der Sanierung um einen nicht statischen, sondern kontinuierlichen Prozess der Gefahrenabwehr handelt, der den tatsächlichen Gegebenheiten Rechnung tragen muss.

108

Die Überwachung durch Kontrollpegel ist dementsprechend weiterhin erforderlich. Die zeitliche Dauer des Kontrollerfordernisses knüpft gerade an die Dauer der Sanierung an. Es ist unumgänglich, Messungen (bis) zum Zeitpunkt der Beendigung der Sanierung – und in gewissen Maße wohl auch darüber hinaus – zum Zwecke des Ausschlusses von Gefahren durchzuführen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass es dem Beklagten nicht nur gegenüber den Klägern, sondern auch gegenüber der Stadt P1. -F1. verwehrt ist, eine Dauersanierung anzuordnen. Er ist zu einer (geordneten) Rückführung der Sanierungsmaßnahme rechtlich verpflichtet. Gerade bei entsprechenden (künftigen) Schritten ist eine Überwachung der Auswirkungen auf die bewohnten Grundstücke zwingend erforderlich. Auch das Gutachten der vom 10. Dezember 2015 kommt zu der Einschätzung: Das Ziel, irgendwann die Absauganlage komplett abzuschalten, könne ohne Risiken für die Nutzer nur bei gleichzeitigem Bestehen von Kontrollmöglichkeiten angestrebt werden. Es sei nicht klar, wie sich die Konzentrationen an Methan und Kohlendioxid ohne Betrieb der Absauganlage entwickeln würden.

109

Auch die zwischenzeitlich erfolgte Reduktion der Absaugintensität ist rechtlich nicht zu beanstanden. Die entsprechende Anpassung der Sanierungsmaßnahme stellt sich insbesondere nicht deshalb als ermessensfehlerhaft dar, weil sie – wie die Kläger vortragen – im finanziellen Interesse der Stadt P1. -F1. ein Mehr an Beanspruchung der Anwohner mit sich brächte. Zum einen ist nicht ersichtlich, dass der Intervallbetrieb die Sanierungsmaßnahme verlängert und damit die Duldungspflichten der Kläger unnötig in die Länge zieht. Dies wäre allenfalls dann anzunehmen, wenn die Ausgasungsprozesse im Deponiegut schon abgeschlossen wären und ein Dauerbetrieb zu einer schnelleren Entfernung des gesamten Gases führen würde. Dies lässt sich vorliegend allerdings nicht belegen. Vielmehr wurde der Intervallbetrieb gerade zur Effizienzsteigerung eingeführt. Mit ihm ist hinreichend gesichert, dass die sich neu bildenden Deponiegasmengen abgesaugt werden.

110

Darüber hinaus trifft es nach Aktenlage nicht zu, wenn die Kläger unter Verweis auf die Gutachten aus den Jahren 1999 und 2000 vortragen, die (fortbestehende) Duldungspflicht resultiere nur aus der gewählten Reduktion des Absaugintervalls. Denn schon in den Jahren 2001 und 2002 – also noch vor Beginn der Reduktion der Absaugleistung – wurde die Einschätzung, das Messstellennetz könne maßgeblich reduziert und die Inanspruchnahme von Privatgrund (bis auf eine Ausnahme) beendet werden werden, gutachterlicherseits revidiert.

111

Das Festhalten an den zwei Messstellen auf dem Grundstück der Kläger ist nicht zu beanstanden; dies gilt insbesondere in räumlicher Hinsicht.

112

Der Beklagte hat nachvollziehbar dargelegt, dass durch die zwei Ebenen von Kontrollpegeln (einerseits in den Gärten, andererseits unmittelbar vor den Häusern) eine genauere Beobachtung der Entwicklung und zugleich ein effektiver Schutz der Anlieger gewährleistet ist. Die Reduktion auf eine Kontrollebene wäre im Hinblick auf das Ziel einer effektiven Gefahrenabwehr nicht gleich geeignet. Für die Fehlerhaftigkeit dieser Einschätzung ist nichts ersichtlich. Vielmehr wurde entsprechend von einer weiteren Reduktion des Messstellennetzes auch gutachterlich seit 2001 stets abgeraten.

113

Eine Verlegung in den öffentlichen Bereich würde zu einer Lage außerhalb der Kontrollebenen und des vermuteten Deponiekörpers führen und wäre nach Aussage des Gutachtens aus dem Jahr 2015 aufgrund der Entfernung von den bisherigen Überwachungseinrichtungen keine sinnvolle Alternative. Es ist nachvollziehbar, dass die Beklagte eine Umlegung in den Einflussbereich der Absaugbrunnen ablehnt, da es entgegen der klägerischen Wertung durchaus plausibel erscheint, dass außerhalb und auch aus Sicht der Zentraldeponie hinter diesem Bereich die Werte höher sein könnten als innerhalb des Bereiches, in dem dem Boden aktiv Gase entzogen werden.

114

Soweit schließlich das Gutachten aus dem Jahr 2015 eine Verlegung der Messstellen in den Privatweg für möglich hält, wird zum einen in ihm selbst schon einschränkend darauf hingewiesen, dass die Messstelle dann aber relativ nahe an die Messstelle 45 rücken würde. Zum anderen erscheint diese Alternative nicht als milderes Mittel. Denn insofern mag die Belastung der Kläger zwar abnehmen, es würden aber (zusätzlich) andere (Mit-)Berechtigte betroffen und die Kläger selbst haben zu dieser Alternative schriftsätzlich erklärt, dass sie ebenfalls auf Gegenwehr treffen würde.

115

Aufgrund der relativ geringen Beeinträchtigung der Kläger durch die Messstellen –insbesondere in ihren in § 10 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG besonders hervorgehobenen Nutzungsinteressen –, erscheint ihre Beibehaltung nicht unverhältnismäßig. Vielmehr erscheint die Überwachung des Erfolges der Sanierungsmaßnahme auch an den konkret gewählten Stellen notwendig und – auch angesichts der pekuniären Interessen der Kläger – ermessensgerecht. Die maßgebliche Wertminderung dürfte tatsächlich – wie von dem Beklagten vorgetragen – aus den mit der Lage des Grundbesitzes an oder auf einer Deponie verbundenen Risiken und nicht aus der angefochtenen Verfügungslage resultieren.

116

Ein Anspruch auf Aufhebung der Duldungsbescheide folgt auch nicht aus § 51 Abs. 5 VwVfG NRW i.V.m. §§ 48, 49 VwVfG NRW.

117

Unabhängig davon, ob § 48 VwVfG NRW nur auf den bei Erlass rechtswidrigen oder bei Dauerverwaltungsakten ausnahmsweise auch auf den nachträglich rechtswidrig gewordenen Verwaltungsakt Anwendung findet, sind die Duldungsverfügungen wie dargelegt (auch) zum jetzigen Zeitpunkt rechtmäßig, sodass allein ein Widerruf nach § 49 Abs. 1 VwVfG NRW in Betracht käme.

118

Danach kann die Behörde einen rechtmäßigen nicht begünstigenden Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen, außer wenn ein Verwaltungsakt gleichen Inhalts erneut erlassen werden müsste.

119

Vorliegend spricht Vieles dafür, dass ein Widerruf der Duldungsverfügungen bereits deshalb ausgeschlossen ist, weil Verwaltungsakte gleichen Inhalts erneut erlassen werden müssten. Denn die Duldungsverfügungen sind – wie dargelegt – erforderlich, um den Erfolg der insoweit rechtmäßigen Sanierungsmaßnahme zu kontrollieren und das Erkennen eventuell auftretender Gefahren sicherzustellen. Zwar ist es nicht ausgeschlossen, dass die Behörde ein völlig neues Sanierungskonzept erarbeiten könnte, bei dem ggf. auch eine Inanspruchnahme der Kläger nicht mehr erforderlich wäre. Einen Anspruch auf Widerruf der gesamten angeordneten Sanierung der Deponie haben die Kläger aber nicht. Denn wie dargelegt stellt sich das derzeitige Sanierungskonzept gegenüber den Klägern, die nach § 10 BBodSchG Verantwortliche sind und herangezogen werden können, nicht als unverhältnismäßig dar.

120

Jedenfalls hat der Beklagte aber zumindest in der Klageerwiderung unter expliziter Bezugnahme auf § 49 VwVfG NRW in ermessensfehlerfreier Weise dargelegt, dass er nach Abwägung der Interessen der Kläger an der Aufhebung der Duldungsverfügungen einerseits mit der Pflicht, Gefahren von Leib und Leben soweit wie möglich auszuschließen, andererseits, an den Duldungsverfügungen festhalte. Es ist dabei weder zu erkennen, dass der Beklagte maßgebliche Belange verkannt noch sie falsch gewichtet hätte. Insbesondere sind die Kläger wie dargelegt nicht mehr als Nichtstörer zu qualifizieren, als welche sie weiterhin nur bei Vorliegen einer qualifizierten Gefahrenlage hätten in Anspruch genommen werden dürfen.

121

Nach alledem kann auch der auf Vollzugsfolgenbeseitigung gerichtete Antrag zu 2. keinen Erfolg haben.

122

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.

123

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung des Urteils beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).

124

B e s c h l u s s:

125

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 € festgesetzt.

126

G r ü n d e:

127

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 52 Abs. 1 und 2 des Gerichtskostengesetz (GKG). Der Streitwert richtet sich gemäß § 52 Abs. 1 GKG nach der Bedeutung der Sache für den Rechtsschutzsuchenden. Mangels anderweitiger Anhaltspunkte für die Bewertung des entsprechenden Interesses der Kläger an der Aufhebung der Duldungsverfügungen bzw. der Entfernung der Messstellen erscheint es dem Gericht ermessensgerecht, den Auffangstreitwert festzusetzen.