Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 1 K 3612/04

Tatbestand:

Die am 21. Dezember 1963 geborene Klägerin steht als angestellte Lehrerin im Dienst des Beklagten. Sie begehrt ihre Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe.

Die Klägerin erlangte im Jahr 1983 die Allgemeine Hochschulreife. Von August 1984 bis Juli 1986 durchlief sie eine Berufsausbildung zur Gärtnerin. Von Oktober 1990 bis Oktober 1998 absolvierte sie ein Hochschulstudium mit der Fachrichtung Landschaftsarchitektur, das sie erfolgreich mit dem Diplom abschloss. Vom 1. Oktober 2000 bis Ende November 2002 leistete die Klägerin als Anwärterin auf den höheren agrarwirtschaftlichen Dienst und das Lehramt für die Sekundarstufe II der agrarwirtschaftlichen Fachrichtung im Land Nordrhein-Westfalen bei der Bezirksregierung Köln im Beamtenverhältnis auf Widerruf den Vorbereitungsdienst, den sie mit erfolgreicher Ablegung der Großen Agrarwirtschaftlichen Staatsprüfung am 29. November 2002 abschloss.

Die Bezirksregierung E. stellte der Klägerin auf ihre entsprechende Bewerbung mit Angebot vom 8. Januar 2003 die Einstellung als Lehrkraft in den öffentlichen Schuldienst des Landes Nordrhein-Westfalen mit dem Hinweis in Aussicht, dass eine Übernahme in das Beamtenverhältnis erfolgen werde, sofern die Klägerin die laufbahn- und sonstigen dienstrechtlichen Voraussetzungen erfülle; ansonsten werde die Übernahme in ein Angestelltenverhältnis erfolgen. Nach Annahme dieses Angebots unterzog sich die Klägerin einer amtsärztlichen Untersuchung zur Feststellung ihrer gesundheitlichen Eignung am 16. und 21. Januar 2003. In ihren Gutachten stellte die Amtsärztin lediglich die gesundheitliche Eignung für die Einstellung der Klägerin als Lehrerin im Angestelltenverhältnis fest. Die gesundheitliche Eignung für die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe bestätigte die Amtsärztin ausdrücklich nicht. Sie empfahl zwecks Stellungnahme zu dieser Frage eine Nachuntersuchung in ein bis zwei Jahren. Entsprechend stellte die Bezirksregierung E. der Klägerin telefonisch eine erneute Prüfung der Möglichkeit einer Verbeamtung nach Durchführung einer Nachuntersuchung in einem Jahr in Aussicht. Am 31. Januar und 3. Februar 2003 schlossen die Beteiligten darauf hin einen Arbeitsvertrag über die Einstellung der Klägerin als vollzeitbeschäftigte Lehrkraft im Angestelltenverhältnis auf unbestimmte Zeit ab dem 1. Februar 2003.

Im Dezember 2003 wandte sich die Klägerin zwecks Abstimmung der beabsichtigten Nachuntersuchung an die Bezirksregierung E. . Diese teilte der Klägerin am 9. Januar 2004 zunächst telefonisch mit, entgegen der in den Telefonaten im Januar 2003 geäußerten Auffassung könne eine Verbeamtung der Klägerin nicht erfolgen. Auf Bitte der Klägerin erließ die Bezirksregierung E. unter dem 9. Februar 2004 einen entsprechenden Bescheid mit der Mitteilung, dass eine Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe nicht mehr möglich sei. Zur Begründung führte sie aus, die Klägerin sei bereits zum Zeitpunkt der möglichen Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe laufbahnrechtlich überaltert gewesen. Zu diesem Zeitpunkt hätte allerdings der Klägerin grundsätzlich die Ausnahme von der Höchstaltersgrenze nach Ziffer I Punkt 2 des Erlasses des Ministeriums für Schule, Wissenschaft und Forschung des Landes Nordrhein- Westfalen vom 22. Dezember 2000 (Az.: 121-22/03 Nr. 1050/00) zugute kommen können. Dies sei jedoch an der Nichterfüllung der gesundheitlichen Voraussetzungen gescheitert. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt könne sich die Klägerin allerdings nicht mehr auf die genannte Ausnahmeregelung berufen, weil sie nur zur Gewinnung neu einzustellender Bewerber gelte; laufbahnrechtlich überalterte Lehrerinnen und Lehrer, die wie die Klägerin bereits im Angestelltenverhältnis beschäftigt seien, würden von der Regelung nicht erfasst.

Am 8. März 2004 legte die Klägerin Widerspruch gegen den Bescheid vom 9. Februar 2004 ein. Sie machte im Wesentlichen geltend, die Fehlinformationen seitens der Bezirksregierung E. hätten dazu geführt, dass sie, die Klägerin, das Arbeitsverhältnis im Angestelltenverhältnis unter falschen Voraussetzungen angetreten habe. Auch die gesundheitliche Beurteilung durch die Amtsärztin wäre unter Umständen anders ausgefallen, wenn diese über die Rechtslage informiert gewesen wäre. Sie, die Klägerin, bitte um Prüfung, ob das Vorgehen der Bezirksregierung E. dem mit dem genannten Erlass verfolgten Interesse des Landes, den Einstieg in den Schuldienst in ausgewiesenen Mangelfächern attraktiv zu machen, nicht zuwiderlaufe.

Mit Widerspruchsbescheid vom 18. Mai 2004, zugestellt am 22. Mai 2004, wies die Bezirksregierung E. den Widerspruch der Klägerin im Wesentlichen aus den Gründen des Ausgangsbescheides zurück. Ergänzend führte sie aus, bei der angeführten Fehlinformation handele es sich um ein verwaltungstechnisches Versehen, das keinen Anspruch auf Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe begründe. Ob die Amtsärztin eine andere Entscheidung getroffen hätte, wenn sie über die Unmöglichkeit einer späteren Verbeamtung informiert gewesen wäre, könne dahinstehen. Es sei allerdings davon auszugehen, dass sie die gesundheitliche Eignung der Klägerin unter Beachtung aller medizinisch relevanten Daten eingehend geprüft habe.

Am 21. Juni 2004 hat die Klägerin Klage erhoben.

Sie trägt vor, der angefochtene Bescheid beruhe auf einem fehlerhaften Verständnis des Erlasses vom 22. Dezember 2000. Sie habe sich nur wegen der Aussicht auf Übernahme in das Beamtenverhältnis dazu bereit gefunden, das Angebot auf Einstellung in den Dienst des Beklagten anzunehmen. Damit sei eben der Anwerbeeffekt erzielt worden, der mit dem Erlass bezweckt worden sei. Die Notwendigkeit der Nachuntersuchung ändere an diesem Befund nichts. Der Verweis darauf, dass der Erlass auf bereits im Angestelltenverhältnis stehende Lehrer unanwendbar sei, verkenne die Zielrichtung des Erlasses. Die Unanwendbarkeit betreffe nur bereits im Schuldienst stehende Lehrer, die nicht mehr angeworben zu werden brauchten, nicht jedoch Lehrerinnen wie die Klägerin, die durch die Inaussichtstellung der Verbeamtung hätten angeworben werden müssen.

Die Klägerin beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides der Bezirksregierung E. vom 9. Februar 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. Mai 2004 zu verpflichten, den Antrag der Klägerin auf Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er tritt dem Begehren der Klägerin aus den Gründen der angefochtenen Bescheide entgegen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte einschließlich der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Der Erlass des Ministeriums für Schule und Weiterbildung des Landes Nordrhein-Westfalen vom 18. Juli 2007 - Az. 211-1.12.03.01 - 56226 - ist zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Die lediglich auf Neubescheidung des Antrags auf Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe gerichtete Klage ist begründet.

Die Klägerin hat einen Anspruch darauf, dass der Beklagte über ihren Antrag auf Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut entscheidet, denn der Bescheid der Bezirksregierung E. vom 9. Februar 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. Mai 2004 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Der Beklagte hat die Ablehnung der Verbeamtung der Klägerin zu Unrecht auf die Überschreitung der allgemeinen Höchstaltersgrenze der §§ 6 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1 der Verordnung über die Laufbahnen der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen (Laufbahnverordnung -LVO NRW -) gestützt.

Die Klägerin hat zwar die allgemeine Höchstaltersgrenze der §§ 6 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1 LVO NRW, wonach als Laufbahnbewerber nach § 5 Abs. 1a LVO NRW in das Beamtenverhältnis auf Probe nur eingestellt oder übernommen werden darf, wer das 35. Lebensjahr noch nicht vollendet hat, bereits am 21. Dezember 1998 und damit über vier Jahre vor ihrer unbefristeten Einstellung in den Schuldienst des Beklagten am 1. Februar 2003 überschritten.

Die Klägerin kann aber die Zulassung einer Ausnahme nach § 84 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LVO NRW auf der Grundlage des Runderlasses des Ministeriums für Schule, Wissenschaft und Forschung - 121-22/03 Nr. 1050/00 - vom 22. Dezember 2000, zuletzt verlängert durch Runderlass des Ministeriums für Schule, Jugend und Kinder vom 16. November 2004 - 211-1.12.03.03-973 - (sogenannter Mangelfacherlass) für sich beanspruchen, wonach Bewerbern mit Mangelfächern ein Überschreiten der Altersgrenze um längstens zehn Jahre ermöglicht wird. Dem steht nicht entgegen, dass das Ministerium für Schule und Weiterbildung mit Runderlass vom 23. Juni 2006 - 211- 1.12.03.03-973 - diese Ausnahmeregelung aufgehoben hat. Die mit der Aufhebung einhergehende Änderung der Verwaltungspraxis lässt hier die Verpflichtung zur Zulassung einer Ausnahme unberührt.

Vgl. hierzu im Einzelnen Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW), Urteile vom 31. August 2007 - 6 A 4527/05 - und vom 19. Dezember 2007 - 6 A 1840/04 -, jeweils bei juris.

Die Klägerin unterfällt auch der durch Nr. I. des Mangelfacherlasses eingeführten Verwaltungspraxis, Lehrern mit Mangelfächern ein Überschreiten der Altersgrenze um längstens zehn Jahre zu ermöglichen. Mit der Lehramtsbefähigung für die berufliche Fachrichtung Agrarwissenschaften vertritt sie eines der in dem Erlass aufgeführten Mangelfächer. Sie ist auch als neueinzustellende Bewerberin im Sinne des Erlasses anzusehen.

Der Mangelfacherlass gilt nach der Regelung in Ziffer I am Ende nur zur Gewinnung neueinzustellender Bewerber; laufbahnrechtlich überalterte Lehrerinnen und Lehrer, die bereits im Angestelltenverhältnis beschäftigt werden, sollen von ihm nicht erfasst werden. Diese Einschränkung ist indes auf die Klägerin nicht anzuwenden, obwohl sie seit dem 1. Februar 2003 in einem unbefristeten Angestelltenverhältnis steht. Denn es handelt sich bei ihr gerade um eine der Lehrkräfte, die mit dem Mangelfacherlass gewonnen werden sollten. Ihr Ausschluss vom Anwendungsbereich des Erlasses wäre mit Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz (GG) nicht in Einklang zu bringen.

Die Kammer legt allerdings zugrunde, dass die durch die genannte Ausschlussregelung eröffnete Verwaltungspraxis sich nicht nur auf Laufbahnbewerber bezieht, deren unbefristete Arbeitsverhältnisse bereits vor Ergehen des Erlasses am 22. Dezember 2000 begründet worden waren, sondern auf sämtliche in einem unbefristeten Angestelltenverhältnis stehende Lehrkräfte, auch wenn sie erst nach nach dem 22. Dezember 2000 ein solches Angestelltenverhältnis eingegangen sind. Ob dieses Verständnis der Ausschlussregelung des Mangelfacherlasses durch ihre Formulierung nahegelegt wird und sich mit der ursprünglichen Zielrichtung, (nur) Bedienstete, die sich bei Ergehen des Erlasses bereits für eine Beschäftigung in Nordrhein-Westfalen im Angestelltenverhältnis entschieden hatten und ein unbefristetes Arbeitsverhältnis eingegangen waren, von der Anwendung des Erlasses auszunehmen, deckt, bedarf in diesem rechtlichen Zusammenhang keiner abschließenden Klärung. Denn Verwaltungsvorschriften sind nicht wie Rechtsnormen auszulegen und anzuwenden, sondern wie Willenserklärungen mit der Folge, dass die tatsächliche Verwaltungspraxis jedenfalls insoweit zu berücksichtigen ist, als sie - unter Beachtung des Gleichheitssatzes und weiterer gesetzlicher Vorgaben - vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligt oder doch zumindest geduldet wird.

Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 5. November 1998 - 2 A 2.98 -, ZBR 199, 308; Urteil vom 24. März 1977 - II C 14.75 - BVerwGE 52, 193, 199; Urteil vom 27. Mai 1982 - 2 A 1.81 - RiA 1983, 31 f.; Urteil vom 30. April 1981 - 2 C 8.79 - , DVBl. 1981, 1062, 1063; OVG NRW, Urteil vom 26. März 2003 - 6 A 1599/01 -; Beschluss vom 7. Dezember 1998 - 6 B 2305/98 -; Urteil vom 8. September 1966 - V A 1639/64 - , NJW 1967, 949, 950 f.; Verwaltungsgericht (VG) Gelsenkirchen, Urteil vom 8. Oktober 2003 - 1 K 7326/00 -.

Die demnach maßgebliche, vom Erlassgeber gebilligte Verwaltungspraxis des Beklagten geht jedoch dahin, generell und unabhängig vom Zeitpunkt der Begründung des Angestelltenverhältnisses jeden Bewerber, der sich in einem unbefristeten Angestelltenverhältnis befindet, von der Anwendung des Erlasses auszunehmen.

Vgl. den diese Verwaltungspraxis bestätigenden Erlass des Ministeriums für Schule und Weiterbildung des Landes Nordrhein-Westfalen vom 18. Juli 2007 - Az. 211-1.12.03.01 - 56226 -.

Diese Verwaltungspraxis dürfte grundsätzlich auch nicht mit Blick auf den Gleichheitssatz zu beanstanden sein.

So aber anscheinend OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 2007 - 6 A 1840/04 -.

Dem Zweck der Regelung, durch Gewinnung neuer Lehrkräfte kurzfristig zur Deckung des Unterrichtsbedarfs in Mangelfächern beizutragen, dürfte es nämlich in der Regel entsprechen, zur Wahrung der versorgungsrechtlichen Belange des Landes solche Lehrkräfte von ihrem Anwendungsbereich auszunehmen, die sich bereits in einem Angestelltenverhältnis im Schuldienst befinden und daher nicht neu zu gewinnen sind.

Verwaltungsvorschriften müssen als Regelungen unterhalb der Ebene von Rechtsnormen in atypischen Situationen allerdings offen sein für Ausnahmen, wenn die Zweckrichtung der einschlägigen Rechtsnormen eine Abweichung vom Text der Verwaltungsvorschriften nahe legt.

Bundesgerichtshof (BGH), Beschluss vom 14. Januar 1991 - NotZ 8/90 -; speziell zur Frage der Ausnahme von Beurteilungsrichtlinien: BVerwG, Urteil vom 27. Mai 1982 - 2 A 1.81 -, RiA 1983, 31f.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 8. Oktober 2003 - 1 K 7326/00 -; Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, Rn. 151.

Bei der Klägerin liegt ein atypischer Fall vor, der eine Ausnahme von den Verwaltungsvorschriften - in der durch die Verwaltungspraxis des Beklagten geprägten Auslegung - erfordert. Der Klägerin kann in der gegebenen Konstellation das zum 1. Februar 2003 begründete Angestelltenverhältnis nicht entgegen gehalten werden. Die entgegengesetzte Verfahrensweise des Beklagten verstößt gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil das Angestelltenverhältnis aufgrund der Umstände, unter denen es begründet worden ist, kein taugliches Kriterium für eine Differenzierung darstellt. Dies folgt aus der Zweckrichtung der Ausschlussregelung des Erlasses. Diese nimmt bereits im Angestelltenverhältnis beschäftigte Lehrkräfte - wie ausgeführt - vom Anwendungsbereich des Mangelfacherlasses aus, weil sie nicht neu zu gewinnen sind. Sachlich gerechtfertigt ist die hierauf beruhende Verwaltungspraxis dadurch, dass der in einem unbefristeten Angestelltenverhältnis stehende Bewerber mit der Eingehung dieses Angestelltenverhältnisses in der Regel frei von Willensmängeln und eigenverantwortlich aus einer mit anderen Bewerbern vergleichbaren Situation heraus die Entscheidung getroffen hat, sich um des Vorteils einer gesicherten Beschäftigungsposition willen auch unabhängig von der Erwartung einer Verbeamtung auf der Grundlage des Mangelfacherlasses in den Schuldienst des Beklagten zu stellen. Daraus folgt jedoch im Gegenzug, dass das Angestelltenverhältnis dem Bewerber dann nicht entgegengehalten werden kann, wenn dieses gerade nicht auf einer solchen Entscheidung beruht, sondern aufgrund von Willensmängeln oder unter Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung begründet worden ist. Ist insbesondere der Bewerber nur dadurch als Lehrkraft im unbefristeten Angestelltenverhältnis gewonnen worden, weil das Land ihm eine spätere Verbeamtung nach dem Mangelfacherlass in Aussicht gestellt hat, scheidet eine anspruchsschädliche Berücksichtigung eben dieses Angestelltenverhältnisses aus. Dies muss jedenfalls dann gelten, wenn die Erwartung des Bewerbers, später verbeamtet zu werden, durch unzutreffende Auskünfte des Landes hervorgerufen worden ist. Denn ein Angestelltenverhältnis als Differenzierungskriterium heranzuziehen, das auf einer (wenn auch unbeabsichtigten) Irreführung des Bewerbers durch das Land selbst über die Konsequenzen für die Aussichten auf eine spätere Verbeamtung beruht, ist sachlich nicht zu rechtfertigen. Die Situation eines solchermaßen objektiv getäuschten" Bewerbers unterscheidet sich vielmehr in dem nach der Zweckrichtung des Erlasses entscheidenden Punkt nicht von derjenigen anderer Bewerber bzw. Bewerberinnen: Beide sind gerade durch die Inaussichtstellung einer Verbeamtung als Lehrkräfte zur kurzfristigen Deckung des Unterrichtsbedarfs gewonnen worden.

Ein derartiger atypischer Befund kennzeichnet den Fall der Klägerin: Diese konnte gerade nur durch die - nach der Verwaltungspraxis - fehlerhafte Inaussichtstellung einer Verbeamtung auf der Grundlage des Mangelfacherlasses als Lehrkraft im unbefristeten Angestelltenverhältnis gewonnen werden. Erst durch die Inaussichtstellung einer Nachuntersuchung und, für den Fall der Feststellung der gesundheitlichen Eignung, der Übernahme in das Beamtenverhältnis konnte die Klägerin zum Abschluss des Arbeitsvertrages bewegt werden, mit dem das unbefristete Angestelltenverhältnis begründet wurde. Die Klägerin hat plausibel und glaubhaft dargelegt, dass es für sie erst aufgrund der wiederholten telefonischen Auskünfte der Bezirksregierung E. in der Zeit zwischen dem 16. und 22. Januar 2003, die Möglichkeit der Nachuntersuchung und ggf. Übernahme in ein Beamtenverhältnis auf Probe bestünde zu einem späteren Zeitpunkt und würde in einem Jahr entsprechend der Empfehlung der Amtsärztin geprüft, akzeptabel war, das Lehramt im Angestelltenverhältnis anzutreten. Diese Darstellung wird nicht nur durch den von der Klägerin detailliert in Gestalt einer Chronologie dargelegten Geschehensablauf untermauert, sondern auch von der Bezirksregierung E. selbst eingeräumt. Die von der Klägerin geschilderte Motivationslage lässt sich zudem ohne weiteres auf dem Hintergrund nachvollziehen, dass sie zum damaligen Einstellungszeitpunkt noch in C. wohnte, mithin der Antritt einer Stelle in F. eine mit weitreichenden Dispositionen und beruflicher wie örtlicher Neuorientierung verbundene Entscheidung war. Dass die fehlerhaften Auskünfte der Bezirksregierung E. mangels Einhaltung der Schriftform keine nach § 38 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen wirksamen Zusicherungen darstellen, ist in diesem Zusammenhang unerheblich. Entscheidend ist vielmehr, dass das aufgrund dieser Auskünfte eingegangene Angestelltenverhältnis auf von dem Beklagten selbst herbeigeführten Willensmängeln beruht und deshalb kein taugliches Kriterium für eine Differenzierung sein kann.

Hiernach war der Beklagte entsprechend dem - mangels Spruchreife sachgerecht - begrenzten Klageantrag zur Neubescheidung des Antrags der Klägerin auf Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Bei der Neubescheidung ist der Beklagte u.a. gehalten, die bislang unterbliebene Beurteilung der gesundheitlichen und charakterlichen Eignung der Klägerin, die nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens war, nachzuholen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung.