1

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    Tatbestand:

2

Der am 13. Dezember 1947 geborene Kläger steht als Leitender Regierungsdirektor (Besoldungsgruppe A 16 BBesO) im Dienst des Beklagten. Vor Erlass der streitgegenständlichen Verfügung leitete er zuletzt die Justizvollzugsanstalt – JVA – C.      . Im Rahmen des Vollzuges von Freiheitsstrafen bei der JVA C.      ereigneten sich im Januar und Februar 2012 mehrere Vorfälle, die Gegenstand breiter Berichterstattung in der Presse waren. So missglückte am 16. Januar 2012 ein Ausbruchsversuch des Strafgefangenen I.        . Am 29. Januar 2012 entwich der polnische Strafgefangene L.         K.      , der eine Gesamtfreiheitsstrafe von zwei Jahren und sechs Monaten mit anschließender Anordnung von Auslieferungshaft nach Polen verbüßte. Darüber hinaus lag gegen den Gefangenen K.      zum Zeitpunkt des Ausbruchs ein weiterer Europäischer Haftbefehl wegen eines Tötungsdelikts und Brandstiftung vor, über den die zuständige Generalstaatsanwaltschaft den Kläger jedoch bis zu diesem Zeitpunkt nicht informiert hatte.

3

Die Berichterstattung des Klägers zu diesem Ereignis veranlasste das Justizministerium des Landes Nordrhein-Westfalen – Justizministerium – zu zahlreichen Rückfragen.

4

Am 1. Februar 2012 informierte der zuständige Gruppenleiter im Justizministerium den Kläger über die Einsetzung einer „Expertengruppe“, die tatsächlich oder auch nur potenziell sicherheitsrelevante baulich-technische Strukturen sowie die einschlägigen organisatorischen Abläufe bei der JVA C.      einer Prüfung vor Ort unterziehen sollte.

5

Der Gefangene K.      wurde am 3. Februar 2012 von der Polizei festgenommen.

6

Am 7. Februar 2012 war die Entweichung des Gefangenen K.      Thema einer Sondersitzung des Rechtsausschusses des nordrhein-westfälischen Landtages.

7

In dem unter dem 14. Februar 2012 verfassten Bericht des Leiters der eingesetzten „Expertengruppe“ wurde eine vorläufige Rekonstruktion des zu dem Ausbruch des Gefangenen K.      führenden Geschehensablaufs vorgenommen. Des Weiteren kam er zu dem vorläufigen Zwischenergebnis, es bestehe dringender Handlungsbedarf, in Bezug auf die Sicherheit und Ordnung der JVA einen Zustand wiederherzustellen, der der Vollstreckungszuständigkeit gerecht werde. Die Regelungen zur ständigen und unmittelbaren Beaufsichtigung sowie zur Durchsuchung der Gefangenen würden „gelinde ausgedrückt nur unzureichend beachtet“. Dieses Thema werde, quer durch alle Zuständigkeitsbereiche, mit offensichtlicher Nonchalance behandelt. Der baulich-technische Zustand und die administrativ-organisatorische Sicherheitslage seien derart lückenhaft, dass sich vielfältige Einlasstore und Schleppwege für Drogen, Bargeld, Waffen und Handys ergäben. Die JVA C.      beherberge eine hohe Zahl an langstrafigen Inhaftierten mit verfestigtem kriminellem Potential, die mit ihrer Hafterfahrung besonders gut in der Lage seien, vorhandene Sicherheitslücken verdeckt auszunutzen und gleichwohl ein angepasstes Vollzugsverhalten zu zeigen.

8

Der Ausbruch des Gefangenen K.      sei durch unzureichende Beaufsichtigung begünstigt worden, wobei zumindest Hinweise auf einen Organisationsmangel vorlägen und der Vorwurf der Vernachlässigung der Dienstaufsicht durch Verantwortungsträger nahe liege. Bei der Prüfung des Arbeitseinsatzes des Gefangenen K.      , während dessen dieser geflohen sei, seien handwerkliche Fehler eines dienstlich unerfahrenen Beamten passiert. Das insoweit praktizierte Umlaufverfahren habe keine Beteiligung der Abteilungsleitung vorgesehen, was nicht sachgerecht sei.

9

Das Justizministerium kam bei Auswertung des Berichts der „Expertengruppe“ zu dem Ergebnis, dass die von dieser rekonstruierten Geschehnisse in mehreren Punkten von den Berichten des Klägers abwichen.

10

Am 15. Februar 2012 wurde der Gefangene K1.      I1.        aus dem offenen Vollzug der JVA C1.         -T.     in den geschlossenen Vollzug der JVA C.      zurück verlegt, nachdem er mit dem Besitz von 2 g Cannabis aufgefallen war. Am Mittag des 17. Februar 2012 entwich der Gefangene I1.        aus einem Krankenhaus, in dem er sich wegen diverser Frakturen im Schädel- und Gesichtsbereich befand. Zuvor hatte der Kläger entschieden, dass eine Fesselung des Gefangenen bei der Verbringung in das Krankenhaus ebenso wenig erforderlich sei wie im Falle eines stationären Verbleibs eine Bewachung. Am selben Tage gegen 17.00 Uhr wurde der JVA C.      telefonisch die Wiederergreifung des Gefangenen I1.        gemeldet. Das Justizministerium wurde nicht informiert. Am 17. Februar 2012 gegen 19.30 Uhr veröffentlichte das Justizministerium eine Pressemitteilung zur Entweichung des Gefangenen I1.        , die keinen Hinweis auf dessen Wiederergreifung enthielt. Die JVA C.      informierte die Rufbereitschaft des Justizministeriums am 18. Februar 2012 um 9.09 Uhr über die Wiederergreifung.

11

Mit Bericht vom 22. Februar 2012 führte der Kläger aus, er sei davon ausgegangen, dass der Pfortenbedienstete, der ihn über die Wiederergreifung informiert habe, noch den Verantwortlichen vom Dienst und dieser sodann das Justizministerium informieren werde. Am nächsten Morgen habe er durch eine Rückfrage beim Verantwortlichen vom Dienst erfahren, dass dieser noch nicht informiert worden sei und demzufolge auch noch nicht das Justizministerium habe informieren können.

12

Mit Bescheid vom 23. Februar 2012 untersagte der Beklagte dem Kläger aus zwingenden dienstlichen Gründen mit sofortiger Wirkung die weitere Führung der Dienstgeschäfte. Eine weitere Ausübung der Dienstgeschäfte durch den Kläger sei dienstlich nicht vertretbar. Es bestehe begründeter Anlass zu der Annahme, dass es bei einer weiteren Führung der Dienstgeschäfte durch den Kläger zu weiteren erheblichen sicherheitsrelevanten besonderen Vorkommnissen in der von ihm geleiteten Justizvollzugsanstalt kommen und zukünftig von ihm auch in herausgehobenen Angelegenheiten von öffentlichem Interesse objektiv falsch an das Justizministerium berichtet werde. In der JVA C.      seien im Jahr 2012 bereits drei – auch öffentlichkeitswirksame – besondere Vorkommnisse zu verzeichnen. Bei der Untersuchung dieser Vorkommnisse seien erhebliche Fehler in vollzugsfachlicher Sicht festgestellt worden. Zudem seien mehrfach objektiv falsche, unvollständige und irreführende Berichte über Vorgänge im Zusammenhang mit diesen Ereignissen vorgelegt worden, obwohl jedenfalls im Fall des Gefangenen K.      bekannt gewesen sei, dass die Berichte Grundlage für die Unterrichtung des Landtages und seines Rechtsausschusses sein würden. Diese Fehler legten – ohne dass das für den Erlass der Verfügung entscheidend sei – auch den Verdacht eines Dienstvergehens nahe. Für die genannte Bewertung sei u.a. auch der Bericht der „Expertengruppe“ maßgeblich. Angesichts der geschehenen Fehler bestehe hinreichender Anlass zu der Annahme, dass der Kläger den Anforderungen auch zukünftig nicht genügen werde.

13

Mit Verfügung vom 14. März 2012 wurde der Kläger mit seinem Einverständnis und unter Hinausschieben seines Eintritts in den Ruhestand bis zum Ablauf des 30. Juni 2013 aus dienstlichen Gründen an den bei der Justizvollzugsanstalt E.        -I2.       angegliederten Kriminologischen Dienst des Landes Nordrhein-Westfalen abgeordnet.

14

Am 20. März 2012 hat der Kläger gegen das Verbot der Führung der Dienstgeschäfte Klage erhoben.

15

Zur Begründung trägt er vor, es fehle an der erforderlichen Anhörung. Wäre diese vor Erlass des Verbots der Führung der Dienstgeschäfte durchgeführt worden, so

16

hätten die bestehenden Missverständnisse ausgeräumt werden können. Der Beklagte gehe nämlich von einem falschen Sachverhalt aus. Die Annahme, dass seine – des Klägers – weitere Tätigkeit nicht mehr hinnehmbar gewesen sei, sei eine offensichtliche Fehleinschätzung gewesen. So sei durch den zwischenzeitlichen Fortgang des gegen ihn geführten Disziplinarverfahrens belegt, dass seine Handlungen und Anordnungen, insbesondere in Bezug auf den Gefangenen I1.        , sachgerecht gewesen seien.

17

Der Kläger beantragt,

18

festzustellen, dass der Bescheid des Beklagten vom 23. Februar 2012 rechtswidrig gewesen ist.

19

Der Beklagte beantragt,

20

die Klage abzuweisen.

21

Er trägt vor, auf eine objektive oder gar subjektive Pflichtwidrigkeit des Klägers komme es ebenso wenig an wie auf nachträglich gewonnene Erkenntnisse. Maßgeblich sei allein, ob auf der Basis des bei Erlass der streitgegenständlichen Anordnung gegebenen Kenntnisstandes zwingende dienstliche Gründe gegeben gewesen seien.

22

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

23

Entscheidungsgründe:

24

Die Klage hat keinen Erfolg.

25

Sie ist als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – zulässig. Zwar hat sich die ursprünglich mit der Anfechtungsklage angegriffene Verfügung vom 23. Februar 2012 erledigt, da die mit dem Verbot der Führung der Dienstgeschäfte verbundene Beschwer mit der Abordnung des Klägers weggefallen ist. Der Kläger hat aber ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, ob das Verbot der Führung der Dienstgeschäfte rechtmäßig gewesen ist. Dieses folgt aus dem Umstand, dass sein Ansehen in der Öffentlichkeit durch die auch in der Presse publizierte Verhängung des Verbots der Führung der Dienstgeschäfte beeinträchtigt worden ist (sog. „Rehabilitationsinteresse“).

26

Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist jedoch unbegründet.

27

Der Bescheid vom 23. Februar 2012 war rechtmäßig.

28

Ein Verfahrensfehler liegt nicht vor.

29

Von der vor Erlass belastender Verwaltungsakte gemäß § 28 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen – VwVfG NRW – grundsätzlich erforderlichen Anhörung konnte gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW abgesehen werden, da eine sofortige Entscheidung im öffentlichen Interesse notwendig war. Das Sicherheitsinteresse der Bevölkerung einerseits und die Gewähr der Justiz für einen  sicheren Strafvollzug andererseits haben eine unvermittelte dienstrechtliche Reaktion des Dienstherrn geboten erscheinen lassen.

30

Auch in materieller Hinsicht waren die Voraussetzungen gegeben.

31

Rechtsgrundlage für das Verbot der Führung der Dienstgeschäfte ist § 39 Satz 1 des Beamtenstatusgesetzes – BeamtStG –. Nach dieser Vorschrift kann Beamtinnen und Beamten aus zwingenden dienstlichen Gründen die Führung der Dienstgeschäfte verboten werden.

32

Zwingende dienstliche Gründe liegen dann vor, wenn eine weitere Ausübung der Dienstgeschäfte durch den Beamten dienstlich nicht vertretbar ist und schwer wiegende Nachteile für den Dienstherrn, für die Öffentlichkeit oder für Dritte zu befürchten sind, die nicht anders abgewendet werden können. In einem solchen Falle muss das Individualinteresse des Beamten an der weiteren Ausübung seines Amtes gegenüber den Belangen des Gemeinwohls zurücktreten, sofern die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme gegenüber seinen Interessen gewahrt ist. Das Verbot der Führung der Dienstgeschäfte ist demnach ultima ratio. Als solche kommt es nicht nur in den Fällen in Betracht, in denen einem Beamten aufgrund hinreichender Anhaltspunkte eine Straftat oder ein Dienstvergehen von so schwer wiegender Art zur Last gelegt wird, dass bereits vor abschließender Prüfung die Verhinderung der weiteren Dienstausübung zwingend erscheint. Vielmehr kann sie ausnahmsweise auch dann in Betracht kommen, wenn der Beamte, etwa wegen schwer wiegender Fehlleistungen gerade in seinem derzeitigen Arbeitsgebiet anderweitig verwendet werden soll, eine solche Verwendung aber nicht sofort möglich ist und die Art der Fehlleistungen selbst eine befristete Fortführung der Dienstgeschäfte ausschließt. Dabei können die dienstlichen Gründe auch darin bestehen, dass durch einen in der Öffentlichkeit aufgekommenen Verdacht oder Vorwurf das Vertrauen in die dienstliche Tätigkeit eines Beamten und damit der Verwaltung insgesamt in Frage gestellt wird. Die Annahme eines Verschuldens des Beamten ist nicht Voraussetzung des Verbots der Führung der Dienstgeschäfte; wesentlich ist vielmehr die auf die Zukunft gerichtete Frage, ob eine weitere Dienstausübung des Beamten schwer wiegenden Bedenken begegnet.

33

Vgl. Zängl in: GKÖD, § 60 BBG a.F., Rn. 19 ff. u. 22; Plog/Wiedow, § 60 BBG a.F., Rn. 7 ff.

34

Der Begriff der zwingenden dienstlichen Gründe ist ein unbestimmter Rechtsbegriff und unterliegt als solcher grundsätzlich voller gerichtlicher Nachprüfung. Das Gericht hat allerdings zu respektieren, dass der Dienstherr im Rahmen seines Organisationsrechts die fachlichen und politischen Ziele des Verwaltungshandelns bestimmt und damit die dienstlichen Belange maßgebend prägt; diese fließen als Vorgaben auch in die wertende Entscheidung ein, ob die Gründe für das Verbot der Führung der Dienstgeschäfte zwingend sind. Dabei ist ferner der Charakter des Verbots als eine materiellrechtlich vorgesehene Sofortmaßnahme von nur vorübergehender Dauer, die durch eine der Sache nach einstweilige Regelung Zwecken der dienstrechtlichen Gefahrenabwehr dient, zu berücksichtigen.

35

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29.04.2004 – 2 C 21/03 –, BVerwGE, 120, 382 ff. (juris Rn. 10); Zängl, a.a.O.,Rn. 4 u. 19; Plog/Wiedow, a.a.O., Rn. 1 u. 8.

36

Des Weiteren ist vor dem Hintergrund des vorliegenden Falles in Rechnung zu stellen, dass der Justizvollzug einen Bereich mit besonders hoher Relevanz sowohl für das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung als auch für die tatsächliche Sicherheitslage in objektiver Hinsicht darstellt. Dies gilt in besonderer Weise für die hier betroffene JVA C.      , in der eine große Zahl von zu hohen Freiheitsstrafen verurteilten Gefangenen einsitzt, denen in Anbetracht der ihren Verurteilungen zugrunde liegenden Taten ein hohes Gefahrenpotenzial zuzuschreiben ist. Kommt es in einer solchen Anstalt zu einer Häufung besonderer Vorkommnisse, insbesondere Entweichungen von Gefangenen, so besteht für alle zuständigen Stellen und mithin auch für das Justizministerium als zuständige Aufsichtsbehörde unmittelbarer Handlungsbedarf. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Prüfung aller für die besonderen Vorkommnisse maßgeblichen Umstände als auch in Bezug auf gebotene Konsequenzen organisatorischer wie personeller Art. Dabei bietet es keinen Anlass zur Beanstandung, wenn die zuständige Aufsichtsbehörde angesichts einer kurzfristigen Häufung von Entweichungen der Einhaltung von Sicherheitsstandards in der betroffenen Anstalt herausragende Bedeutung beimisst. Zudem kommt gerade in der Zeit während und nach einer Gefangenenentweichung auch einer unverzüglichen, umfassenden und zutreffenden Information des Justizministeriums durch die betroffene Anstalt sehr große Bedeutung zu. Dies folgt zum Einen aus dem mit Gefangenenentweichungen regelmäßig einhergehenden besonderen öffentlichen Interesse und der Relevanz einer umfassenden und zutreffenden Information der Öffentlichkeit durch das Justizministerium für das allgemeine Sicherheitsgefühl. Zum Anderen ist zu berücksichtigen, dass Gefangenenentweichungen häufig zu einer Befassung des Landtages (Rechtsausschuss) mit diesen Vorgängen führen. In diesen Fällen ist – wie hier – eine unverzügliche, vollständige und zutreffende Information der Abgeordneten für den zuständigen Justizminister unabdingbar. Hierzu aber ist der Justizminister seinerseits auf Informationen durch den verantwortlichen Anstaltsleiter der betreffenden JVA angewiesen, die hierfür die uneingeschränkte Gewähr bieten müssen.

37

Unter Berücksichtigung dieser Prämissen waren zum maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Verbots der Führung der Dienstgeschäfte zwingende dienstliche Gründe gegeben. Eine weitere Ausübung der Dienstgeschäfte durch den Kläger war seinerzeit dienstlich nicht mehr vertretbar.

38

In der JVA C.      hatten sich innerhalb eines Zeitraums von fünf Wochen eine versuchte, aber gescheiterte sowie zwei – zunächst – erfolgreiche Gefangenenentweichungen ereignet. Eine in der Folge des zweiten dieser außergewöhnlich – in kurzen Zeitabständen – gehäuft aufgetretenen besonderen Vorkommnisse eingesetzte „Expertengruppe“ war zu der vorläufigen Einschätzung gekommen, dass in der JVA C.      Defizite bestanden, die Entweichungen begünstigten und die, soweit sie organisatorischer Art bzw. im Rahmen der Personalführung beeinflussbar waren, dem Verantwortungsbereich des Klägers zuzuschreiben waren. Hinzu kam, dass die Berichte des Klägers dem – maßgeblich auch durch die gegenüber dem Landtag bestehenden Auskunftspflichten begründeten – Informationsbedürfnis des Justizministeriums nicht genügten.

39

Dem kann der Kläger nicht mit Erfolg entgegen halten, der Verlauf des Disziplinarverfahrens habe die Annahme zwingender dienstlicher Gründe widerlegt, weil ihm keine nachhaltigen Fehler bei der Dienstausübung hätten nachgewiesen können. Hierauf kommt es nicht an, weil das Vorliegen zwingender dienstlicher Gründe allein auf der Basis der seinerzeit vorliegenden Erkenntnisse zu beurteilen gewesen ist. Als Sofortmaßnahme setzt das Verbot der Führung der Dienstgeschäfte allein eine sorgfältige und durch hinreichend tragfähige Tatsachen gestützte Prognoseentscheidung voraus, die von später gewonnenen zusätzlichen Erkenntnissen unabhängig ist.

40

Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Die Verhältnismäßigkeit des Verbots der Führung der Dienstgeschäfte begegnet keinen Bedenken. Dabei ist zunächst in Rechnung zu stellen, dass die Maßnahme dem Schutz der Bevölkerung vor Straftätern, die zu einem beträchtlichen Teil schwer wiegende Straftaten begangen haben, diente. Dieses Ziel hätte auch nicht in gleicher Weise durch eine andere, für den Kläger weniger einschneidende Maßnahme erreicht werden können. Insbesondere konnte nicht mehr zugewartet werden, um, wie der Kläger geltend macht, einseitig oder gar einvernehmlich eine andere Verwendung zu ermitteln und sodann eine Abordnung oder Versetzung des Klägers vorzunehmen. Eine solche Vorgehensweise wäre dem bestehenden sofortigen Handlungsbedarf, der gerade durch die Ereignisse der letzten Tage vor dem Erlass der hier streitgegenständlichen Maßnahme belegt wird, nicht gerecht geworden. Dass der Kläger die ihm persönlich gemeldete Nachricht von der Wiederergreifung des entwichenen Gefangenen I1.        nicht unverzüglich, sondern erst mit einem halben Tag Verzögerung an das Justizministerium weiter geleitet hat, stellt ungeachtet der disziplinarrechtlichen Relevanz ein schwer wiegendes Versäumnis in einer Angelegenheit von hoher sicherheits- und justizpolitischer Bedeutung dar. Es erschließt sich ohne Weiteres, dass Nachrichten von einer Entweichung oder einer Wiederergreifung eines Gefangenen derart einschneidende und öffentlichkeitsrelevante Ereignisse betreffen, dass diese unverzüglich dem Justizministerium zu melden sind. Dies gilt erst recht in einer Situation wie der seinerzeit vorliegenden, in der die Öffentlichkeit aufgrund der vorangegangenen Vorkommnisse in erhöhtem Maße sensibilisiert war. In einer solchen Situation darf sich ein Anstaltsleiter als Behördenleiter nicht ohne weitere eigene Erkundigungen oder entsprechende konkrete Anweisungen darauf verlassen, dass einer seiner Mitarbeiter das Justizministerium informieren werde. Dass der Kläger dies ausweislich seines Berichts vom 22. Februar 2012 gleichwohl getan hat, belegt zudem, dass die Ursachen der seinerzeitigen Kommunikationsprobleme jedenfalls nicht, wie er meint, ausschließlich auf Seiten des Justizministeriums lagen.

41

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, diejenige über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung – ZPO –.