Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 1 K 5924/08

Tatbestand:

Der am 25. Juni 1950 geborene Kläger steht als Polizeihauptkommissar (BesGr. A 12 BBesO- seit 27. September 1996 - ) im Dienst des beklagten Landes und ist als Kursleiter im Dezernat 14 tätig. Er ist schwerbehindert mit einem Grad der Behinderung von 50.

In dem Amt BesGr. A 12 erhielt der Kläger folgende dienstliche Beurteilungen:

- vom 25. August 1999 für den Zeitraum 1. Juni 1996 bis 31. Mai 1996: Gesamturteil: 3 Punkte - (Hauptmerkmale: 3, 4, 3)

- vom 26. August 2002 für den Zeitraum 1. Juni 1999 bis 31. Mai 2002, Gesamturteil: 4 Punkte (Hauptmerkmale: 4, 4, 4)

- vom 8. Juni 2009 für den Zeitraum 1. Juni 2002 bis 30. September 2005, Gesamturteil: 4 Punkte (Hauptmerkmale: 3, 4, 4), angefochten im Verfahren 1 K 4212/09 ; die vorhergehende Beurteilungen vom 21. Dezember 2005 und 8. Dezember 2008 für diesen Zeitraum wurden durch den Beklagten aufgehoben

- die streitgegenständliche dienstliche Beurteilung vom 23. Oktober 2008: Beurteilungszeitraum 1. Oktober 2005 - 31. Juli 2008, Gesamturteil 3 Punkte (Hauptmerkmale: 3, 4, 3 Punkte).

Die Regelbeurteilung zum Stichtag 1. August 2008 wurde durch folgende allgemeine Maßnahmen vorbereitet und begleitet:

Durch Erlass vom 30. Januar 2008 legte das Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen (IM NRW) den Beurteilungsstichtag für den mittleren und gehobenen Dienst auf den 1. August 2008 fest.

Durch Erlass vom 3. Juli 2008 "Einhaltung der Richtsätze gemäß Ziffer 8.2.2 Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (BRL Pol) zum Stichtag 01.08.2008" wies das IM NRW darauf hin, dass ausgehend von § 10a der Verordnung über die Laufbahn der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen (LVO) Ziffer 8.2.2 BRL Pol die Richtsätze für Prädikatsbeurteilungen (Gesamtnote 4 Punkte 20% und Gesamtnote 5 Punkte 10% der gesamten Vergleichsgruppe) festlegt. Weiter heißt es wörtlich:

"Zur Einhaltung der Richtsätze und um einen landesweiten Notenspiegel erstellen zu können, bitte ich die Kreispolizeibehörden, vor Schlusszeichnung der zum Stichtag 01.08.2008 anstehenden Beurteilungen des mittleren und gehobenen Dienstes dem Landesamt für Ausbildung, Fortbildung und Personalangelegenheiten der Polizei Nordrhein-Westfalen (LAFP) mittels der beigefügten Übersicht die beabsichtigte Verteilung der Beurteilungsnoten auf die jeweiligen Vergleichsgruppen per Mail an .....vorzulegen. Eine Schlusszeichnung kann erst nach Freigabe durch das LAFP erfolgen. Darüber hinaus bitte ich die Landesoberbehörden, mir die entsprechenden Beurteilungsquoten ebenfalls vor Schlusszeichnung per Mail an ... vorzulegen. Auch hier kann die Schlusszeichnung der Beurteilungen erst nach Freigabe erfolgen."

Das LAFP bildete für die Besoldungsgruppen A 9 m. D., A 9 Z, A 9 g. D., A 10 bis A 13 je eine Vergleichsgruppe.

Die Beurteilerbesprechung fand am 30. September 2008 statt.

In dem darüber gefertigten Protokoll wurde für die Vergleichsgruppe A 12 BBesO tabellarisch folgende Gliederung der Richtsätze festgehalten:

Anzahl 5 Pkt.

10 % = 4 Pkt.

20 % = Richtsätze

30 % =

69 6,9 13,8 20,7

Weiter heißt es in dem Protokoll:

"Bzgl. der Beurteilungskriterien für die jeweilige Vergleichsgruppe wurde auf die Maßstabsbesprechung am 16. Juni 2008 verwiesen. (...) Anschließend wurden die vorgelegten Beurteilungsergebnisse erörtert. In allen Fällen waren die Entwürfe von den jeweiligen Linienvorgesetzten mit der Entscheidung "Einverstanden" oder "Abweichende Stellungnahme" bearbeitet worden. Als Grundsatz wurde festgestellt, dass - soweit keine Kenntnisse über herausragende Leistungen über den Erstbeurteiler hinaus vorgedrungen sind - davon ausgegangen wird, dass es sich um gute, den Anforderungen voll entsprechende Mitarbeiterinnen/Mitarbeiter handelt. Eine Heraushebung in den quotierten Bereich erfolgt für solche Mitarbeiterinnen/Mitarbeiter deshalb nicht. In den Fällen "Abweichende Stellungnahme" erfolgt in der Regel eine Absenkung oder Anhebung in den nächst niedrigeren bzw. nächst höheren Punktebereich. Dies kann in einzelnen Hauptmerkmalen, aber auch im Gesamturteil geschehen. Dies gilt auch für dienst- und lebenserfahrene Mitarbeiter. Soweit erforderlich war dies bereits gesondert begründet worden (Nr. 8.1 BRLPol)."

Für die Vergleichsgruppe A 12 BBesO wurden weiterhin tabellarisch folgende Beurteilungsergebnisse dargestellt:

Zu Beur-teilende davon Frauen 5 Pkte. davon Frauen 4 Pkte. davon Frauen 3 Pkte. davon Frauen 2 Pkte. davon Frauen

69 9 7 2 14 3 48 4 0 0

Unter dem 2. Oktober 2008 übermittelte das LAFP NRW diese Beurteilungsergebnisse an das IM NRW und bat um Freigabe der Schlusszeichnung. In der beigefügten Übersicht sind zu A 12 die vorgenannten Beurteilungsergebnisse genannt; im Bemerkungsfeld zu A 12 heißt es "1 AnlassBU". Anders als zu den Ergebnissen in den BesGr. A 9 und A 11 stimmte das IM NRW den Beurteilungsergebnissen in der BesGr. A 12 am 16. Oktober 2008 zu.

Für den Kläger nahm das Beurteilungsverfahren zum Stichtag 1. August 2008 folgenden Verlauf:

Für den Zeitraum 1. Oktober 2005 bis 30. Juni 2007 erhielt er von POR'in L. einen Beurteilungsbeitrag betreffend seine Tätigkeit beim IAF NRW, FB 1, Dez. 14, Kurs °°°°, in dem die Einzelmerkmale zum Leistungsverhalten mit 3 x 4 Punkten und 4 x 3 Punkten, das Leistungsergebnis mit 1 x 4 und 1 x 5 Punkten, das Sozialverhalten mit 3 x 4 Punkten und die Mitarbeiterführung mit 3 x 4 Punkten und 1 x 5 Punkten bewertet wurden.

Das Beurteilungsgespräch fand am 15. August 2008 statt.

Der Erstbeurteiler, POR H. , schlug als Gesamturteil 4 Punkte vor und bewertete die Hauptmerkmale wie folgt:

Leistungsverhalten: 3 Punkte (Submerkmale: 4, 3, 3, 4, 3, 3, 4)

Leistungsergebnis: 4 Punkte (Submerkmale: 4, 4)

Sozialverhalten: 4 Punkte (Submerkmale: 4, 3, 4)

Mitarbeiterführung: 4 Punkte (Submerkmale: 3, 4, 4, 4).

Auf dem Formularblatt zur Stellungnahme weiterer Vorgesetzter findet sich handschriftlich eine Absenkung des Gesamturteils, des Hauptmerkmals Sozialverhalten sowie eines Submerkmals zum Hauptmerkmal Sozialverhalten auf je 3 Punkte. Ein weiterer Vorgesetzter des Klägers hat sich hiermit einverstanden erklärt.

Der Endbeurteiler setzte die Bewertung des Sozialverhaltens sowie das Gesamturteil auf 3 Punkte herab.

Zur Begründung der Absenkung des Hauptmerkmals "Sozialverhaltens" von 4 auf 3 Punkte heißt es in dem zugehörigen Textfeld:

"Das Sozialverhalten des PHK K. C. entspricht voll den Anforderungen. PHK C. gehört seit dem 27. September 1996 der Besoldungsgruppe A 12 an. Insbesondere der Umgang mit Studierenden in seiner Funktion als Kursleiter ist als verantwortungsvoll zu bezeichnen. Im Quervergleich seiner Vergleichsgruppe zeigt sich jedoch, dass sich seine Leistungen in der Funktion des Kursleiters im Hauptmerkmal Sozialverhalten nicht so stark von der Vergleichsgruppe abheben. Die Submerkmale werden entsprechend angepasst. Im Quervergleich wird das Submerkmal "Zusammenarbeit mit Kolleginnen und Kollegen" mit 3 Punkten bewertet."

Zur Begründung gemäß Ziff. 8.1, 9.2 BRL Pol wurde angegeben:

"Die Absenkung der Erstbeurteilung im Gesamturteil erfolgt unter Berücksichtigung eines einheitlichen und strengen Vergleichsmaßstabs sowie nach eingehender Beratung in der Beurteilerkonferenz. Dabei wurden alle Beamtinnen und Beamte der Vergleichsgruppe an den Anforderungen ihres statusrechtlichen Amts und im Vergleich untereinander bewertet. Im Quervergleich heben sich die Leistungen des PHK C. nicht so stark ab, sodass eine Bewertung mit drei Punkten gerechtfertigt ist. Auch die Lebens- und Diensterfahrung haben sich nicht so positiv ausgewirkt, dass ein Gesamturteil von vier Punkten zu vertreten ist. Vielmehr hat sich das Niveau der Vergleichsgruppe im Beurteilungszeitraum so verbessert, dass sich PHK C. trotz seiner hohen Verweildauer im statusrechtlichen Amt nicht deutlich davon abhebt."

Die Beurteilung vom 23. Oktober 2008 wurde dem Kläger am 30. Oktober 2008 bekannt gegeben.

Der Kläger hat am 19. November 2008 Klage erhoben. Zur Begründung führt er aus, die Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Beurteilung beruhe bereits darauf, dass die vorangegangene Beurteilung zum Stichtag 30. September 2005, die Gegenstand des anhängigen Verfahrens 1 K 4212/09 sei, nicht verbindlich geworden sei. Wesentlicher Bestandteil der Beurteilung sei es auch, die Kontinuität bzw. die Entwicklung eines Beamten darstellen zu können. Dem Erstbeurteiler sei nicht mitgeteilt worden, dass die Beurteilung aus dem Jahr 2005 rechtswidrig gewesen sei. Es erweise sich als problematisch, dass die Erstbeurteilerin der vorhergehenden Beurteilung aus dem Jahr 2005 einen der Beurteilung zugrundeliegenden Beurteilungsbeitrag erstellt habe, da nicht feststünde, ob die von ihr angewandten Kriterien rechtmäßig gewesen seien. Überdies sei die Bewertung des Beurteilungsbeitrages durch den Erstbeurteiler abgesenkt worden, der nur zehn Monate die Möglichkeit gehabt habe, ihn kennen zu lernen und seine Eignung daher nicht gekannt habe. Jedenfalls hätte der Erstbeurteiler darstellen müssen, wie er den Beurteilungsvorschlag übernehmen will. Ihm sei zudem nie mitgeteilt worden, dass sich seine Beurteilung gegenüber der früheren Beurteilung noch einmal verschlechtert haben soll. Ihm sei daher nie die Möglichkeit gegeben, die angeblich erfolgte Verschlechterung wieder zu verbessern. Ferner habe das wegen seiner Schwerbehinderung zwingend erforderliche Mitarbeitergespräch nicht stattgefunden. Es hätte berücksichtigt werden müssen, dass er wegen seiner Schwerbehinderung nicht die Mehrarbeiten habe leisten können, die die weiteren Mitarbeiter geleistet hätten. Hätte er gewusst, dass dieser Punkt in der Vergleichsgruppe maßgeblich sei, hätte er nicht auf eine Stellungnahme verzichtet. Das Ergebnis der Beurteilung sei zudem nicht nachvollziehbar, weil über ihn erstellte Evaluationsbögen nur beste Leistungen ergeben hätten. Er habe sehr wohl Aus- und Fortbildungsmaßnahmen ausgeübt. Der Punkt "Kontakt zur Bevölkerung" könne nicht in die Beurteilung aufgenommen werden, da er keinen Kontakt zur Bevölkerung gehabt habe. Der von dem Beklagten ersetzend herangezogene Begriff des "Kundenkontakts" sei unverständlich.

Der Kläger beantragt,

den Beklagten zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 23. Oktober 2008 für den Zeitraum 1. Oktober 2005 bis 31. Juli 2008 aufzuheben und eine neue dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erstellen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er führt aus, dass zwischen der Beurteilung aus dem Jahre 2005 und der streitgegenständlichen Beurteilung kein inhaltlicher Zusammenhang bestünde. Dem jetzigen Erstbeurteiler habe nicht mitgeteilt werden müssen, dass die vorherige Beurteilung fehlerhaft gewesen und aufgehoben worden sei. Hierbei handele es sich um personenbezogene Daten, deren Weitergabe nur unter engen Voraussetzungen erfolgen dürfe. Die Erstellung des Beurteilungsbeitrags durch die ehemalige Erstbeurteilerin, POR'in L. , habe nicht bis zum vollständigen Abschluss aller laufenden gerichtlichen Verfahren zurückgestellt werden müssen. Der Erstbeurteiler sei zum Beurteilungsstichtag bereits zehn Monate in der Funktion des Dezernatsleiters eingesetzt gewesen und habe sich in dieser Zeit einen eigenen Eindruck über die Leistungen des Klägers verschaffen können. Da die Absenkung des Gesamturteils auf einer Quervergleichsbetrachtung beruhe, liege gerade keine individuelle Verschlechterung vor, die einen Hinweis gegenüber dem Kläger notwendig gemacht hätte. Die Schwerbehinderung des Klägers sei ausweislich der Stellungnahme des Erstbeurteilers vom 24. November 2009 (vgl. Bl. 48 GA) bei der Erstellung der Beurteilung hinreichend berücksichtigt worden. Die nach den eigenen Angaben des Klägers im Verhältnis zu anderen Beamten in geringerem Umfang geleistete Mehrarbeit sei kein Grund für die Absenkung gewesen. Aus der Stellungnahme des Erstbeurteilers vom 24. November 2009 ergebe sich auch, dass es keine Evaluationsbögen gebe, in denen der Kläger durch Teilnehmer von Aus- und Fortbildungsmaßnahmen bewertet worden sei. Der Kläger sei in dem streitgegenständlichen Zeitraum Modulgruppenleiter/Kursleiter, nicht aber Lehrender in der Aus- und Fortbildung gewesen. Diesbezüglich verweise er auf die eingeholte Stellungnahme des POR L1. vom 28. Februar 2010 (vgl. Bl. 80 GA). Das Submerkmal 3.3 "Kontakt zu Bürgern" sei entsprechend der Verwaltungspraxis mit "Kundenkontakten" gleichgesetzt worden. Im Fall des Klägers fielen unter den Begriff der Kunden beispielsweise Kommissaranwärter, die jeweiligen Stammbehörden dieser Studenten oder auch andere Abteilungen des LAFP NRW (vgl. Bl. 35 - 52, 62 - 80 GA).

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Akten der Verfahren 1 K 616/09 und 1 K 4212/09, der Personalakte des Klägers und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Heft) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Klage ist begründet.

Der Kläger hat einen Anspruch auf Aufhebung der ihm durch das LAFP erteilten dienstlichen Beurteilung vom 23. Oktober 2008 und auf Erstellung einer neuen dienstlichen Beurteilung für den streitbefangenen Beurteilungszeitraum 1. Oktober 2005 bis 31. Juli 2008.

Bei der Überprüfung dienstlicher Beurteilungen ist die verwaltungsgerichtliche Kontrolldichte im Hinblick auf die dem Dienstherrn eingeräumte Beurteilungsermächtigung darauf beschränkt, zu prüfen, ob er gegen Verfahrensvorschriften verstoßen, den gesetzlichen Rahmen der anzuwendenden Begriffe verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zu Grunde gelegt, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr Richtlinien für die Erstellung dienstlichen Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe nach dem Gleichheitsgrundsatz gebunden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 - juris; OVG NRW, Urteil vom 8. November 2005 - 6 A 1474/04 -, www.nrwe.de, juris.

Hat der Dienstherr Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese Richtlinien hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe nach dem Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Grundgesetz - GG -) gebunden.

Ständige Rechtsprechung; vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Dezember 2007 - 6 A 1603/05 - m.w.N..

Gemessen an diesen Maßstäben ist die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 23. Oktober 2008 bereits rechtswidrig, weil sie nicht in Einklang mit den Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen vom 25. Januar 1996 in der Fassung vom 19. Januar 1999 - BRL Pol - ergangen ist. Das LAFP NRW hat hinsichtlich der Durchführung des Beurteilungsverfahrens zum Beurteilungsstichtag 1. August 2008 bei der Beurteilung der Beamten der BesGr. A 12 BBesO nicht die weiterhin maßgeblichen Vorgaben dieser Richtlinien eingehalten, sondern sich bei seiner Richtsatzanwendung an den Erlassen des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen vom 3. Juli 2008 und 6. November 2008 ausgerichtet.

Durch diese Erlasse ist es jedoch nicht landesweit zu einem veränderten Verständnis der in Nr. 8.2.2 BRL Pol geregelten Richtsatzvorgaben gekommen.

In Übereinstimmung mit Nr. 8.2.2 Abs. 2 BRL Pol behält der Erlass vom 6. November 2008 die darin festgelegten Richtsätze von 10 v. H. für Beurteilungen mit 5 Punkten im Gesamturteil und von 20 v. H. für Beurteilungen mit 4 Punkten im Gesamturteil als tragende Grundsätze des Beurteilungsverfahrens bei. Im Weiteren spricht er jedoch von einer "restriktiven Handhabung im oberen Notenbereich - wie von den BRL Pol vorgesehen - "um Beförderungsmöglichkeiten auch für Beamtinnen und Beamte im mittleren Beurteilungsspektrum" zu schaffen. Dieser Hinweis im Erlass vom 6. November 2008 sowie auch die gewählte Formulierung in der Überschrift des Erlasses vom 3. Juli 2008, die von der "Einhaltung der Richtsätze" spricht, könnten ein Beleg dafür sein, dass zum Beurteilungsstichtag 1. August 2008 die in Nr. 8.2.2 BRL Pol niedergelegten Richtsätze nicht mehr nur "Anhaltspunkte für eine vor allem auch im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe möglichst gerechte Bewertung der von den Beurteilten erbrachten Leistungen" - so der Wortlaut von Nr. 8.2.2 Abs. 2 BRL Pol - sein, sondern als einzuhaltende "Quoten" gelten sollten.

Im Hinblick auf die Erlasse des IM NRW vom 3. Juli 2008 und 6. November 2008 könnte sich insoweit eine von dem Wortlaut der Nr. 8.2.2. Abs. 2 BRL Pol abweichende Verwaltungspraxis gebildet haben, die auch auf das beim LAFP NRW durchzuführende Beurteilungsverfahren Auswirkungen haben könnte. Die Möglichkeit einer abweichenden Verwaltungspraxis ist grundsätzlich gegeben, da Verwaltungsvorschriften wie die BRL Pol keine Rechtsnormen sind. Sie sollen lediglich eine einheitliche Verwaltungspraxis sicher stellen. Maßgeblich ist deshalb die in ständiger Praxis geübte, wenn auch unter Umständen von den Richtlinien abweichende tatsächliche Handhabung, wenn sie von dem Richtliniengeber gebilligt oder zumindest geduldet wird.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Dezember 2007 - 6 A 1603/05 - ; BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 -, DÖD 2001, 38 ff. sowie Beschluss vom 7. April 2000 - 2 B 21.00 - .

Eine Billigung durch den Richtliniengeber würde hier außer Frage stehen, da die Erlasse vom 3. Juli 2008 und 6. November 2008 wie die BRL Pol vom IM NRW herrühren.

Es hat sich jedoch keine von dem Wortlaut der Nr. 8.2.2 BRL Pol abweichende Verwaltungspraxis zum Beurteilungsstichtag 1. August 2008 gebildet. Nicht sämtliche Kreispolizeibehörden des Landes Nordrhein-Westfalen haben die für die 4 und 5 Punkte-Bewertungen vorgegebenen Vomhundertsätze als Quote verstanden, sondern sie weiterhin nur als Anhaltspunkte bei der Vergabe leistungsgerechter Bewertungen angewandt. Das ergibt sich bereits aus dem Inhalt des Erlasses des IM NRW vom 8. November 2008, wonach das Polizeipräsidium C1. schon das vom LAFP vorgesehene Verfahren nicht eingehalten hat, indem es vor Schlusszeichnung durch den Endbeurteiler die Beurteilungsergebnisse nicht dem LAFP vorgelegt hat. Eine einheitliche Verwaltungspraxis kann sich jedoch nur dann bilden, wenn eine einheitliche Handhabung von Nr. 8.2.2 BRL Pol im gesamten Geltungsbereich der BRL Pol stattgefunden hat.

Vgl. OVG NRW; Beschluss vom 27. Dezember 2007 - 6 A 1603/05 -.

Der Dienstherr ist zwar einerseits innerhalb der durch das einschlägige Gesetzes- und Verordnungsrecht gezogenen Grenzen weitgehend frei, Verfahren und Inhalt dienstlicher Beurteilungen durch Richtlinien festzulegen. Andererseits ist es angesichts dieser Gestaltungs- und Ermessensfreiheit um so bedeutsamer, dass der Dienstherr das gewählte Beurteilungssystem tatsächlich gleichmäßig auf alle Beamten anwendet, die bei beamtenrechtlichen Entscheidungen über ihre Verwendung und über ihr dienstliches Fortkommen miteinander in Wettbewerb treten können. Deshalb müssen die Beurteilungsmaßstäbe gleich sein und gleich angewendet werden. Die Einheitlichkeit des Beurteilungsmaßstabs ist unabdingbare Voraussetzung dafür, dass die Beurteilung ihren Zweck erfüllt, einen Vergleich der Beamten untereinander anhand vorgegebener Sach- und Differenzierungsmerkmale zu ermöglichen.

So BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 -, DÖD 2001, 38 ff.

Zu dem Beurteilungsmaßstab gehört auch das Verständnis von der Einhaltung der Richtsätze. Insoweit hat sich, wie sich bereits aus dem Erlass vom 6. November 2008 ergibt, kein einheitliches neues Verständnis der Richtsatzvorgaben landesweit herausgebildet. Als abweichendes Verhalten benennt nicht nur der Erlass selbst das Vorgehen des Polizeipräsidiums C1. , darüber hinaus folgt aus dem dem Gericht vorliegenden Notenspiegel für die dort zum Beurteilungsstichtag 1. August 2008 gebildeten Vergleichsgruppen eindeutig, dass das Polizeipräsidium C1. hinsichtlich der für die im Bereich der mit 4 und 5 Punkte bewerteten Beurteilungen einzuhaltenden Richtsätze weiterhin von dem Wortlautverständnis von Nr. 8.2.2 BRL Pol ausgegangen ist und diese Richtsätze dort nur als Anhaltspunkte bei den weiterhin an einer leistungsgerechten Bewertung ausgerichteten Beurteilungen gedient haben. Ein solches Verständnis hat die Kammer auch für das beim Polizeipräsidium F. zum Beurteilungsstichtag 1. August 2008 durchgeführte Beurteilungsverfahren festgestellt (s. Urteile vom 28. Juni 2010 - 1 K 6539/08 u. a.).

Da sich vor diesem Hintergrund zum Beurteilungsstichtag 1. August 2008 keine von dem Inhalt der Nr. 8.2.2 BRL Pol abweichende Verwaltungspraxis bilden konnte, hat der Richtliniengeber mit seinen Erlassen vom 3. Juli 2008 und 6. November 2008 und der Einschaltung des IM hinsichtlich der Landesoberbehörden zur Überwachung der Einhaltung der Richtsatzvorgaben lediglich den Versuch unternommen, zukünftig eine von den Vorgaben der Nr. 8.2.2. BRL Pol abweichende Verwaltungspraxis zu begründen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Dezember 2007 - 6 A 1603/05 - .

Das LAFP NRW hat sich bei den Beurteilungen der Beamten der Besoldungsgruppe A 12 BBesO nicht an die Vorgaben von Nr. 8.2.2 BRL Pol gehalten, wonach die Richtsätze nur Anhaltspunkte für eine vor allem auch im Quervergleich möglichst gerechte Bewertung der von den Beurteilten erbrachten Leistungen geben, als es in dieser Besoldungsgruppe die Richtsätze von 10% für 5 Punkte mit 7 Beamten (Richtsatz 6,9) und 20% für 4 Punkte mit 14 Beamten (Richtsatz 13,8) eingehalten und damit die uneingeschränkte Zustimmung des IM NRW zu diesen Beurteilungsergebnissen erhalten hat. Damit ist der Kläger nach strengeren Maßstäben beurteilt worden als vergleichbare Beamte landesweit, mit denen er in Konkurrenz treten kann. Dies führt zur Rechtswidrigkeit seiner Regelbeurteilung vom 23. Oktober 2008.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2000, - 2 C 7.99 - DÖD 2001, 38 ff..

Darüber hinaus erweist sich die Beurteilung des Klägers als rechtswidrig, weil sie auf der Anwendung eines fehlerhaften Vergleichs- und Beurteilungsmaßstabes beruht.

Ausweislich des Protokolls zur Beurteilerbesprechung vom 30. September 2008 ist die Differenzierung für die Vergabe von 3 bzw. 4 Punkten im Rahmen des durchgeführten Quervergleichs nach dem Grundsatz erfolgt, "dass - soweit keine Kenntnisse über herausragende Leistungen über den Erstbeurteiler hinaus vorgedrungen sind - davon ausgegangen wird, dass es sich um gute, den Anforderungen voll entsprechende Mitarbeiterinnen/Mitarbeiter handelt. Eine Heraushebung in den quotierten Bereich erfolgt für solche Mitarbeiterinnen/Mitarbeiter deshalb nicht. In den Fällen "Abweichende Stellungnahme" erfolgt in der Regel eine Absenkung oder Anhebung in den nächst niedrigeren bzw. nächst höheren Punktebereich.".

Die hierin liegende pauschalierende Betrachtungsweise drängt den Schluss auf, dass im Vordergrund der Differenzierung das Aufmerksamkeitsverhalten des Beamten, seines Erstbeurteilers und der weiteren Vorgesetzten stand und dass ein konkreter Leistungsvergleich innerhalb der Vergleichsgruppe in der Beurteilerbesprechung nicht oder nur unvollkommen stattgefunden hat. Diese Herangehensweise bedeutet die Anlegung eines nicht mehr am Leistungsgrundsatz orientierten Maßstabes.

Vgl. VG Köln, Beschluss vom 13. Juli 2009 - 19 L 334/09 -, www.nrwe.de, juris.

Sie verstößt zudem gegen das in den BRL Pol vorgesehene zweistufige Beurteilungsverfahren und insbesondere gegen die in Nr. 9.2 Abs. 1 BRL Pol zum Ausdruck kommende Letztverantwortlichkeit des Endbeurteilers.

Das Beurteilungsverfahren nach den BRL Pol ist dadurch gekennzeichnet, dass zunächst durch einen Vorgesetzten (den sog. Erstbeurteiler) des zu beurteilenden Beamten, der sich aus eigener Anschauung ein Urteil über den zu Beurteilenden bilden kann, ein Beurteilungsvorschlag erstellt wird (Nr. 9.1 BRL Pol). Nach Abfassung der Erstbeurteilung und deren Weiterleitung auf dem Dienstweg erstellt der Schlusszeichnende die letztlich maßgebliche Beurteilung (Nr. 9.2 BRL Pol). Er ist zur Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe verpflichtet und soll bei Regelbeurteilungen die zur einheitlichen Anwendung festgelegten Richtsätze berücksichtigen. Er entscheidet abschließend über die Beurteilung der Hauptmerkmale und das Gesamturteil und zieht hierbei zur Beratung weitere personen- und sachkundige Bedienstete, u.a. die Gleichstellungsbeauftragte, heran (Beurteilerbesprechung). Die Beurteilungen sind in der Beurteilerbesprechung mit dem Ziel zu erörtern, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Beurteilungen zu erreichen. Stimmen Erst- und Endbeurteilung bei der Bewertung der Hauptmerkmale und des Gesamturteils nicht überein, so hat der Schlusszeichnende die abweichende Beurteilung zu begründen.

Diese Verfahrensausgestaltung läuft bei der Anwendung der von dem Beklagten im Protokoll zur Beurteilerbesprechung dokumentierten Betrachtungsweise leer. Der Endbeurteiler hat nach den zu Beginn der Beurteilerbesprechung festgelegten Vorgaben nur solche Beamte in den Blick genommen, deren Beurteilungen eine "Abweichende Stellungnahme" weiterer Vorgesetzte enthalten bzw. über welche Kenntnisse über herausragende Leistungen über den Erstbeurteiler hinaus vorgedrungen sind. Hat hingegen ein weiterer Vorgesetzter keine abweichende Stellungnahme zum Erstbeurteilervorschlag abgegeben, ist - trotz anderslautendem Erstbeurteilervorschlag - ohne Prüfung eine Absenkung in den unquotierten Bereich erfolgt. Die Beschränkung des Endbeurteilers auf die Betrachtung einzelner Beamter hat zudem zur Folge, dass ein plausibler Quervergleich von dem Endbeurteiler mangels vergleichender Betrachtung der Leistungen sämtlicher der der Vergleichsgruppe angehörigen Beamten nicht getroffen werden konnte.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 24. Januar 2008 - 6 A 1430/07 - und vom 20. März 2008 - 6 A 1408/07 -; jeweils www.nrwe.de, juris,

Dementsprechend ist der Endbeurteiler auch seiner in Nr. 9.2 BRL Pol normierten Verpflichtung zur Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe nicht nachgekommen. Dass der Dienstherr das gewählte Beurteilungssystem tatsächlich gleichmäßig auf alle Beamten anwendet, die bei beamtenrechtlichen Entscheidungen über ihre Verwendung und über ihr dienstliches Fortkommen miteinander in Wettbewerb treten können, ist jedoch von entscheidender Bedeutung. Deshalb müssen die Beurteilungsmaßstäbe gleich sein und gleich angewendet werden. Die Einheitlichkeit des Beurteilungsmaßstabs ist unabdingbare Voraussetzung dafür, dass die Beurteilung ihren Zweck erfüllt, einen Vergleich der Beamten untereinander anhand vorgegebener Sach- und Differenzierungsmerkmale zu ermöglichen.

So BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 - , DÖD 2001, 38 ff..

Diese Aufgabe kann zudem nur vom Endbeurteiler bewältigt werden, weil nur ihm bzw. den weiteren Teilnehmern der Beurteilerkonferenz Erkenntnisse über die gesamte Vergleichsgruppe zur Verfügung stehen, die ihn zu einer einheitlichen Handhabung der vorgenannten Grundsätze in die Lage versetzen.

Die streitgegenständliche Beurteilung des Klägers ist auch von diesem Mangel der Anwendung eines fehlerhaften Vergleichs- und Beurteilungsmaßstabes betroffen. Es fehlen gegenteilige Anhaltspunkte dafür, dass die Absenkung des insoweit auf 4 Punkte lautenden Erstbeurteilervorschlages im Gesamturteil und in dem Hauptmerkmal Sozialverhalten auf 3 Punkte rein schematisch im Hinblick auf die abweichenden Stellungnahmen der weiteren Vorgesetzten des Klägers zum Erstbeurteilervorschlag vorgenommen wurde und damit auf der Anwendung des vorgenannten rechtlich zu beanstandenden Grundsatzes beruht.

Auch die nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol erforderliche Begründung - es handelt sich um die vierte Beurteilung im Amt A 12 handelt und darüber hinaus stellt sie eine Verschlechterung gegenüber den beiden voraufgegangenen Beurteilungen dar - ist im Hinblick auf die insoweit ebenfalls angewandte pauschalierende Betrachtungsweise fehlerhaft. Abgesehen von den vorstehend dargelegten rechtlichen Bedenken sind die Bedenken im Hinblick auf die vom LAFP NRW auch bei der Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol angewandte Vorgehensweise noch schwerwiegender, da bei dieser Begründung gerade das individuelle Leistungsbild des zu beurteilenden Beamten den Ausgangspunkt der Überlegung bilden soll. Es ist im Rahmen dieser Begründung eine über den allgemeinen Verweis auf den Quervergleich in der Vergleichsgruppe hinausgehende Erläuterung für den Beurteilten erforderlich, aus der er entnehmen kann, an welchen Gründen es im einzelnen liegt, dass sich die wachsende Lebens- und Diensterfahrung bei ihm anders als im Regelfall nicht positiv auf sein Leistungsbild ausgewirkt hat.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/03 -, DÖD 2006, 161 ff..

Für Betrachtung der Leistungsentwicklung im Einzelfall reicht es nicht aus, allein das Einverständnis bzw. die "abweichenden Stellungnahmen" der weiteren Vorgesetzten heranzuziehen.

Des Weiteren ist die im Fall des Klägers abgegebene Begründung fehlerhaft, weil sie keine Stellung zu der durch diese Beurteilung eingetretenen Verschlechterung gegenüber den beiden voraufgegangenen Regelbeurteilungen bezieht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 709 der Zivilprozessordnung.