Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 3 K 1496/07

Tatbestand:

Die Klägerin stand als Studienrätin an der Gesamtschule in I. im Dienst des beklagten Landes; zur Zeit sitzt sie als Abgeordnete und stellvertretende Fraktionsvorsitzende im nordrhein-westfälischen Landtag.

Wegen ihrer bevorstehenden Wahl zur Landesvorsitzenden der Partei Bündnis 90/Die Grünen beantragte sie mit Schreiben vom 28. Januar 2006 zur Wahrnehmung dieser Funktion ihre Beurlaubung für die Zeit vom 1. August 2006 für die Dauer von zwei Jahren. Die Wahl zur Parteivorsitzenden erfolgte erwartungsgemäß in der ordentlichen Delegiertenversammlung am 11. Februar 2006. Den Antrag der Klägerin reichte die Bezirksregierung B. mit der Bitte um Zustimmung an das Ministerium für Schule und Weiterbildung des Landes Nordrhein-Westfalen - WSW - weiter, welches sich wiederum unter dem 9. Mai 2006 an das Innenministerium des Landes wandte. Dieses nahm - im Einvernehmen mit dem Finanzministerium - im Schreiben vom 13. Juli 2006 dahingehend Stellung, dass eine Beurlaubung gemäß § 12 Abs. 1 der Sonderurlaubsverordnung - SUrlV NRW - für ermessensgerecht gehalten werde, die Anerkennung der Ruhegehaltsfähigkeit dieser Beurlaubung jedoch ausgeschlossen sei, da ein unmittelbarer dienstlicher Bezug bezüglich der Tätigkeit als Landesvorsitzende einer politischen Partei sich nicht herstellen lasse und eine Tätigkeit mit rein politischer Zielsetzung nicht als überwiegend am Gemeinwohlinteresse orientiert anzusehen sei.

Das MSW teilte der Bezirksregierung daraufhin unter dem 26. Juli 2006 mit, dass einer Beurlaubung der Klägerin ab dem 1. August 2008 bis zum Ende der Amtszeit, also bis zum 10. Februar 2008, zugestimmt werde, eine Anerkennung der Ruhegehaltfähigkeit dieser Beurlaubungszeit aber ausgeschlossen sei, da das Innenministerium und das Finanzministerium dienstliche Interessen oder öffentliche Belange für den Beurlaubungszeitraum nicht anerkannt hätten.

Mit Verfügung der Bezirksregierung vom 8. August 2006 wurde die Klägerin gemäß § 12 Abs. 1 SUrlV NRW für die Zeit vom 1. August 2006 bis zum 10. Februar 2008 beurlaubt.

Mit Schreiben vom 21. August 2006 teilte die Bezirksregierung der Klägerin des Weiteren mit, dass eine weitere Beurlaubung möglich sei, wenn eine Verlängerung der Amtszeit beschlossen werden oder eine Wiederwahl erfolgen sollte. Gleichzeitig wurde darauf hingewiesen, dass eine Anerkennung der Ruhegehaltfähigkeit der bewilligten Beurlaubungszeit ausgeschlossen sei. Beigefügt waren das Schreiben des Innenministeriums vom 13. Juli 2006 mit der entsprechenden Stellungnahme sowie ein Urteil des Oberverwaltungsgerichts Münster (OVG NRW) vom 17. Januar 1991 - 6 A 1862/88 -.

In der Folgezeit wurde die Beurlaubung zunächst bis zum 11. Mai 2008 und dann wegen der erfolgten Wiederwahl nochmals bis zum 11. April 2010 verlängert. Vom 12. April bis zum 9. Juni 2010 erhielt die Klägerin Sonderurlaub aufgrund der bevorstehenden Landtagswahl, nunmehr ist sie als Abgeordnete gem. § 23 Abgeordnetengesetz beurlaubt.

Mit Schreiben ihrer Prozessbevollmächtigten vom 13. Dezember 2006 erhob die Klägerin insoweit Widerspruch gegen das Schreiben vom 21. August 2006, als in diesem die Anerkennung der Ruhegehaltsfähigkeit der Beurlaubungszeit abgelehnt worden war. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass das Vorliegen "öffentlicher Belange" in Fällen der Beurlaubung bei Dienstleistungen zu bejahen sei, wenn deren Erfüllung im Interesse der Allgemeinheit liege. Im Hinblick auf die Tätigkeit für politische Parteien sei von den entsprechenden Wertungen der Verfassung und des Gesetzgebers auszugehen. Der verfassungsrechtliche Status nach Art. 21 GG sei durch das Parteiengesetz im Einzelnen konkretisiert. Danach seien die Parteien verfassungsrechtlich notwendiger Bestandteil der freiheitlichen demokratischen Grundordnung. Sie erfüllten mit ihrer freien, dauernden Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes eine ihnen nach dem Grundgesetz obliegende und von ihm verbürgte öffentliche Aufgabe. Die Funktion der Vorsitzenden eines Landesverbandes einer politischen Partei sei somit eine gesetzlich zwingend vorgesehene Funktion, die unabdingbare Voraussetzung dafür sei, dass die Partei die ihr nach dem Grundgesetz obliegende verbürgte öffentliche Aufgabe wahrnehmen könne. Die vorliegend getroffene Entscheidung über die Ruhegehaltfähigkeit der Beurlaubungszeit beruhe auf einer Verkennung des Begriffs der öffentlichen Belange, die durch die Tätigkeit der Klägerin als Landesvorsitzende gefördert würden. Es sei vielmehr von einer Ruhegehaltfähigkeit auszugehen.

Mit Bescheid vom 2. Mai 2007 wies die Bezirksregierung den Widerspruch der Klägerin zurück. Auf den Inhalt des Bescheides wird Bezug genommen.

Mit der am 4. Juni 2007 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren auf Anerkennung der Ruhegehaltfähigkeit des mit Verfügung vom 21. August 2006 gewährten Sonderurlaubs weiter.

Zur Begründung wird vertiefend zu den Ausführungen im Widerspruch ausgeführt, dass der Begriff der öffentlichen Belange erweiternd auszulegen sei und es nicht darauf ankomme, ob der Urlaub ausschließlich öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen diene. Es sei ausreichend, dass die öffentlichen Belange überwögen.

Die Klägerin beantragt,

den Beklagten unter teilweiser Abänderung des Bescheides der Bezirksregierung B. vom 21. August 2006 und unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 2. Mai 2007 zu verpflichten, den für die Zeit vom 1. August 2006 bis 11. Februar 2008 gewährten Sonderurlaub als den öffentlichen Belangen dienend anzuerkennen und über die Ruhegehaltsfähigkeit des Sonderurlaubs unter Beachtung der Rechtsausfassung des Gerichts zu entscheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wiederholt er im Wesentlichen die Ausführungen aus dem Verwaltungsverfahren.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet. Der angefochtene Bescheid der Bezirksregierung B. vom 21. August 2006 und der Widerspruchsbescheid vom 2. Mai 2007 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Anerkennung des ihr in der Zeit vom 1. August 2006 bis 10. Februar 2008 gewährten Sonderurlaubs ohne Bezüge als dienstlichen Interessen oder öffentlichen Belangen im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 zweiter Halbsatz des Beamtenversorgungsgesetzes - BeamtVG - dienend.

Als Rechtsgrundlage für das Begehren der Klägerin kommt nur § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 BeamtVG in Betracht.

Nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr.5 erster Halbsatz BeamtVG sind die Zeiten der Beurlaubung ohne Dienstbezüge grundsätzlich nicht ruhegehaltfähig. Abweichend hiervon kann nach dem zweiten Halbsatz dieser Vorschrift die Zeit einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt werden, wenn spätestens bei Beendigung des Urlaubs schriftlich zugestanden worden ist, dass dieser öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen dient.

Nach dieser Vorschrift sind regelmäßig zwei Entscheidungen notwendig, und zwar erstens die gebundene Entscheidung der den Sonderurlaub bewilligenden Stelle darüber, ob die Beurlaubung öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen dient oder gedient hat, und nach schriftlicher Anerkennung dieser Voraussetzungen zweitens die ins Ermessen des Dienstherrn gestellte Entscheidung, ob die Zeit der Beurlaubung ohne Dienstbezüge als ruhegehaltfähig berücksichtigt wird.

Die Klägerin hat schon keinen Anspruch auf das -auch nach Beendigung des Sonderurlaubs noch zulässige - Zugeständnis, dass ihre Beurlaubung dienstlichen Interessen oder öffentlichen Belangen im Sinne von § 6 Abs. Satz 2 Nr. 5 zweiter Halbsatz BeamtVG gedient hat.

Bei den Merkmalen "öffentliche Belange" bzw. "dienstliche Interessen" handelt es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, die in vollem Umfang gerichtlich nachprüfbar sind, im Einzelfall jedoch maßgeblich mitgeprägt und konkretisiert werden können durch sachbezogene verwaltungspolitische Erwägungen, die ihrerseits - wie bei vergleichbaren Interessenlagen im Beamtenrecht - nur einer beschränkten verwaltungsgerichtlichen Kontrolle unterliegen.

In Anbetracht dessen, das die Tätigkeit der Klägerin als Parteivorsitzende keinen Bezug zu ihrem Aufgabenbereich als Lehrerin erkennen lässt, kommen dienstliche Interessen nicht in Betracht. Solche macht die Klägerin auch nicht geltend. Die Beurlaubung hat aber auch nicht öffentlichen Belangen in der von § 6 Abs. 1 Satz 2 zweiter Halbsatz BeamtVG geforderten Weise gedient.

Wann ein Urlaub öffentlichen Belangen dient, ist dem Bundesbeamtengesetz, dem Beamtenversorgungsgesetz oder anderen beamtenrechtlichen Vorschriften nicht unmittelbar zu entnehmen. Bei der Auslegung des Rechtsbegriffs "öffentliche Belange" ist von dem Grundsatz auszugehen, dass die Zeit einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge nicht ruhegehaltfähig ist. Dem Sinn und Zweck dieses Grundsatzes und seinem eindeutig beamtenrechtlichen und versorgungsrechtlichen Funktionszusammenhang entspricht es, die Voraussetzung dafür, dass eine Beurlaubung öffentlichen Belangen oder dienstlichen Interessen dient, eng zu fassen. Hierbei ist in erster Linie auf das dienstliche Interesse, d. h. auf ein die Aufgaben des Dienstherrn und die in diesem Rahmen von dem Beamten wahrgenommenen Obliegenheiten berücksichtigendes Interesse abzustellen. Als öffentliche Belange im Sinne dieser Vorschrift sind demnach in erster Linie die Interessen des Dienstherrn des Beamten, ausnahmsweise aber auch die Interessen anderer öffentlicher Dienstherren und Einrichtungen an der Beurlaubung von Bedeutung, sofern diese Interessen am Gemeinwohl orientiert sind oder zugleich auch mit dienstlichen Interessen in dem oben erläuternden Sinn korrespondieren. Daraus folgt, das die Anerkennung nicht voraussetzt, dass der Urlaub ausschließlich öffentlichen Belangen dient. Ob eine Ausnahme von dem genannten Grundsatz zu machen ist, entscheidet sich bei einer beruflichen Tätigkeit für eine privatrechtlich verfasste Organisation maßgeblich danach, ob sich die Übertragung der Verantwortung des - privaten - Arbeitgebers für die Versorgung seiner Angestellten auf die öffentliche Hand rechtfertigt. Dies ist nur dann der Fall, wenn bei der Tätigkeit die Zwecke des Allgemeinwohls die daneben verfolgten privaten Zielsetzungen überwiegen.

So schon BVerwG, Urteil vom 9. Februar 1972 - VI C 20.69 -, BVerwGE 39, 291 -; OVG NRW, Urteil vom 17. Januar 1991 - 6 A 1862/88 -.

Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt.

Dabei wird nicht verkannt, dass die politischen Parteien ein tragender Teil der repräsentativen Demokratie sind und ihnen deshalb vom Grundgesetz (GG) in Art. 21 eine besondere Stellung zuerkannt wird. Sie wirken an der Bildung des politischen Willens des Volkes auf allen Gebieten des öffentlichen Lebens mit, indem sie insbesondere auf die Gestaltung der öffentlichen Meinung Einfluss nehmen, politische Bildung anregen und vertiefen, die aktive Teilnahme der Bürger am politischen Leben fördern, zur Übernahme öffentlicher Verantwortung befähigte Bürger heranbilden, sich durch Aufstellung von Bewerbern an den Wahlen in Bund, Ländern und Gemeinden beteiligen, auf die politische Entwicklung im Parlament und Regierung Einfluss nehmen, die von ihnen erarbeiteten politischen Ziele in den Prozess der staatlichen Willensbildung einführen und für eine ständige lebendige Verbindung zwischen dem Volk und den Staatsorganen sorgen (vgl. §§ 1 und 2 des Parteiengesetzes - ParteiG -). Ein öffentliches Interesse an funktionierenden Parteien steht somit außer Frage und war mit ausschlaggebend für die Gewährung des Sonderurlaubs.

Die Stellung der Parteien als tragender Teil unserer Demokratie sowie die Notwendigkeit, die ihnen verfassungsrechtlich eingeräumte Mitwirkung an der politischen Willensbildung durch entsprechende Organe wahrzunehmen (dies ist in der Regel der in einer Mitgliederversammlung gewählte Vorstand mit einem bzw. bei der Partei der Klägerin zwei Vorsitzenden, vgl. §§ 8,9 und 15 ParteiG. ), bedeutet hingegen nicht, dass die Tätigkeit des Vorstandes oder auch nur des/der Vorsitzenden als überwiegend am Allgemeinwohl orientiert anzusehen ist. Das Wirken der Parteien ist notwendiges Bindeglied zwischen den vielgestaltigen Einzelinteressen, die im Wahlvolk vorhanden sind, und der parlamentarischen Willensbildung. Dabei steht jedoch die Durchsetzung der eigenen politischen Ziele und des Interesses, den eigenen politischen Einfluss der Partei zu verstärken, um ihre eigenen Vorstellungen zu verwirklichen, im Vordergrund. Dies wird besonders deutlich, vergegenwärtigt man sich das breite Spektrum der zugelassenen Parteien. Als Beispiel seien nur einige der bei der letzten Bundestagswahl auf der Wahlliste aufgeführten Parteien zu nennen wie: Die Violetten, Christliche Mitte, Volksabstimmung, Aufbruch, Piratenpartei, Europa-Demokratie-Esperanto sowie einige weitere Parteien sowohl auf dem weit rechten als auch dem äußerst linken Flügel, daneben existieren noch eine Vielzahl Splitterparteien wie die Autofahrer- und die Spaßpartei.

Im Hinblick auf das Parteienprivileg (Art. 21 Abs. 2 Satz 2 GG) und das Erfordernis der Wahrung der Chancengleichheit (§ 5 Abs. 1 ParteiG) verbietet es sich, die politischen Zielsetzungen der unterschiedlichen Parteien im Rahmen versorgungsrechtlicher Entscheidungen inhaltlich dahin zu bewerten, in welchem Maße sie dem Allgemeinwohl entsprechen. Demnach muss grundsätzlich ein für alle Parteien einheitlicher Beurteilungsmaßstab gelten. Die Ansicht der Klägerin hätte mithin zur Folge, dass auch die Führungskräfte solcher Parteien, die in ausgeprägter Weise Einzelinteressen verfolgen, soweit sie vorher im öffentlichen Dienst standen, die Zeiten ihrer Parteiarbeit als ruhegehaltsfähig anerkannt erhielten.

Gleiches müsste im Übrigen für eine Vielzahl anderer Institutionen und Organisationen, die verfassungsrechtlichen oder zumindest gesetzlich normierten Schutz genießen (vgl. z. B. religiöse Gemeinschaften, Art. 4 GG, Gewerkschaften und Interessenverbände der Arbeitgeber, Art. 9 GG, aber auch karitative Organisationen), gelten, an deren Betätigung unbestreitbar ein öffentliches Interesse besteht. Auch hier ist indessen festzuhalten, dass die Führungskräfte in der Regel vorwiegend Verbands- bzw. Vereinsinteressen wahrnehmen.

Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 9. Februar 1972, aaO.

Dass eine hauptberufliche parteipolitische Tätigkeit nicht ohne weiteres als vorwiegend öffentlichen Belangen dienend anzusehen ist, wird zudem durch einen Vergleich mit § 11 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe c BeamtVG bestätigt.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Januar 1991 - 6 A 1862/88 -.

In dieser Norm wird eine solche Tätigkeit nur dann als ruhegehaltfähig anerkannt, wenn sie im Dienst der Fraktionen des Bundestages, der Landtage oder kommunaler Vertretungskörperschaften steht. Der Anknüpfung an die Fraktion ist die gesetzgeberische Wertung zu entnehmen, dass parteipolitischem Wirken außerhalb des parlamentarischen Raums ein für die Anerkennung als ruhegehaltfähige Dienstzeit regelmäßig nicht hinreichend gewichtiges öffentliches Interesse beizumessen ist.

Dient mithin die hauptberufliche Tätigkeit für eine Partei nicht ohne zusätzliche, das öffentliche Interesse an dieser Tätigkeit verstärkende Umstände öffentlichen Belangen im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 zweiter Halbsatz BeamtVG, so kann entgegen der Auffassung der Klägerin für sie als Parteivorsitzende nichts anderes gelten. In der Stellung als Vorsitzende - wie im übrigen auch derjenigen der anderen Vorstandsmitglieder, für die konsequenterweise aufgrund ihrer Funktion gleiches gelten müsste - liegt kein Umstand, der ein gesteigertes Interesse der Allgemeinheit an der Tätigkeit begründen würde. Den Anforderungen, die das Parteiengesetz an die innere Ordnung der Parteien stellt, ist nichts zu entnehmen, was über das öffentliche Interesse an einem funktionierenden Parteienwesen in der demokratischen Ordnung hinausginge. Dieses Interesse reicht aber nach dem oben Gesagten gerade nicht aus, um das erforderliche Überwiegen des Gemeinwohls gegenüber den privaten Belangen des Wirkens einer Partei zu begründen.

Eine andere Wertung ist auch den Verwaltungsvorschriften zum BeamtVG (VV BeamtVG) nicht zu entnehmen. In Nr. 6.1.8 der VV BeamtVG, in dem für bestimmte Bereiche bereits zugestanden ist, dass der Urlaub öffentlichen Interesses oder dienstlichen Interessen dient, ist eine parteipolitische Betätigung nicht aufgeführt. Ausweislich des Schreibens des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen vom 13. Juli 2006 wird in ständiger Verwaltungspraxis eine Beurlaubung unter gleichzeitiger Anerkennung öffentlicher Belange nur in Ausnahmefällen ausgesprochen, nämlich wenn der Sonderurlaub dazu dienen soll, eine durch Wahl übernommene Führungsposition auszuüben und die Funktion innerhalb der Organisation überwiegend im Interesse des Gemeinwohls und nicht nur im verbandspolitischen Interesse liegt. Eine solche Konstellation ist vorliegend, wie oben dargelegt, mangels eines Überwiegens des öffentlichen Interesses an der Tätigkeit der Klägerin nicht gegeben.

Da die Tätigkeit der Klägerin als Parteivorsitzende bereits die Voraussetzungen für das Zugeständnis dienstlicher Interessen oder öffentlicher Belange gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 zweiter Halbsatz BeamtVG nicht erfüllt ist, besteht auch kein Anspruch auf eine Ermessensentscheidung über die Anerkennung der Beurlaubung als ruhegehaltfähige Dienstzeit.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.