Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 6 L 1176/14

Gründe:

Der Antrag des Antragstellers,

die aufschiebende Wirkung seiner Klage vom 6. August 2014 gegen die Antragsgegnerin anzuordnen,

hat keinen Erfolg.

Soweit der Antragsteller damit beantragt, die aufschiebende Wirkung der Klage 6 K 3497/14 gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 29. Juli 2014 hinsichtlich der darin enthaltenen Nutzungsuntersagung wiederherzustellen, ist der zulässige Antrag unbegründet.

Die in der angegriffenen Verfügung vom 29. Juli 2014 enthaltene Anordnung der sofortigen Vollziehung der Aufforderung, die Nutzung des ersten Obergeschosses des auf dem Grundstück C. Straße 6 – 8 in H. aufstehenden Gebäudes zum Zwecke seines KFZ-Handels und die Nutzung des Hinterhofs auf diesem Grundstück zur Aufbereitung und Pflege von PKWs innerhalb von drei Tagen nach Zustellung der Verfügung einzustellen (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO), entspricht den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO. Danach ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes schriftlich zu begründen. Dieses Erfordernis soll der Behörde den Ausnahmecharakter der Vollziehungsanordnung vor Augen führen und sie veranlassen, die Frage des Sofortvollzugs besonders sorgfältig zu prüfen. Die Antragsgegnerin hat vorliegend in rechtlich nicht zu beanstandender einzelfallbezogener Weise dargelegt, das besondere öffentliche Vollzugsinteresse folge unter anderem daraus, dass durch die ungenehmigte Nutzung die präventive Kontrolle der Bauaufsicht unterlaufen werde. Zudem sei nicht hinnehmbar, dass durch die vorzeitige Nutzung Wettbewerbsvorteile entstehen könnten, wenn gewerbliche Tätigkeiten aus illegal genutzten Räumlichkeiten heraus vorgenommen würden, während mögliche Konkurrenten nicht unerhebliche Ressourcen zur Finanzierung legal genutzter Räumlichkeiten aufwenden müssten. Zudem solle die sofortige Vollziehung einer offensichtlich rechtsmissbräuchlichen Inanspruchnahme des Rechtsinstituts der aufschiebenden Wirkung vorbeugen. Ob diese Begründung für den vorliegenden Fall im Einzelnen zutreffend und auch im Übrigen ausreichend ist, das besondere öffentliche Interesse am Sofortvollzug zu rechtfertigen, ist für die rein formelle Begründungspflicht des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ohne Bedeutung.

Hat die Verwaltungsbehörde die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsaktes angeordnet, so kann das Gericht der Hauptsache allerdings gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO die aufschiebende Wirkung des gegen den Verwaltungsakt gerichteten Rechtsbehelfs wiederherstellen. Dabei hat es in dem wegen der Eilbedürftigkeit nur summarischen Verfahren nicht unmittelbar und nicht ausschließlich die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes zu überprüfen, sondern zu untersuchen, ob das – in der Regel öffentliche – Interesse an dessen sofortiger Vollziehung das Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage überwiegt. Bei der vorzunehmenden Interessenabwägung sind auch die Erfolgsaussichten der Klage zu berücksichtigen. Stellt sich heraus, dass die Klage aller Voraussicht nach keinen Erfolg haben wird und ist überdies ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung erkennbar, so kommt diesem Interesse regelmäßig der Vorrang zu.

Gemessen an diesen Grundsätzen überwiegt im vorliegenden Fall das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Ordnungsverfügung das Interesse des Antragstellers, durch Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage vorläufig von dem Vollzug der Verfügung verschont zu bleiben. Denn die angegriffene Ordnungsverfügung vom 29. Juli 2014 begegnet aller Voraussicht nach keinen rechtlichen Bedenken, die zu ihrer Aufhebung führen könnten, und es sind weitere Gründe für den Sofortvollzug gegeben.

In formeller Hinsicht begegnet die angegriffene Ordnungsverfügung keinen rechtlichen Bedenken, insbesondere wurde der Antragsteller vor Erlass der Ordnungsverfügung – wie in § 28 Verwaltungsverfahrensgesetz Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) vorgeschrieben – angehört. Die Antragsgegnerin hat zudem in der angegriffenen Ordnungsverfügung die für ihre Entscheidung maßgeblichen Gründe mitgeteilt und damit der in § 39 VwVfG NRW statuierten Begründungspflicht Rechnung getragen.

Die angegriffene Ordnungsverfügung ist auch materiell rechtmäßig. Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der Ordnungsverfügung ist § 61 Abs. 1 Satz 2 Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NRW). Nach § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW haben die Bauaufsichtsbehörden im Rahmen ihrer Aufgabe, die Einhaltung der öffentlich-rechtlichen Vorschriften bei der Errichtung, der Änderung, dem Abbruch, der Nutzung, der Nutzungsänderung sowie der Instandhaltung baulicher Anlagen zu überwachen, nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Zu den öffentlich-rechtlichen Vorschriften in diesem Sinne gehören unter anderem die §§ 63 ff. BauO NRW, denen zufolge bestimmte Vorhaben der Einholung einer Baugenehmigung bedürfen. Wird ein solches genehmigungsbedürftiges Vorhaben ohne die erforderliche Genehmigung durchgeführt, hat die Behörde ein Einschreiten zu erwägen.

Die Voraussetzungen für ein solches Einschreiten liegen hier vor. Die vom Antragsteller vorgenommene Nutzung des Hinterhofs des Grundstücks C. Straße 6 – 8 und des ersten Obergeschosses des auf dem Grundstück aufstehenden Gebäudes zu gewerblichen Zwecken, nämlich zum Betrieb seines KFZ-Handels und den damit verbundenen Tätigkeiten, hätte gemäß § 63 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW einer Baugenehmigung bedurft. Die Nutzung ist formell illegal, da eine entsprechende Baugenehmigung nicht vorliegt.

Ungeachtet der Frage, zu welchem Zeitpunkt die zuvor in dem vom Antragsteller genutzten Gebäude betriebene und durch Baugenehmigung der Antragsgegnerin vom 17. Februar 1969 genehmigte Nutzung als „Abstellhaus für Kraftfahrzeuge“ eingestellt wurde und ob eine Wiederaufnahme der Nutzung im genehmigten Umfang noch von der vorgenannten Baugenehmigung gedeckt wäre, handelt es sich bei der Aufnahme der von dem Antragsteller vorgenommenen Nutzung jedenfalls um eine genehmigungsbedürftige Nutzungsänderung. Eine Nutzungsänderung liegt dann vor, wenn sich die neue Nutzung von der bisherigen (legalen Nutzung) dergestalt unterscheidet, dass jedenfalls die Möglichkeit besteht, dass die Zulässigkeit des geänderten Vorhabens nach den Bauvorschriften anders beurteilt werden kann.

Vgl. Boeddinghaus u.a., Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Loseblatt, Stand: Februar 2013, § 63 Rdnr. 69; OVG NRW, Beschluss vom 13. November 1995 – 11 B 2161/95 –, juris.

Dies zugrunde gelegt folgt das Vorliegen einer Nutzungsänderung bereits aus dem Umstand, dass der Antragsteller – im Gegensatz zur im Jahr 1969 genehmigten Nutzung – lediglich einen Teil des Gebäudes und des Grundstücks nutzt, während der übrige Teil anderweitig genutzt wird bzw. wurde. Zwar hat keiner der Beteiligten dem Gericht die seinerzeit erteilte Baugenehmigung vorlegen können; aus der übersandten Hausakte geht aber hervor, dass der seinerzeitige Betrieb – Opel W. – das gesamte Gebäude als Autohaus genutzt hat. Die Einteilung des zuvor einheitlich genutzten und für eine einheitliche Nutzung genehmigten Gebäudes in mehrere Nutzungseinheiten und die gewerbliche Nutzung einer dieser Einheiten wirft – wie die Antragsgegnerin zutreffend ausgeführt hat – jedenfalls in Bezug auf brandschutzrechtliche Aspekte und den Stellplatzbedarf Fragen auf, die möglicherweise anders beurteilt werden könnten als bei einer einheitlichen Nutzung des Grundstücks und Gebäudes. Ob das Vorhaben materiell rechtmäßig, also genehmigungsfähig ist, spielt für das vorliegende Verfahren keine Rolle. Die Antragsgegnerin hat sich insoweit in ermessensfehlerfreier Weise auf die Prüfung der formellen Baurechtswidrigkeit beschränkt.

Die Nutzungsuntersagung ist auch im Übrigen rechtmäßig. Die Antragsgegnerin hat das ihr nach § 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Insbesondere ist die angeordnete Nutzungsuntersagung nicht unverhältnismäßig. Der Gesetzgeber hat durch das Erfordernis der Baugenehmigung dem öffentlichen Interesse an einer vor Aufnahme der geänderten baulichen Nutzung erfolgenden Überprüfung des Vorhabens den Vorrang vor dem Interesse des Bauherrn an der sofortigen Aufnahme einer genehmigungsbedürftigen Nutzung gegeben. Durch die angegriffene Ordnungsverfügung wird lediglich dieser Wertung des Gesetzgebers Rechnung getragen, ohne dass dem Antragsteller für den Fall, dass sich in einem Genehmigungsverfahren die materielle Rechtmäßigkeit der Nutzung ergeben sollte, unbeabsichtigte Nachteile entstehen. Der Nachteil, der dadurch entsteht, dass das Genehmigungsverfahren abgewartet werden muss, ist durch die gesetzliche Regelung vorgegeben und regelmäßig in Kauf zu nehmen. Es ist zudem weder ersichtlich noch vorgetragen, dass der Antragsteller die Erteilung einer Baugenehmigung beantragt hat und dass die von ihm vorgenommen Nutzung offensichtlich genehmigungsfähig ist und der Erteilung der Baugenehmigung auch sonst keine Hindernisse entgegenstehen,

vgl. zu diesem Aspekt OVG NRW, Beschluss vom 14. Februar 2014 – 2 A 1181/13 –, juris,

so dass auch unter diesem Aspekt keine Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit der angegriffenen Verfügung bestehen.

Die Inanspruchnahme des Antragstellers als Störer ist ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden. Verursacht eine Person eine Gefahr, so sind nach § 17 Abs. 1 Ordnungsbehördengesetz Nordrhein-Westfalen (OBG NRW) Maßnahmen gegen diese Person zu richten. Als Geschäftsführer seines Unternehmens ist der Antragsteller Verhaltensstörer im Sinne des § 17 OBG NRW, denn in seinem Verhalten liegt die formell baurechtswidrige Nutzung des ersten Obergeschosses des Gebäudes C. Straße 6 – 8 in H. und des zugehörigen Hinterhofs zu gewerblichen Zwecken ohne die dafür erforderliche Baugenehmigung. Insoweit war entgegen der Ansicht des Antragstellers auch nicht vornehmlich der Eigentümer des Gebäudes als Zustandsstörer nach § 18 Abs. 1 OBG NRW – etwa auf Instandsetzung des Gebäudes – in Anspruch zu nehmen. Eine Nutzungsuntersagung ist bei vermieteten Gebäuden vielmehr grundsätzlich an den Mieter zu richten.

Vgl. Dürr/Middeke/Schulte Beerbühl, Baurecht Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2012, Rdnr. 371; Jäde, Bauaufsichtliche Maßnahmen, 3. Aufl. 2009, Rdnr. 283.

Vor diesem Hintergrund bedurfte es keiner besonderen Ermessenserwägungen der Antragsgegnerin hinsichtlich der Störerauswahl. Denn nur durch die Inanspruchnahme des Mieters als Inhaber der tatsächlichen Gewalt über die jeweiligen Räumlichkeiten kann eine materiell illegale Nutzung effektiv beendet werden, wohingegen eine Inanspruchnahme des Eigentümers zeitintensiver und bereits deswegen weniger effektiv ist. Denn der Eigentümer müsste das bestehende Mietverhältnis kündigen und unter Umständen die Räumung der baulichen Anlage zwangsweise durchsetzen. Nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass über das in Rede stehende Grundstück die Zwangsverwaltung angeordnet ist, begegnet die Inanspruchnahme des Antragstellers keinen rechtlichen Bedenken.

Der Verhältnismäßigkeit der Ordnungsverfügung steht auch nicht entgegen, dass die Antragsgegnerin dem Antragsteller eine Frist von lediglich drei Tagen ab Zustellung der Verfügung eingeräumt hat, um der in der angegriffenen Ordnungsverfügung enthaltenen Aufforderung nachzukommen. Diese Frist ist trotz ihrer Kürze noch verhältnismäßig, da sich der mit der Ordnungsverfügung verbundene Eingriff in die Rechte des Antragstellers, die vornehmlich seine wirtschaftlichen Interessen betreffen, als relativ geringfügig erweist. Dem Antragsteller wird insbesondere nicht untersagt, sein Gewerbe als solches weiterzuführen. Insoweit bleibt dem Antragsteller unbenommen, für die gewerbliche Nutzung der Räumlichkeiten eine baurechtliche Genehmigung zu beantragen. Die Kürze der Frist entspricht im Übrigen auch dem Sinn und Zweck der Nutzungsuntersagung unter Anordnung der sofortigen Vollziehung und rechtfertigt sich aus der in § 61 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW zum Ausdruck kommenden Wertung des Gesetzgebers, dass die Vorschriften des Baurechts durchgesetzt werden sollen. Wäre in den Fällen einer formell baurechtswidrigen Nutzung eine Frist zu gewähren, die es dem Betreffenden realistischer Weise ermöglichen würde, unter Aufrechterhaltung der formell illegalen Nutzung einen rechtmäßigen Betrieb zu gründen, indem er eine Baugenehmigung beantragt und erhält, würde dies dem formell illegal Handelnden ermöglichen, aus seinem Tun weiterhin wirtschaftliche Vorteile zu ziehen. Dies aber würde den formell illegal Handelnden gegenüber demjenigen bevorzugen, der sich rechtstreu verhält und die baurechtlichen Regeln befolgt, bevor er eine genehmigungsbedürftige Nutzung aufnimmt.

Die Antragsgegnerin war schließlich an dem Erlass der angegriffenen Ordnungsverfügung nicht deswegen gehindert, weil der Antragsteller sein Gewerbe auf dem Grundstück C. Straße 6 – 8 bereits seit längerer Zeit betrieben hat ohne dass die Antragsgegnerin dies beanstandet hat. Einen auf diesem Umstand basierenden Vertrauensschutz kann der Antragsteller nicht für sich in Anspruch nehmen. Die Annahme eines Vertrauensschutzes würde voraussetzen, dass die Antragsgegnerin den baurechtswidrigen Zustand „aktiv geduldet“ hätte, etwa durch eine – in Kenntnis der Umstände – ausdrücklich abgegebene Erklärung, ob und inwieweit sie den baurechtswidrigen Zustand hinzunehmen bereit ist. Ein bloßes Nichttätigwerden führt hingegen nicht dazu, dass die Behörde die Berechtigung zum Einschreiten verliert.

Vgl. VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 25. Juli 2013 – 5 L 624/13 –, www.nrwe.de; Wenzel, in: Gädtke/Czepuck/Johlen u.a., BauO NRW, Kommentar, 12. Aufl. 2011, § 61 Rdnr. 40, 75 mit weiteren Nachweisen.

Eine solche aktive Duldung durch die Antragsgegnerin liegt hier nicht vor.

An der sofortigen Vollziehung der angegriffenen Ordnungsverfügung besteht auch ein besonderes öffentliches Interesse. In aller Regel rechtfertigt aus den oben angeführten Gründen bereits die formelle Illegalität die sofortige Vollziehung eines Nutzungsverbots.

Näher auch dazu OVG NRW, Beschlüsse vom 11. Mai 2011 – 7 B 329/11 –, juris, und vom 12. Juli 2007 – 7 E 664/07 –, Baurecht 2007, 1870, mit weiteren Nachweisen.

Vorliegend kommt hinzu, dass die mit der formell baurechtswidrigen Nutzung des Gebäudes verbundene mögliche Vorbildwirkung für etwaige Nachahmer eine Überprüfung des Vorhabens vor der Aufnahme der gewerblichen Nutzung erforderlich erscheinen lassen. Diese Überprüfung vor einer weiteren gewerblichen Nutzung durch eine Ordnungsverfügung sicher zu stellen, erscheint im öffentlichen Interesse geboten.

Soweit der Antragsteller darüber hinaus beantragt, die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen die in der Ordnungsverfügung enthaltene Zwangsgeldandrohung anzuordnen, ist der insoweit zulässige Antrag ebenfalls unbegründet. Die Androhung des Zwangsgeldes ist rechtmäßig. Sie findet ihre Grundlage in §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60, 63 Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW und begegnet auch im Hinblick auf die Höhe des Zwangsgeldes keinen rechtlichen Bedenken.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG. Das Gericht hat das Interesse des Antragstellers an der Aufrechterhaltung der Nutzung entsprechend den Angaben des Antragstellers mit jährlich 12.000,- Euro bewertet und diesen Betrag wegen des vorläufigen Charakters des Eilverfahrens auf die Hälfte reduziert.