Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 7 K 1306/08

Tatbestand:

Die Klägerin, die den öffentlichen Schlachthof in P. -F. betreibt, wendet sich gegen einen Gebührenbescheid des Beklagten vom 13. Februar 2008, mit dem Gebühren für Fleischhygieneuntersuchungen im Monat Januar 2008 (132.256,20 EUR) festgesetzt werden. Die Klägerin greift den Gebührenbescheid nur insofern an, als die Mindestbeträge für fleischhygienerechtliche Untersuchungen nach der maßgeblichen Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 - im Folgenden: VO (EG) Nr. 882/2004 - von 1,00 Euro pro Schlachttier (Schweine mit einem Schlachtgewicht von mehr als 25 kg) überschritten werden. Die nach der Satzung des Kreises S. vom 19. Dezember 2007 über die Erhebung von Gebühren auf dem Gebiet der Fleischhygiene zu erhebende Gebühr betrug im maßgeblichen ersten Halbjahr 2008 für amtliche Kontrollen in öffentlichen Schlachthöfen 1,06 EUR/Schwein, so dass ein Gesamtbetrag von 7.486,20 EUR im hier betroffenen Gebührenzeitraum Januar 2008 streitig ist.

Am 29. Februar 2008 hat die Klägerin Klage erhoben. Gegen zwei Gebührenbescheide für das Kalenderjahr 2007 hat die Klägerin sich ebenfalls klageweise gewandt (7 K 4033/07). Zur Begründung trägt sie in beiden Verfahren im wesentlichen Folgendes vor:

Die Gebührenermittlung habe kostendeckend und betriebsspezifisch zu erfolgen. Lediglich die Kosten, die unmittelbar mit der Fleischuntersuchung im Zusammenhang stünden, seien anzusetzen. Dies sei in mehrfacher Hinsicht nicht geschehen, weil der Beklagte mit Pauschalierungen vorgehe.

Im Einzelnen greift die Klägerin die Gebührenkalkulation hinsichtlich verschiedener Kostenpositionen an und trägt hierzu vor:

Art. 27 Abs. 4 a der VO (EG) Nr. 882/2004 lege einen gemeinschaftsrechtlichen Kostendeckungsgrundsatz fest, der in Anhang VI näher präzisiert sei. Dort seien die ansatzfähigen Kosten ausdrücklich bezeichnet. Daran sei die Kalkulation des Beklagten zu messen. Der Beklagte sei von der Mindestgebühr abgewichen. Er arbeite aber bei der Kalkulation weiterhin mit pauschalen Kostenansätzen, die fehlerhaft seien und zu einer erhöhten wirtschaftlichen Belastung für sie führten. Insbesondere sei Folgendes zu beanstanden:

Lohn- und Gehaltskosten habe der Beklagte im Rahmen einer kalkulatorischen Gesamtkostenbruttoaufstellung, basierend auf Zahlenwerten aus 2007 ermittelt. Schon dies widerspreche Art. 27 Abs. 4 VO (EG) Nr. 882/2004.

Auch im Rahmen der fiktiven Sachkosten sei der Beklagte von pauschalen Gebühren ausgegangen. Das stehe im Widerspruch zu Art. 27 Abs. 4 b VO (EG) Nr. 882/2004, der der Behörde aufgebe, die während eines bestimmten Zeitraums getragenen Kosten umzulegen. Welcher Zeitraum konkret zugrunde zulegen sei, lasse sich der Verordnung nicht entnehmen, so dass ggfs. hierzu eine Vorabentscheidung des EuGH angeregt werde.

Das System der Über- und Unterdeckung aus Vorjahren heile diese Pauschalierung nicht. Sollte sich nämlich der Betreiber des Schlachthofs ändern, könne ein Ausgleich nicht mehr erfolgen. Diese Prinzipien widersprächen auch Art. 27 Abs. 9 VO (EG) Nr. 882/2004, worin es heiße: "Gebühren werden weder direkt noch indirekt zurückerstattet, es sei denn, sie sind zu Unrecht erhoben worden." Daher sei ein Ausgleich in Folgejahren grundsätzlich ausgeschlossen.

In die gebildeten Pauschalen seien Kosten eingeflossen, die nicht erhebungsfähig seien. So seien in die Löhne und Gehälter für Kontrollpersonal auch solche für Tätigkeiten der Fremdfirmen "D. " und "C. " sowie für die "Abfertigung von Fleischtransporten" und die gesondert berechnete "Überwachungstätigkeit in der Zerlegung" durch Prozentsätze eingeflossen. Das führe letztlich dazu, dass die Kosten für die Löhne und Gehälter der zwei hauptamtlichen Tierärzte nicht untersuchungs- und auf ihren Betrieb bezogen ermittelt, sondern lediglich durch Prozentsätze erfasst würden. Das genüge einer tatsächlichen Berechnung der Gebühr nicht. Es müsse vielmehr eine Spitzabrechnung erfolgen.

Darüber hinaus seien in die Gebührenkalkulation Löhne und Gehälter des Fachdienstes 11 (Personalangelegenheiten) und anderer Querschnittsämter mit eingeflossen. Diese fielen jedenfalls nicht unter Anhang VI Ziff. 1 der Verordnung. Insoweit sei zu beachten, dass die früher geltende Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985, dort Art. 5 Abs. 1, 2. Spiegelstrich, ausdrücklich Verwaltungskosten als ansatzfähig erfasst habe, während Anhang VI der VO (EG) Nr. 882/2004 nunmehr lediglich die Kosten für das für die amtlichen Kontrollen eingesetzte Personal erfasse. Daraus sei zu schließen, dass Verwaltungskosten der sog. Querschnittsämter wie z.B. Rechts-, Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsamt nicht mehr in die Untersuchungsgebühr einfließen dürften. Das gelte auch für die Sach- und Gemeinkostenaufschläge, die der Beklagte einstelle. Diese seien grundsätzlich nicht berücksichtigungsfähig und in der konkreten Berechnungsweise über Prozentsätze auch nicht nachvollziehbar. Sie entsprächen jedenfalls nicht den Vorgaben von Art. 27 der VO (EG) Nr. 882/2004. Es handle sich nicht um tatsächliche Kostenansätze.

Zweifelhaft sei auch die Möglichkeit der Einstellung von Fahrkosten hinsichtlich des Kurierdienstes. Gemäß Anhang VI Ziff. 3 der VO (EG) Nr. 882/2004 seien lediglich Kosten für Probeentnahmen und Laboruntersuchungen in die Gebührenberechnung einstellbar. Aus der konkreten Gebührenermittlung ergebe sich, dass teilweise auf dem Weg zum Labor offensichtlich noch Proben im Kreishaus abgeholt und deshalb im Gebührenjahr 2008 nur die Hälfte und im Gebührenjahr 2007 nur 1/3 der Kosten für die Fahrten berücksichtigt worden seien. Ein derartiger Ansatz sei willkürlich und entspreche nicht einer untersuchungsbezogenen kostendeckenden Gebührenermittlung. Dies gelte umso mehr, als nicht etwa Kosten für das laufende Gebührenjahr einflössen, sondern auf die Kurierdienste aus einer vorherigen Jahresrechnung Bezug genommen sei.

Der Beklagte habe darüber hinaus Überschüsse aus dem Jahr 2006 im Rahmen der Gebührenermittlung im System der Über-/Unterdeckung verrechnet. Dies sei schon im Ansatz zu beanstanden; es stelle sich aber weiter die Frage, ob die im Zuge der Überdeckung bei der Gebührenermittlung in Ansatz gebrachten Beträge aus den Jahren 2006 ordnungsgemäß ermittelt worden seien, weil auch hiergegen die vorstehenden Bedenken gegen die konkrete Kostenermittlung bestünden.

Bei den Kosten für die nicht vollbeschäftigten Mitarbeiter in Höhe von 1.072.693,27 EUR seien nach den Unterlagen Stundenvergütungen doppelt angesetzt worden.

Aus den Kalkulationsunterlagen ergebe sich ferner, dass die Untersuchungszeit pro Schwein mit 2 Minuten angesetzt sei, während diese tatsächlich in ihrem Schlachthof lediglich 67 Sekunden beanspruche. Wie eine konkrete Berechnung anhand der vom Beklagten verwendeten Formel (BA 1 Bl. 113) ergebe, sei die Untersuchungszeit tatsächlich ohne Einfluss auf die Gebührenhöhe.

Darüber hinaus setze sich die Kostenart nicht vollbeschäftigter Mitarbeiter aus den Kosten für Urlaub, Feiertagen und Krankheitstagen zusammen, die der Beklagte nicht anhand von konkreten Daten, sondern auf der Grundlage von Zahlen aus dem Vorjahr und von Hochrechnungen ermittelt habe. Das lasse die VO (EG) Nr. 882/2004 nicht zu. Das gelte auch für die geschätzten Arbeitgeberanteile als Bestandteil der Lohnkosten ebenso wie für die für das 4. Quartal geschätzte Schlachtzahl ihres Betriebes. Die hieraus gewonnenen hypothetischen Zahlen seien nicht nachvollziehbar. Entsprechendes gelte für die Kosten, die der Beklagte für die Gemeindeunfallversicherung aufgewandt habe. Zahlreiche Beschäftigte seien nicht nur in ihrem Schlachthof tätig, sondern auch bei anderen Fleischproduzenten. Der Beklagte habe bei Personen mit sog. Doppelbeschäftigung nicht genau ermittelt, in welchem Umfang diese konkret bei ihr tätig gewesen seien, sondern pauschaliert.

Eine Gebührenermittlung, die nicht die tatsächlichen Zahlen, sondern fiktive zugrunde lege, entspreche nicht dem Gedanken der Kostendeckung.

Das vom Beklagten angewandte Berechnungsverfahren zeige erhebliche Abweichungen zu den gesetzlichen Vorgaben. Es sei in sich nicht schlüssig, da Kostenpositionen aus verschiedenen Jahren verzahnt würden (teilweise Vorjahr, teilweise laufendes Gebührenjahr, teilweise hochgerechnet für das 4. Quartal).

Letztlich verweise die Fußnote der Satzung vom 28. August 2007 auf die Richtlinie 85/73/EWG, so dass nicht klar sei, ob hier die Ermächtigungsgrundlage der VO (EG) Nr. 882/2004 angewandt worden sei.

Die Klägerin beantragt,

den Gebührenbescheid des Beklagten vom 13. Februar 2008 insoweit aufzuheben, als die darin festgesetzten Gebühren die Mindestbeträge von 1,00 EUR/Schwein übersteigen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er trägt vor, er sei zur Erhebung höherer als der Pauschalsätze befugt. Im hier maßgeblichen Gebührensatz seien teilweise Überdeckungen aus 2006 zu Gunsten der Klägerin eingeflossen.

Den Angriffen auf die Gebührenkalkulation sei Folgendes entgegenzuhalten: Die Gebühren würden jährlich auf der Grundlage des vorhandenen Betriebsergebnisses des abgelaufenen Kalenderjahres unter Berücksichtigung der voraussichtlichen Entwicklung des laufenden Jahres (z.B. Gehaltssteigerungen) kalkuliert. Dazu werde zu einem bestimmten Stichtag jährlich die Satzung bezüglich des Gebührensatzes angepasst. Der Gebührensatz 2008 etwa beruhe auf dem Betriebsergebnis 2007, teilweise 2006 und der voraussichtlichen Kosten- und Schlachtzahlentwicklung 2008. Ebenso sei 2007 verfahren worden. Regelmäßig komme es zu Über- oder Unterdeckungen in unterschiedlicher Höhe, die bisher als Kostenfaktor oder Einnahmefaktor in die Kalkulation der übernächsten Rechnungsperiode eingehe. Dieses System der Über-/Unterdeckung sei der Besonderheit geschuldet, dass die Klägerin einzige Gebührenschuldnerin für diesen Schlachthof sei, so dass über die Jahre hinweg ein Ausgleich stattfinde und dem wettbewerbsrechtlichen Ansatz des Gemeinschaftsrechts in besonderem Maße genüge getan werde. Sollte das System nicht gemeinschaftskonform sein, sei er gehalten, die Gebührensätze rückwirkend ohne Über-/Unterdeckungsausgleich zu kalkulieren und die Gebühren neu festzusetzen.

Zu den Einzelansätzen der Gebührenkalkulation sei Folgendes auszuführen: Die Gesamtkosten für hauptamtliche Tierärzte setzten sich aus den drei Positionen Schweineschlachtung (Schlachttier- und Fleischuntersuchung), Trichinenuntersuchung und Probeentnahme für Rückstandsuntersuchungen bei Schweinen zusammen. Die ebenfalls erfassten Kosten für Tätigkeiten für Fremdfirmen sowie für die Zerlegung und Abfertigung von Fleischtransporten seien bei der Ermittlung der Gesamtkosten unberücksichtigt geblieben. Das ergebe sich aus den Unterlagen zur Gebührenkalkulation der Satzung.

Zu den Kosten und Löhnen des für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personals gehöre nach ständiger Rechtsprechung auch das Verwaltungspersonal, soweit dessen Tätigkeit mit der Durchführung der amtlichen Kontrollen in Zusammenhang stehe. Die Bundesregierung vertrete die Ansicht, dies habe sich unter Geltung des neuen Rechts nicht geändert, wie sich aus einer Mitteilung an die Kommission der Europäischen Gemeinschaft vom 8. Juni 2007 ergebe. Eine anderslautende Antwort der Kommission sei nicht bekannt. Dies habe zur Folge, dass die Kreise und kreisfreien Städte in der Bundesrepublik die Kosten des Personaldienstes und anderer Ämter anteilig ansetzten, soweit das Personal für die Fleischbeschau tätig werde. Auch der Kreis S. verfahre auf diese Weise. Für den Bereich Fleischbeschau seien im Personaldienst vier Personen in unterschiedlichem Umfang tätig. Dazu seien unter Berücksichtigung ihrer wöchentlichen Arbeitszeit und ihrem prozentualen Beitrag für den Fachbereich die Bruttopersonalkosten ermittelt worden. Zu diesen sei eine Sachkostenpauschale (für die Büroarbeitsplätze) addiert worden. Der sich daraus ergebende Gesamtbetrag sei mit einem 20 %igen Gemeinkostenzuschlag versehen worden. Die pauschalierten Sachkosten pro Arbeitsplatz und der Gemeinkostenzuschlag beruhten auf Empfehlungen des KGSt-Berichts 3/2007. Dieser sei auch schon Gegenstand der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht Münster am 3. Dezember 2008 in den Verfahren 7 K 1874/01 (17 A 3303/03) u. a. gewesen. Diese Kostenpositionen fielen unstreitig an und man könne sie nur pauschalierend bewerten. Die KGSt-Empfehlungen würden flächendeckend bei Abgabenkalkulationen genutzt. Der Bereich der Fleischbeschau verteile sich auf vier Tätigkeitsfelder in unterschiedlicher Intensität, die der Kreis nach der Zahl der Mitarbeiter gewichtet habe. Die gewichteten Gesamtkosten seien den Einzelbereichen zugeordnet worden, weil eine Korrelation zwischen der Zahl der Mitarbeiter und dem Umfang des für sie tätigen Personals in der Personalabteilung bestehe. In ähnlicher Weise sei mit den Personalkosten für das Rechts-, Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsamt verfahren worden. Im Veterinäramt seien zwei Personen tätig gewesen.

Die Fahrten des Kurierdienstes vom Schlachthof P. -F. zum Labor in N. seien im Einzelnen erfasst worden. Aus Gründen der Kostenminimierung nehme der Kurierdienst bisweilen auch Proben aus dem Kreishaus S. mit ins Labor. Zu Gunsten der Klägerin sei der Gesamtbetrag im Gebührenjahr 2008 pauschal halbiert und nur mit der Hälfte in die Kalkulation eingestellt worden; für das Gebührenjahr 2007 nur mit 1/3. Dieser Betrag sei so verschwindend gering, dass Aufwand und Ertrag in keinem angemessenen Verhältnis stünden, wenn man im Einzelnen ermitteln würde, wann noch weitere Proben aus dem Kreishaus mit nach N. genommen worden seien. Dabei sei auf Zahlen aus 2006 (für 2008) bzw. auf solche aus 2005 für das Gebührenjahr 2007 zurückgegriffen worden. Die Kalkulation sei zu einem Zeitpunkt erfolgt, als nur diese Zahlen vorgelegen hätten. So werde bei Kalkulationen stets verfahren, dass tatsächlich Kosten des jüngsten Zeitraumes der prognostischen Einschätzung zu Grunde gelegt würden.

Soweit die Klägerin beanstande, die Überdeckung aus dem Jahr 2006 sei nicht richtig ermittelt worden, sei ihr entgegen zu halten, dass Über- bzw. Unterdeckung nur eine Abweichung des Betriebsergebnisses von der Kalkulation der Vorperiode darstellten, der Betrag aber nicht auf einer selbständigen Kostenkalkulation der Vorperiode beruhe.

Bei den Kosten für Tierärzte und Fleischkontrolleure sei entgegen der Behauptung der Klägerin auch keine Position doppelt berechnet worden. Im Kreis S. arbeiteten hauptamtliche und nicht hauptamtliche Tierärzte und Fleischkontrolleure. Das gelte auch für den Schlachthof P. -F. . In den Kostenpositionen der hauptamtlichen Tierärzte seien keine Kosten für Fleischkontrolleure und nicht hauptamtliche Tierärzte eingeflossen. Auch die Hochrechnung der Urlaubs- und Krankheitstage für das vierte Quartal 2007 bzw. 2008 sei zulässig, zumal Resturlaub in das nächste Jahr übertragbar sei. Krankheitstage könnten ebenfalls nur prognostiziert werden.

Die Kosten für die Gemeindeunfallversicherung beruhe auf der Berücksichtigung von 32 Mitarbeitern hinsichtlich der Gebührenkalkulation 2008. Aus der Aufstellung sämtlicher Personen mit sog. Doppelbeschäftigung, also mit Tätigkeiten an mehreren Einsatzorten, ergebe sich, dass dem Schlachthof P. -F. 38 Beschäftigte zuzuordnen seien, so dass der Ansatz von 32 Beschäftigten jedenfalls nicht zum Nachteil der Klägerin reiche. Insgesamt sei diese Kostenposition minimal.

Dass bei einer fehlerfreien Kalkulation jedes Jahr zwangsläufig Über- bzw. Unterdeckungen entstünden, sei Folge einer nicht punktgenau vorhersehbaren Kosten- und Schlachtzahlentwicklung. Dieser Effekt trete in Gebührenhaushalten grundsätzlich ein. Dem sei in § 6 Abs. 2 Satz 3 KAG Rechnung getragen. Gerade der Europäische Gerichtshof habe in seinem Urteil vom 19. März 2001 noch einmal hervorgehoben, dass die kalkulierten Gebühren das Kostendeckungsgebot und das Kostenüberschreitungsgebot beachten müssten (Rechtssache C-270/07, Kommission gegen Bundesrepublik Deutschland, Rdnr. 32). Mit dem Grundsatz der Wettbewerbsgleichheit lasse sich letztlich nicht vereinbaren, wenn der Steuerzahler eigentlich vom Wettbewerber zu tragende Kosten übernehmen solle.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakten einschließlich der des Verfahrens 7 K 4033/07 und die in beiden Verfahren beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (jeweils Beiakte 1).

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Klage ist unbegründet. Der angefochtene Gebührenbescheid des Beklagten vom 13. Februar 2008 ist im angefochtenen Umfang rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

Rechtsgrundlage für die Erhebung der Gebühren für Untersuchungen der Schlachttiere im hier betroffenen Monat Januar 2008 ist die Satzung des Kreises S. vom 18. Dezember 2007 über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen auf dem Gebiet der Fleischhygiene (Amtsblatt des Kreises S. Nr. 128/2007 vom 19. Dezember 2007) (im Folgenden: GebS) i.V.m. § 2 Abs. 3 Satz 1 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - GebG NRW - und Art. 27 der VO (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts - im Folgenden: VO (EG) Nr. 882/2004.

Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 GebG NRW können die Gemeinden in ihrem Aufgabenbereich für Amtshandlungen, die in Gebührenordnungen im Sinne des Abs. 2 erfasst sind, eigene Gebührenordnungen (Satzungen) mit abweichenden Gebührensätzen erlassen. Die hier durchgeführten amtlichen Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts gehören zum Katalog gebührenpflichtiger Leistungen im Sinne des § 1 GebG NRW.

Art. 27 Abs. 2 i.V.m. Anhang IV Abschnitt A und Anhang V Abschnitt A VO (EG) Nr. 882/2004 schreibt zwingend vor, dass u. a. für Untersuchungen im Zusammenhang mit Schlachttätigkeiten Gebühren zu erheben sind. Gemäß Abs. 3 dieser gemeinschaftrechtlichen Vorschrift dürfen die Gebühren nicht niedriger sein als die in Anhang IV Abschnitt B und Anhang V Abschnitt B angegebenen Mindestbeträge. Dazu gehört nach Anhang IV Abschnitt B die im Zusammenhang mit der Fleischuntersuchung von Schweinefleisch pauschaliert festgesetzte Mindestgebühr von 1 Euro pro Tier (ab 25 Kilogramm Schlachtgewicht), die die Klägerin anerkennt. Gemäß Art. 27 Abs. 4 VO (EG) Nr. 882/2004 sind die zuständigen Behörden befugt, kostendeckende Gebühren in Abweichung von den Mindestgebühren festzusetzen, die den Regeln nach lit. a) und b) der Vorschrift unterliegen, namentlich nach lit. a) der Vorschrift ausschließlich die in Anhang VI der Verordnung genannten Positionen in die Berechnung einbeziehen.

Auf der Grundlage dieser gemeinschaftsrechtlichen und landesgesetzlichen Bestimmungen hat der Kreis S. den Gebührensatz für Fleischhygieneuntersuchungen von Schweinen (Schlachtgewicht von mindestens 25 kg) im maßgeblichen Zeitraum auf 1,06 Euro/Schwein festgesetzt (vgl. Anlage zu § 3 Nr. 1.3 GebS (Gebühr in öffentlichen Schlachtbetrieben).

Zwischen den Beteiligten besteht kein Streit darüber, dass die Gebühren entsprechend diesen satzungsrechtlichen Bestimmungen rechnerisch richtig festgesetzt worden sind.

Die Gebührensatzung ist auch, soweit sie den hier einschlägigen Gebührentatbestand und -zeitraum betrifft, rechtswirksam. Sie verstößt weder gegen höherrangiges nationales Recht, noch gegen gemeinschaftsrechtliche Bestimmungen, namentlich nicht die VO (EG) Nr. 882/2004.

Die Klägerin hat den zunächst mit der Klage geltend gemachten Einwand, mit der Aufhebung von § 24 des Fleischhygienegesetzes zum 7. September 2005 (Art. 7 des Gesetzes zur Neuordnung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts vom 1. September 2005, BGBl. I Seite 2618) fehle es an einer ausreichenden Rechtsgrundlage, ausdrücklich in der mündlichen Verhandlung aufgegeben, so dass sich vertiefte Ausführungen hierzu erübrigen.

Angesichts der Regelung in § 2 Abs. 3 GebG NRW und des Umstandes, dass nunmehr die gemeinschaftrechtlichen Gebührenregelungen nicht in - umsetzungsbedürftigen - Richtlinien, sondern in der bezeichneten VO (EG) Nr. 882/2004 enthalten sind, bestehen daran, dass eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von Fleischgebühren durch Satzung des Beklagten vorhanden ist, keine Bedenken.

Mit dem weiteren Einwand, der Gebührensatz 2008 weise einen Ausgleich von Über- und Unterdeckungen aus dem Jahr 2006 auf, was in der Sache zutrifft (vgl. Beiakte Heft 1, Blatt 114, Gebührenkalkulation), kann die Klägerin im hier anhängigen Verfahren nicht gehört werden. Die Parteien des Rechtsstreits haben zu dieser Frage am 29. November 2006 im Verfahren 7 K 3410/02, in dem es um zwei Gebührenbescheide für die Monate Juli und August 2001 ging, in denen erstmals das Verfahren des sog. Ausgleichs wegen Über-/Unterdeckung aus den Vorjahren praktiziert worden ist, einen Vergleich geschlossen, der unter Ziffer 1. Folgendes vorsieht:

"Die Klägerin akzeptiert bis einschließlich des Gebührenjahres 2006 eine Gebührenkalkulation, bei der entsprechend § 6 KAG Über- und Unterdeckungen jeweils innerhalb eines Dreijahreszeitraumes ausgeglichen werden. Der Beklagte wird die Überdeckung aus dem Gebührenjahr 2005 (etwa 161.000,00 Euro) im Gebührensatz 2007 mindernd berücksichtigen."

Dieser - rechtskräftige - Vergleich ist nach zwei mündlichen Verhandlungen vor dem Hintergrund geschlossen worden, dass das vom Beklagten praktizierte System eines Ausgleichs von Über-/Unterdeckungen jedenfalls innerhalb eines 3-Jahres-Zeitraums zur Anpassung der Gebührensätze an die tatsächlichen Kosten führt. Ferner war maßgebend, dass die Klägerin wegen alleiniger Nutzung des Schlachthofes P. -F. die einzige Gebührenschuldnerin ist und etwaige Unterdeckungen auch nur von ihr nachgefordert werden und etwaige Überdeckungen auch nur ihr zu Gute kommen können. Diese Erwägungen haben die Parteien dazu bewogen, etwaige Verstöße dieses Systems gegen Gemeinschaftsrecht bzw. nationales Recht jedenfalls innerhalb eines begrenzten Zeitraums zu akzeptieren. Da zum Zeitpunkt des gerichtlichen Vergleichs das Gebührenjahr 2006 nahezu verstrichen war, haben die Parteien sich darauf geeinigt, Über-/Unterdeckungen bis einschließlich dieses Gebührenjahres auszugleichen, mit der Folge, dass etwaige Zu- oder Abschläge noch über die nächsten 3 Jahre hinaus erfolgen würden. Dies kommt auch in dem Vergleich zum Ausdruck, der ausdrücklich schon die Umlegung der Überdeckung aus 2005 für das Gebührenjahr 2007 vorsieht.

Die Klägerin, die im hier betroffenen Gebührenjahr 2008 von dem System der Über-/Unterdeckung profitiert, weil daraus zu ihren Gunsten von dem im Gebührenjahr 2008 kalkulierten Fleischuntersuchungskosten entsprechende Beträge abgezogen worden sind (0,14 EUR/Schwein, vgl. Gebührenkalkulation a.a.O.), kann sich nach dem ausdrücklichen Wortlaut des Vergleiches im Grundsatz nicht auf die Rechtswidrigkeit des Systems des Über-/Unterdeckungsausgleichs berufen.

Sie kann aber auch nicht geltend machen, dass die Berechnung des konkreten Ausgleichsbetrages falsch sei, weil die Gebührenkalkulation der Vorjahre (hier: 2006) Kostenpositionen aufweist, die nach Auffassung der Klägerin nicht ansatzfähig sind. Dem steht entgegen, dass die entsprechenden Gebührenbescheide des Jahres 2006 bestandskräftig geworden sind. Angriffe auf die Gebührenkalkulation 2006 stellen sich somit als Umgehung der Bestandskraft behördlicher Bescheide dar. Unabhängig davon fließt der Ausgleichsbetrag aus Über-/Unterdeckungen 2006 nicht als Kostenfaktor in den Gebührensatz 2008 mit der Folge ein, dass der Beklagte selbst erneut die Gebührenkalkulation 2006 überprüfen müsste, sondern dieser Betrag ist als feststehendes Ergebnis des Vorjahres 2006 Teil der Kalkulation.

Die Frage, ob das System des Ausgleichs für Über-/Unterdeckungen aus Vorjahren, das der Beklagte offenbar auch über das Gebührenjahr 2006 hinaus weiter anwendet, mit dem Gemeinschaftsrecht und dem nationalen Recht vereinbar ist, bedarf vor diesem Hintergrund keiner Entscheidung.

Der - wiederkehrende - grundsätzliche Einwand der Klägerin, bei der Festsetzung der Gebühr habe der Beklagte die Zeit- und Vergütungswerte der Protokollerklärung des Agrarrates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 24. Januar 1989 (BAnz 1989, 901) nicht beachtet, ist unerheblich. Es ist höchstrichterlich geklärt, dass diese Protokollerklärung nur Grundsätze und Methoden für die Berechnung der gemeinschaftsdurchschnittlichen Pauschalbeträge enthält.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. März 2009 - 17 A 3510/03 -, NRWE, Rdnr. 59; Bundesverwaltungsgericht - BVerwG -, Urteil vom 20. Dezember 2007 - 3 C 50/06 -, juris, Rdnr. 33.

Auch die Festsetzung des Gebührensatzes ist rechtswirksam. Er genügt den Anforderungen nach Art. 27 Abs. 4 VO (EG) Nr. 882/2004.

Dies gilt zunächst, soweit der Beklagte der Gebührenkalkulation feststehende Werte des Vorjahres und des laufenden Jahres (wie sie zum Zeitpunkt des Erlasses der Satzung vom 18. Dezember 2007 feststanden) sowie hochgerechnet weitere zu erwartende Kosten des laufenden Gebührenjahres (z.B. Schlachtzahlen) zugrundelegt und danach den Gebührensatz bestimmt. Diese Methode der Ermittlung der Kostenansätze ist im Grundsatz mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar.

Nach Art. 27 Abs. 4 lit. b) VO (EG) Nr. 882/2004 können die zum Zwecke der amtlichen Kontrollen gem. Abs. 1 und 2 der Vorschrift erhobenen Gebühren auf der Grundlage der von den zuständigen Behörden während eines bestimmten Zeitraums getragenen Kosten als Pauschale festgesetzt werden. Diese Möglichkeit der Gebührenfestsetzung besteht alternativ zur Erhebung der Mindestgebühr aus Anhang IV, Abschnitt B. Sie soll ermöglichen, dass die in Art. 27 Abs. 1 VO (EG) Nr. 882/2004 angestrebte Kostendeckung erreicht wird, ohne dass dem Mitgliedsstaat damit verbindlich eine Methode zur Kostenkalkulation vorgegeben wird. Insbesondere muss die festgesetzte Pauschale nicht - wie die Klägerin meint - "spitz" den tatsächlichen Kosten entsprechen, sondern soll sich diesen nähern, indem geeignete Werte zugrundegelegt werden. Dies schließt es nach Auffassung der Kammer namentlich nicht aus, nicht nur feststehende Kosten der Vergangenheit zugrunde zulegen, sondern - auf geeigneter Grundlage - prognostizierte - etwa hochgerechnete - Kostenfaktoren der laufenden Gebührenperiode einzubeziehen. Neben dem Wortlaut der Vorschrift des Art. 27 Abs. 4 b VO (EG) Nr. 882/2004, der vorsieht, dass die Pauschale lediglich "auf der Grundlage" der während eines bestimmten Zeitraums getragenen Kosten festgesetzt wird, kommt der dargelegte Hintergrund der Regelung eindeutig in Erwägungsgrund 32 der VO (EG) Nr. 882/2004 zum Ausdruck, denn dort heißt es:

"Für die Durchführung amtlicher Kontrollen sollen ausreichende Finanzmittel bereitgestellt werden. Daher sollen die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten Gebühren oder Kostenbeiträge zur Deckung der Kosten erheben können, die durch die amtlichen Kontrollen entstehen. Dabei steht es den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten frei, die Gebühren und Kostenbeiträge auf der Grundlage der entstandenen Kosten und unter Berücksichtigung der betrieblichen Gegebenheiten als Pauschalbeträge festzulegen...".

Dass die Mitgliedstaaten bei der Kostenkalkulation nicht gezwungen sind, einheitlich einen festen Zeitraum der Vergangenheit zu bestimmen und ausschließlich auf dieser Basis die Gebühren für das folgende Gebührenjahr festzusetzen, ergibt sich ferner aus Art. 27 Abs. 12 VO (EG) Nr. 882/2004, wonach die Mitgliedstaaten aufgefordert sind, die Methode für die Berechnung der Gebühren zu veröffentlichen und der Kommission bekanntzugeben. Auch dies belegt, dass die Mitgliedstaaten und deren zuständige Behörden in der Entwicklung eigener Methoden frei sind, soweit sie den Anforderungen der VO (EG) Nr. 882/2004, namentlich dem Prinzip der Kostendeckung, Rechnung tragen.

Im Ergebnis ebenso: VG Minden, Urteil vom 22. Januar 2009 - 9 K 3138/08 -, Rdnr. 56 ff; unklar: VG Arnsberg, Urteil vom 18. November 2008 - 11 K 673/08 -, Rdnr. 25, beides juris.

Das wird durch die jüngste Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes bestätigt.

Dieser hat in seinem Urteil vom 19. März 2009 in der Rechtssache C-270/07 herausgestellt, dass die Gebühren und Kostenbeiträge, die nunmehr nach der VO (EG) Nr. 882/2004 zu erheben sind, sich grundlegend von den nach Anhang A Kapitel I Nr. 4 Buchstabe b der zuvor geltenden Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 in der Fassung der Richtlinie 96/43/EG des Rates vom 26. Juni 1996 - Richtlinie 85/73 - zu erhebenden Gebühren unterscheiden, weil die Möglichkeit der Pauschalierung es gerade mit sich bringt, dass die Gebühr in bestimmten Fällen die tatsächlichen Kosten für die Maßnahme, die mit ihr finanziert werden soll, übersteigt und in anderen Fällen niedriger ist.

Vgl. EuGH, Urteil vom 19. März 2009, Rechtssache C-270/07 -, juris, Rdnr. 32 und 52.

Diese Rechtsprechung steht im Einklang mit der Auslegung, dass Art. 27 Abs. 4 b VO (EG) Nr. 882/2004 den Mitgliedsstaaten keine festen Regeln zur Methode der Ermittlung pauschalierter Gebühren vorschreibt, sondern nur eine Grundlage hierfür bietet.

Dass die vom Beklagten nach der eingangs dargestellten Methode angesetzten Kosten fehlerhaft wären, hat die Klägerin nicht geltend gemacht.

Die Kammer hält es darüber hinaus auch für gemeinschaftskonform, Kostenanteile (Löhne und Gehälter des für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personals, vgl. Anhang VI der VO (EG) Nr. 882/2004) zu ermitteln, indem die Arbeitszeit der Tierkontrolleure auf dem Gelände des Schlachthofes prozentual aufgegliedert und z.B. nach Tätigkeiten für Fremdfirmen (Fa. D. und C. ), anderen Arbeitsvorgängen (Zerlegung) und solchen für Schlachtvorgänge der Klägerin differenziert wird. Auch dies ist nach Vorstehendem eine geeignete Methode, um Gebühren i. S. d. Art. 27 Abs. 4 lit. b) VO (EG) Nr. 882/2004 als Pauschale festzusetzen. Der Beklagte hat hierzu schriftsätzlich und in der mündlichen Verhandlung erläutert, dass in entsprechenden Aufzeichnungen festgehalten wird, wie sich die Arbeitszeit der Fleischkontrolleure auf dem Schlachthofgelände aufteilt und diese konkreten Arbeitszeiten prozentual aufgegliedert würden. Auch eine solche Verfahrensweise genügt einer die Kostendeckung anstrebenden Pauschalierung.

Die Schlussfolgerung der Klägerin, die prozentuale Abrechnung bewirke, dass die Kosten der Tätigkeiten etwa für Fremdfirmen in die von ihr erhobene Gebühr für amtliche Kontrollen einfließe, ist daher nicht zutreffend. Dass die Pauschalierung durch prozentuale Gewichtung der Tätigkeiten nicht "spitz" den tatsächlich der Klägerin zuzurechnenden Kosten entspricht, ist systemimmanent.

Die von der Klägerin grundsätzlich angeschnittene Frage, ob die Kosten des erforderlichen Verwaltungspersonals, die in sog. Querschnittsämtern bzw. auf übergeordneter Ebene Aufgaben wahrnehmen, welche durch die Untersuchungstätigkeiten bis hin zur Gebührenerhebung veranlasst sind, in die Kalkulation der Untersuchungsgebühr einfließen dürfen, war unter Geltung der Richtlinie 85/73/EWG des Rates durch das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen geklärt.

Vgl. dazu: Grundsatzurteil vom 14. Dezember 2004 - 9 A 4056/02 - und zuletzt Urteil vom 26. März 2009 - 17 A 3510/03 -.

Die Umlagefähigkeit derartiger Kosten wird nach Auffassung der Kammer durch den - anderslautenden - Wortlaut der VO (EG) Nr. 882/2004 und deren Zielsetzung nicht infrage gestellt, sondern gefordert.

Nach Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 85/73/EWG des Rates waren folgende Kosten durch die Gebühr zu decken:

- Löhne und Sozialabgaben der Untersuchungsstelle;

- durch die Durchführung der Untersuchung und Kontrollen entstehende Verwaltungskosten, denen noch die Kosten der Fortbildung des Untersuchungspersonals hinzugerechnet werden können.

Nunmehr sieht Anhang VI der VO (EG) Nr. 882/2004 folgende "bei der Berechnung der Gebühren zu berücksichtigende Kriterien" vor:

1. Löhne und Gehälter des für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personals und

2. Kosten für das für die amtlichen Kontrollen eingesetzte Personal, einschließlich der Kosten für Anlagen, Hilfsmittel, Ausrüstung und Schulung sowie Reise- und Nebenkosten,

3. Kosten für Probenahme und Laboruntersuchung,

wobei die Gebühr gem. Art. 27 Abs. 4 lit. a) VO (EG) Nr. 882/2004 nicht höher sein darf, als die von den zuständigen Behörden getragenen Kosten in Bezug auf diese Ausgaben.

Die hier betroffenen Ausgaben für die Beteiligung sog. Querschnittsämter an den amtlichen Kontrollen fallen unter Ziff. 2 des Anhang VI der VO. Es handelt sich um Kosten für das für die amtlichen Kontrollen eingesetzte Personal. Eine andere Auslegung, wonach die Kosten der sog. Querschnittsämter als Verwaltungskosten seit Inkrafttreten der VO (EG) Nr. 882/2004 nicht mehr umlagefähig wären, gibt der Wortlaut der Bestimmung nicht her.

Art. 27 VO (EG) Nr. 882/2004 schreibt in Abs. 1 dann, wenn eine Gebühr erhoben wird, Kostendeckung vor. Dies setzt voraus, dass sämtliche aufgewandten Kosten einbezogen werden. Für die hier durchgeführten amtlichen Kontrollen sind gem. Abs. 2 dieser Vorschrift zwingend Gebühren zu erheben. Für deren Bemessung gilt folglich der Kostendeckungsgrundsatz. Ziel der gesamten Regelung in VO (EG) Nr. 882/2004 ist es, eine kohärente Überwachung im Bereich der Futtermittel- und Lebensmittelsicherheit zu gewährleisten (s. Erwägungsgrund 45 der VO (EG) Nr. 882/2004) und gleichzeitig eine Verzerrung des Wettbewerbs auf dem EU-Binnenmarkt auszuschließen (vgl. Art. 87 EGV). Aus diesem Grund sollen - wie es in Erwägungsgrund 32 der VO (EG) Nr. 882/2004 heißt, "ausreichende Finanzmittel" bereitgestellt werden; die Mitgliedstaaten sollen durch die Verordnung in die Lage versetzt werden, Gebühren zur Deckung der Kosten zu erheben, die durch die amtlichen Kontrollen entstehen. Das sind aber nicht nur die Löhne und Gehälter der unmittelbar mit den Fleischkontrollen betrauten Bediensteten, sondern auch die Kosten der beteiligten weiteren Ämter.

Im Ergebnis ebenso: VG Minden, a.a.O., Rdnr. 45.

Einwände gegen die insoweit vom Beklagten eingestellten Positionen der beteiligten Querschnittsämter hat die Klägerin nicht geltend gemacht.

Die Kammer hat auch im Ansatz keine durchgreifenden Bedenken dagegen, dass der Beklagte den reinen Personalkosten eine Pauschale für die Sachkosten der Büroarbeitsplätze sowie einen - pauschalierten - Gemeinkostenzuschlag hinzurechnet. Dererlei Kosten sind in Anhang VI unter Ziff. 2 als Kosten für das für die amtlichen Kontrollen eingesetzte Personal erfasst. In Abgrenzung zu den unter 1. erfassten unmittelbaren Personalkosten handelt es sich dabei um die Gesamtheit derjenigen Ausgaben, die erforderlich sind, um den Einsatz des Kontrollpersonals zu ermöglichen. Dies folgt für die Kammer einerseits aus dem Prinzip der Kostendeckung, das mit der Verordnung verfolgt wird, und andererseits aus der beispielhaften Aufzählung verschiedener, nicht als unmittelbare Personalkosten geltenden Position wie Anlagen, Hilfsmittel, Ausrüstung und Schulung sowie Reise- und Nebenkosten in Ziffer 2.

Ebenso: Verwaltungsgericht Arnsberg, a.a.O., Rdnr. 27; ähnlich: Verwaltungsgericht Minden, a.a.O., Rdnr. 44 ff.

Dass diese Kosten nicht in einem ursächlichen Zusammenhang mit den amtlichen Kontrollen stehen, hat die Klägerin nicht aufgezeigt.

Die Methode des Beklagten, hierfür Pauschalen anzusetzen, die den von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement - KGSt - errechneten Sätzen z.B. aus dem Jahre 2007 entsprechen, findet ihre Rechtfertigung in Art. 27 Abs. 4 a) und b) VO (EG) Nr. 882/2004, der - wie dargelegt - das Arbeiten mit Pauschalen zur Ermittlung der tatsächlichen Kosten zulässt. Auch im Übrigen ist dieser Ansatz nachvollziehbar und bildet durch die Art seines Zustandekommens (Erhebung durch die Kommunen) eine verlässliche Grundlage.

Entsprechende Erwägungen gelten, soweit die Klägerin geltend macht, die Kosten des Kurierdienstes für Fahrten vom Schlachthof zum Labor in N. seien ebenfalls nicht "spitz" auf ihren Betrieb bezogen abgerechnet, sondern durch Abzug eines - auch nach Ansicht der Klägerin großzügigen - Anteils für Fahrten, bei denen Proben auch des Landkreises S. zum Labor gebracht werden mussten, pauschaliert berechnet. Auch diese Vereinfachung durch Abzug der Hälfte der gesamten Fahrten (so die Kalkulation für 2008) genügt den Anforderungen, die die VO (EG) Nr. 882/2004 an die Pauschalierung der Untersuchungsgebühr stellt.

Nichts anderes gilt für die vom Beklagten angesetzten Kosten der Gemeindeunfallversicherung. Hier hat der Beklagte der Bemessung der Untersuchungsgebühr 2008 die Versicherungskosten für insgesamt 32 Beschäftigte zugrundegelegt, obgleich für die Klägerin insgesamt 38 Mitarbeiter tätig waren, die gleichzeitig bei amtlichen Untersuchungen in anderen Betrieben beteiligt waren. Auch diese Pauschalierung - großzügiger Abschlag für die sog. Doppeltbeschäftigten - lässt methodische Fehler oder Berechnungsfehler im Detail nicht erkennen.

Die von der Klägerin schriftsätzlich gerügte Doppelberechnung bestimmter Personalkosten (Tierärzte) liegt - dies ist zwischen den Beteiligten geklärt - tatsächlich nicht vor.

Auch die Berechnung der Arbeitgeberanteile an den Lohnkosten, deren Berechnungsgrundlage die Klägerin gerügt hatte, weil in den Kalkulationsunterlagen 2008 fälschlicherweise ein "Arbeitgeberanteil 2006" ausgewiesen, tatsächlich aber die entsprechenden Kosten für 2007 eingesetzt waren, ist nach Aufklärung dieses Schreibfehlers nicht mehr streitig.

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Die in der mündlichen Verhandlung vorgebrachte Rüge, die Kalkulation der Gebühr insgesamt sei fehlerhaft, weil die Untersuchungszeit pro Schwein mit 2 Minuten zu hoch angesetzt sei, greift nicht. Zum einen ist vom Beklagten erläutert worden, dass die Untersuchungszeit sich nicht auf die eigentliche Fleischkontrolle beziehe, sondern der Gesamtaufwand der amtlichen Kontrollen erfasst sei. Zum anderen ist dieser Faktor - Aufwand pro Schlachttier - für die Gesamtkalkulation der Untersuchungsgebühr unerheblich, weil - wie die Unterlagen zur "Zusammenstellung der Kosten und Ermittlung der kostendeckenden Gebühr (BA 1 Bl. 113) zeigen - der zeitliche Aufwand des Personals für die amtlichen Kontrollen bereits in die Gesamtkosten (dort als Kosten des jeweils befassten Personals nach o.a. Grundsätzen) eingestellt ist und die so ermittelten Gesamtkosten lediglich auf die Gesamtzahl der in die Untersuchung einbezogenen Schweine umzulegen sind.

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Soweit die Klägerin letztlich auf die Verpflichtung der Mitgliedstaaten aus Art. 27 Abs. 12 VO (EG) Nr. 882/2004 hinweist, die Methode für die Berechnung der Gebühren der Kommission bekannt zu geben, ist aus einem etwaigen Verstoß hiergegen keine Rechtsverletzung der Klägerin ersichtlich.

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So auch VG Minden, a.a.O., Rdnr. 71.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Regelung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

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