Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 15 K 950/15

Tatbestand:

Der Kläger ist Ratsmitglied des Rates der Stadt Bochum. Dem Ausschuss für Arbeit, Gesundheit und Soziales (Sozialausschuss) gehört er nicht an.

In der mit der Einladung übersandten Tagesordnung zur dritten Sitzung des Sozialausschusses am 26. Februar 2015 war unter den Beschlüssen in eigener Entscheidungsbefugnis als Tagesordnungspunkt 1.1 aufgeführt: „Zuwendungen an Vereine, Verbände, Selbsthilfegruppen und Initiativen im Bereich des Amtes für Soziales und Wohnen für das Jahr 2015, Vorlage °°°°°“.

Mit E-Mail vom 24. Februar 2015 übersandte der Kläger dem Beklagten einen Änderungsantrag zum vorbezeichneten Tagesordnungspunkt, wonach auch die T. S. e.V. für ihre Arbeitslosenberatung eine Zuwendung erhalten solle. Zudem führte der Kläger aus, dass ihm als Ratsmitglied auch hinsichtlich Angelegenheiten, die in der alleinigen Entscheidungsbefugnis von Ausschüssen liege, denen er nicht angehöre, ein Antragsrecht zustehe. Im Rat sei zu unter-scheiden zwischen dem Antragsrecht, dem Informationsrecht, dem Recht Angelegenheiten auf die Tagesordnung des Rates oder eines Ausschusses zu setzen und dem Entscheidungs‑ und Stimmrecht seiner Mitglieder. Das Antrags- und Informationsrecht von Ratsmitgliedern sei nicht einschränkbar, da es sich dabei um ein ursprüngliches, elementares Mitgliedschaftsrecht handele, ohne dass ein Ratsmitglied sein Mandat nicht ausüben könne. Deshalb könne nach § 41 Abs. 2 GO NRW vom Rat in bestimmten Angelegenheiten auch nur das Entscheidungs- und Stimmrecht auf Ausschüsse übertragen werden. Auch in § 58 Abs. 1 GO NRW werde das Antrags- und Beteiligungsrecht ausdrücklich nicht auf Ausschussmitglieder beschränkt. Für eine solche Einschränkung fehle es sowohl an einem rechtlichen wie sachlichen Grund. Das Recht, Anträge zu stellen, diene schließlich der Einbringung von Argumenten und der Befruchtung der Sachdiskussion. Es bestehe unabhängig vom Stimm- bzw. Entscheidungsrecht. Durch die Einsetzung von Ausschüssen solle die Beratungskraft des Rates nicht geschwächt, sondern gestärkt werden. So seien Ausschüsse auch keine eigenständigen Organe. Ihren Mitgliedern stünden nur die Rechte zu, die ausdrücklich durch eine Norm übertragen werden. Der Gemeinde-ordnung enthalte jedoch keine Regelung, die den Ausschussmitgliedern mehr übertrage, als das Entscheidungsrecht. Übertragen werde eben gerade nicht das Antragsrecht. So regele § 58 Abs. 1 GO NRW systematisch ergänzend, dass in Ausschussangelegenheiten Ratsmitglieder, die nicht Ausschussmitglieder seien, an den Sitzungen nur als Zuhörer teilnehmen könnten, ihnen aber für den Fall ein Beteiligungs- und Rederecht bei Beratungen von Angelegenheiten des Ausschusses zustehe, zu denen sie einen Antrag gestellt hätten. Damit habe der Gesetzgeber eine Formulierung gewählt, die ein Antragsrecht in sämtlichen Angelegenheiten vorsehe und dieses nicht auf solche beschränke, in denen Ausschüsse nur vorbereitend tätig seien und erst im Rat eine Entscheidung getroffen werde.

Mit E-Mail vom 26. Februar 2015 teilte der Beklagte dem Kläger mit, dass er als Nichtmitglied des Sozialausschusses nach § 58 Abs. 1 S. 4 GO NRW lediglich das Recht habe, als Zuhörer an dessen Sitzungen teilzunehmen. Dies beinhalte nicht das Recht, wie ein Mitglied des Sozialausschusses Anträge zu stellen. Eine Ausnahme läge nach S. 6 der Vorschrift nur dann vor, wenn in einem Ausschuss ein Vorgang beraten werde, der letztlich im Rat vom Kläger mitzuentscheiden wäre und er bereits einen Änderungsantrag für die Beratung im Rat gestellt hätte. Bei dem vorliegenden Tagesordnungspunkt handele es sich um eine Beschlussvorlage der Sozial-verwaltung, die abschließend durch den Sozialausschuss entschieden werde. Danach stehe dem Kläger weder ein Antrags- noch ein Mitberatungsrecht zu.

Den noch am selben Tag vom Kläger gestellten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, wonach der Sozialausschuss seinen Änderungsantrag in der Ausschuss-sitzung unter Tagesordnungspunkt 1.1 zu behandeln habe, lehnte die Kammer mit Beschluss vom 26. Februar 2015 – 15 L 373/15 ‑ ab. Die dagegen eingelegte Beschwerde wies das OVG NRW mit Beschluss vom selben Tag – 15 B 245/15 – zurück.

Daraufhin wurde der Änderungsantrag des Klägers in der Sitzung des Sozial-ausschusses am 26. Februar 2015 nicht zur Tagesordnung genommen.

Ebenfalls am 26. Februar 2015 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt er seine zuvor gemachten Ausführungen und macht ergänzend und vertiefend gelten, dass sich der Vorschrift des § 58 Abs. 1 S. 6 GO NRW weder dem Wortlaut, noch dem Zusammenhang, noch der Gesetzes-begründung entnehmen lasse, dass es sich bei dem dort genannten Antrag nur um einen solchen handeln könne, der von dem Ratsmitglied im Rat oder in einem Ausschuss gestellt worden sei, dem er angehöre, und der in dem Ausschuss, dem er nicht angehöre, mit behandelt werde. Nach der Generalklausel des § 41 Abs. 1 GO NRW stehe jedem Ratsmitglied ein Antragsrecht in allen Angelegenheiten des Rates zu. Rechtlich normierte Einschränkungen dieser generellen Regelung seien der GO NRW nicht zu entnehmen. Dies gelte auch für § 41 Abs. 2 GO NRW, wonach nur das Entscheidungs- und Stimmrecht auf die Ausschüsse übertragen werde. Das Entscheidungsrecht schließe jedoch das Antragsrecht nicht ohne weiteres ein. Vielmehr sei zwischen dem Entscheidungs- bzw. Stimmrecht und dem Antragsrecht zu differenzieren. Eine Übertragung des Antragsrechts auf die Ausschüsse wäre auch verfassungswidrig. So habe das Bundesverfassungsgericht im sogenannten „Wüppesah“-Urteil zu den Rechten fraktionsloser Abgeordneter festgestellt, dass Abgeordneten nur dann ein Mitwirkungsrecht in Ausschüssen abgesprochen werden könne, wenn diese in den Angelegenheiten, die ein Ausschuss behandele, gleichwohl ein Antragsrecht behalten würden. Dies ergebe sich aus dem Gewährleistungsbereich des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG. Diese Grundsätze seien sinn-gemäß auch auf Kommunalvertretungen entsprechend anzuwenden. Schließlich werde durch sein Antragsrecht die eigene Entscheidungsbefugnis des Sozial-ausschusses nicht infrage gestellt, da er auch dann, wenn er zu einer Angelegenheit einen Änderungsantrag gestellt habe, weiterhin nicht mit abstimmen werde. Auch die Funktionstüchtigkeit des Sozialausschusses werde durch das allen Ratsmitgliedern zustehende Antragsrecht nicht gefährdet.

Der Kläger beantragt,

festzustellen, dass er als Ratsmitglied auch ein Antragsrecht in Angelegenheiten von Ausschüssen besitze, in denen er nicht Mitglied ist und die der Ausschuss in eigener Entscheidungsbefugnis trifft.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wiederholt und vertieft er seine zuvor gegenüber dem Kläger gemachten Ausführungen und macht ergänzend geltend, dass Ausschüsse mit eigener Entscheidungsbefugnis und gewählten Ausschussmitgliedern überflüssig seien, wenn alle Ratsmitglieder dort Anträge stellen könnten. Im Ergebnis müssten dann sämtliche Angelegenheiten im Rat behandelt werden. Weiterhin sei die Vorschrift des § 41 Abs. 2 GO NRW so zu verstehen, dass danach komplette Angelegenheiten auf Ausschüsse übertragen werden könnten, für die der Ausschuss dann abschließend allein zuständig sei. Im Übrigen regele § 41 GO NRW die Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Rat und Verwaltung und nicht die Frage, welche Antragsrechte Ratsmitgliedern wann zustehen würden. Der vom Kläger angeführten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts habe ein anderer Streitgegenstand zu Grunde gelegen. Außerdem sei die Entscheidung zu Rechten von Mitgliedern des Deutschen Bundestages ergangen. Der Rat sei aber nicht in vollem Umfang mit dem Deutschen Bundestag vergleichbar und unterliege eigenen Regelungen und Vorgaben. Insbesondere sei der Rat kein Parlament, wie der Deutsche Bundestag. Schließlich verdeutliche das in § 58 Abs. 1 S. 4 GO NRW einem jeden Ratsmitglied eingeräumte Zuhörerrecht, dass den Ratsmitgliedern kein eigenes Antragsrecht in einem Ausschuss zustehe, indem sie nicht Mitglied seien. Eine solche Regelung eines Teilnahmerechts als Zuhörer wäre nämlich nicht notwendig, wenn entsprechend der Auffassung des Klägers jedem Ratsmitglied in jedem Ausschuss unabhängig von einer Mitgliedschaft Antragsrechte zustünden.

Mit Beschluss vom 24. August 2015 ist der Rechtsstreit auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die des zugehörigen Eilverfahrens 15 L 373/15 und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

Die zulässige Feststellungsklage ist nicht begründet.

Die im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreitverfahrens erhobene Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Der Kläger kann sein Begehren nur mit dem Antrag auf Feststellung des ihm zustehenden Antragsrechts auch in Ausschüssen mit eigener Entscheidungsbefugnis, denen er nicht angehört, verfolgen. Eine Verpflichtungsklage scheidet schon deshalb aus, da sich die Beteiligten als körperschaftsinterne Funktionsträger gegenüberstehen, die sich zueinander materiell-rechtlich in einem Verhältnis der Gleichordnung und nicht in einem für den Erlass eines Verwaltungsaktes typischen Über- bzw. Unterordnungs-verhältnis befinden und die über innerorganisatorische Rechte und Pflichten streiten. Mithin geht es um ein organisationsinternes Rechtsverhältnis, das mit dem auf das Außenrecht zugeschnittenen Instrumentarium des Verwaltungsakts nicht geregelt werden kann. Der Weigerung des Beklagten, dem Begehren des Klägers auf Behandlung seines Antrages in der Sitzung des Sozialausschusses zuzustimmen, fehlt es an der für den Verwaltungsakt begriffsnotwendigen unmittelbaren Rechts-wirkung nach außen, § 35 S. 1 VwVfG NRW.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. April 2009 – 15 A 981/06 – und Beschluss vom 26. April 1990 – 15 A 460/88 –, NWVBl 1990, 347.

Die Verfolgung dieses Begehrens durch eine allgemeine Leistungsklage ist gleichfalls nicht zielführend, da sich der konkret vom Kläger gestellte Änderungsantrag mit der Durchführung der Sitzung des Sozialausschusses am 26. Februar 2015 erledigt hatte.

Der Kläger hat ein berechtigtes Interesse an der Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses. Er muss damit rechnen, dass der Beklagte auch zukünftig Anträge von ihm in Ausschüssen in Angelegenheiten mit eigener Entscheidungsbefugnis und denen er nicht angehört, nicht zulassen wird. Deshalb kann eine konkrete Wiederholungsgefahr bejaht werden.

Der Kläger ist analog § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, da er mit der Nichtbehandlung des von ihm gestellten Antrages eine Verletzung seiner organschaftlichen Rechte geltend macht.

Die Klage ist jedoch nicht begründet.

Dem Kläger steht in Angelegenheiten, die ein Ausschuss in eigener Entscheidungsbefugnis behandelt und dem er nicht angehört, kein Antragsrecht zu.

Ein Antragsrecht des Klägers lässt sich nicht aus § 58 Abs. 1 S. 6 GO NRW herleiten. Danach darf sich ein Ratsmitglied, das dem Ausschuss nicht angehört, für den Fall, dass in einer Ausschusssitzung ein von ihm gestellte Antrag beraten wird, an dieser Beratung beteiligen. Soweit in dieser Vorschrift von einem Antrag die Rede ist, “den ein Ratsmitglied gestellt hat, dass dem Ausschuss nicht angehört“, folgt hieraus kein allgemeines Antragsrecht jedes Ratsmitgliedes. Vielmehr muss es sich um einen Antrag handeln, den das Ratsmitglied im Rat oder in einem Ausschuss gestellt hat, dem es angehört, und der in dem Ausschuss, dem es nicht angehört, mit behandelt wird.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Februar 2015– 15 B 245/15 – aus dem zugehörigen Eilverfahren; Faber in Held u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Stand Januar 2015, § 58 GO Anm. 6.2.

Dass dargelegte Verständnis der Vorschrift wird durch die Argumentation des Klägers nicht in Frage gestellt. Zwar ist ihm zuzustimmen, dass das Antragsrecht grundsätzlich dem einzelnen Ratsmitglied als wesentliches Mitwirkungsrecht allein zusteht.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. August 2011– 15 A 1574/11 –, NWVBl 2012, 152.

Dieses Initiativrecht des Ratsmitgliedes wird durch die Vorschriften der Gemeindeordnung näher konkretisiert. So schreibt zum Beispiel § 48 Abs. 1 S. 2 GO NRW allgemein für die Aufnahme von Vorschlägen auf die Tagesordnung einer Ratssitzung, worunter auch in einem Vorschlag enthaltene Anträge fallen, ein Antragsquorum vor, ohne dass damit eine Verletzung des Initiativrechts des einzelnen Ratsmitgliedes einhergeht.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. August 2011 – 15 A 1574/11 –, a.a.O.

Ein Antragsrecht des Klägers in Ausschüssen, in denen er kein Mitglied ist, ergibt sich nicht aus § 41 GO NRW. Soweit nach dessen Abs. 2 der Rat „die Entscheidung“ über bestimmte Angelegenheiten auf Ausschüsse übertragen kann, bedeutet dies nicht, dass damit ausschließlich die Entscheidungsbefugnis des Ausschusses erfasst wird und eine etwaige vorherige Antragstellung durch ein Ratsmitglied oder auch eine etwaige Beratung im Ausschuss nicht betroffen sei. Systematisch erfolgt in § 41 GO NRW eine Abgrenzung der Zuständigkeiten des Rates gegenüber den Ausschüssen oder dem Bürgermeister. Dabei erstrecken sich die gegebenen Zuständigkeiten des Rates, der Ausschüsse oder des Bürgermeisters auf die gesamte Behandlung der Angelegenheit und nicht nur auf dessen abschließende Entscheidung, auch wenn letztlich von entscheidender Bedeutung ist, wem die Entscheidungskompetenz in einer Angelegenheit zukommt.

Die Gewährung eines Antragsrechtes lässt sich für den Kläger auch nicht als unmittelbarer Anspruch aus der Verfassung herleiten. Auf die von ihm angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Rechten fraktionsloser Abgeordneter im Bundestag, die sich aus Art. 38 Abs. 1 GG ergeben, kann er sich nicht ohne weiteres berufen. So haben die Statusrechte des einzelnen Ratsmitglied anders als die Mandatsrechte von Bundestagsabgeordneten in Art. 38 Abs. 1 GG und von Landtagsabgeordneten in Art. 30 Abs. 2 LV NRW keine verfassungs-rechtliche Absicherung erfahren. Die Mitglieder des Rates sind lediglich Inhaber eines einfachrechtlich durch die Gemeindeordnung konstituierten mitgliedschafts-rechtlichen Status. Demgemäß werden die Statusrechte nur in den Grenzen der Bestimmungen der Gemeindeordnung gewährt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. August 2011– 15 A 1574/11 –, a.a.O.

Genauso wenig wie (kleinerer) Fraktionen als auch nicht fraktionsangehörigen Ratsmitglieder einen Anspruch darauf haben, in mehreren oder zumindest in einem Ausschuss vertreten zu sein, soweit ihnen dieses Recht nicht ausdrücklich durch die Gemeindeordnung eingeräumt wird, wie in Nordrhein-Westfalen durch § 58 Abs. 1 S. 7 und 1 GO NRW erfolgt,

vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 13. Oktober 1993– 7 B 39.93 –, Buchholz 11 Art 28 GG Nr. 93 und vom 7. Dezember 1992 – 7 B 49.92 –, NVwZ‑RR 1993, 209 = DVBl 1993, 890; OVG NRW, Beschluss vom 27. Mai 2005 – 15 B 673/05 ‑, NWVBl 2005, 347 = DÖV 2005, 919,

erfordert das nordrhein-westfälische Kommunalverfassungsrecht, ihnen in Ausschüssen, in denen sie nicht vertreten sind, zumindest ein Antragsrecht einzuräumen. So ist zu berücksichtigen, dass aufgrund der gesetzlichen Zuständigkeitsregelungen in § 41 GO NRW mit dem Vorbehaltskatalogs in § 41 Abs. 1 S. 2 GO NRW gewährleistet ist, dass es sich bei Angelegenheiten von Ausschüssen mit eigener Entscheidungsbefugnis um solche von minderer Bedeutung handelt. Im Übrigen besteht für den Rat aufgrund eines vom Kläger initiierten Antrags durch eine Fraktion oder durch das Antragsquorum nach § 48 Abs. 1 S. 2 GO NRW die Möglichkeit, eine einem Ausschuss übertragene Angelegenheit an sich zu ziehen und Beschlüsse eines Ausschusses aufzuheben oder zu ändern, soweit aufgrund dieser Beschlüsse nicht bereits Rechte Dritter entstanden sind.

Vgl. Faber in Held u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Stand Januar 2015, § 57 GO Anm. 7.3; von Lennep in Rehn u.a., GO NRW, Stand Juni 2015, § 57 GO Anm. VII.

Soweit dem Kläger die Möglichkeit genommen wird, bereits vorliegend mit seiner politischen Auffassung auf die Entscheidung in den Ausschüssen einwirken zu können, so ist dieser Umstand mehr oder weniger Folge seines sich aus dem Wahlergebnis ergebenden verhältnismäßig geringen politischen Einflusses. Ihm verbleibt nur die zuvor aufgezeigte Möglichkeit, durch Überzeugung einer ausreichenden Zahl von Ratsmitgliedern im Rat der Stadt Bochum Anträge/Vorschläge einzubringen und einer Mehrheit zu verhelfen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 107 60 VwGO, §§ 708 Nr. 11 711 ZPO.