Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 16 L 1495/15

Gründe:

Der sinngemäße Antrag des Antragstellers,

die aufschiebende Wirkung seiner Klage 16 K 3088/15 gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 7. Juli 2015 betreffend das Trage- und Mitführungsverbot von Bekleidungsstücken mit Abzeichen usw. von Rocker-Motorradgruppierungen, „Outlaw Motorcycle Gangs“, Streetgangs oder rockerähnlicher Gruppierungen wiederherzustellen bzw. anzuordnen,

ist zulässig, aber im Wesentlichen unbegründet.

Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung ( VwGO) kann das Gericht auf Antrag die aufschiebende Wirkung einer Klage ganz oder teilweise wiederherstellen, wenn, wie hier hinsichtlich der Ziffern 1 bis 3 der o.a. Allgemeinverfügung, die sofortige Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO von der Behörde angeordnet worden ist, bzw. anordnen, wenn eine behördliche Maßnahme - wie hier die Androhung von Zwangsmitteln § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 112 des Justizgesetzes NRW (JustG NRW) in Ziffer 5 der o.a. Allgemeinverfügung - kraft Gesetzes sofort vollziehbar ist.

Das Gericht hat bei seiner Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO das öffentliche Vollziehungs- und das private Aussetzungsinteresse gegeneinander abzuwägen und dabei die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs zu berücksichtigen. Während bei offensichtlicher Aussichtslosigkeit des Rechtsbehelfs ein schutzwürdiges Aussetzungsinteresse nicht in Betracht kommt, besteht umgekehrt kein öffentliches Interesse am Vollzug einer offensichtlich rechtswidrigen Verfügung. Lassen sich die Erfolgsaussichten nur abschätzen, ohne eindeutig zu sein, bildet der Grad der Erfolgschance ein wichtiges Element der vom Gericht vorzunehmenden Interessenabwägung. Die Frage der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes ist jedoch regelmäßig nur insoweit zu berücksichtigen, als sie schon bei summarischer Überprüfung überschaubar ist. Eine abschließende Überprüfung der angefochtenen Allgemeinverfügung ist nicht gefordert.

Vgl. VG Köln, Beschluss vom 3. Februar 2010- 20 L 88/10 -, juris.

Vorliegend überwiegt hinsichtlich der Ziffern 1 bis 3 der Allgemeinverfügung vom 7. Juli 2015 das öffentliche Vollziehungsinteresse, hinsichtlich Ziffer 5 der Allgemeinverfügung überwiegt das private Aussetzungsinteresse des Antragstellers.

Nach § 35 des Verwaltungsverfahrensgesetzes NRW (VwVfG NRW) ist ein Verwaltungsakt jede hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung gerichtet ist (Satz 1). Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt, der sich u.a. an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet (Satz 2). Die hier in Rede stehende Allgemeinverfügung regelt einen Einzelfall auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts (Tragen und Mitführen von bestimmter Bekleidung durch Personen, die sich in einem bestimmten Bereich – D. Kirmes – zu bestimmten Zeiten – unter Ziffer 2 aufgeführte Zeiten zwischen dem 7. und 17. August 2015 – aufhalten) und ist dabei auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet. Die Adressaten sind – als bestimmbarer Personenkreis – die Besucher der D. Kirmes.

Die formelle Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung begegnet keinen Bedenken. Insbesondere ist sie durch die Veröffentlichung in der Westdeutschen Allgemeinen Zeitung vom 11. Juli 2015 ordnungsgemäß bekannt gegeben worden; § 41 Abs. 3 und 4 VwVfG NRW i.V.m. § 23 der Hauptsatzung der Stadt I. .

Entgegen dem Vortrag des Antragsstellers vermag die Kammer auch unter dem Gesichtspunkt der hinreichenden Bestimmtheit keine Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung vom 7. Juli 2015 zu erkennen. Nach dem im Rechtsstaatprinzip (Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes – GG –) und einfachgesetzlich in § 37 Abs. 1 VwVfG NW verankerten Bestimmtheitsgebot muss ein Verwaltungsakt inhaltlich so bestimmt sein, dass für die am Verwaltungsverfahren Beteiligten, insbesondere für die Adressaten des Verwaltungsaktes, der Gegenstand der getroffenen Regelung so vollständig und eindeutig erkennbar ist, dass sie ihr Verhalten danach einrichten können.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. September 1998- 18 B 1958/97 -, juris.

Die vorliegende Allgemeinverfügung regelt ganz genau, wann und wo welche Bekleidungsstücke nicht getragen werden dürfen. Die vom Antragsteller hinsichtlich der Bestimmtheit erhobenen Bedenken sind demgegenüber unsubstantiiert.

Ansonsten ist die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 7. Juli 2015 hinsichtlich ihrer Ziffern 1 bis 3 materiell nicht offensichtlich rechtmäßig; sie ist aber auch nicht offensichtlich rechtswidrig.

Rechtsgrundlage der Ziffern 1 bis 3 der Allgemeinverfügung ist § 14 Abs. 1 des Ordnungsbehördengesetzes NRW (OBG NRW). Danach können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren. Gefahr ist eine Lage, die bei ungehindertem Ablauf des Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung führen wird. Hat sich die Gefahr bereits zu einem Schaden entwickelt, so ist es Aufgabe der Gefahrenabwehr, die Fortdauer der eingetretenen Störung zu unterbinden und weitere Störungen abzuwehren.

Der klassische Gefahrenbegriff ist dadurch gekennzeichnet, dass "aus gewissen gegenwärtigen Zuständen nach dem Gesetz der Kausalität gewisse andere Schaden bringende Zustände und Ereignisse erwachsen werden". Schadensmöglichkeiten, die sich deshalb nicht ausschließen lassen, weil nach dem derzeitigen Wissensstand bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch verneint werden können, begründen keine Gefahr, sondern lediglich einen Gefahrenverdacht oder ein "Besorgnispotenzial". Das allgemeine Gefahrenabwehrrecht bietet keine Handhabe, derartigen Schadensmöglichkeiten im Wege der Vorsorge zu begegnen.

Vgl. VG Köln, Beschluss vom 3. Februar 2010 - 20 L 88/10 -, a.a.O. unter Hinweis auf BVerwG, Urteile vom 28. Juni 2004 - 6 C 21.03 - Juris, vom 3. Juli 2002 - 6 CN 8.01 - BVerwGE 116, 358 sowie Urteile vom 19. Dezember 1985 - 7 C 65.82 - BVerwGE 72, 300; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.07.2009 - 1 S 2200/08 - juris.

Maßgebliches Kriterium zur Feststellung einer Gefahr ist die hinreichende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts. Das trifft sowohl für die „konkrete“ Gefahr zu, die zu Abwehrmaßnahmen im Einzelfall berechtigt, als auch für die ordnungsbehördlichen Verordnungen zugrunde liegende „abstrakte Gefahr“. Die abstrakte Gefahr unterscheidet sich von der konkreten Gefahr nicht durch den Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, sondern durch den Bezugspunkt der Gefahrenprognose bzw. durch die Betrachtungsweise: Eine konkrete Gefahr liegt vor, wenn in dem zu beurteilenden konkreten Einzelfall in überschaubarer Zukunft mit dem Schadenseintritt hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden kann; eine abstrakte Gefahr ist gegeben, wenn eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führt, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall einzutreten pflegt und daher Anlass besteht, diese Gefahr mit generell-abstrakten Mitteln, also einem Rechtssatz, zu bekämpfen, was wiederum zur Folge hat, dass auf den Nachweis der Gefahr eines Schadenseintritts im Einzelfall – anders als bei der konkreten Gefahr – verzichtet werden kann. Hinsichtlich des Grades der Wahrscheinlichkeit muss differenziert werden je nachdem, welches Schutzgut auf dem Spiel steht. Ist der möglicherweise eintretende Schaden sehr groß, dann können an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts nur entsprechend geringe Anforderungen gestellt werden. Ist die Behörde mangels genügender Erkenntnisse über die Einzelheiten der zu regelnden Sachverhalte und/oder über die maßgeblichen Kausalverläufe zu einer hinreichend abgesicherten Gefahrenprognose nicht im Stande, so liegt keine Gefahr, sondern – allenfalls – eine mögliche Gefahr oder ein Gefahrenverdacht vor. Zwar kann auch in derartigen Situationen ein Bedürfnis bestehen, zum Schutz der etwa gefährdeten Rechtsgüter, namentlich höchstrangiger Rechtsgüter wie Leben und körperlicher Unversehrtheit von Menschen, Freiheitseinschränkungen anzuordnen. Doch beruht ein solches Einschreiten nicht auf der Feststellung einer Gefahr; vielmehr werden dann Risiken bekämpft, die jenseits des Bereichs feststellbarer Gefahren verbleiben.

Vgl. VG Köln, Beschluss vom 3. Februar 2010- 20 L 88/10 -, a.a.O., m.w.N.

Ob hier nach diesen Maßstäben schon von einer konkreten Gefahr i.S.d. § 14 Abs. 1 OBG NRW gesprochen werden kann oder nur von einem Gefahrenverdacht,

so angenommen von VG Köln, Beschluss vom 3. Februar 2010 - 20 L 88/10 -, a.a.O. und OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 18. Januar 2012 - 4 KN 1/11 -, juris, in den dort entschiedenen Fällen,

kann bei der vorliegend allein gebotenen summarischen Prüfung weder offensichtlich bejaht noch offensichtlich verneint werden.

Der Antragsteller hat vorgetragen, dass das Tragen von Bekleidungsstücken mit Abzeichen usw. des Freeway Riders MC, dem er angehöre, nicht strafbar sei. Das ist zutreffend. Denn der Verein Freeway Riders MC ist nicht nach § 3 des Vereinsgesetzes verboten. Ob und in welchem Umfang das Tragen von Bekleidungsstücken mit Abzeichen usw. der anderen in der Allgemeinverfügung aufgeführten Gruppierungen strafbar ist,

vgl. zur Strafbarkeit des Tragens von „Rocker-Kutten“ aktuell auch BGH, Pressemitteilung über ein Urteil vom 9. Juli 2015 - 3 StR 33/15 -, das noch nicht veröffentlicht ist,

kann dahinstehen. Für die hier in Rede stehenden Fragen der Gefahrenabwehr kommt es darauf im Ausgangspunkt ohnehin nicht entscheidend an. Auch ein strafloses Verhalten kann eine konkrete Gefahr i.S.d. § 14 Abs. 1 OBG NRW darstellen.

Die Antragsgegnerin beruft sich laut der ihrer Allgemeinverfügung beigegebenen Begründung zunächst darauf, dass das Tragen der so genannten „Kutten“ auf die Kirmesbesucher massiv einschüchternd wirke. Dies mag so sein. Ob allein ein eventuelles Hervorrufen von Unwohlsein infolge Einschüchterung eine konkrete Gefahr i.S.d. § 14 Abs. 1 OBG NRW begründet, erscheint jedoch fraglich. Nun kommt nach Auffassung der Antragsgegnerin aber hinzu, dass das Tragen der „Kutten“ eine Provokation darstelle bzw. als eine solche wahrgenommen werden könne und es in der Folge zu schwerwiegenden Reaktionen gegnerischer Gruppierungen bis hin zu Gewaltanwendungen kommen könne. Die Antragsgegnerin beruft sich insoweit auf eine Lage- und Gefährdungsbewertung des Landeskriminalamts Düsseldorf von Januar 2014 und eine polizeiliche Lageeinschätzung von Januar 2015. Sie hat diese Dokumente dem Gericht aber trotz Aufforderung nicht zukommen lassen. Die stattdessen mit Schriftsatz vom 30. Juli 2015 übersandten Dokumente sind diesbezüglich gänzlich unergiebig, wie der Antragsteller zu Recht moniert. Gleiches gilt für die Ausführungen der Antragsgegnerin in ihrer Antragserwiderung, die sich auf zwei Sätze beschränken. Immerhin hat die Antragsgegnerin in der Begründung ihrer Allgemeinverfügung aber mehrere konkrete Vorfälle aufgeführt, bei denen in I. um Umgebung Motorradgruppierungen einschüchternd bzw. gewalttätig aufgetreten bzw. Gegenstand polizeilicher Ermittlungen gewesen seien. Diese Vorfälle betreffen auch den Freeway Riders MC, dem der Antragsteller angehört. Zuletzt wurden danach am 27. November 2014 im Rahmen eines Ermittlungsverfahrens gegen Mitglieder dieser Gruppierung mehrere Schusswaffen aufgefunden. Die in der Allgemeinverfügung aufgeführten Vorfälle werden vom Antragsteller – abgesehen von Einzelheiten zu dem Vorfall vom 8. Juni 2014 – nicht bestritten. Abgesehen davon ist auch aus der allgemeinen Medienberichterstattung bekannt, dass Sicherheitsexperten nach wie vor mit schweren Auseinandersetzungen zwischen verfeindeten Gruppen von Motorradrockern in deutschen Städten rechnen.

Vgl. etwa Focus Nr. 31/2015 vom 24. Juli 2015, abrufbar unter www.focus.de.

Ob es ausgerechnet auf der D. Kirmes 2015 zu solchen Ausschreitungen kommen könnte, ist naturgemäß fraglich. Nun ist aber hinsichtlich des für die Annahme einer konkreten Gefahr nötigen Grades der Wahrscheinlichkeit – wie ausgeführt – danach zu differenzieren, welches Schutzgut auf dem Spiel steht; ist der möglicherweise eintretende Schaden sehr groß, dann können an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts nur entsprechend geringe Anforderungen gestellt werden. Es dürfte auf der Hand liegen, dass es bei einem Volksfest wie der D. Kirmes, wo es voll ist, wo es eng ist und wo es ohnehin nicht immer völlig aggressionsfrei zugeht (vgl. hierzu auch die vom Antragsteller vorgelegten Berichte über Schlägereien), zu erheblichen Schäden an Leib und Leben der Besucher kommen kann, wenn infolge einer Auseinandersetzung zwischen verfeindeten Motorradgruppierungen etwa eine Massenpanik ausbricht. Auch in derartigen Fällen, in denen bei negativem Verlauf mit großen Schäden an wichtigen Rechtsgütern gerechnet werden muss, ist die Schwelle zur hinreichenden Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts aber nicht so niedrig, dass bereits jede Mutmaßung einer Auseinandersetzung die Annahme einer konkreten Gefahr i.S.d. § 14 Abs. 1 OBG NRW rechtfertigen könnte. In diesem Zusammenhang ist für die Kammer bedeutsam, dass hier, anders als etwa in dem Fall, den das OVG Schleswig-Holstein zu entscheiden hatte,

vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein, Urteil vom 18. Januar 2012 - 4 KN 1/11 -, a.a.O.,

in der Vergangenheit schon zweimal Motorradgruppierungen auf der konkret in Rede stehenden Veranstaltung aufgetreten sind. Am 9. August 2013 sind, so die Begründung der Allgemeinverfügung, insgesamt 100 Personen, die hälftig zum Bandidos MC, hälftig zum Freeway Riders MC gehörten, in Kutten auf der D. Kirmes aufgelaufen (sog. „Schaulaufen“), um dort – nach eigener Einlassung – „Stärke gegen die Hells Angels zu zeigen“. Am nächsten Tag sind erneut 70 Mitglieder des MC Bandidos aufmarschiert.

Vgl. Westdeutsche Allgemeine Zeitung vom 20. Juli 2014, abrufbar unter www.derwesten.de.

Es ist alles andere als fernliegend, dass sich bei einer Aussetzung der Vollziehung der vorliegenden Allgemeinverfügung ein solches Szenario wiederholen könnte. Es ist zwar bei den „Schaulaufen“ im Jahre 2013 zu keinen Gewaltausbrüchen gekommen. Dies mag aber auch daran gelegen haben, dass gerade keine rivalisierenden Gruppierungen in der Nähe waren. Denn wer nach eigenem Bekunden gegen andere Gruppierungen „Stärke zeigen“ wollte, wäre bei deren Auftauchen möglicherweise auch gewalttätig geworden. Bei der diesjährigen D. Kirmes könnte es, anders als in 2013, durchaus zu Begegnungen rivalisierender Gruppen kommen.

Ob im vorliegenden Fall eine konkrete Gefahr i.S.d. § 14 Abs. 1 OBG NRW vorliegt, ist nach alledem weder offensichtlich zu bejahen noch offensichtlich zu verneinen.

Die Interessenabwägung des § 80 Abs. 5 VwGO hat hier daher letztlich im Rahmen einer allgemeinen Interessenabwägung zu erfolgen.

Dabei überwiegt hinsichtlich der Ziffern 1 bis 3 der Allgemeinverfügung im Ergebnis – noch – das öffentliche Vollziehungsinteresse das private Aussetzungsinteresse des Antragstellers.

Der Antragsteller beruft sich auf seine Freiheitsrechte. Er tut dies auch mit Recht. Wie bereits ausgeführt, ist das Tragen und Mitführen von Abzeichen des MC Freeway nicht strafbar. Sein Handeln ist auch durch Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 GG geschützt.

Vgl. zum Allgemeinen Persönlichkeitsrecht und dessen Schranken u.a. BVerfG, Beschluss vom 24. Februar 2015 - 1 BvR 472/14 -, juris.

In dieses Freiheitsrecht darf keinesfalls mit diskriminierender Absicht eingegriffen werden, etwa weil die (legale) Organisation, der der Betreffende angehört, aus bestimmten Gründen missliebig erscheint. Andererseits sind Einschränkungen der Freiheitsrechte aus Gründen der Gefahrenabwehr vom Grundsatz her zulässig. Die Einschränkungen, denen der Antragsteller durch die Allgemeinverfügung unterliegt, sind im vorliegenden Fall letztlich nicht sehr weit reichend. Sie betreffen nur die sogenannte Sozialsphäre des Allgemeinen Persönlichkeitsrechts, nicht aber dessen Kernbereich, schon gar nicht die Intimsphäre des Antragstellers. Dem Antragssteller ist es nicht verwehrt, die D. Kirmes zu besuchen, nur eben nicht in seiner Kutte. Es ist auch nicht ersichtlich, dass der Besuch ausgerechnet der D. Kirmes zum Kernbereich der Vereinsaktivität des Freeway Riders MC gehört. Vielmehr dürfte Kernbereich der Vereinsaktivität das Motorradfahren sein. Im Übrigen ist ein etwaiges „Schaulaufen“ andernorts von der Allgemeinverfügung nicht betroffen. Es geht hier nur um den Besuch der D. Kirmes.

Dem gegenüber besteht ein erhebliches, das Interesse des Antragsstellers letztlich überwiegendes öffentliches Interesse daran, Störungen von der D. Kirmes fernzuhalten. Abgesehen davon, dass den Besuchern ein angstfreies Besuchen der Kirmes möglich sein soll, dürfte es – wie bereits ausgeführt - auf der Hand liegen, dass es bei einem derartigen Volksfest, wo es voll ist, wo es eng ist und wo es ohnehin nicht immer völlig aggressionsfrei zugeht, zu erheblichen Schäden an Leib und Leben der Besucher kommen kann, wenn infolge einer – hier eben nicht auszuschließenden – Auseinandersetzung zwischen verfeindeten Motorradgruppierungen etwa eine Massenpanik ausbricht.

Hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung unter Ziffer 5 der angefochtenen Allgemeinverfügung fällt die Interessenabwägung dagegen zu Gunsten des Antragstellers aus. Insoweit bestehen Bedenken hinsichtlich der Wirksamkeit der Zwangsmittelandrohung, da es an der gemäß § 63 Abs. 6 Satz 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes NRW (VwVG NRW) erforderlichen Zustellung fehlen dürfte. Insbesondere ist zweifelhaft, ob die Voraussetzungen des § 10 des Landeszustellungsgesetzes NRW (LZG NRW) für eine öffentliche Zustellung vorliegen. Es bleibt der Antragsgegnerin jedoch unbenommen, etwaige Zwangsmittelandrohungen den jeweils Betroffenen vor Ort unmittelbar zuzustellen.

So jedenfalls OVG NRW, Beschluss vom 10. Februar 2010 - 5 B 119/10 -; vgl. im Übrigen bereits VG Köln, Beschluss vom 3. Februar 2010 - 20 L 88/10 -, jeweils juris.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Die Kammer hat dabei berücksichtigt, dass sich die Zwangsmittelandrohung, wegen der die Antragsgegnerin unterliegt, nicht streitwerterhöhend auswirkt.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 2, 63 Abs. 3 Satz 1 GKG und trägt der Tatsache Rechnung, dass die Entscheidung in der Hauptsache vorweg genommen wird.