Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 6 K 4455/09

Tatbestand:

Die Kläger sind Eigentümer des Grundstücks C. Straße 10 (Gemarkung I. -X. , Flur 12, Flurstück 228) in L. . Das rund 50 Meter tiefe Grundstück ist im vorderen Bereich mit einem (vermieteten) Einfamilienhaus bebaut.

Die C. Straße und die westlich sich anschließende T.-------straße befinden sich in einem landwirtschaftlich geprägten Bereich im Südosten der Stadt L. . Auch der Flächennutzungsplan stellt hinsichtlich des gesamten Bereichs "Fläche für die Landwirtschaft" dar. Ein Bebauungsplan existiert nicht. Wohnbebauung findet sich lediglich entlang der T.-------straße und der C. Straße sowie - im Bereich der Einmündung T.-------straße - an der N. Straße. Dabei stehen die Häuser nördlich der C. Straße und der T.-------straße größtenteils straßennah. Entlang der östlichen Grenze des klägerischen Grundstücks verläuft ein von der C. Straße abzweigender Wirtschaftsweg, der an der nordöstlichen Ecke des Grundstücks nach Nordwesen abknickt und anschließend an der Rückseite des klägerischen Grundstücks und der Nachbargrundstücke entlang führt. Zwischen dem klägerischen Grundstück und dem Wirtschaftsweg befindet sich hier ein Graben. Der Wirtschaftsweg und der Graben grenzen das Grundstück der Kläger und die westlichen Nachbargrundstücke von der im Norden sich anschließenden Ackerfläche ab.

Weitere Einzelheiten der Umgebungsbebauung zeigt der folgende Kartenausschnitt:

Am 24. März 2009 beantragten die Kläger die Erteilung eines Bauvorbescheides für die Errichtung eines Einfamilienhauses auf dem oben genannten Grundstück. In der Rubrik "Genaue Fragestellung zum Vorbescheid" gaben sie an: "Antrag auf Teilung des o.g. Grundstücks und eine Entscheidung auf Genehmigung zur Errichtung eines Einfamilienhauses". Das Gebäude soll im Abstand von drei Metern zur östlichen und zur nördlichen Grundstücksgrenze im hinteren Bereich des Flurstücks 228 errichtet werden. In einem begleitenden Schreiben gaben die Kläger an, das Einfamilienhaus sei für ihren Sohn bestimmt. Das bestehende Wohnhaus auf dem Grundstück sei seit 18 Jahren an eine Familie mit zwei Kindern vermietet. In der Umgebung sei bereits Bebauung in zweiter Reihe genehmigt und verwirklicht worden. Es gehe nicht an, dass die Stadt L. auf landwirtschaftlichen Flächen den Ausbau der benachbarten J. zu einem Gewerbestandort plane, zugleich aber die Bewohner der X1. I1. "über den Flächennutzungsplan diszipliniere".

Mit Bescheid vom 3. September 2009 - zugestellt am 8. September 2009 - lehnte die Beklagte die Erteilung eines positiven Bauvorbescheides (nach Anhörung) ab. Zur Begründung gab sie an, zwar stelle die Straßenrandbebauung entlang der N. Straße, der C. Straße und der T.-------straße einen im Zusammenhang bebauten Ortsteil im Sinne von § 34 Baugesetzbuch (BauGB) dar. Der hintere Teil des Grundstücks, in dem das geplante Wohnhaus errichtet werden solle, liege jedoch im Außenbereich. Dem somit nach § 35 BauGB zu beurteilenden Bauvorhaben stünden die Darstellung "Fläche für die Landwirtschaft" im Flächennutzungsplan sowie die Gefahr des Entstehens bzw. der Erweiterung oder Verfestigung einer Splittersiedlung als öffentliche Belange entgegen.

Die Kläger haben am 7. Oktober 2009 Klage erhoben und führen zur Begründung aus: Die planungsrechtliche Bewertung habe nach § 34 BauGB zu erfolgen, da das Vorhaben im Innenbereich liege. Der Innenbereich ende erst mit dem hinter ihrem Grundstück verlaufenden Wirtschaftsweg nebst Graben. Diese topographischen Elemente stellten eine deutlich sichtbare Grenze des zur Bebauung anstehenden Bereichs dar. Erst dahinter beginne der landwirtschaftlich genutzte Bereich und damit der Außenbereich. Das Grundstück sei im Übrigen an drei Seiten von Straßen umgeben. Insoweit handele es sich um eine straßenseitige Bebauung des Grundstücks. Die Behörde teile das Gebiet in unzulässiger Weise in mehrere Teilgebiete auf.

Das Bauvorhaben füge sich auch in den Rahmen der Umgebungsbebauung ein. Denn seit Beginn der siebziger Jahre seien von der Beklagten zahlreiche Bauvorhaben in dem in Rede stehenden Bereich genehmigt worden. Dabei sei auch Bebauung in zweiter, dritter und vierter Reihe genehmigt worden. Im Einzelnen seien insoweit die Bauvorhaben N. Straße Nr. 106 (Einfamilienhaus), Nr. 106a (Pferdestall), Nr. 108 (Sechsfamilienhaus, Garage), Nr. 112 (Zweifamilienhaus) sowie T.-------straße Nr. 74 (Einfamilienhaus), Nr. 121 (Einfamilienhaus) und Nr. 125a (Einfamilienhaus) zu nennen. Diese Gebäude prägten die Umgebung auch des klägerischen Bauvorhabens. Die Beklagte müsse sich an ihrer Sichtweise bezüglich der planungsrechtlichen Zulässigkeit einer Hinterlandbebauung im Wege der Selbstbindung festhalten lassen; dies ergebe sich aus Art. 3 des Grundgesetzes.

Das Vorhaben sei überdies auch dann genehmigungsfähig, wenn man es nach § 35 BauGB, also als Außenbereichsvorhaben beurteile. Denn mit einer Splittersiedlung sei angesichts der bereits vorhandenen Bebauung nicht zu rechnen. Auch die Darstellung im Flächennutzungsplan könne nicht gegen das Vorhaben eingewandt werden. Das Hinterland der betreffenden Grundstücke werde bereits seit langem nicht mehr landwirtschaftlich genutzt. Offensichtlich habe auch bei den genannten Vergleichsfällen sowie bei den Plänen zur Erweiterung der Gewerbeflächen in der Umgebung nichts im Wege gestanden.

Die Kläger beantragen schriftsätzlich,

die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 3. September 2009, Vorgang BV-0004/2009, zu verpflichten, ihnen auf ihre Bauvoranfrage vom 2. März 2009, eingegangen am 24. März 2009, einen positiven Bauvorbescheid zu erteilen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie führt aus: Der Innenbereich ende unmittelbar hinter den an der C. Straße vorhandenen Häusern. Insbesondere stelle der hinter dem Grundstück verlaufende landwirtschaftliche Weg nicht die Grenze zwischen Innen- und Außenbereich dar. Dieser Weg sei zwar befestigt, aufgrund seiner geringen Breite aber nicht als Abgrenzungskriterium geeignet. Dasselbe gelte für den daneben liegenden Graben. Die nach wie vor aktuelle Darstellung als "Fläche für die Landwirtschaft" stehe dem Vorhaben entgegen. Zudem sei das Entstehen einer Splittersiedlung - durch Ausuferung eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils - zu befürchten. In der zweiten Reihe der als Vergleichsmaßstab in Betracht kommenden Grundstücke gebe es noch keine Gebäude. Die von den Klägern als Vergleichsfälle herangezogenen Grundstücke lägen in einem selbständigen Gebietsteil und hätten für das vorliegend in Rede stehende Vorhaben keine Bedeutung. Daher könne sich auch aus den Grundsätzen über die Selbstbindung der Verwaltung kein Anspruch ergeben. Auch eine Bauvoranfrage für ein Wohngebäude im Hinterland des Grundstücks T.-------straße 86/86a sei im Übrigen in der Vergangenheit negativ beschieden worden.

Die Kammer hat am 3. Dezember 2010 durch den Berichterstatter einen Ortstermin durchgeführt. Wegen der Einzelheiten wird auf das Terminsprotokoll verwiesen.

Wegen der sonstigen Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Kammer entscheidet gemäß § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) im schriftlichen Verfahren, nachdem die Beteiligten auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet haben.

Das Rubrum des Verfahrens ist von Amts wegen dahingehend geändert worden, dass Beklagter nicht mehr der Bürgermeister der Stadt L. , sondern die Stadt L. selbst ist. Durch das Inkrafttreten des Gesetzes zur Modernisierung und Bereinigung von Justizgesetzen im Lande Nordrhein-Westfalen vom 26. Januar 2010 (GVBl. NRW S. 30) hat zum 1. Januar 2011 ein gesetzlicher Beteiligtenwechsel stattgefunden; auch eine Verpflichtungsklage ist nunmehr gegen den Rechtsträger und nicht mehr gegen die handelnde Behörde zu richten.

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

Der Ablehnungsbescheid vom 3. September 2009 ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO); die Kläger haben keinen Anspruch auf Erteilung des beantragten Bauvorbescheides.

Ein Anspruch auf Erteilung eines positiven Bauvorbescheides besteht gemäß § 71 Abs. 1, 2 in Verbindung mit § 75 Abs. 1 Bauordnung (BauO) NRW, wenn dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen. Dabei kommen vorliegend nur Vorschriften des Bauplanungsrechts in Betracht. Denn die Bauvoranfrage der Kläger ist auf die Klärung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Bauvorhabens beschränkt. Dies ergibt sich zwar nicht ohne Weiteres aus der wenig präzise formulierten Fragestellung im Antragsformular. Die mit dem Antrag vorgelegten Bauvorlagen, die überdies nicht durch einen Bauvorlageberechtigten unterschrieben sind (vgl. § 71 Abs. 3 Satz 2 BauO NRW), lassen indes im Wesentlichen nur die Beantwortung bauplanungsrechtlicher Fragen zu. Die Kammer legt die Bauvoranfrage daher dahingehend aus, dass ein planungsrechtlicher Vorbescheid begehrt wird.

Der Erteilung eines positiven planungsrechtlichen Bauvorbescheides stehen indes öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegen, das Vorhaben der Kläger ist planungsrechtlich unzulässig. Grundlage der planungsrechtlichen Beurteilung ist § 35 BauGB. Die nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans liegende Antragsfläche liegt außerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils im Sinne von § 34 Abs. 1 BauGB und damit im Außenbereich.

Ein Bebauungszusammenhang im Sinne von § 34 Abs. 1 BauGB reicht nur soweit, wie die vorhandene Bebauung trotz vorhandener Baulücken den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt. Dabei kommt es für die Ausdehnung eines Bebauungszusammenhangs auf die Grundstücksgrenzen ebenso wenig an wie auf Darstellungen im Flächennutzungsplan. Erforderlich ist vielmehr, dass die zur Bebauung vorgesehene Fläche einen Bestandteil des tatsächlich vorhandenen Bebauungszusammenhangs bildet. Der im Zusammenhang bebaute Ortsteil endet regelmäßig mit dem letzten Baukörper, so dass die sich anschließenden Freiflächen zum Außenbereich gehören.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 2. März 2000 - 4 B 15.00 -, ZfBR 2000, 428, und vom 17. Januar 2005 - 4 B 3.05 -, Juris, jeweils mit weiteren Nachweisen; OVG NRW, Be-schlüsse vom 7. März 2006 - 10 A 1654/05 -, Juris, und vom 19. August 2010 - 7 A 1349/09 -, Juris.

Soweit sich dabei die Bebauung in ihrem Verlauf als unregelmäßig erweist, wird die Grenze des Bebauungszusammenhangs nicht etwa stets - einheitlich - entlang der am weitesten in den Außenbereich hineinragenden Gebäude gezogen. Vielmehr ist die Grenzlinie grundsätzlich entlang eines jeden einzelnen Gebäudes zu ziehen, auch wenn sich hierdurch ein verwinkelter Verlauf der Abgrenzung ergibt.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Juli 1990 - 4 B 103/90 -, BRS 50 Nr. 83; OVG Saarland, Beschluss vom 11. Januar 2007 - 2 Q 35/06 -, BRS 71 Nr. 95; Söfker, in: Ernst/ Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Kommentar, Stand: September 2010, § 34 Rdnr. 25.

Letztlich lässt sich die Grenze zwischen Innen- und Außenbereich jedoch nicht allein geographisch-mathematisch bestimmen; es bedarf vielmehr einer "echten Wertung und Bewertung des konkreten Sachverhaltes".

Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 1991 - 4 C 1.91 -, NVwZ-RR 1992, 227, und Beschluss vom 2. März 2000 - 4 B 15.00 -, ZfBR 2000, 428, mit weiteren Nachweisen.

So kann eine sich anschließende unbebaute Fläche ausnahmsweise in den Bebauungszusammenhang einzubeziehen sein, wenn besondere topographische oder geographische Umstände vorliegen, wie beispielsweise Einschnitte im Landschaftsbild (Flüsse etc.) oder auch Straßen, die eine sich aus der Situation ergebende Grenze ziehen. Maßgebend ist hierbei, dass die besonderen Umstände des Einzelfalles dem Gebiet den Eindruck der Zusammengehörigkeit und der baulichen Geschlossenheit vermitteln.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. August 1990 - 4 C 3.90 -, BRS 50 Nr. 2; Beschlüsse vom 1. April 1997 - 4 B 11.97 -, NVwZ 1997, 899, vom 2. März 2000 - 4 B 15.00 -, ZfBR 2000, 428, und vom 17. Januar 2005 - 4 B 3.05 -, Juris; OVG NRW, Urteil vom 26. Juni 2006 - 7 A 2974/05 -, Juris, und Beschluss vom 7. März 2006 - 10 A 1654/05 -, Juris.

In der Regel wird es sich bei den auf diese Weise jenseits des letzten bestehenden Gebäudes in den Bebauungszusammenhang einbezogenen Flächen allerdings nur um wenige Flächen im Sinne einer Baulücke handeln können.

Vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Kommentar, Stand: September 2010, § 34 Rdnr. 26.

Ausgehend von diesen Grundsätzen ist festzustellen, dass die hier zur Bebauung vorgesehene Fläche nach dem vorhandenen Karten- und Bildmaterial sowie dem Ergebnis der von dem Berichterstatter durchgeführten Ortsbesichtigung, das der Kammer vermittelt worden ist, nicht mehr an dem Bebauungszusammenhang teilnimmt. Sie ist vielmehr dem Außenbereich zugehörig. Der Bebauungszusammenhang endet auf dem Flurstück 228 hinter dem vorhandenen Wohngebäude.

Als Anknüpfungspunkte für eine Einbeziehung des hinteren Bereichs des Flurstücks in den Bebauungszusammenhang kommen allenfalls der hinter dem Grundstück verlaufende Wirtschaftsweg und der parallel verlaufende Graben in Betracht. Nach Überzeugung der Kammer handelt es sich hierbei aber nicht um topographische Elemente, die den Bebauungszusammenhang über die vorhandene Bebauung hinaus nach Norden erweitern, also Zäsurwirkung haben. Insoweit ist zunächst festzustellen, dass es sich um einen relativ kleinen Graben und einen Weg von begrenzter Breite handelt. Der Weg dient ersichtlich der Erschließung der an ihm liegenden landwirtschaftlichen Flächen, nicht aber dem Durchgangsverkehr. Weg und Graben wären für eine Fortentwicklung der vorhandenen Bebauung in Richtung Norden auch kein ernsthaftes Hindernis; sie könnten vielmehr problemlos verlegt oder in einen Bebauungszusammenhang eingebunden werden.

Wirtschaftsweg und Graben stellen im Übrigen auch nicht durchgehend die Grenze zwischen Wohnnutzung und landwirtschaftlicher Nutzung dar. Auf mindestens der Hälfte seiner Länge ist der Weg auf beiden Seiten von landwirtschaftlichen Flächen umgeben.

Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass Weg und Graben nicht etwa parallel zur C. Straße und - in deren Verlängerung - T.-------straße verlaufen, sondern sich in einem leichten Bogen in Richtung Nordwesten von den genannten, in Ost-West-Richtung verlaufenden Straßen entfernen. Würden Graben und Weg als topographische Zäsur zur Grenze zwischen Innen- und Außenbereich gemacht, so wäre also nicht nur einer Bebauung in zweiter Reihe der Weg geebnet. Es ergäben sich vielmehr erhebliche Entwicklungsmöglichkeiten in diesem Bereich, welche die Struktur des Ortsteils völlig verändern würden. Bislang handelt es sich hier nämlich im Wesentlichen um eine Art Straßendorf, das durch eine einzeilige Bebauung auf beiden Seiten der T.-------straße und - als Ableger - der C. Straße geprägt ist. Die (wenigen) Gebäude insbesondere im Einmündungsbereich der T.-------straße in die N. Straße, die in zweiter oder dritter Reihe errichtet sind, ändern an dieser Grundstruktur nichts. Vor dem Hintergrund dieser topographischen Grundstruktur lässt sich nicht behaupten, dass gerade der Wirtschaftsweg und der Graben dem Bebauungszusammenhang den Eindruck der Geschlossenheit vermitteln und als dessen natürlicher Abschluss erscheinen. Eine Ausdehnung der Bebauung bis an den Graben heran bedeutete vielmehr eine grundlegende Neuausrichtung der städtebaulichen Entwicklung in diesem Bereich.

Dass die in Rede stehende Fläche im hinteren Bereich des klägerischen Grundstücks bei wertender Gesamtbetrachtung als Teil des vorhandenen Bebauungszusammenhangs zur Bebauung ansteht, vermag die Kammer nach alledem nicht festzustellen. Es handelt sich vielmehr um eine Außenbereichsfläche.

Gemäß § 35 Abs. 2 BauGB ist ein sonstiges, das heißt ein nicht nach § 35 Abs. 1 BauGB im Außenbereich privilegiertes Vorhaben zulässig, wenn seine Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt und die Erschließung gesichert ist. Als öffentliche Belange kommen insoweit insbesondere die in § 35 Abs. 3 BauGB im Einzelnen aufgezählten Belange in Betracht. Vorliegend steht bereits der in § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB genannte Belang dem Bauvorhaben entgegen, es widerspricht den Darstellungen im Flächennutzungsplan. Denn dort ist der gesamte Bereich als "Fläche für die Landwirtschaft" dargestellt. Dass diese Darstellung inzwischen durch tatsächliche Entwicklungen überholt wäre,

vgl. zu diesem Problem nur BVerwG, Beschluss vom 1. April 1997 - 4 B 11.97 -, NVwZ 1997, 899,

lässt sich nicht feststellen. Bereits in der Plandarstellung des Flächennutzungsplans der Beklagten ist die an der T.-------straße und C. Straße vorhandene Wohnbebauung zu erkennen. Der gesamte Bereich ist dennoch als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt. Dies zeigt, dass die Beklagte eine Ausweitung der vorhandenen und ihr bekannten Bebauung zu Lasten der landwirtschaftlichen Flächen grundsätzlich nicht vorgesehen hat. Dass diese planerische Zielsetzung nicht mehr aktuell wäre, ist nicht ersichtlich.

Daneben dürfte auch das Entstehen einer Splittersiedlung zu befürchten und damit der öffentliche Belang des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB beeinträchtigt sein. Das Ausufern eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils in den Außenbereich hinein lässt regelmäßig das Entstehen einer Splittersiedlung oder eine sonst siedlungsstrukturell zu missbilligende Entwicklung befürchten.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Oktober 1999 - 4 B 77.99 -, ZfBR 2000, 425; OVG NRW, Beschluss vom 7. März 2006 - 10 A 1654/05 -, Juris.

Dies ist auch vorliegend der Fall. In der Nachbarschaft des klägerischen Grundstücks finden sich zahlreiche Grundstücke, für die das Vorhaben der Kläger Vorbildwirkung hätte mit der Folge, dass die entlang der T.-------straße und der C. Straße vorhandene Bebauung nach Norden in den Außenbereich hineinzuwachsen drohte.

Mit den von den Klägern mehrfach und ausführlich angesprochenen Fällen im Bereich der "X1. I1. ", namentlich im Bereich der Einmündung der T.-------straße in die N. Straße, bei denen in der Vergangenheit eine Bebauung in zweiter oder dritter Reihe genehmigt worden ist, braucht das Gericht sich nicht näher zu befassen. Für die Frage der Abgrenzung zwischen Innen- und Außenbereich und für die Frage, ob das Vorhaben der Kläger öffentliche Belange beeinträchtigt, sind die angeführten Vergleichsfälle nicht relevant. Das Gericht hat über diese - streitentscheidenden - Fragen allein nach den gesetzlichen Vorgaben zu entscheiden; die Genehmigungspraxis der Beklagten in der Vergangenheit spielt insoweit keine Rolle. Auch wenn einige der in den angesprochenen Vergleichsfällen erteilten Baugenehmigungen rechtswidrig sein sollten, wofür manches spricht, führt dies also nicht dazu, dass die Kläger ebenfalls Anspruch auf Erteilung einer mit dem Bauplanungsrecht nicht zu vereinbarenden Genehmigung oder eines entsprechenden Vorbescheides haben. Auch die von den Klägern angesprochenen Grundsätze über die "Selbstbindung der Verwaltung" lassen sich insoweit nicht zu ihren Gunsten fruchtbar machen. Eine entsprechende Selbstbindung kann nur dort entstehen, wo das Gesetz der Verwaltung einen Entscheidungsspielraum belässt, den diese dann in der Tat in konsequenter und dem Gleichheitsgrundsatz entsprechender Weise auszufüllen hat. Ein solcher Spielraum besteht vorliegend nicht. Die planungsrechtliche Zulässigkeit von Außenbereichsvorhaben ist in § 35 BauGB vielmehr in zwingender Weise geregelt. Daran sind die Verwaltung und das Gericht gebunden.

Vgl. zu diesen Fragen zuletzt BayVGH, Beschluss vom 10. September 2009 - 15 ZB 09.1124 -, juris.

Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 159 VwGO.

Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711, 709 S. 2 ZPO.