Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 7 K 2651/08

Tatbestand:

Im Januar 2007 teilte das Finanzministerium des Landes u.a. dem Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales (MAGS) mit, dass im Haushaltsplanentwurf für 2007 Einnahmen aus der Zusatzlotterie "Spiel 77" in Höhe von 57 Mill. Euro vorgesehen seien, von denen ca. 23,5 Mill. Euro an die in der Arbeitsgemeinschaft der Spitzen-verbände der Freien Wohlfahrtspflege zusammengeschlossenen Organisationen (Wohlfahrtspflegeverbände) fließen sollten. Daraufhin informierte das MAGS mit Schreiben vom 15. Februar 2007 das (damals zuständige) Versorgungsamt E. von diesem Sachverhalt - bislang waren die Mittel unmittelbar von "Westlotto" den Destinatären zugewiesen worden - und wies darauf hin, dass die Zuweisung an die Destinatäre entsprechend dem Verfahren für fachbezogene Pauschalen erfolgen sollte.

Mit Schreiben vom 2. Mai 2007 teilte dann das Versorgungsamt E. dem Kläger als einem der Wohlfahrtspflegeverbände mit, dass sein Anteil knapp 4,4 Mill. Euro betrage und die Mittel rückwirkend und ab Juni monatlich überwiesen würden. Dabei gingen offenbar sowohl der Kläger wie das Versorgungsamt davon aus, dass die zugewiesenen Mittel nicht etwa allein dem Kläger zukommen sollten, sondern dass dieser die jeweiligen Beträge nach einem von den 5 Caritasverbänden in NRW intern ermittelten Schüssel an die übrigen 4 Caritasverbände weiterleiten würde; ein Verfahren, das offenbar auch schon zuvor bis 2006 praktiziert wurde, als die Mittel noch unmittelbar von "Westlotto" überwiesen wurden. Mit Schreiben vom 16. August 2007 wies das Versorgungsamt ergänzend darauf hin, dass die Mittel gemäß §§ 30 und 29 des Haushaltsgesetzes 2007 (HaushG) als fachbezogene Pauschale für gemeinnützige Zwecke zur Verfügung gestellt würden. Der Einsatz dieser Mittel für gemeinnützige Zwecke sei nach Abschluss des Haushaltsjahres unverzüglich durch rechtsverbindliche Bestätigung nachzuweisen.

Mit Datum vom 21. Januar 2008 teilte das Finanzministerium dem MAGS die Höhe der tatsächlich für 2007 eingenommenen Mittel mit. Dies seien statt der veranschlagten 57 Mill. EUR knapp 60,5 Mill. EUR; für die Wohlfahrtspflegeverbände ergebe sich deshalb insgesamt als anteiliger Jahresüberschuss ein Betrag von 1.091.268,85 EUR. Weiter wies es darauf hin, dass auf Grund eines Kabinettbeschlusses vom 18. Dezember 2007 der nunmehr ermittelte Jahresüberschuss aus der Zusatzlotterie "Spiel 77" zu 75 % als Rücklage anzulegen sei. Entsprechend informierte daraufhin das MAGS mit Erlass vom 26. Februar 2008 die nach Auflösung der Versorgungsämter nunmehr für die weitere Abwicklung zuständige Beklagte.

Die Beklagte wies zunächst mit Schreiben vom 10. März 2008 dem Kläger aus den zu Beginn des Haushaltsjahres 2007 zunächst nicht freigegebenen Mitteln einen zusätzlichen Restbetrag von 183.271,80 EUR zu.

Sodann wies die Beklagte mit dem hier streitigen Abrechnungsbescheid vom 8. April 2008 den für die Caritasverbände anteiligen Jahresüberschuss 2007 in Höhe von 211.706,16 EUR dem Kläger zu. Weiter heißt es in diesem Bescheid:

"Diese Abrechnung ist mit der folgenden Auflage verbunden:

Unter Bezug auf § 30 Haushaltsgesetz bitte ich Sie, mindestens 75 v.H. des mit diesem Bescheid festgestellten Jahresüberschusses in eine Rücklage einzustellen. Über die Art der Rücklagenbildung bitte ich, in eigenem Ermessen zu entscheiden.

Die Bildung der Rücklage ist von Ihnen in der rechtsverbindlichen Bestätigung für das Jahr 2007 nachzuweisen.

Sie können die Rücklage bei einer allgemeinen Verschlechterung der finanziellen Lage wieder auflösen, insbesondere, wenn andere Finanzierungsmöglichkeiten entfallen sollten. Grund und Umfang der beabsichtigten Auflösung bitte ich, vorher hier anzuzeigen."

Daraufhin hat der Kläger am 9. Mai 2008 hinsichtlich der Rücklagen-Auflage Anfechtungsklage erhoben.

Er teilt mit, dass ihm nach dem zwischen den Caritasverbänden vereinbarten internen Schlüssel von den bewilligten Pauschalmitteln 17 % zuständen. Die Mittel für 2007 wie auch für 2008 seien sämtlich ausgegeben worden; eine Rücklage sei für beide Jahre nicht gebildet worden; diese ergebe sich auch aus seinen rechtsverbindlichen Bestätigungen für diese beiden Jahre sowie den Bestätigungen der übrigen vier Caritasverbände.

Zur Begründung der Klage trägt er weiter zusammengefasst vor, dass § 30 HaushG keine Rücklagenbildung vorsehe, sondern gemäß Abs. 4 eine zweckgebundene Verausgabung als Eigenmittel. Darüber hinaus sei die Auflage schon formell rechtswidrig, weil jede Begründung für die Auflage fehle; auch sei sie nicht bestimmt genug, weil weder inhaltlich noch von der Höhe her klar sei, wozu er verpflichtet werden solle, da die Mittel ja auch für die anderen Caritasverbände bestimmt seien. Auch hinsichtlich der möglichen Auflösung einer Rücklage seien deren Voraussetzungen unklar. Materiell sei die Auflage rechtswidrig, da er gemäß § 30 HaushG einen Rechtsanspruch auf die Mittel habe und die Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) nicht vorlägen; so sei die Auflage nicht in den §§ 29, 30 HaushG oder § 62 der Landeshaushaltsordnung (LHO) vorgesehen und auch nicht zur Sicherstellung der gesetzlichen Voraussetzungen erforderlich. Darüber hinaus sei die Auflage auch zweckwidrig und deshalb gemäß § 36 Abs. 3 VwVfG NRW rechtswidrig, da eine Rücklagenbildung einem kontinuierlichen Mittelzufluss entgegenstehe, die Zuwendungen als Eigenmittel ausgegeben werden sollten und nicht erkennbar sei, wie - ggfs. in Folgejahren anfallende - Mindereinnahmen damit ausgeglichen werden könnten. Die Auflage verstieße auch gegen das Übermaßverbot und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und beschränke unangemessen und ohne Notwendigkeit seine Eigenverantwortlichkeit bei der Verausgabung der Mittel. Eine Empfehlung zur Rücklagenbildung sei ausreichend.

Der Kläger beantragt nunmehr

festzustellen, dass die unter II. verfügte Auflage im Abrechnungsbescheid der Beklagten vom 8. April 2008 rechtswidrig war.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, dass die Auflage im Zuge der Umstellung der Mittelzuweisung über den Haushalt gemäß Kabinettbeschluss vom 18. Dezember 2007 verfügt worden sei. Auf die Mittel habe der Kläger keinen Rechtsanspruch, da der Haushalt nur die Verwaltung binde, aber keine Rechtsansprüche Privater begründe; § 36 Abs. 1 VwVfG NRW sei deshalb nicht einschlägig. Die Auflage sei auch inhaltlich bestimmt genug, insbesondere hinsichtlich der Höhe eindeutig; dies auch angesichts der ihr bewussten Tatsache, dass die Mittel anteilig auch für die anderen Caritasverbände bestimmt gewesen seien; der interne Verteilungsschlüssel sei ihr aber erst in diesem Klageverfahren bekannt geworden. Dass dem Kläger hinsichtlich der Art der Rücklagenbildung Spielraum gelassen werde, mache die Auflage nicht unbestimmt. Zweck der Rücklage sei es, Vorsorge für Einnahmeschwankungen zu bilden trotz der unterjährigen Risikoübernahme durch das Land. Da sie nur einen Teil der zusätzlichen und damit für den Kläger zunächst nicht kalkulierbaren Mittel betreffe, werde der eigenverantwortliche Mittelumgang nur gestärkt; die Auflage sei damit auch nicht zweckwidrig. Es sei beabsichtigt, auch in Abrechnungsbescheiden für die Folgejahre eine entsprechende Auflage zu erlassen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (Beiakte Heft 1).

Entscheidungsgründe:

Die zulässigerweise von einer Anfechtungs- auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) umgestellte Klage ist begründet. Die streitige Auflage unter II. des Abrechnungsbescheides der Beklagten vom 8. April 2008 war rechtswidrig und verletzte den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Ausschlaggebend ist zunächst, dass der Adressat des Abrechnungsbescheides vom 8. April 2008 und damit auch der Betroffene der Auflage in mehrfacher Hinsicht unbestimmt ist.

So ist der Bescheid formell ausschließlich an den Kläger gerichtet und damit formell nur dieser verpflichtet, obwohl dies die Beklagte - ebenso wie auch der Kläger - tatsächlich nicht wollte; weder sollte der Kläger allein Begünstigter der abgerechneten Überschüsse von ca. 211.000 EUR sein, noch sollte er davon 75 % als Rücklage bilden. Vielmehr wollten beide Parteien, dass der Kläger nur im Umfang seines - allerdings damals nicht einmal der Beklagten, sondern nur ihm bekannten - Anteils Begünstigter der zugewiesenen Gelder sein und den anderen vier Caritasverbänden ihren entsprechenden Anteil weiterleiten sollte. Entsprechend sollte der Kläger nicht etwa zur Bildung einer Rücklage des Gesamtbetrages von ca. 211.000 EUR, sondern nur hinsichtlich seines Anteils verpflichtet sein und Entsprechendes für die anderen Caritasverbände gelten. Da diese Absicht zwar für beide Parteien selbstverständlich war und tatsächlich auch einvernehmlich so vorgegangen worden ist - so sind die Gelder vom Kläger verteilt und die fünf rechtsverbindlichen Bestätigungen über den Kläger an die Beklagte weitergereicht worden -, im Bescheid aber keinen Ausdruck gefunden hat, ist dieser wegen offenkundigem Auseinanderfallen von Regelungsinhalt und Regelungsabsicht nichtig, § 44 Abs. 1 VwVfG NRW.

Hinzu kommt, dass durch den allein gegenüber dem Kläger erlassenen Bescheid die übrigen Caritasverbände formal auch zu keiner Rücklagenbildung verpflichtet werden konnten, so dass selbst bei einer Auslegung des Abrechnungsbescheides dahin, dass für den Kläger (natürlich) nur eine Rücklagenbildung hinsichtlich seines Anteils verfügt sein sollte, kein sachlicher Grund ersichtlich ist, warum nur er, nicht aber auch die anderen Caritasverbände eine Rücklage sollte bilden müssen; der Verstoß gegen den Gleichheitssatz wäre evident und führte zur Rechtswidrigkeit der Auflage.

Weiterhin mangelt es der Auflage an Bestimmtheit, weil auch der Passus hinsichtlich ihrer möglichen Auflösung unbestimmt ist. Ist schon nicht bestimmbar, was eine "allgemeine Verschlechterung der finanziellen Lage" bedeuten soll - was bedeutet "allgemein"?, was "Verschlechterung"? (schon 1000 EUR weniger bei einem Etat von Millionen?), so ist nach Aktenlage auch die derzeitige Situation der finanziellen Lage nicht bekannt, so dass auch nicht feststellbar sein dürfte, ob eine Verschlechterung eingetreten ist. Da der Passus über die Auflösung der Auflage mit der Regelung über ihre Bildung in einem untrennbaren Zusammenhang steht - sonst gäbe es bei Nichtigkeit der Auflösungsregelung keine geregelte Möglichkeit einer Rücklagenauflösung - führt die mangelnde Bestimmtheit des Auflösungspassus auch zur mangelnden Bestimmtheit der gesamten Auflage.

Darüber hinaus sind auch verfahrensrechtliche Fehler vorhanden, die zur Rechtswidrigkeit der Auflage führen. Unabhängig davon, ob die Rechtmäßigkeit der Auflage vorliegend - wie der Kläger vorträgt - an § 36 Abs. 1 VwVfG NRW zu messen wäre, wozu die Kammer allerdings nicht neigt, wäre gemäß § 39 Abs. 1 VwVfG NRW eine Begründung erforderlich gewesen, da die Voraussetzungen, unter denen gemäß Abs. 2 dieser Vorschrift eine Begründung entbehrlich ist, ersichtlich nicht vorliegen. Eine Begründung ist formal auch nicht i.S. § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG NRW nachgeholt worden, sondern es sind lediglich im Rahmen der Klageerwiderung Gründe für den Erlass der Auflage erläutert worden. Insofern sind auch die Voraussetzungen von § 114 Satz 2 VwGO nicht gegeben, da im gerichtlichen Verfahren unvollständige Ermessenserwägungen nicht ergänzt, sondern erstmalig vorgetragen worden sind.

Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 16. Auflage, § 114, Rdnr. 49 ff

Letztlich ist die Auflage rechtswidrig, weil sie zweckwidrig ist, § 36 Abs. 3 VwVfG NRW. Denn es ist nicht erkennbar, wie die geforderte Rücklagenbildung eine mögliche Rückforderung des Landes bei sinkenden "Spiel 77"-Einnahmen ermöglichen oder auch nur erleichtern könnte. Eine Rückforderung könnte dabei wohl nur dann in Betracht kommen, wenn die Einnahmen hinter den zu Anfang des Jahres freigegebenen Mitteln - dies sind in der Regel weniger als die haushaltsrechtlich angesetzten Mittel - zurückblieben; dies steht allerdings immer erst zu Beginn des folgenden (Haushalts-) Jahres fest. Ob dann aber überhaupt eine Rückforderung gemäß §§ 49 VwVfG NRW oder anderer Vorschriften in Betracht käme oder ggfs. ein Ausgleich der Mindereinnahmen durch geringere laufende Zuweisungen erfolgen könnte, kann offen bleiben. Jedenfalls ist nicht ersichtlich, welche Rolle dabei zu Gunsten des Landes als Zuwendungsgeber eine gebildete Rücklage spielen könnte. Sollte eine Rückforderung rechtmäßigerweise in Betracht kommen, wäre es allein Sache des Klägers, dieser nachzukommen. Dabei ist auch weder vorgetragen noch erkennbar, dass dieser dazu ohne eine Rücklagenbildung nicht in der Lage sein könnte. Da der Kläger wie alle anderen Destinatäre gemäß § 30 Abs. 1 HaushG und den jeweiligen Zuwendungsbescheiden die Mittel zweckgebunden zu verausgaben hat, ist eine Verpflichtung zur Rücklagenbildung zweckwidrig.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Regelung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708, 711 der Zivilprozessordnung.