Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 7 K 4502/11

Tatbestand:

Der Kläger begehrt die unbeschränkte Verlängerung seiner Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung und die Ausstellung eines entsprechenden Führerscheins für die Fahrgastbeförderung ohne den einschränkenden Zusatz „Ortskunde für Marl, Recklinghausen, Herten“ auf der hinteren Außenseite durch den Beklagten.

Der Kläger ist seit Beginn der 1980er Jahre als Taxifahrer im Gebiet der Beklagten tätig. Das Pflichtfahrgebiet für die Beförderung im Gebiet des Beklagten umfasst den Kreis Recklinghausen, zu dem die folgenden zehn Städte gehören: Castrop-Rauxel, Datteln, Dorsten, Gladbeck, Haltern, Herten, Marl, Oer-Erkenschwick, Recklinghausen und Waltrop.

Die dem Kläger bislang vom Beklagten ausgestellten Führerscheine zur Fahrgastbeförderung entsprachen dem gesetzlich vorgesehenen Muster und enthielten keine zusätzlichen oder von diesem Muster abweichenden Eintragungen. So enthielt der ihm erteilte Führerschein Nr. 105/99 vom 8. März 1999 den Stempel „Kreis Recklinghausen“ neben dem ausgefüllten Feld „Name der Fahrerlaubnisbehörde“. Auf der rechten Innenseite unter der Überschrift „Verlängerung der Geltungsdauer und sonstige Eintragungen“ enthält der Führerschein die Eintragung „gültig bis 27.06.2008“.

Am 9. Juli 2008 reichte der Kläger ein Antragsformular beim Beklagten ein, auf dem er die beiden Felder „Erteilung einer Fahrerlaubnis zur Personenbeförderung“ und „Verlängerung einer Fahrerlaubnis zur Personenbeförderung“ sowie die Felder „für Mietwagen“, „für Taxi“ und „für Ausflugsfahrten/Ferienzielreisen“ angekreuzt hatte. Dazu legte er ein Zeugnis über die arbeitsmedizinische Untersuchung des Sehvermögens sowie eine Bescheinigung über eine ärztliche Untersuchung vom gleichen Tag vor.

Mit Datum vom 28. Januar 2009 stellte der Beklagte dem Kläger einen Führerschein für die Personenbeförderung aus, der auf der äußeren Rückseite den Zusatz „OK [Ortskunde] für Marl“ enthielt. Mit Schreiben vom 26. Februar 2009 forderte der Kläger den Beklagten auf, ihm einen neuen Führerschein ohne diesen Zusatz zu erteilen. Der Beklagte teilte dem Kläger daraufhin mit, dass er bereit sei, auch die Ortskunde für weitere Städte in den Führerschein einzutragen, wenn der Kläger entsprechende Bescheinigungen über relevante Beschäftigungszeiten vorlege. Mit Schreiben vom 14. April 2009 bat der Kläger den Beklagten darum, noch einmal zu prüfen, ob die Ausstellung eines Führerscheins ohne die besondere Ausweisung von Ortskenntnissen für die Stadt Marl und nur mit dem Stempel des Kreises Recklinghausen möglich sei. Der Beklagte erwiderte dem Kläger, dass er beabsichtige, den Antrag auf Ausstellung eines Führerscheins ohne besondere Ortskenntnisse abzulehnen. Ein Eintrag der nachgewiesenen Ortskunde im Führerschein sei unverzichtbar, da nur so kontrolliert werden könne, ob im konkreten Fall eine Berechtigung bestehe. Für den Kläger sei aufgrund entsprechender Nachweise die Ortskunde für Marl eingetragen, bei entsprechenden Belegen könne dies auf Recklinghausen und Herten erweitert werden. Auf eine allgemeine Eintragung, die Ortkenntnis vermittele, die nicht vorhanden sei, gebe es keinen Anspruch. Der Kläger nahm seinen Antrag daraufhin zurück.

Mit Schreiben vom 26. Mai 2011 beantragte der Kläger erneut die geänderte Erteilung des Führerscheins zur Fahrgastbeförderung ohne den Zusatz des Ortskundenachweises für die Städte Marl, Recklinghausen und Herten. Mit Schreiben vom 31. Mai 2011 teilte der Beklagte dem Kläger mit, dass er beabsichtige, den Antrag abzulehnen. Es gebe keinen Anspruch darauf, die für die Erteilung einer Fahrerlaubnis nachzuweisende Ortskunde nicht im Führerschein deutlich zu machen. Es sei nicht möglich, eine Fahrerlaubnis auszustellen, die suggeriert, es sei mehr Ortskenntnis vorhanden als tatsächlich nachgewiesen.

In den Führerschein des Klägers wurde nach Übersendung entsprechender Nachweise auch die Ortskunde für die Städte Recklinghausen und Herten auf der hinteren Außenseite eingetragen. Der am 23. Juni 2011 durch den Beklagten ausgestellte Führerschein enthält auf der hinteren Außenseite im unteren Bereich den maschinengeschriebenen Eintrag „Ortskunde für Marl, Recklinghausen, Herten“.

Der Kläger hat am 27. Oktober 2011 Klage erhoben. Er trägt vor, dass es für den Zusatz zur Ortskunde keine rechtliche Grundlage gebe. Das gesetzlich vorgesehene Muster für den Führerschein zur Fahrgastbeförderung sehe keine derartigen Eintragungen vor und auch die einschlägige Norm des § 48 Fahrerlaubnisverordnung ‑ FeV ‑ enthalte keine Grundlage dafür. Sinn und Zweck des Führerscheins sei allein der Beweis der Identität zwischen dem darin genannten Berechtigten und der Person, der durch die Fahrerlaubnisbehörde die Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung erteilt wurde, nicht aber der Nachweis der Erfüllung der Voraussetzungen für die Erteilung der Erlaubnis. Zudem sei ihm seit fast dreißig Jahren der Führerschein ohne derartige Einschränkungen ausgestellt worden, so dass eine Selbstbindung der Verwaltung an diese Form der Ausstellung eingetreten sei. Er werde auch ungleich behandelt, da andere Taxifahrer den Führerschein ohne entsprechende Eintragungen zur Ortskunde erhalten hätten. Die Eintragung erschwere es ihm, eine Anstellung im Kreis Recklinghausen zu finden, da Fahrerlaubnisinhaber ohne derartige Beschränkungen bessere Chancen bei Bewerbungen hätten. Die Fahrerlaubnis aus dem Jahr 2008/2009 sei auch nicht in der eingeschränkten Form bestandskräftig geworden, da es sich bei der Verfügung vom 17. November 2011 um einen neuen, konstitutiven Bescheid handele.

Nachdem der Beklagte am 17. November 2011 den Antrag des Klägers abgelehnt hat, hat der Kläger diese Verfügung in das Verfahren einbezogen und beantragt nunmehr,

den Beklagten unter Aufhebung der Ordnungsverfügung vom 17. November 2011 zu verpflichten, die Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung ohne Ortskenntnisbeschränkung antragsgemäß zu verlängern und ihm einen Führerschein auszustellen, der auf das ganze Kreisgebiet Recklinghausen erstreckt ist.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er trägt vor: Der Kläger könne keinen Führerschein ohne Beschränkung der Ortskenntnis erhalten, da er die Ortskenntnis nicht für den gesamten Kreis Recklinghausen nachgewiesen habe. Die Ortskundeprüfungen würden in Anlehnung an die Regelungen für Taxigenehmigungen nur für die einzelnen Städte des Kreises abgenommen. Da sich der Kreis Recklinghausen aus zehn Städten zusammensetze, könne sich die Ortskunde für den gesamten Kreis nur aus der Addition der Ortskenntnis in allen zehn Kreisstädten ergeben. Für sieben dieser Städte habe der Kläger keinerlei Kenntnisse nachgewiesen. Zudem sei man dem Kläger im Jahr 2009 bereits mit den zusätzlichen Eintragungen der Ortskunde für Recklinghausen und Herten entgegengekommen. Die vom Kläger vorgetragene Verwaltungspraxis der Ausstellung von Führerscheinen ohne Ortskundezusätze gebe es nicht. Außerdem könne sich der Kläger auch nicht darauf berufen, da eine solche Praxis gegen die Fahrerlaubnisverordnung verstieße. Daher wären Führerscheine, die ohne einen solchen Zusatz ausgestellt wurden, darauf zu überprüfen, ob Maßnahmen seitens der Fahrerlaubnisbehörde zu ergreifen seien. Die Eintragung der vorhandenen Ortskenntnis belaste den Kläger außerdem nicht, da sie nur den Umfang der bestehenden Berechtigung ausweise. Die maßgeblichen Vorschriften berechtigten den Inhaber einer Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung nur in den Gebieten zu fahren, in denen er ortskundig ist. Diese Berechtigung müsse bei einer Kontrolle überprüft werden können und daher aus dem Führerschein ablesbar sein.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorgangs des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist zulässig und begründet.

Die Klage ist hinsichtlich der Verlängerung der Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) zulässig. Hinsichtlich der Ausstellung des Führerscheins ist die Klage als allgemeine Leistungsklage zulässig, da der Führerschein mangels eigenständiger Regelung kein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen - VwVfG NW -, sondern ein tatsächliches Verwaltungshandeln ist.

Die Klage ist begründet, da der Kläger einen Anspruch auf die antragsgemäße Verlängerung der Fahrerlaubnis und die Ausstellung eines entsprechenden Führerscheins gegen die Beklagte hat (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Der Kläger hat einen Anspruch auf die Verlängerung seiner Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung entsprechend seinem Antrag vom 9. Juli 2008 ohne Einschränkungen hinsichtlich der Ortskunde.

Grundlage des Anspruchs des Klägers ist die für Verlängerungen der Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung maßgebliche Regelung des § 48 Abs. 5 FeV.

Der Kläger hat nicht die (Neu-)Erteilung der Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung, sondern deren Verlängerung beantragt. Er war ununterbrochen im Besitz einer entsprechenden Erlaubnis. Das gilt ungeachtet der Tatsache, dass zwischen dem Ablauf der letzten Erlaubnis am 27. Juni 2008 und dem Verlängerungsantrag vom 9. Juli 2008 einige Tage liegen. Dieser kurze Zeitraum unterbricht nicht den über Jahre fortbestehenden Bestandsschutz, der eine Verlängerung der Erlaubnis unter erleichterten Bedingungen erlaubt. Eine Zeitspanne von nur ca. zwei Wochen vermag die Erlaubnisvoraussetzungen insgesamt nicht in Frage zu stellen und ist unbeachtlich,

vgl. Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 40. Auf-lage 2009, § 48 FeV Rdnr. 16.

Liegen die Voraussetzungen des § 48 Abs. 5 vor, besteht ein Rechtsanspruch auf die Fahrerlaubnis,

vgl. Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 40. Auf-lage 2009, § 48 FeV Rdnr. 16.

Die Voraussetzungen für eine Verlängerung nach § 48 Abs. 5 FeV liegen vor. Die in § 48 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 und Nr. 2 FeV genannten Voraussetzungen hat der Kläger durch die Vorlage eines Zeugnisses bzw. Gutachtens über die körperliche und geistige Eignung nach § 11 Abs. 9 FeV und eines Zeugnisses über die arbeitsmedizinische Untersuchung des Sehvermögens nachgewiesen. Tatsachen im Sinne des § 48 Abs. 5 Satz 2 Nr. 3 FeV, die die Annahme rechtfertigen, dass der Kläger nicht die Gewähr dafür bietet, der besonderen Verantwortung bei der Beförderung von Fahrgästen gerecht zu werden, sind nicht ersichtlich.

Der Kläger musste im Rahmen seines Antrags vom 9. Juli 2008 keine Ortskenntnisse nachweisen. § 48 Abs. 5 FeV regelt die Voraussetzungen für eine Verlängerung grundsätzlich abschließend und nennt den Nachweis der Ortskenntnisse nicht. Nach § 48 Abs. 9 Satz 2 FeV kann die Fahrerlaubnisbehörde vom Inhaber einer Fahrerlaubnis den Nachweis seiner Ortskenntnisse verlangen, wenn Tatsachen Zweifel begründen, ob der Betroffene diese Kenntnisse noch besitzt. Aus der Systematik des § 48 FeV ergibt sich, dass im Verlängerungsverfahren ein Nachweis der Ortskenntnisse nur verlangt werden kann, wenn zugleich Zweifel an der geistigen und körperlichen Eignung bestehen. § 48 Abs. 9 Satz 2 FeV baut insofern auf § 48 Abs. 9 Satz 1 FeV auf und kommt erst dann zur Anwendung, wenn eine umfassende Prüfung der Eignung geboten ist. Ortskenntnisse sind nicht im gleichen Maße wie die geistige und körperliche Eignung altersbedingten Veränderungen unterworfen, sondern nehmen in der Regel mit der Dauer der praktischen Tätigkeit eher zu. Zweifel an der geistigen oder körperlichen Eignung des Klägers bestanden zum Zeitpunkt der Entscheidung über den Antrag vom 9. Juli 2008 nicht.

Der Umfang der dem Kläger nach § 48 Abs. 5 FeV zu erteilenden Fahrerlaubnis richtet sich nach der vorhergehenden Erlaubnis. Diese ist im Führerscheindokument Nr. 105/99 ausgewiesen. Der Führerschein Nr. 105/99 vom 8. März 1999 bzw. 27. Juni 2003 enthält keine Beschränkungen, sondern dokumentiert eine Fahrerlaubnis, die unbeschränkt im gesamten Pflichtfahrgebiet des Beklagten gilt.

Das entspricht den gesetzlichen Vorgaben für den Umfang der Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung. Die Beklagte darf nur auf das gesamte Kreisgebiet Recklinghausen erstreckte Fahrerlaubnisse erteilen. Der räumliche Geltungsbereich der Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung wird durch die FeV und das Personenbeförderungsgesetz - PBefG - vorgegeben. Aus ihnen folgt, dass der räumliche Geltungsbereich der Erlaubnis mit dem Pflichtfahrgebiet im Sinne des § 47 Abs. 4 PBefG übereinstimmen muss. Gemäß §§ 22, 47 Abs. 4 PBefG besteht für Fahrten innerhalb des Pflichtfahrgebiets eine Beförderungspflicht. Innerhalb dieses Gebiets ist der Taxiunternehmer grundsätzlich zur Beförderung verpflichtet. Die angestellten Fahrer eines Taxiunternehmers sind als Erfüllungsgehilfen des Unternehmers ebenfalls verpflichtet, innerhalb des Pflichtfahrgebiets grundsätzlich jeden Fahrauftrag auszuführen,

vgl. Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand: Dezember 2012, § 47 PBefG Rdnr. 61 f.

Das ist vom Gesetzgeber auch so gewollt, denn stimmen der räumliche Geltungsbereich der Erlaubnis zur Fahrgastbeförderung und Pflichtfahrgebiet nicht überein, kommt der Erlaubnisinhaber in die widersprüchliche Situation, zur Beförderung eines Fahrgastes zugleich verpflichtet und nicht berechtigt zu sein.

Das Pflichtfahrgebiet des Beklagten ist das Gebiet des Kreises Recklinghausen. Dies ergibt sich aus § 1 Abs. 2 der Rechtsverordnung über die Beförderungsentgelte und Beförderungsbedingungen im Gelegenheitsverkehr mit Taxen für den Kreis Recklinghausen (Amtsblatt des Kreises Recklinghausen Nr. 185/2011 vom 29. Dezember 2011), die auf § 51 Abs. 1 Satz 3 PBefG, § 4 der Verordnung über die zuständigen Behörden und über die Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen auf dem Gebiet des Personenbeförderungsgesetzes vom 30. März 1990 (GV NW 1990, S. 247) und §§ 25 ff. des Ordnungsbehördengesetzes (GV NW 1980, S. 528) beruht. Das Kreisgebiet besteht nach § 15 Kreisordnung Nordrhein-Westfalen (GV NW 1994, S. 646) aus der Gesamtheit der zum Kreis gehörenden Gemeinden. Das Kreisgebiet Recklinghausen besteht daher aus den Gebieten der Städte Castrop-Rauxel, Datteln, Dorsten, Gladbeck, Haltern, Herten, Marl, Oer-Erkenschwick, Recklinghausen und Waltrop. Die vom Beklagten erteilten Fahrerlaubnisse zur Fahrgastbeförderung müssen dieses Gebiet umfassen.

Die abweichende Praxis des Beklagten, wonach die Fahrerlaubnis auf einzelne Städte des Kreisgebiets beschränkt wird, ist mit den geschilderten gesetzlichen Regelungen nicht vereinbar. Sie kann nicht mit der Größe des Kreisgebiets und der daraus folgenden Schwierigkeit einer umfassenden Ortskundeprüfung gerechtfertigt werden. In diesem Fall muss entweder das Pflichtfahrgebiet verkleinert,

vgl. Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand: Dezember 2012, § 47 PBefG Rdnr. 46.

oder die Ortskundeprüfung angepasst bzw. auf Stichproben innerhalb des Kreisgebiets beschränkt werden. Auch ein angestrebter Gleichlauf der Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung mit der Genehmigung nach § 47 PBefG kann diese Praxis nicht rechtfertigen. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 PBefG dürfen Taxen nur in der Gemeinde bereitgehalten werden, in der der Unternehmer seinen Betriebssitz hat. Diese Gemeinde kann mit dem Pflichtfahrgebiet übereinstimmen, wenn dies in den entsprechenden landesrechtlichen Normen so vorgesehen ist, sie muss es aber nicht. Maßgeblich für den Umfang der Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung ist aus den oben dargelegten Gründen jedoch das Pflichtfahrgebiet.

Im Jahr 1999 bzw. 2003 wurde dem Kläger die Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung bezogen auf das gesamte Pflichtfahrgebiet erteilt. Ein möglicherweise bestehender Wille des Beklagten, die Erlaubnis nur in beschränktem Umfang für einzelne Städte des Kreises zu erteilen bzw. zu verlängern, ist unbeachtlich, da er im Führerschein des Klägers von 1999 bzw. 2003 als Nachweis der Erteilung der Fahrerlaubnis nicht zum Ausdruck gekommen ist. Für den Inhalt eines Verwaltungsakts ist nicht die Vorstellung der erlassenden Behörde, sondern der objektive Erklärungsgehalt des Verwaltungsakts, wie er vom Adressaten unter Berücksichtigung von Treu und Glauben (§§ 157, 242 Bürgerliches Gesetzbuch) verstanden werden konnte und durfte, maßgeblich,

vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 - 8C 43/95 - juris, Rdnr. 37 m.w.N.; Fehling/Kastner, Handkommentar Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2010, § 37 VwVfG, Rdnr. 9 m.w.N.

Dem Führerscheindokument von 1999 bzw. 2003 ist keine Einschränkung der Fahrerlaubnis zu entnehmen. Sonstige Anhaltspunkte dafür, dass der Wille zur lediglich beschränkten Erteilung für den Kläger bei der Ausstellung des Führerscheins im Jahr 1999 oder bei der Verlängerung im Jahr 2003 erkennbar nach außen getreten ist, sind ebenfalls nicht ersichtlich. Der Kläger durfte daher von seinem objektiven Empfängerhorizont aus annehmen, die dem Dokument zugrunde liegende Fahrerlaubnis sei in dem gesetzlich vorgegeben Umfang - bezogen auf das gesamte Pflichtfahrgebiet - ohne weitere Einschränkungen erteilt worden.

Die unbeschränkte Fahrerlaubnis des Klägers aus 1999 bzw. 2003 wurde auch nicht nachträglich eingeschränkt.

Für eine solche Einschränkung fehlt die gesetzliche Grundlage. Die unbeschränkt verlängerte Fahrerlaubnis aus 1999 bzw. 2003 ist mit Ablauf der jeweiligen Rechtsmittelfristen bestandskräftig geworden. Dieser Bestandsschutz zugunsten des Klägers führt dazu, dass nachträgliche Einschränkungen - wie die Beschränkung des räumlichen Geltungsbereiches auf einzelne Städte des Kreisgebietes - einer gesetzlichen Grundlage bedurft hätten. Eine solche ist jedoch nicht ersichtlich. Insbesondere ermöglicht § 48 Abs. 5 2 FeV keine derartige Einschränkung.

Eine Einschränkung der Fahrerlaubnis folgt nicht aus dem im Jahr 2009 zurückgenommenen Antrag des Klägers auf Ausstellung eines Führerscheins ohne Zusätze zur Ortskunde. Soweit das durch diesen Antrag eingeleitete Verwaltungsverfahren auch die dem Führerschein zugrunde liegende Fahrerlaubnis betraf, hat der Beklagte in dem angegriffenen Bescheid vom 17. November 2011 darüber erneut entschieden (vgl. § 51 VwVfG NW). Aus der Begründung und der Wahl der Gebührengrundlage des Bescheids ergibt sich, dass der Beklagte nicht nur über den Führerschein, sondern auch über die zugrunde liegende Fahrerlaubnis entschieden hat. Die Begründung misst das Begehren des Klägers an § 48 Abs. 4 FeV, einer Norm, die sich nur mit der Fahrerlaubnis, nicht aber mit dem Führerschein befasst. Die Gebühren wurden nach Nr. 206 der Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr vom 26. Juni 1970 (BGBl. I S. 865, S. 1298) festgesetzt. Nr. 206 in der zum Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids gültigen Fassung regelt die Gebühren für die Versagung der Verlängerung der Geltungsdauer einer Fahrerlaubnis oder Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung, während die Gebühren für die Änderung oder Ergänzung eines Führerscheins zur Fahrgastbeförderung in Nr. 205 festgelegt sind.

Der Kläger hat einen Anspruch auf die Ausstellung eines der Fahrerlaubnis entsprechenden Führerscheins. Grundlage dieses Anspruchs ist § 48 Abs. 3 Satz 1 FeV. Danach ist die Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung durch einen Führerschein nachzuweisen. Wird eine Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung erteilt, besteht daher auch ein Anspruch auf die Ausstellung eines entsprechenden Führerscheins. Der Umfang des Führerscheins richtet sich nach der erteilten Erlaubnis, denn er dokumentiert diese Erteilung. Ob und wie der Beklagte im Führerschein zu Kontrollzwecken deutlich macht, dass die Fahrerlaubnis für das gesamte Pflichtfahrgebiet gilt ‑ sei es durch die Nennung allein des Kreises Recklinghausen oder durch die Aufzählung aller zum Kreisgebiet gehörigen Städte -, bleibt ihm überlassen.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.