Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 9 L 1622/12

G r ü n d e:

1. Der sinngemäß gestellte Antrag der Antragstellerin,

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die aufschiebende Wirkung der Klage 9 K 5640/12 gegen das Verbot der Sammlung von Altkleidern und Altschuhen in Ziffer I des Bescheides der Antragsgegnerin vom 27. November 2012 wiederzustellen und im Übrigen anzuordnen,

hat keinen Erfolg.

Eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung oder zumindest eine Aufhebung der Vollziehungsanordnung wegen unzureichender Begründung des Vollziehungsinteresses (§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO) kommt nicht in Betracht. Formale Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Vollziehungsanordnung ist, dass für das besondere Interesse an der Anordnung der sofortigen Vollziehung eine schriftliche Begründung gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO gegeben worden ist. Der Sinn und Zweck dieses Begründungserfordernisses besteht darin, dass sich die Behörde den Ausnahmecharakter der Vollziehungsanordnung bewusst macht und mit besonderer Sorgfalt prüft, ob vorrangige öffentliche Interessen eine Vollziehung bereits vor Eintritt der Unanfechtbarkeit des Verwaltungsaktes notwendig erscheinen lassen. Pauschale, formelhafte und für eine beliebige Vielzahl von Fallgestaltungen anwendbare Formulierungen genügen deshalb den gesetzlichen Anforderungen im Regelfall nicht.

Diese Anforderungen erfüllt die von der Antragsgegnerin gegebene Begründung, das öffentliche Interesse an der Unterlassung der angezeigten Sammlung sei erheblich, weil die Durchführung der Sammlung nicht nur in formeller, sondern auch in materieller Hinsicht rechtswidrig sei. Die aufschiebende Wirkung habe den Fortbestand der Gefahrenlage und möglicherweise eine Vorbildfunktion für andere Sammler zur Folge. Durch die Sammlung der Antragstellerin werde das Angebot an verwertbaren Abfällen für andere zugelassene gewerbliche und gemeinnützige Sammlungsunternehmer verringert, was mit entsprechenden Umsatz- und Gewinneinbußen einherginge. Der Abschluss eines Verwaltungsstreitverfahrens könne daher nicht abgewartet werden. Diese Ausführungen sind hinreichend auf den vorliegenden Einzelfall bezogen.

Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO hängt im Übrigen von einer Abwägung der widerstreitenden Interessen an der Suspendierung der angefochtenen Maßnahme einerseits und der Vollziehung des Verwaltungsaktes andererseits ab. Bei der Abwägung sind auch die Erfolgsaussichten des eingelegten Rechtsbehelfs zu berücksichtigen. Ergibt die im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotene summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage, dass der sofort vollziehbare Verwaltungsakt rechtswidrig ist, überwiegt das private Aufschubinteresse des Antragstellers. An der Vollziehung einer rechtswidrigen hoheitlichen Maßnahme kann kein öffentliches Interesse bestehen. Ist hingegen der angegriffene Bescheid rechtmäßig und besteht ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung, überwiegt regelmäßig das öffentliche Interesse am Bestand der sofortigen Vollziehbarkeit. Ist die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Maßnahme bei summarischer Prüfung nach dem derzeitigen Sach- und Streitstand offen, ist eine offene Abwägung der beteiligten Interessen erforderlich.

Die Rechtmäßigkeit der Sammlungsuntersagung und damit auch der Zwangsgeldandrohung ist nach summarischer Prüfung offen.

Eine formelle Rechtswidrigkeit der Verfügung folgt zunächst nicht aus einer unterbliebenen Anhörung der Antragstellerin gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW zum Vorwurf der Unzuverlässigkeit des Geschäftsführers, zu den möglicherweise unter Verstoß gegen § 18 StrWG NRW aufgestellten Containern und zu einem möglichen Verstoß gegen das Abfallverbringungsrecht. Es ist davon auszugehen, dass ein solcher Mangel gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW zwischenzeitlich geheilt worden ist oder bis zum Abschluss des Klageverfahrens geheilt werden wird.

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Vgl. hierzu OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Juni 2010 – 10 B 270/10 – und vom 29. Oktober 2010 – 7 B 1293/10 –, beide juris.

Der Bescheid ist nach summarischer Prüfung nicht wegen Unbestimmtheit rechtswidrig. Die Antragstellerin meint zu Unrecht, dass es unklar sei, ob von der Sammlungsuntersagung das Stehenlassen der Container umfasst sei und es ausreiche, wenn die Sammelcontainer zur Vermeidung des Einwurfs von Kleidung oder Schuhen verriegelt werden. Nach § 3 Abs. 15 KrWG ist die Sammlung das Einsammeln von Abfällen einschließlich deren vorläufiger Sortierung und vorläufiger Lagerung zum Zweck der Beförderung zu einer Abfallbehandlungsanlage. „Einsammeln“ erfasst nach dem Wortsinn nicht nur das Abholen (befüllter) Sammelgefäße oder das Entnehmen von Sammelgut aus aufgestellten Containern, sondern auch das Aufstellen der Sammelcontainer selbst. Wenn das Sammeln selbst verboten wird, ist davon zugleich auch das Aufstellen von Sammelbehältnissen umfasst. Gleichsam als „actus contrarius“ zur Aufstellung ist die Antragstellerin daher aufgrund des Sammlungsverbots verpflichtet, bereits aufgestellte Sammelcontainer zu entfernen. Von diesem Vorbereitungshandlungen umfassenden Verständnis des Begriffs der Sammlung ging auch der Gesetzgeber aus. Es entspricht der Bestimmung des Begriffs der Sammlung in Art. 3 Nr. 10 Richtlinie 2008/98/EG über Abfälle und zur Aufhebung bestimmter Richtlinien (Abfallrahmenrichtlinie).

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Vgl. den Gesetzentwurf der Bundesregierung eines Gesetzes zur Neuordnung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts, BT-Drs. 17/6052, S. 73 rechte Spalte.

Selbst eine Unbestimmtheit der Ordnungsverfügung unterstellt führte dies nicht zum Erfolg des Eilantrages, da der Antragsgegnerin die Möglichkeit zur Seite stünde, eine Unklarheit im weiteren Verlauf des Klageverfahrens zu heilen.

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Zur Möglichkeit der Heilung von Bestimmtheitsmängeln BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1990 – 7 C 5.90 –, juris, Rn. 25 ff.; OVG NRW, Urteil vom 27. März 1995 – 1 A 2113/90 –, juris, Rn. 33 ff. m.w.N.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 30. Oktober 1989 – 12 B 86/89 –, NVwZ 1990, 399; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl. 2008, § 37 Rn. 41; Ruffert, in: Knack, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Aufl. 2010, § 37 Rn. 36.

Eine Heilung ist nicht deshalb ausgeschlossen, weil der Bescheid wegen Unbestimmtheit nichtig wäre. Gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG NRW ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig ist. Ein Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot ist dann ein solch schwerwiegender und offenkundiger Fehler, wenn der Verwaltungsakt wegen des Verstoßes gegen das Bestimmtheitsgebot völlig unverständlich und undurchführbar wird.

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Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 30. Oktober 1989 – 12 B 86/89 –, NVwZ 1990, 399 m.w.N.; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl. 2008, § 44 Rn. 113; Ruffert, in: Knack, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Aufl. 2010, § 37 Rn. 35 m.w.N.

Ein Verwaltungsakt, der lediglich gegen das Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW verstößt, ohne in sich so unverständlich zu werden, dass sich der Adressat überhaupt nicht auf die Regelung einstellen kann, ist nicht nichtig.

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Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl. 2008, § 44 Rn. 116.

So liegt der Fall hier. Selbst eine unterstellte Unbestimmtheit würde den Bescheid nicht gänzlich unverständlich machen. Klar ist jedenfalls, dass die Antragstellerin in den Containern keine Altkleider und Altschuhe sammeln darf.

Als Rechtsgrundlage des Sammlungsverbots kommt § 18 Abs. 5 Satz 2 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) in Betracht. Nach dieser Vorschrift hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.

Allerdings folgt eine materielle Rechtmäßigkeit der Untersagung nicht bereits daraus, dass sie zur Gewährleistung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG wegen Unvollständigkeit der Anzeige gemäß §§ 18 Abs. 2 i.V.m. 72 Abs. 2 Satz 2 KrWG erforderlich ist, da die Antragstellerin nicht – wie von der Antragsgegnerin gefordert – die Standorte der Container benannt hat. Die nach § 18 Abs. 2 KrWG der Anzeige der Sammlung beizufügenden Angaben und Darlegungen erfassen keine Informationen zu vorhandenen Containerstellplätzen.

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Vgl. Beschluss der Kammer vom 24. April 2013 – 9 L 242/13 –.

Auch eine Auslegung nach Sinn und Zweck, Gesetzessystematik und/oder gesetzgeberischem Willen ergibt keinerlei Anhaltspunkte für die gesetzliche Notwendigkeit einer solchen Angabe. Dies gilt auch, wenn und soweit es im Einzelfall auf die Hochwertigkeit der Sammlung und/oder auf einen Vergleich konkurrierender Sammlungssysteme nach ihrer Leistungsfähigkeit ankommt. Hierfür ist in keinem Fall der konkrete Containerstandort maßgeblich.

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Vgl. dazu auch: VG Würzburg, Beschluss vom 16. Oktober 2012 – W 4 S 12.833 –, juris, Rn. 29; VG Augsburg, Urteil vom 27. Februar 2013 – Au 6 K 12.1415 –, juris, Rn. 28; vgl. auch Bay.VGH, Beschluss vom 8. April 2013 – 20 CS 13.377 –, juris, Rn. 10, der bei unterbliebener Angabe der Containerstandorte die Zuverlässigkeit eines Sammlers verneint, der in der Vergangenheit wiederholt Altkleidercontainer auf öffentlichem oder privaten Grund ohne Erlaubnis aufgestellt hat.

Die Rechtmäßigkeit des Sammlungsverbots erweist sich als offen, soweit die Antragsgegnerin das Verbot mit einer Unzuverlässigkeit der Antragstellerin begründet hat. Diesbezüglich wird in rechtlicher Hinsicht im Hauptverfahren zu klären sein, ob und bejahendenfalls inwieweit der Maßstab des § 8 Entsorgungsfachbetriebsverordnung auf das Tatbestandsmerkmal „Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden“ anwendbar ist. Bei einer Berücksichtigung dieses Maßstabes im Rahmen von § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG wird in tatsächlicher Hinsicht zu ermitteln sein, ob Umstände gegeben sind, die eine Unzuverlässigkeit der Antragstellerin begründen. Dabei dürfte es auf die von der Antragsgegnerin in Bezug genommene Durchführung der Sammlung ohne „Anzeigenbestätigung“ nicht ankommen, da das Kreislaufwirtschaftsgesetz eine solche Anzeigenbestätigung nicht vorsieht. Vielmehr regelt § 18 Abs. 1 KrWG ausdrücklich lediglich ein Anzeige- und kein Genehmigungsverfahren. Im Zusammenspiel mit der Übergangsvorschrift des § 72 Abs. 2 Satz 1 KrWG folgt aus der rechtlichen Ausgestaltung als Anzeigeverfahren, dass die Sammlung durchgeführt werden darf, solange sie nicht wirksam verboten worden ist. Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Antragstellerin könnten jedoch aus der Inanspruchnahme öffentlicher Straßen über den Gemeingebrauch hinaus ohne Sondernutzungserlaubnis entstehen. Diesbezüglich wird im Hauptverfahren zu klären sein, ob auch Verstöße gegen das Straßen- und Wegerecht zu einer abfallrechtlichen Unzuverlässigkeit führen können. Bejahendenfalls wird im Hauptverfahren der Umfang dieser Verstöße zu klären sein. Zumindest acht Verstöße gegen das Straßen- und Wegegesetz NRW (StrWG NRW) folgen aus dem richterlichen Hinweis im Verfahren 14 K 4052/11, wonach die Aufstellung von Containern im Stadtgebiet H. illegale Sondernutzung war, vgl. das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 12. März 2013 in der im Hauptverfahren 9 K 5640/12 beigezogenen Sache 14 K 4052/11. Ferner bestehen – wie dem Vorbringen der Antragsgegnerin entnommen werden kann (vgl. zuletzt Schriftsatz der Antragsgegnerin im Verfahren 9 K 5640/12 vom 22. Mai 2013) – Hinweise, dass die Antragstellerin auch im Stadtgebiet der Antragsgegnerin Container aufgestellt hat, ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis zu besitzen. Weitere Hinweise auf Sondernutzung durch die Antragstellerin ohne Erlaubnis folgen aus dem Beschluss des Verwaltungsgerichts Leipzig vom 21. Januar 2013 – 1 L 542712 –, bestätigt durch Beschluss des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 25. März 2013 – 1 B 300/13 –. Hiernach bestehen Anhaltspunkte, dass die Antragstellerin in erheblichem Umfang – in Rede stehen insgesamt 760 aufgestellte Sammelcontainer – öffentliche Straßen über den Gemeingebrauch hinaus genutzt hat, ohne im Besitz der erforderlichen Sondernutzungserlaubnisse zu sein. Diesen Hinweisen wird im Hauptverfahren nachzugehen sein. Gleiches gilt für die Frage, ob die von der Antragsgegnerin in Bezug genommenen Ordnungswidrigkeiten, die im Gewerbezentralregisterauszug des Geschäftsführers der Antragstellerin dokumentiert sind, im vorliegenden Verfahren verwertbar sind.

Da nach dem Vorstehenden die Erfolgsaussichten der Klage gegen das Sammlungsverbot offen sind, muss dies auch für die Klage gegen die Zwangsgeldandrohung gelten.

Bei offenem Ausgang des Klageverfahrens ist über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung in einer offenen Interessenabwägung zu entscheiden. Diese führt zu einem Überwiegen des öffentlichen Interesses am sofortigen Vollzug der Sammlungsuntersagung gegenüber dem Interesse der Antragstellerin, die Sammlung vorläufig weiterhin durchführen zu dürfen. Im Rahmen der offenen Interessenabwägung ist anerkannt, dass bei offenen Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Regel eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung erforderlich ist, wenn die Existenz eines Unternehmens gefährdet ist.

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Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl. 2012, § 80 Rn. 152.

Eine solche Gefahr ist hier nicht dargetan. Vielmehr stellt sich die Antragstellerin als bundesweit tätiges Unternehmen dar, das mit 16 Mitarbeitern und 16 Fahrzeugen Sammlungen von Altkleidern und Altschuhen durchführt. Selbst wenn die Antragstellerin die Sammlung im Stadtgebiet der Antragsgegnerin nicht durchführen kann, verbleiben ihr immer noch andere Sammlungen.Dies gilt insbesondere auch deshalb, weil die Antragstellerin in anderen Bundesländern in erheblichen Umfang Altkleider gesammelt hat bzw. sammelt, wie das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Leipzig zeigt. Soweit die Antragstellerin einwendet, sie erleide durch das Verbot der Sammlung erhebliche Schäden, da sie von Privaten angemietete Flächen nicht mehr nutzen könne, die dafür entstandenen Kosten jedoch schon beglichen habe, ist ihr Vortrag bereits unsubstanziiert. Die Antragstellerin hat nicht dargelegt, wie viele private Stellplätze sie angemietet hat und welche Kosten ihr daraus entstanden sind. Im Übrigen ist der pro Container und Jahr entstehende Gewinn von 2.500,00 Euro zu berücksichtigen. Dieser Wert war bereits Gegenstand der Begründung der Höhe des Zwangsgeldes des angegriffenen Bescheides und ist von der Antragstellerin nicht bestritten worden. Angesichts der hohen Gesamtzahl der aufgestellten Container ist von einem im Rahmen zugelassener Sammlungen generierten erheblichen Gewinn der Antragstellerin auszugehen, der einen vorläufigen Verzicht auf die Sammlung im Stadtgebiet der Beklagten nicht als unzumutbar erscheinen lässt.

Diesen so gewichteten Interessen der Antragstellerin steht das gewichtige öffentliche Interesse gegenüber, dass Abfallsammlungen ausschließlich durch zuverlässige Sammler durchgeführt werden. Nur von einem zuverlässigen Sammler ist zu erwarten, dass Abfälle ordnungsgemäß entsorgt oder verwertet werden. Die Antragstellerin weist zu Recht auf die Werthaltigkeit der von ihr gesammelten Abfälle hin. Gleichwohl besteht die Gefahr, dass Abfälle aus Altkleidersammelbehältern nicht fachgerecht entsorgt werden. Dies gilt insbesondere für Abfälle, die Bürger in Altkleidercontainer einwerfen, die mangels eigenen Wertes nicht weiter verwertet werden können. Die Entsorgung dieser Abfälle verursacht Kosten, die einen nicht zuverlässigen Abfallsammler dazu verleiten könnten, sich der unverwertbaren Abfälle ohne jede Kosten in der Landschaft zu entledigen. Der Entstehung solcher „wilden Müllkippen“ soll gerade durch eine Pflicht zur fachgerechten Entsorgung mittels des Kreislaufwirtschaftsgesetzes begegnet werden.

Außerdem können auch bei der offenen Interessenabwägung die voraussichtlichen Erfolgsaussichten berücksichtigt werden. Diese erscheinen der Kammer eher fraglich. Die Kammer tendiert dahin, bei straßenrechtlichen Verstößen Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden i.S.v. § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zu bejahen, wenn sie ein hinreichendes Gewicht besitzen. Nach derzeitiger Sachlage spricht einiges dafür, dass die Antragstellerin in größerem Umfang gegen straßenrechtliche Vorschriften verstoßen hat. Insoweit wird auf die der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Leipzig vom 21. Januar 2013 – 1 L 542712 – und dem Verfahren des erkennenden Gerichts – 14 K 4052/11 – zugrundeliegenden Sachverhalte verwiesen. In Anbetracht dieser Erfolgsaussichten erhalten die Interessen der Antragstellerin auch unter Berücksichtigung ihrer grundrechtlich geschützten unternehmerischen Freiheit ein durchgreifend geringeres Gewicht gegenüber dem öffentlichen Interesse an einer geordneten Abfallentsorgung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

2. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 Gerichtskostengesetz. Dabei legt die Kammer ihren Erwägungen einen Gewinn von 2.500,00 Euro pro Jahr und Container zugrunde. Dieser Betrag, der bereits Gegenstand der Begründung der Höhe des Zwangsgeldes des angegriffenen Bescheides war, ist von der Antragstellerin nicht bestritten worden. Der sich aus diesem Betrag und der Anzahl der zur Aufstellung angezeigten Container ermittelte Wert ist aufgrund der Vorläufigkeit der beantragten Regelung zu halbieren.