Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 1 K 30/12

Tatbestand:

Der am 3. August 1955 geborene Kläger steht als Kriminaloberkommissar bei dem Polizeipräsidium S. im Dienst des beklagten Landes. Er wurde zum 28. September 2006 in sein derzeitiges Statusamt A 10 der Bundesbesoldungsordnung (BBesO) befördert.

In der dienstlichen Beurteilung zum Stichtag 1. August 2008 erhielt der Kläger ein Gesamturteil von 3 Punkten bei einer Bewertung aller Hauptmerkmale mit 3 Punkten.

Die Erstellung der neuen dienstlichen Beurteilung des Klägers zum Stichtag 1. Juli 2011 wurde durch folgende Maßnahmen vorbereitet: Unter dem 10. Januar 2011 erging ein Erlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen (45.2-26.00.05) im Hinblick auf die Einhaltung der Richtsätze gemäß Ziffer 8.2.2 der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (Richtlinien für die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten im Bereich der Polizei, Runderlass des Innenministeriums - 45.2-26-00-05 - vom 9. Juli 2010 - BRL Pol) zum Stichtag 01.06.2011 unter anderem an alle Polizeibehörden. Dieser regelte die Vorlage der beabsichtigten Beurteilungsnoten an das Landesamt für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten der Polizei Nordrhein-Westfalen (LAFP).

In der Zeit vom 10. Mai 2011 bis 13. Mai 2011 fanden bei dem Polizeipräsidium S. täglich Maßstabsbesprechungen, die als Pflichtveranstaltungen für die Erstbeurteiler ausgestaltet waren, statt. Auch die Gleichstellungsbeauftragte wurde zu den Maßstabsbesprechungen eingeladen und nahm daran teil. In diesen Besprechungen wurde unter anderem der als Maßstab für die Besoldungsgruppe A 10 BBesO geltende Maßstab "Beurteilungen im Prädikatsbereich sind zu begründen" vorgestellt.

Für den Kläger nahm das Beurteilungsverfahren folgenden Verlauf:

Nach dem Beurteilungsgespräch vom 27. Juni 2011 schlug der Erstbeurteiler, Polizeihauptkommissar (PHK) C. , im Erstbeurteilervorschlag vom 25. Juli 2011 ein Gesamturteil von 3 Punkten bei einer Bewertung der Einzelmerkmale mit 3, 3, 3, 3, 3, 4 und 4 Punkten vor.

In die dienstliche Beurteilung fand ein Beurteilungsbeitrag vom 9. Mai 2011 über den Zeitraum vom 2. August 2008 bis zum 31. Januar 2011 Eingang. Der Ersteller, EPHK °. H. , hatte die Einzelmerkmale mit 4, 4, 4, 4, 4, 4 und 3 Punkten bewertet. Unter Punkt V. - Votum der von der Behördenleitung beauftragten Person - war vermerkt: "Die im vorliegenden Beurteilungsbeitrag ausgebrachten Bewertungen können nicht im Quervergleich mit den Beamtinnen und Beamten der zum nächsten Regelbeurteilungsstichtag maßgeblichen Vergleichsgruppe betrachtet werden. Vor diesem Hintergrund ist das abgebildete Leistungs- und Befähigungsbild im anstehenden Regelbeurteilungsverfahren zu relativieren und gegebenenfalls anzupassen."

An der Beurteilungskonferenz vom 23. August 2011 nahmen ausweislich des über die Beurteilungskonferenzen vom 19. August 2011, 23. August 2011, 6. Oktober 2011 und vom 17. November 2011 gefertigten Protokolls die Polizeipräsidentin, die Leiter der Direktionen GE, K, V, ZA und ZI 2, die Gleichstellungsbeauftragte, PHK´in T. , und 2 Sachbearbeiter teil. Die Endbeurteilerin bestätigte die vom Erstbeurteiler vorgeschlagene Bewertung des Klägers.

Mit Schreiben vom 24. August 2011 übersandte das Polizeipräsidium S. eine Übersicht der in den Beurteilungen zum Stichtag 1. Juli 2011 vergebenen Noten an das LAFP mit der Bitte um Freigabe, die das LAFP mit Schreiben vom 19. September 2011 erteilte. Insgesamt wurden in der Vergleichsgruppe des Klägers 319 Beamtinnen und Beamte zum Stichtag 1. Juli 2011 beurteilt. Von ihnen erhielten 222 ein Gesamturteil von 3 Punkten, 66 ein Gesamturteil von 4 Punkten und 31 ein Gesamturteil von 5 Punkten. Die dienstliche Beurteilung wurde dem Kläger am 9. November 2011 bekannt gegeben.

Der Kläger hat am 3. Januar 2012 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor, der Beurteilungsbeitrag sei rechtswidrig. Der Ersteller, EPHK °. , sei bereits zum 31. Januar 2011 zur Ruhe gesetzt worden und habe aus diesem Grunde in dienstlicher Eigenschaft keine Beurteilung mehr erstellen dürfen. Auch die Abweichung der Regelbeurteilung von der Bewertung im Beurteilungsbeitrag sei nicht plausibel, da darin eine Verkehrung der Bewertung seiner Stärken und Schwächen liege. Bis auf die gleiche Bewertung des Merkmals "Veränderungskompetenz" seien in der Regelbeurteilung alle Merkmale, die im Beurteilungsbeitrag mit 4 Punkten bewertet worden seien, mit 3 Punkten bewertet worden. Das Merkmal "Soziale Kompetenz" sei entgegen der Bewertung mit 3 Punkten im Beurteilungsbeitrag in der Regelbeurteilung mit 4 Punkten bewertet worden. Abweichungen von Beurteilungsbeiträgen müssten plausibilisiert werden. Der Erstbeurteiler habe zudem kaum Dienst mit ihm verrichtet. Innerhalb des vom Beurteilungsbeitrag nicht umfassten Zeitraums seien er und sein Erstbeurteiler lediglich in der Zeit vom 21. Februar 2011 bis zum 29. März 2011 und vom 4. Mai 2011 bis zum 30. Juni 2011 grundsätzlich gemeinsam im Dienst gewesen. Weiter habe sich der Erstbeurteiler bei der Erstellung des Beurteilungsvorschlags an sachfremden Erwägungen orientiert. Im Beurteilungsgespräch habe er ihm, dem Kläger, gesagt, er sei mit ihm sehr zufrieden, könne ihn aber nicht besser als mit 3 Punkten bewerten, da er von den 4 von ihm in der Besoldungsgruppe A 10 BBesO zu beurteilenden Beamten bereits einen Kollegen aufgrund seines Alters und einen anderen Kollegen aufgrund seiner Krebserkrankung vorrangig berücksichtigen müsse. Dies habe sein Erstbeurteiler auch einem weiteren Kollegen in dem mit diesem geführten Beurteilungsgespräch gesagt. Darüber hinaus sei die über die Beurteilungsrichtlinien hinausgehende Begründungspflicht für Prädikatsbeurteilungen rechtswidrig. Sie sei geeignet, die Vergabe von Prädikatsbeurteilungen zu verhindern und könne einer Abänderung der Beurteilungsrichtlinien gleichkommen. Schließlich sei die Bewertung der Beurteilungsmerkmale allein in Zahlen ohne weitere Begründung für die Beamten nicht nachvollziehbar und daher rechtswidrig. Dies habe der VGH Baden-Württemberg (Beschluss vom 29. November 2010 - 4 S 2416/10 -) bereits entschieden.

Der Kläger beantragt,

den Beklagten zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 15. September 2011 aufzuheben und unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts eine neue dienstliche Beurteilung über den Kläger zu erstellen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt er an, in den Maßstabsbesprechungen seien die allgemeinen Maßstäbe vorgestellt worden, die durch die Teilnehmer der Beurteilungskonferenz konkretisiert worden seien. In den Beurteilungskonferenzen sei auch festgelegt worden, welche Schwerpunkte für die jeweilige Vergleichsgruppe für eine Prädikatsbeurteilung maßgeblich seien. Dabei seien zunächst immer die Leistungen des Beamten in den Fokus gestellt worden. Die Beurteilung des Klägers sei mit den übrigen Beurteilungen der Vergleichsgruppe A 10 BBesO am 23. August 2011 behandelt worden. Die Teilnehmer der Beurteilungskonferenz seien aufgrund der Verfahrensweise nach Ziffer 9.1 Abs. 4 BRL Pol durch im Vorfeld der Beurteilungskonferenz geführte Spiegelgespräche ausreichend personen- und sachkundig gewesen. EPHK °. sei auch kurz nach dem Eintritt in den Ruhestand noch in der Lage gewesen, den Beurteilungsbeitrag zu erstellen. Er sei in dem Beurteilungszeitraum auch direkter Vorgesetzter des Klägers gewesen und habe dessen Leistungen aus eigener Anschauung beurteilen können. Der Erstbeurteiler habe den Beurteilungsbeitrag bei der Urteilsfindung einbezogen. Beurteilungsbeiträge entstünden als subjektive, allein an der Auffassung des Erstellers orientierte Einschätzungen außerhalb von Maßstäben und in Unkenntnis der Vergleichsgruppe. Daher seien Unterschiede in der Bewertung nachvollziehbar. Abzustellen sei insofern auf die Einschätzung des zuständigen Erstbeurteilers zum Beurteilungsstichtag. Auch das Beurteilungsgespräch eines anderen Kollegen könne nicht für die Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung des Klägers herangezogen werden. Die Begründungspflicht für Prädikatsbeurteilungen begegne ebenfalls keinen Bedenken. Sie solle nur die Motive und Beweggründe für die Notenvergabe des Erstbeurteilers für die weiteren Vorgesetzten und die Endbeurteilerin erläutern und die Beurteilung nachvollziehbar machen. Sie betreffe lediglich den Erstbeurteiler, der Endbeurteiler könne dessen Vorschlag folgen oder eine abweichende Stellungnahme fertigen. Schließlich betreffe die vom Kläger angeführte Entscheidung des VGH Baden-Württemberg ein anderes Beurteilungssystem für einen anderen Verwaltungszweig eines anderen Bundeslandes und sei daher nicht auf die hier vorliegende Beurteilung übertragbar.

Mit Beschluss vom 29. August 2012 hat die erkennende Kammer den Rechtsstreit der Berichterstatterin zur Entscheidung als Einzelrichterin übertragen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, des vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgangs sowie der Personalakte des Klägers (Unterordner A) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Entscheidung ergeht nach § 6 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) durch die Einzelrichterin, da dieser der Rechtsstreit zur Entscheidung übertragen worden ist.

Die zulässige Leistungsklage ist begründet.

Der Kläger hat einen Anspruch auf Aufhebung der ihm durch das Polizeipräsidium S. erteilten dienstlichen Beurteilung vom 15. September 2011 und auf Erstellung einer neuen dienstlichen Beurteilung für die Zeit vom 2. August 2008 bis zum 30. Juni 2011. Die angegriffene dienstliche Beurteilung ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.

Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt nachprüfbar. Mit Rücksicht auf die dem Dienstherrn zuzugestehende Beurteilungsermächtigung hat sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle darauf zu beschränken, ob die Verwaltung gegen Verfahrensvorschriften oder -regeln verstoßen, den gesetzlichen Rahmen oder anzuwendende Begriffe verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zu Grunde gelegt, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese Richtlinien hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe nach dem Gleichheitsgrundsatz gebunden. Das Gericht kann kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten wurden, ob sie sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halten und ob sie auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Juni 2006 - 6 A 1216/04 -, www.nrwe.de; Beschlüsse vom 27. Dezember 2007 - 6 A 1603/05 -, vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3599/98 -, DÖD 2000, 161 und - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266; VG Gelsenkirchen, Urteile vom 7. März 2007 - 1 K 1500/06 -, www.nrwe.de, und vom 6. August 2008 - 1 K 1834/06 -.

Unter Zugrundelegung dieser Grundsätze ist die dienstliche Beurteilung rechtswidrig. Denn die den Regelbeurteilungen des Polizeipräsidiums S. zum Stichtag 1. Juli 2011 als Maßstab zugrundeliegende Pflicht, Beurteilungen im Prädikatsbereich zu begründen, ist rechtswidrig.

In den hier maßgeblichen Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen vom 9. Juli 2010 ist eine gesonderte Begründung für die Vergabe einer Beurteilung im Prädikatsbereich nicht vorgesehen. Eine Begründungspflicht passt auch nicht in das System dieser Beurteilungsrichtlinien.

Vgl. die Wertung in: OVG NRW, Beschluss vom 6. Dezember 2010 - 6 A 596/10 -, www.nrwe.de.

Denn es liegt nahe, dass durch die Begründungspflicht die wesentliche Aufgabe der Beurteilerbesprechung durch den Erstbeurteiler vorweggenommen und damit - entgegen dem in den Beurteilungsrichtlinien vorgesehenen Beurteilungsverfahren - von der Ebene der Endbeurteilung auf die Ebene des Erstbeurteilervorschlags verlagert wird: der behördenweite leistungsgerecht abgestufte Vergleich der Beurteilungen nach Ziffer 9.2 Abs. 2 Satz 3 BRL Pol.

Nach Ziffer 9.2 Abs. 2 Satz 3 BRL Pol sind die Beurteilungen erst in der Beurteilerbesprechung mit dem Ziel zu erörtern, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Beurteilungen zu erreichen.

Die beim Beklagten bestehende Begründungspflicht für Prädikatsbeurteilungen hingegen führt dazu, dass dem Erstbeurteiler im Beurteilungsverfahren ein größeres Gewicht zukommt, als dies in den Beurteilungsrichtlinien vorgesehen ist.

Denn es ist bei Abgabe entsprechender Begründungen durch die Erstbeurteiler nicht unwahrscheinlich, dass der behördenweite Leistungsvergleich innerhalb der Vergleichsgruppe ganz oder teilweise unterbleibt. Es liegt nämlich nahe, dass sich der Endbeurteiler im Rahmen der Beurteilerbesprechung darauf beschränkt, allein die vorhandenen Begründungen der Erstbeurteiler miteinander zu vergleichen mit der Folge, dass die Begründungen - nicht aber der nach den Beurteilungsrichtlinien in der Beurteilerbesprechung vorzunehmende Leistungsvergleich innerhalb der Vergleichsgruppe der zu beurteilenden Beamten - letztlich den Ausschlag dafür geben, welcher Beamte eine Prädikatsbeurteilung erhält und welcher nicht.

Insoweit liegt es ebenfalls nahe, dass die Endbeurteilerrunde lediglich die mit Begründungen versehenen Erstbeurteilervorschläge einem Leistungsvergleich unterzieht. Ein Vergleich der Beurteilungen der Beamten, die der Erstbeurteiler lediglich mit 3 Punkten bewertet hat, mit den Beamten, zu deren Bewertung über den Erstbeurteilervorschlag hinaus noch eine besondere Begründung vorliegt, erscheint hingegen gleichsam ausgeschlossen, da erstere keinen weiteren Erkenntnisgewinn beinhalten. Vielmehr ist wahrscheinlich, dass die Beurteilungen der mit 3 Punkten vorgeschlagenen Beamten keiner erneuten behördenweiten Prüfung, jedenfalls aber keinem Vergleich mit einem 4-Punkte-Beurteilungsvorschlag unterzogen werden, und zwar auch dann, wenn sich eine solche Gegenüberstellung der Leistungsbewertung grundsätzlich aufdrängen würde, etwa bei guten 3-Punkte- und schlechten 4-Punkte-Beurteilungsvorschlägen.

Zudem ist nicht ausgeschlossen, dass der Erstbeurteiler aufgrund der Begründungspflicht gegen das Gebot der Beurteilungswahrheit verstößt. Denn die Begründungspflicht ist geeignet, einen Abschreckungseffekt im Hinblick auf Prädikatsbeurteilungen zu produzieren. Die Annahme liegt nicht fern, dass der mit der Begründungspflicht einhergehende erhöhte Verwaltungsaufwand den Erstbeurteiler davon abhält, in allen Fällen Erstbeurteilervorschläge im Prädikatsbereich zu unterbreiten, in denen er dies aufgrund der Leistungen der zu beurteilenden Beamten für gerechtfertigt hält, sondern die Anzahl der Prädikatsbeurteilungen auf ein vertretbares Minimum reduziert.

Darüber hinaus begegnet die Begründungspflicht rechtlichen Bedenken im Hinblick auf den in Art. 33 Abs. 2 des Grundgesetzes (GG) verankerten Leistungsgrundsatz. Als primäre Grundlage beamtenrechtlicher Personalentscheidungen, insbesondere beamtenrechtlicher Beförderungen, geben dienstliche Beurteilungen Auskunft über die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung eines Beamten.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 11. Februar 2009 - 2 A 7.06 -, juris, Rdnr. 17, vom 27. Februar 2003 - 2 C 16.02 -, juris, Rdnr. 12, und vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, juris; OVG NRW, Beschlüsse vom 1. August 2011 - 1 B 186/11 -, vom 17. März 2011 - 6 B 1667/10 - und vom 27. Februar 2004 - 6 B 2451/03 -, jeweils www.nrwe.de.

Aus diesem Grund ist bereits der Erstbeurteilervorschlag auf eine Aussage über die vorgenannten Kriterien zu beschränken. Es liegt jedoch nahe, dass der Erstbeurteiler in der zusätzlich abzugebenden Begründung auch auf leistungsfremde Aspekte zurückgreift, die über die von ihm vorgeschlagene Leistungs- und Befähigungsbewertung hinausgehen und über die zusätzliche Begründung Eingang in die dienstliche Beurteilung finden. Denn die Überzeugung des Erstbeurteilers, wie die Leistung und Befähigung des zu beurteilenden Beamten zu bewerten sind, kommt bereits in dem Erstbeurteilervorschlag zum Ausdruck.

Schließlich verstößt die Begründungspflicht gegen den in Art. 3 Abs. 1 GG verankerten Gleichbehandlungsgrundsatz. Denn die beim Polizeipräsidium S. praktizierte Begründungspflicht für Prädikatsbeurteilungen wird landesweit nicht flächendeckend angewandt. Insoweit hat der Beklagte weder vorgetragen noch ist ersichtlich, dass sich entgegen den Richtlinienvorgaben eine von den Beurteilungsrichtlinien abweichende landesweite Verwaltungspraxis dahingehend, dass für Prädikatsbeurteilungen ein Begründungserfordernis besteht, gebildet hat.

Es ist auch nicht ausgeschlossen, dass sich dieser Fehler zu Lasten des Klägers, der im Erstbeurteilervorschlag mit 3 Punkten bewertet wurde, aber zugleich über einen 2 1/2 Jahre und damit einen großen Teil des Beurteilungszeitraums abdeckenden Beurteilungsbeitrag mit einer weit überwiegenden Bewertung der Einzelmerkmale mit 4 Punkten verfügt, negativ auf das Ergebnis seiner Beurteilung ausgewirkt hat.

Vor diesem Hintergrund können die Fragen der Einbeziehung der Gleichstellungsbeauftragten in die Maßstabsbildung und der Rechtmäßigkeit des Beurteilungsbeitrags sowie die Frage, ob sich der Erstbeurteiler bei der Erstellung des Erstbeurteilervorschlags von sachfremden Erwägungen hat leiten lassen, dahinstehen. Insoweit war das Gericht zu einer weiteren Sachaufklärung nicht gehalten. Ebenfalls dahinstehen kann die Frage, ob das neue Beurteilungssystem aufgrund der Vergabe von reinen Punktwerten rechtswidrig ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.