Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 6z L 1244/14

Gründe

Die gestellten Anträge,

„die Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, der Antragstellerin im Rahmen eines Nachteilsausgleichs die Abiturdurchschnittsnote in Höhe von 1,5 um 0,1 Punkte auf 1,4 zu erhöhen“,

hilfsweise,

„die Antragsgegnerin im einstweiligen Anordnungsverfahren zu verpflichten, den Antrag der Klägerin/Antragstellerin auf Nachteilsausgleich vom 29. Juni 2014 nebst Anlagen (Schulgutachten) an die am Auswahlverfahren teilnehmenden Hochschulen (Universität G. , Universität N. , Universität zu L1. , Universität L2. und Universität H. ) mit dem Hinweis weiterzuleiten, dass diese aus eigenem Recht über den Antrag auf Nachteilsausgleich zu entscheiden haben und dass der Ablehnungsbescheid der Beklagten/Antragsgegnerin vom 14.08.2014 für sie keine Bindungswirkung hat“,

haben keinen Erfolg.

Hinsichtlich des Hauptantrags erscheint bereits sehr zweifelhaft, ob die Entscheidung über den Nachteilsausgleich Gegenstand eines isolierten Rechtsbehelfs sein kann; es spricht vieles dafür, dass nur die auf Zulassung zum Studium gerichtete Verpflichtungsklage und ein entsprechender Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zulässig sind. Jedenfalls fehlt es vorliegend an dem für einen isolierten Rechtsbehelf erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis, weil die Antragstellerin in den von der Antragsgegnerin verwalteten Zulassungsquoten auch mit der Durchschnittsnote 1,4 nicht zum Medizinstudium hätte zugelassen werden können. Studienplätze im Studiengang Humanmedizin werden gemäß § 1 Satz 2 der Verordnung über die zentrale Vergabe von Studienplätzen – VergabeVO – in Verbindung mit ihrer Anlage 1 in einem zentralen Vergabeverfahren nach Maßgabe der §§ 6 ff. VergabeVO vergeben. Die Antragstellerin erreicht auch mit der Abiturnote 1,4 nicht die maßgeblichen Auswahlgrenzen. Für eine Auswahl in der Abiturbestenquote (§ 11 VergabeVO) war bei Abiturienten aus Bremen zum Wintersemester 2014/2015 eine Note von 1,0 erforderlich; für eine Auswahl in der Wartezeitquote (§ 14 VergabeVO) waren zum Wintersemester 2014/2015 mindestens zwölf Halbjahre erforderlich.

Auch mit Blick auf die Verteilung eines Teils der Studienplätze im „Auswahlverfahren der Hochschulen“ lässt sich ein Rechtsschutzbedürfnis nicht begründen. Dass eine Verbesserung der Durchschnittsnote von 1,5 auf 1,4 der Antragstellerin eine Zulassungschance im Auswahlverfahren der Hochschulen (§ 10 VergabeVO) verschafft hätte, ist zwar denkbar. Für die Gewährung von Nachteilsausgleich nach § 11 Abs. 5 VergabeVO im Auswahlverfahren der Hochschulen ist jedoch nicht die Antragsgegnerin zuständig. Eine etwaige Verbesserung der Durchschnittsnote als Auswahlkriterium im Auswahlverfahren der Hochschulen ist vielmehr von der jeweiligen Hochschule vorzunehmen und kann daher auch nur in einem Rechtsstreit gegen die jeweilige Hochschule erstritten werden. Diese von der Antragsgegnerin in verschiedenen Verfahren der letzten Jahre und auch im vorliegenden Verfahren vertretene Rechtsauffassung lässt sich zwar nicht zweifelsfrei aus dem Text der Vergabeverordnung ablesen; das Gericht hält sie aber bei Einbeziehung systematischer, teleologischer und sonstiger Gesichtspunkte letztlich für zutreffend:

Nach § 10 Abs. 1 S. 1 VergabeVO wird das Auswahlverfahren der Hochschulen, in welchem 60% der nach Abzug der Vorabquoten verbliebenen Studienplätze verteilt werden, „von den einzelnen Hochschulen durchgeführt“. Das Auswahlverfahren der Hochschulen ist also ein eigenständiges, von dem zentralen Vergabeverfahren der Antragsgegnerin getrenntes Verwaltungsverfahren, an dessen Ende die Bewerber, welche nach den jeweiligen Auswahlkriterien zum Zuge kommen, von der betreffenden Hochschule zugelassen werden (§ 10 Abs. 4 S. 1 VergabeVO). Beauftragen die Hochschulen die Antragsgegnerin gemäß § 10 Abs. 1 S. 2 VergabeVO damit, Zulassungs- und Ablehnungsbescheide (auch) im Auswahlverfahren der Hochschulen zu versenden, handelt es sich (abgesehen von dem in § 10 Abs. 2 S. 2 VergabeVO ausdrücklich geregelten Ausnahmefall) stets um Bescheide der einzelnen Hochschulen, deren Erstellung und Bekanntgabe die Antragsgegnerin als verlängerter Arm der Hochschulen vornimmt, die aber allein der jeweiligen Hochschule als Rechtssubjekt zuzurechnen sind.

Diese strikte Trennung der beiden Verteilungsverfahren entspricht auch den Vorgaben des der Vergabeverordnung zugrunde liegenden Staatsvertrages über die Errichtung einer gemeinsamen Einrichtung für Hochschulzulassung vom 5. Juni 2008, der in allen Bundesländern Gesetzkraft hat und in dessen Lichte die Bestimmungen der Vergabeverordnung somit auszulegen sind. Nach Art. 5 des Staatsvertrages hat die Stiftung die Aufgabe, Studienplätze für das erste Fachsemester in Auswahlverfahren zu vergeben und die Hochschulen bei der Durchführung des Auswahlverfahrens nach Art. 10 Abs. 1 Nr. 3 des Staatsvertrages, also des Auswahlverfahrens der Hochschulen, zu „unterstützten“. Die Entscheidung über die Zulassung oder die Ablehnung eines Bewerbers bleibt gemäß Art. 11 Abs. 1 des Staatsvertrages stets eine solche der einzelnen Hochschule. Dass die Antragsgegnerin über die Frage der Zulassung im Auswahlverfahren der Hochschulen oder über einzelne in diesem Verfahren relevante Vorfragen – wie den Nachteilsausgleich – in eigener Zuständigkeit entscheiden darf, ist auch dem Staatsvertrag nicht zu entnehmen; eine solche Entscheidungskompetenz ginge über eine „Unterstützung“ deutlich hinaus.

Hat die Antragsgegnerin somit im Auswahlverfahren der Hochschulen keinerlei Entscheidungskompetenzen, so wäre eine Bindung auch der Vergabe im Auswahlverfahren der Hochschulen an die im zentralen Verfahren der Antragsgegnerin inzident enthaltene Entscheidung über den Nachteilsausgleich nur gegeben, wenn der Ablehnungsbescheid der Antragsgegnerin in „ihrem“ zentralen Vergabeverfahren Feststellungswirkung für das Auswahlverfahren der Hochschulen hätte. Eine Feststellungswirkung liegt vor, wenn nicht nur die in einem Verwaltungsakt getroffene Regelung, sondern auch einzelne der Entscheidung vorausgehende Elemente – zum Beispiel die Beurteilung vorgreiflicher Inzidentfragen – ausnahmsweise Bindungswirkung über das konkrete Verfahren hinaus entfalten.

Vgl. nur Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 14. Aufl. 2013, § 43 Rdnr. 26; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 1, 11. Aufl. 1999, § 20 Rdnr. 65.

Eine Feststellungswirkung tritt indes stets nur dann und nur insoweit ein, als dies durch besondere Rechtsvorschriften ausdrücklich bestimmt ist.

Vgl. nur BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2006 - 8 C 23.05 -, juris; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2011, § 11 Rdnr. 9.

Eine solche Bestimmung ist vorliegend nicht erkennbar. In Betracht käme insoweit allenfalls § 10 Abs. 3 VergabeVO. Danach teilt die Stiftung den Hochschulen bis zu einem bestimmten Zeitpunkt mit, welche Bewerber am Auswahlverfahren der Hochschulen zu beteiligen sind und übermittelt dabei studiengangweise eine Reihe von Angaben zu den Bewerbern. Zu diesen Angaben gehören unter anderem „die nach § 11 Abs. 3 bis 5 ermittelte Durchschnittsnote“ und „die nach § 14 ermittelte Wartezeit“ (§ 10 Abs. 3 Nr. 3 und Nr. 4 VergabeVO). Nach dem Willen des Verordnungsgebers soll die Entscheidung der Antragsgegnerin über den Nachteilsausgleich den Hochschulen also zumindest bekannt sein. Dass die Hochschulen an diese Entscheidung der Antragsgegnerin gebunden sein sollen und eine eigene Entscheidung über die (Vor-) Frage des Nachteilsausgleichs gar nicht mehr treffen dürfen, ist der Vorschrift hingegen nicht – jedenfalls nicht ausdrücklich – zu entnehmen. Eine im Auswahlverfahren der Hochschulen zu beachtende „Feststellungswirkung“ der Entscheidung der Antragsgegnerin über den Nachteilsausgleich ist somit nicht mit der gebotenen Deutlichkeit statuiert.

Einer hinreichend klaren Verankerung in den vergaberechtlichen Vorschriften bedürfte eine entsprechende Feststellungswirkung auch deshalb, weil die Möglichkeit eines effektiven Rechtsschutzes andernfalls in Frage gestellt wäre. Denn einem Bewerber, der sich – wie die Mehrzahl der Bewerber – ausschließlich Chancen im Auswahlverfahren der Hochschulen ausrechnen kann, müsste im Falle einer Bindung der Hochschule an die vorausgegangene Entscheidung der Antragsgegnerin vor Augen geführt werden, dass er, wenn er die Gewährung von Nachteilsausgleich begehrt, nicht nur die Entscheidung der für ihr hochschuleigenes Auswahlverfahren zuständigen Hochschule, sondern – selbst wenn er in den von der Stiftung verwalteten Quoten keine Zulassungsmöglichkeit für sich sieht – stets auch den vorausgegangenen Ablehnungsbescheid der Antragsgegnerin in „ihrem“ Verteilungsverfahren angreifen muss, damit die in diesem inzident enthaltene Ablehnung von Nachteilsausgleich nicht bestandskräftig wird.

Eine Feststellungswirkung lässt sich ferner auch nicht durch Heranziehung teleologischer Gesichtspunkte konstruieren. Den das Vergabeverfahren gestaltenden Regelungen in § 32 Hochschulrahmengesetz, im Vergabestaatsvertrag und in der Vergabeverordnung liegt seit geraumer Zeit die Zielsetzung zugrunde, den Hochschulen eine Möglichkeit zur eigenverantwortlichen Auswahl eines Teils ihrer Studierenden zu verschaffen. Diese Eigenverantwortlichkeit ist im Interesse der Förderung der von den Hochschulen eingeforderten Autonomie in den letzten Jahren mehrfach gestärkt worden, etwa durch die Heraufsetzung des für das „Auswahlverfahren der Hochschulen“ zur Verfügung stehenden Anteils an Studienplätzen. Dieser generellen Zielsetzung entspricht es, den der einzelnen Hochschule in Bezug auf ihr Auswahlverfahren zukommenden Entscheidungsspielraum im Zweifelsfall möglichst groß und die Einflussnahme etwa der Stiftung für Hochschulzulassung dementsprechend möglichst gering auszugestalten. Eine Bindung der Hochschulen an die im zentralen Verfahren der Stiftung inzident getroffene Entscheidung über den Nachteilsausgleich liefe dieser Auslegungsmaxime zuwider.

Auch verwaltungspraktische Erwägungen vermögen das vorstehende Auslegungsergebnis nicht in Frage zu stellen. Dass es einen erheblichen Mehraufwand bedeutet, wenn der Nachteilsausgleich im Zweifelsfall in mehreren Verwaltungsverfahren und von unterschiedlichen Stellen geprüft wird, liegt zwar auf der Hand. Eine Zunahme des Verwaltungsaufwands ist aber letztlich die natürliche Konsequenz der gesetzgeberischen Entscheidung, die Studienplätze in mehreren verschiedenen Verwaltungsverfahren zu vergeben. Zudem ändern Gesichtspunkte der Verwaltungspraktikabilität nichts an der Notwendigkeit, die (teilweise) Bindung eines Verwaltungsträgers an die Entscheidung eines anderen Verwaltungsträgers gesetzlich

klar zu regeln. Im Übrigen entstünde bei Annahme einer auch für das Auswahlverfahren der Hochschulen verbindlichen Entscheidung der Antragsgegnerin über den Nachteilsausgleich an anderer Stelle zusätzlicher Verwaltungsaufwand. Ein Bewerber, der einen von der Antragsgegnerin verweigerten Nachteilsausgleich erstreiten will, müsste sich nämlich – wie oben bereits aufgezeigt – sowohl gegen die Entscheidung der Antragsgegnerin, in der inzident über den Nachteilsausgleich entschieden worden ist, als auch gegen den das jeweilige Auswahlverfahren der Hochschulen abschließenden Bescheid der Hochschule – gegebenenfalls gerichtlich – zur Wehr setzen.

Die Erklärung der von der Antragstellerin um Auskunft gebetenen D. -B. -Universität zu L. vom 29. August 2014, „das komplette Auswahlverfahren [werde] von hochschulstart.de durchgeführt“ (Bl. 23 der GA), ist – soweit sie sich auf das Auswahlverfahren der Hochschulen bezieht und nicht nur die faktische Abwicklung, sondern auch die gesetzliche Zuständigkeit meint – ersichtlich unzutreffend.

Ohne dass es nach alledem für die Entscheidung darauf ankäme, weist die Kammer darauf hin, dass die Ablehnung eines Nachteilsausgleichs durch die Antragsgegnerin zutreffend sein dürfte. Bei der Auslegung von § 11 Abs. 5 VergabeVO ist zu berücksichtigen, dass die Abiturnote im Verfahren zur Vergabe von Medizinstudienplätzen eine überragende Rolle spielt.

Vgl. dazu ausführlich VG Gelsenkirchen, Beschlüsse vom 19. März 2013 - 6z K 4171/12 - und vom 18. März 2014 - 6z K 4229/13 u.a. -, abrufbar bei www.nrwe.de.

Vor diesem Hintergrund sind an den Nachweis eines entsprechenden Nachteils strenge Anforderungen zu stellen. Denn es gilt, das Recht auf Chancengleichheit nicht nur der Antragstellerin, sondern auch der anderen Bewerber im Blick zu behalten, die durch eine Verbesserung der Abiturnote der Antragstellerin im Leistungsvergleich zurückfallen würden. Des eingehenden Nachweises bedarf daher nicht nur das Vorliegen eines Grundes, der sich leistungsmindernd ausgewirkt hat, sondern auch die hypothetische Note, die ohne den auszugleichenden Nachteil voraussichtlich erreicht worden wäre.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2013 - 13 B 424/13 -, abrufbar auf www.nrwe.de; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 30. September 2013 - 6z L 1229/13 -, abrufbar auf www.nrwe.de; Bahro/Berlin, Das Hochschulzulassungsrecht in der BRD, Kommentar, 4. Aufl. 2003, § 14 VergabeVO (alte Fassung), Rdnr. 7 f.

Zentraler Bestandteil eines solchen Nachweises ist regelmäßig das von der Antragsgegnerin in ihren Hinweisen zur Antragstellung (Informationstext „Zulassungschancen können verbessert werden“) bezüglich des Sonderantrags „E“ geforderte Schulgutachten. Denn nur die Schule kann objektiv und mit der notwendigen Kenntnis seiner schulischen Vita beurteilen, ob und inwieweit ihr Abiturient ohne das Vorliegen bestimmter leistungsbeeinträchtigender Umstände eine bessere Abiturnote erreicht hätte. Das vorliegend eingereichte Schulgutachten vom 23. Juni 2014 bescheinigt der Antragstellerin zwar, dass sie ohne die postulierte Unreife in drei Unterrichtsfächern bessere Ergebnisse und damit insgesamt eine Note von 1,4 erzielt hätte. Es fehlt aber an näheren Erläuterungen dieser Annahme. Warum gerade die vier angehobenen Noten infolge des vergleichsweise geringen Alters der Antragstellerin schlechter ausgefallen sein sollen – teilweise in Fächern, in denen die Antragstellerin zuvor bereits bessere Noten erzielt hatte (Deutsch, Philosophie) – und warum eine Anhebung der Philosophienote (Q1/2) auf ein Notenniveau (14 Punkte) geboten sein soll, das die Antragstellerin im zweiten Jahr der Qualifikationsphase – mit größerer Reife – nicht erreicht hat, erschließt sich auf der Grundlage des Schulgutachtens nicht.

Dem von der Antragstellerin gestellten Hilfsantrag, mit dem eine bestimmte Gestaltung des Verwaltungsverfahrens erreicht werden soll, steht bereits die auch auf Verpflichtungsklagen und ihnen korrespondierende Eilanträge anzuwendende Regelung des § 44a VwGO entgegen. Zudem ist auch in Bezug auf den Hilfsantrag zu bedenken, dass das Auswahlverfahren der Hochschulen gemäß § 10 Abs. 1 VergabeVO von diesen selbst durchgeführt wird. Wenn das Verwaltungsverfahren insoweit mit Mängeln behaftet sein sollte, so kann dies nur in einem Rechtsstreit gegen die Hochschule selbst beanstandet werden.

Dessen ungeachtet hielte es allerdings auch die Kammer für sinnvoll, wenn die Antragsgegnerin sich mit den Hochschulen über die Frage der Zuständigkeit für den Nachteilsausgleich und die praktische Abwicklung von Verfahren mit entsprechenden Sonderanträgen austauschte, wenn dies – wofür die Auskunft der Universität L. spricht – bislang nicht geschehen sein sollte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 52 Abs. 2 i.V.m. § 53 Abs. 2 Nr. 1 des Gerichtskostengesetzes und entspricht der Praxis des erkennenden Gerichts in Verfahren der vorliegenden Art.