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Tatbestand:

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Der 1963 geborene Kläger ist seit 1982 im Besitz der Fahrerlaubnis der (alten) Klasse 3. Am 8. Juli 1988 wurde ihm zudem die Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung erteilt. Seit dieser Zeit ist der Kläger beruflich als Taxifahrer tätig. Seine Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung wurde stets verlängert.

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Am 4. Januar 2011 beantragte der Kläger wiederum die Verlängerung seiner Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung. Dabei legte er eine Bescheinigung des TÜV O. vom 25. November 2011 über die ärztliche Untersuchung vor, wonach eine augenärztliche Untersuchung erforderlich war. Das durch die Augenärztin C. T. vom Klinikum E. - Augenklinik - erstellte augenärztliche Gutachten vom 3. Januar 2011 über eine Untersuchung des Sehvermögens nach Anlage 6 Nr. 2.2 der Fahrerlaubnis-Verordnung (FeV) kommt zu dem Ergebnis, dass bei dem Kläger bei normalem Dämmerungssehvermögen eine krankhaft erhöhte Blendempfindlichkeit bestehe, mit der man von einer stark geminderten Nachtfahrtauglichkeit ausgehen müsse. In der FeV bestünden diesbezüglich keine Auflagen. Die Gutachterin empfehle bei der bestehenden pathologischen Blendempfindlichkeit, nach den Richtlinien der Deutschen Ophtalmologischen Gesellschaft (DOG) und des Berufsverbands der Augenärzte Deutschlands e.V. (BVA) sowie den EU-Richtlinien bei dem Kläger ein Nachtfahrverbot (nach der sog. bürgerlichen Dämmerung) zu erteilen.

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Am 30. Januar 2011 verlängerte die Beklagte die Fahrerlaubnis des Klägers zur Fahrgastbeförderung bis zum 9. Januar 2016. Sie versah sowohl die Erlaubnis zur Fahrgastbeförderung als auch den Führerschein des Klägers mit der Ziffer 05.01 "nur bei Tageslicht".

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Gegen dieses Nachtfahrverbot in den beiden Erlaubnissen wendet der Kläger sich mit der am 17. März 2011 erhobenen Klage. Zur Begründung trägt er vor, für ihn als Taxifahrer komme die erteilte Auflage einem Berufsverbot gleich. Es gebe für die Auflage auch keine Ermächtigungsgrundlage. Für ihn als sog. Altinhaber, der vor dem 1. Januar 1999 sowohl die Fahrerlaubnis als auch die Erlaubnis zur Fahrgastbeförderung erworben habe, gelte nach der FeV und deren Anlage 6 ein Bestandsschutz. Die danach vorgesehenen Mindestanforderungen an das Sehvermögen erfülle er. Bei festgestellten Mängeln im Bereich des Dämmerungssehens und der Blendempfindlichkeit bestehe lediglich die Pflicht der Behörde zur Erteilung eines Hinweises an den Betroffenen. Weitergehende Handlungspflichten oder Eingriffsbefugnisse bestünden nicht. Die Tatsache, dass der Verordnungsgeber es auch bei Änderungen der FeV für Altinhaber bei der Hinweisregelung belassen habe, sei eine bewusste und klar definierte gesetzgeberische Entscheidung, die nicht mittels Erteilung einer Auflage außer Funktion gesetzt werden könne. Zudem sei die Auflage auch inhaltlich nicht gerechtfertigt. Er verfüge über ein ausreichendes Dämmerungssehen mit und ohne Blendung, wie sich aus dem von ihm eingeholten augenärztlichen Gutachten des Dr. med. V. U. vom 14. Juli 2011 ergebe.

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Der Kläger beantragt,

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die Auflage 05.01 in seiner Fahrerlaubnis und in seiner Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie ist der Auffassung, aufgrund des Ergebnisses der augenärztlichen Untersuchung sei es geboten gewesen, dem Kläger die Auflage, nur bei Tageslicht zu fahren, zu erteilen. Die Hinweispflicht in der Anlage 6 zur FeV sei allgemein vorgesehen für den Fall, dass die Nachtfahrtauglichkeit eingeschränkt sei, bestehe aber unabhängig von der Frage, ob die Kraftfahreignung fortbestehe. Sei dies nicht der Fall, müsse die Erteilung einer Auflage möglich sein, da ansonsten die Fahrerlaubnis völlig entzogen werden müsse.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung -VwGO-) zulässig und begründet. Das dem Kläger sowohl in seiner Fahrerlaubnis als auch in der Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung erteilte Nachtfahrverbot ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

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Durch Eintragen der Schlüsselzahl 05.01 in den Führerscheinen des Klägers sind dessen allgemeine Fahrerlaubnis und Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung nach Ziffer II a) der Anlage 9 zu § 25 Abs. 3 der Fahrerlaubnis-Verordnung (FeV) eingeschränkt auf Fahrten "nur bei Tageslicht". Das damit einhergehende Verbot, ein Kraftfahrzeug nach Eintritt der Dämmerung und in der Nacht zu führen, stellt als persönliche Einschränkung der Nutzung der Fahrerlaubnis in zeitlicher Hinsicht eine selbständig anfechtbare, belastende Auflage dar,

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vgl. Verwaltungsgericht (VG) Frankfurt, Beschluss vom 21. März 1986 - III/V-H469/86 -; Hessischer Verwaltungsgerichtshof (VGH), Beschluss vom 25. September 1986 - 2 TH 2233/86 -; Oberverwaltungsgericht (OVG) Berlin, Urteil vom 18. April 1990 -1 B 222.88-, sämtlich juris,

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deren Aufhebung der Kläger im Wege der Anfechtungsklage begehren kann.

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Die Erteilung dieser Auflage ist nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 23 Abs. 2 FeV gedeckt. Danach kann die Fahrerlauwbnisbehörde die Fahrerlaubnis soweit wie notwendig beschränken oder unter den erforderlichen Auflagen erteilen, wenn der Bewerber nur bedingt zum Führen von Kraftfahrzeugen geeignet ist. Die Erteilung einer Auflage, die bei einem nur partiellen Eignungsmangel als gegenüber der Entziehung oder Versagung der Fahrerlaubnis milderes Mittel in Betracht kommt, ist jedoch im vorliegenden Fall durch die spezielle Regelung des Verordnungsgebers in Ziffer 3.2.2.2 der Anlage 6 zur FeV ausgeschlossen.

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Nach Ziffer 3.2.2.2 der Anlage 6 i.d.F. der 7. Verordnung zur Änderung der FeV und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 26. Juni 2012 (BGBl. I 2012, 1394 ff.) ist der Inhaber einer bis zum 31. Dezember 1998 erteilten Fahrerlaubnis (sog. Altinhaber), wozu auch der Kläger zählt, auf die Gefahren durch geminderte Dämmerungssehschärfe und erhöhte Blendempfindlichkeit beim Fahren in der Dämmerung und in der Nacht hinzuweisen, wenn - wie bei dem Kläger - anlässlich einer augenärztlichen Untersuchung insofern Mängel festgestellt werden. Mit dieser ausdrücklichen Formulierung der Hinweispflicht hat der Verordnungsgeber zugleich zum Ausdruck gebracht, dass weitergehende einschneidendere Maßnahmen bei Altinhabern nicht ergriffen werden dürfen. Dem Betroffenen soll gerade "nur" ein Hinweis erteilt werden. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut der Ziffer 3.2.2.2 in Zusammenschau mit den übrigen Regelungen der Anlage 6 und der Entwicklung, die diese in den vergangenen Jahren genommen hat.

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Die Anlage 6 zur FeV regelt generell, welche Anforderungen an das Sehvermögen der Fahrerlaubnisbewerber zu stellen sind. Dabei befasst sie sich zum einen damit, welche Untersuchungen erforderlich sind; zum anderen stellt sie Mindestanforderungen für die unterschiedlichen Sehfunktionen auf. Können diese vom Fahrerlaubnisbewerber nicht erfüllt werden, so ist ihm je nach Art des Mangels die Fahrerlaubnis zu versagen oder aber diese mit einer Auflage zu versehen, um die Geeignetheit herzustellen. Gerade im Hinblick auf die Dämmerungssehschärfe und die Blendempfindlichkeit hat diese Anlage, ausgelöst vor allem durch die diesbezüglichen Empfehlungen der DOG und des BVA,

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siehe aktuell: Fahreignungsbegutachtung für den Straßenverkehr 2011, Empfehlung der DOG und des BVA, Anleitung für die augenärztliche Untersuchung und Beurteilung der Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen,

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in den letzten Jahren immer wieder Änderungen erfahren. Hinsichtlich der hier interessierenden Sehfunktionen Dämmerungssehen und Blendempfindlichkeit enthielt die FeV vom 13. Dezember 2010 (BGBl. I 2010, 1980ff.) in der Anlage 6 unter Ziffer 2.2.2 lediglich eine Regelung, die der derzeit geltenden Ziffer 3.2.2.2 entsprach. Die 5. Verordnung zur Änderung der FeV und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 17. Dezember 2010 (BGBl. I 2010, 2279 ff.) stellte Anforderungen an das Dämmerungssehen und die Blendempfindlichkeit im Rahmen einer augenärztlichen Untersuchung für Fahrerlaubnisbewerber der Klassen A, A1, B, BE, M, S, L und T auf. Die Hinweisregelung für Altinhaber wurde unter Ziffer 3.2.2.2 unverändert beibehalten. Die derzeit geltende Fassung der Anlage 6 hat das Dämmerungssehen und die Blendempfindlichkeit nun auch als zu überprüfende Mindestvoraussetzungen für Klassen C, C1, CE, C1E, D, D1, DE, D1E und die Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung aufgenommen (vgl. Ziffern 2.12 und 2.2.2). Hinsichtlich der Altinhaber blieb es wiederum bei der aus den Vorgängerfassungen der Anlage 6 wortgleich übernommenen Hinweisregelung (vgl. Ziffer 3.2.2.2). Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass es sich bei der Beibehaltung der Hinweisregelung für Altinhaber um eine bewusste Entscheidung des Verordnungsgebers handelt. Dieser hat in Kenntnis der Problematik des Dämmerungssehens und der Blendempfindlichkeit gerade bei älteren Personen diese Sehfunktionen für Altinhaber nicht als Mindestvoraussetzungen aufgenommen, bei deren Fehlen eine Auflage denkbar wäre. Vielmehr hat er sich dafür entschieden, im Falle von Defiziten in diesen Bereichen des Sehens den Betroffenen (lediglich) einen Hinweis zu erteilen.

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Diese Entscheidung des Verordnungsgebers ist seitens der Verwaltungsbehörden und Gerichte auch vor dem Hintergrund der Gefahren, die mit einem nicht ausreichenden Sehvermögen verbunden sein können, zu respektieren. Nicht jeder körperliche Mangel, der sich auf die Kraftfahreignung auswirken kann, muss zwingend zu einer Entziehung der Fahrerlaubnis oder deren Einschränkung durch Erteilung einer Auflage führen. Die Bewertung und Regelung, ob und inwieweit in die durch Art. 2 des Grundgesetzes geschützte allgemeine Handlungsfreiheit der Betroffenen eingegriffen werden soll, obliegt vielmehr dem Verordnungsgeber. Dieser hat sich in Bezug auf Altinhaber dafür entschieden, bei nicht ausreichendem Dämmerungssehen und Blendempfindlichkeit an die Einsicht der Betroffenen zu appellieren, die ohnehin wie jeder Verkehrsteilnehmer verpflichtet sind, sich an ihren Leistungsgrenzen zu orientieren.

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So bereits: Schubert/Schneider/Eisenmenger/Stephan, Begutachtungsleitlinien zur Kraftfahreignung, Kommentar, 2. Auflage, 2005, Seite 94

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Die gegenteiligen Gerichtsentscheidungen,

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Hessischer VGH und OVG Berlin, jeweils a.a.O.,

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setzen sich mit dem Verhältnis der Hinweisregelung zur Möglichkeit der Verhängung einer Auflage nicht auseinander.

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Da die maßgebliche Regelung der Anlage 6 in den unterschiedlichen Fassungen identisch ist, bedarf es keiner Entscheidung, ob vorliegend auf den Zeitpunkt des Erlasses der Auflage oder den der gerichtlichen Entscheidung abzustellen ist. Zu beiden Zeitpunkten ist der Erlass eines Nachtfahrverbotes gegenüber dem Kläger in Form einer Auflage durch die jeweils geltende Fassung der Anlage 6 zur FeV nicht gedeckt.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Regelung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

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