Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 7 K 4305/04

Tatbestand:

Im vorliegenden Rechtsstreit geht es um Zuwendungen für das Jahr 1997 für die Förderung der Ausbildung von Altenpflegerinnen und Altenpflegern im Fachseminar für Altenpflege am St. I. Hospital in H. -S. . Das Fachseminar bildete mit dem Krankenhaus eine organisatorische Einheit. Trägerin beider Einrichtungen war die Katholische Kirchengemeinde I1. -K. in H. -S. . 1999 ging das Krankenhaus mit dem inzwischen aufgegebenen Fachseminar in die Trägerschaft der Klägerin über.

Mit Schreiben vom 14. Oktober 1996 beantragte das Fachseminar eine Zuwendung für die Personal- und Sachausgaben des Jahres 1997. Daraufhin bewilligte die Beklagte mit Zuwendungsbescheiden vom 29. September 1997 und 26. Januar 1998 jeweils eine Zuwendung in Höhe von 163.000 DM als Festbetragsfinanzierung und überwies davon - zum Teil schon vorher - in drei Teilbeträgen insgesamt 163.000,00 DM. Die Bescheide waren an das St. I. Hospital in H. gerichtet.

Mit Schreiben vom 20. September 1998 bat die Beklagte das St. I. Hospital um Vorlage des Verwendungsnachweises für das Bewilligungsjahr 1997. Daraufhin wies das St. I. Hospital die Beklagte mit Schreiben vom 19. Januar 1999 und 1. März 1999 darauf hin, dass von der bewilligten Zuwendung 163.000,00 DM noch nicht ausgezahlt worden seien.

Mit Schreiben vom 7. April 1999 legte das St. I. Hospital einen Verwendungsnachweis und mit Schreiben vom 13. September 1999 eine Bescheinigung der Bischöflichen Prüfungs- und Beratungs-Gesellschaft mbH, Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, vom 20. Juni 1999 über die Vorprüfung dieses Verwendungsnachweises vor. Danach sei Schwerpunkt der Prüfung die zutreffende Ableitung der Personal- und Sachkosten aus den Büchern, Belegen und sonstigen Unterlagen gewesen; hierzu seien in dem erforderlichen Umfang Stichproben gezogen worden. An Personal- und Sachkosten (ohne Investitionskosten) seien insgesamt 587.222,36 DM entstanden. Zur Finanzierung der Maßnahme habe der Träger des Altenpflegeseminars vom Arbeitsamt H. 172.320,18 DM und an sonstigen Mitteln 17.517,59 DM erhalten. Hinzu komme die Zuwendung des Landes in Höhe von 326.000 DM, von denen noch 163.000 DM auszuzahlen seien. Die Personalkosten betrügen insgesamt 461.481,56 DM; in diesem Betrag seien vom Träger der Einrichtung erhobene Personalkosten-Umlagen aus der Inanspruchnahme zentraler Dienstleistungen in Höhe von 194.478,39 DM enthalten. In die Sachkosten von insgesamt 125.740,80 DM seien vom Träger berechnete Mietaufwendungen in Höhe von 36.800 DM eingeflossen. Sofern andere Betriebsbereiche des Trägers Sachmittel für das Altenpflegefachseminar bereit gestellt hätten, seien die damit verbundenen Aufwendungen entsprechend umgegliedert worden. Die beigefügte Einzelaufstellung der Kosten (Bl. 51 der Verwaltungsvorgänge) enthält noch eine Position Abschreibungen" in Höhe von 8.103,00 DM und eine Position Prüfungsgebühren" in Höhe von 4.500,00 DM.

Mit Schreiben vom 14. Oktober 1999 teilte die Beklagte dem St. I. Hospital mit, mit den Angaben der Bescheinigung könne der Verwendungsnachweis nicht geprüft werden; es werde noch einmal um die Vorlage eines entsprechenden Verwendungsnachweises mit dazugehörigen Belegen gebeten. Unter Hinweis auf dieses Schreiben fragte die Klägerin, die inzwischen Trägerin des St. I. Hospitals und des Fachseminars geworden war, die Beklagte vier Jahre später nach dem Stand der Überprüfungen.

Daraufhin hörte die Beklagte die Klägerin mit Schreiben vom 2. Februar 2004 zu der Absicht an, die Zuwendungsbescheide teilweise zu widerrufen und zuviel erhaltene Beträge zurückzufordern. Zur Begründung heißt es darin: Die in den Verwendungsnachweis eingestellten Beträge für fiktiven Mietaufwand (36.800 DM), Personalkosten-Umlagen aus der Inanspruchnahme zentraler Dienstleistungen (194.478,30 DM), Abschreibungen (8.103 DM) und Rückstellungen (4.500 DM), zusammen also 243.881,30 DM seien nicht förderfähig. Die damalige Trägerin des St. I. Hospitals, die Katholische Kirchengemeinde I1. K. sei Eigentümerin der vom Altenpflegeseminar und dem Krankenhaus benutzten Räumlichkeiten. Der für den Gebrauch der Räumlichkeiten entstandene Aufwand sei im Rahmen einer als angemessen angenommenen Miete in Höhe von 36.800 DM jährlich als Einnahme beim St. I. Hospital sowie als Aufwand beim Fachseminar für Altenpflege berücksichtigt worden. Es handele sich daher nur um fiktiven Mietaufwand und nicht um eine kassenmäßige Ausgabe i. S. d. Landeshaushaltsordnung. Das gelte entsprechend für die Personalkosten-Umlagen aus der Inanspruchnahme zentraler Dienstleistungen. Auch Abschreibungskosten sowie Rückstellungen seien nach den Regelungen der Landeshaushaltsordnung nicht förderfähig. Demzufolge seien für 1997 förderfähige Personal- und Sachkosten in Höhe von 343.341,06 DM zu berücksichtigen. Tatsächlich habe das Altenpflegeseminar Einnahmen in Höhe von 352.837,77 DM gehabt, nämlich 163.000 DM Zuwendungen, 172.320,18 DM vom Arbeitsamt H. und 17.517,59 DM sonstige Einnahmen. Damit ergebe sich ein Überschuss in Höhe von 9.496,71 DM (4.855,59 Euro). Zwar wirkten sich Einsparungen bei einer Förderung in der Form der Festbetragsfinanzierung grundsätzlich zu Gunsten des Zuwendungsempfängers aus; dies schließe jedoch eine teilweise Aufhebung der Bewilligung nicht aus, wenn die zuwendungsfähigen Ausgaben unter dem Betrag der bewilligten Zuwendung lägen.

Da trotz gewährter Fristverlängerung keine Stellungnahme der Klägerin einging, erließ die Beklagte am 28. April 2004 den hier angegriffenen Widerrufs-, Rückforderungs- und Zinsbescheid. Darin wurde festgestellt, dass die Zuwendungsbescheide vom 29. Juli 1997 (gemeint ist offensichtlich der 29. September 1997) und 26. Januar 1998 teilweise rückwirkend in Höhe von insgesamt 172.496,71 DM unwirksam geworden seien. Der Zuwendungsbetrag für das Haushaltsjahr 1997 wurde auf 153.503,29 DM neu festgesetzt. Unter Berücksichtigung der noch nicht ausgezahlten Zuwendung in Höhe von 163.000 DM ergebe sich ein Erstattungsanspruch von 9.496,71 DM (4.855,59 Euro). Dieser Betrag sei bis zu dem Tag, der der Wertstellung vorausgehe, mit 3 % über dem jeweiligen Diskontsatz/Basiszinssatz nach § 1 EuroEG NRW/Basiszinssatz gemäß § 247 BGB zu verzinsen; die Höhe der Zinsen werde nach Rückzahlung des Erstattungsbetrags durch gesonderten Bescheid festgesetzt.

Hiergegen legte die Klägerin Widerspruch ein und trug zur Begründung vor: Die Sachverhaltsangaben seien im Wesentlichen zutreffend. Die abgesetzten Kosten seien allerdings entgegen der Annahme des angefochtenen Bescheides zuwendungsfähig.

Mit Widerspruchsbescheid vom 21. Juni 2004 wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück.

Hiergegen hat die Klägerin am 23. Juli 2004 rechtzeitig Klage erhoben. Zur Begründung weist sie darauf hin, dass die Beklagte mit den angefochtenen Bescheiden von ihrer früheren Verwaltungspraxis abweiche. Für das Jahr 1996 seien - bei im Wesentlichen gleicher Sachlage - lediglich die Posten fiktiver Mietaufwand" und Abschreibungen", nicht jedoch der Posten Personalkosten-Umlage" Gegenstand eines Widerrufs gewesen. Von der Behandlung der Personalkosten-Umlage hänge aber wegen der Höhe des Betrages der Ausgang des Verfahrens maßgeblich ab. Umgelegt" worden seien Personalkosten von sechs Mitarbeitern, die formal beim St. I. Hospital angestellt, aber tatsächlich ganz (zwei Lehrkräfte) oder teilweise für das Fachseminar tätig gewesen seien. Im Oktober 1996 habe zur Festlegung des Verteilungsschlüssels eine Betriebsleiterkonferenz stattgefunden, an der der Verwaltungsleiter, die Schulleiterin und die Pflegedienstleiterin teilgenommen hätten. Aufgrund der Daten des Jahres 1996 sei festgelegt worden, mit welchen Anteilen die sechs Mitarbeiter im Krankenhaus und dem Fachseminar eingesetzt worden seien. Diesem Schlüssel entsprechend seien dann 1997 die Personalkosten sowohl bei den Budgetverhandlungen für den Krankenhausbereich als auch im Verwendungsnachweis für das Fachseminar jeweils anteilig geltend gemacht worden. Die Einzelheiten der Berechnung ergeben sich aus einer Aufstellung Bl. 121 der Gerichtsakte.

Die Klägerin beantragt,

den Widerrufs-, Rückforderungs- und Zinsbescheid der Beklagten vom 28. April 2004 und den Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 21. Juni 2004 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung trägt sie ergänzend vor: Die zuwendungsfähigen Ausgaben seien auf der Grundlage der nachgewiesenen kassenmäßigen Ausgaben der geförderten Einrichtung zu berechnen; nach dem im Zuwendungsrecht maßgeblichen Ausgabebegriff seien andere als kassenmäßige, insbesondere geschätzte und nicht von der geförderten Einrichtung selbst getätigte Ausgaben nicht zu berücksichtigen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge der Beklagten (Beiakte Heft 1) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Klage ist begründet. Der Widerrufs-, Rückforderungs- und Zinsbescheid der Beklagten vom 28. April 2004 und der Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 21. Juni 2004 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

Der in diesen Bescheiden ausgesprochene teilweise Widerruf der der Rechtsvorgängerin der Klägerin 1997 bewilligten Fördermittel für das von ihr betriebene Fachseminar für Altenpflege am St. I. Hospital in H. - S. lässt sich nicht auf § 49 Abs. 3 VwVfG NRW stützen, denn die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen nicht vor. Danach kann eine Subvention mit Wirkung für die Vergangenheit u. a. dann widerrufen werden, wenn die Mittel nicht zweckentsprechend verwendet worden sind. Bei einer Festbetragsfinanzierung liegt eine Zweckverfehlung vor, wenn die Ausgaben für den Subventionszweck zwar die gewährte Zuwendung übersteigen, insgesamt aber hinter den Einnahmen (einschließlich Zuwendung und Drittmittel) zurückbleiben. Würden Festbetragsmittel auch in einem solchen Fall beim Empfänger verbleiben, würde dieser aus dem geförderten Vorhaben einen Gewinn erwirtschaften. Dies würde dem Zweck einer Fördermaßnahme zuwiderlaufen.

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 15. Mai 2003 - 4 A 992/02 -, juris.

Entgegen der Annahme der Beklagten in den angefochtenen Bescheiden lagen jedoch die Ausgaben für den Betrieb des umstrittenen Fachseminars 1997 nicht um 172. 496,71 DM unter den Einnahmen. Vielmehr waren die Ausgaben höher als die Einnahmen. Die Beklagte hat nämlich zu Unrecht die im Verwendungsnachweis aufgeführten Personalkosten nicht berücksichtigt, die nicht unmittelbar beim Fachseminar angefallen, aber vom Träger des Fachseminars an Mitarbeiter für Tätigkeiten gezahlt worden sind, die sie dem Fachseminar geleistet haben. Dabei handelt es sich um einen Betrag von 194.478,39 DM, der die von der Beklagten angenommenen Minderausgaben mehr als ausgleicht.

Diese Ausgaben sind, als Personalkosten-Umlage bezeichnet, von der Rechtsvorgängerin der Klägerin in der mit dem Verwendungsnachweis für das Jahr 1997 eingereichten Prüfbescheinigung der bischöflichen Wirtschaftsprüfungsgesellschaft vom 20. Juni 1999 nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben der Klägerin wie in den Vorjahren geltend gemacht worden, ohne sie im Einzelnen aufzuschlüsseln und zu belegen. Da diese Vorgehensweise offenbar früher unbeanstandet geblieben war, konnte die Klägerin davon ausgehen, dass dies ausreichte.

Die Beklagte hat auch seinerzeit nicht nachträglich verlangt, die geltend gemachte Summe anders als in den Vorjahren für 1997 aufzuschlüsseln und die Einzelbeträge zu belegen. Die Rüge im Schreiben vom 14. Oktober 1999, der Verwendungsnachweis sei nicht ausreichend, war unspezifisch, und die daraufhin von der Rechtsvorgängerin der Klägerin eingereichten Belege betrafen nach übereinstimmendem Vortrag beider Seiten in der mündlichen Verhandlung am 7. Februar 2007 ausschließlich Sachkosten. Ein Hinweis, dass auch die Personalkosten konkretisiert und belegt werden müssten, ist nach Lage der Akten nicht erfolgt. Allerdings geben die Verwaltungsvorgänge über das, was in der Zeit zwischen Ende 1999 und Ende 2003 geschehen ist, nichts her.

Konsequenterweise hat sich die Beklagte in den angefochtenen Bescheiden auch nicht darauf berufen, dass die Personalkosten-Umlage" nicht konkretisiert worden ist, sondern hat sie mit derselben Begründung wie die Mietkosten als fiktiver Posten bei der Ermittlung der zuwendungsfähigen Ausgaben abgesetzt. Bei den Mietkosten handelte es sich in der Tat nur um fiktive, kalkulatorische Kosten, weil für das Fachseminar tatsächlich keine Miete gezahlt werden musste; denn der Träger des Fachseminars und des Krankenhauses, die Katholische Kirchengemeinde I1. -K. in H. - S. , war Eigentümerin der benutzten Gebäude. Dagegen gab es keinen Grund anzunehmen, die Gehälter für die mit der Personalkosten-Umlage" erfassten Mitarbeiter seien tatsächlich nicht gezahlt worden; zweifelhaft konnte nur sein, von wem, in welcher Höhe und für welche Einrichtung. Dies hat die Beklagte aber nicht für entscheidungserheblich gehalten und folglich auch nicht danach gefragt.

Nach alledem bestehen keine Bedenken, die Angaben noch zu berücksichtigen, die die Klägerin im Anschluss an die mündliche Verhandlung am 7. Februar 2007 aufgrund des Auflagenbeschlusses des Gerichts nachgereicht hat. Durch diese Angaben wird die fehlende und von der Beklagten zuvor nicht angemahnte Konkretisierung der Personalkosten rechtlich zulässig nachgeholt.

Das Gericht hat auch keinen Zweifel daran, dass durch diese Angaben belegt wird, dass die im Verwendungsnachweis und der Prüfbescheinigung aufgeführte Personalkosten-Umlagen" tatsächlich für das Fachseminar der Rechtsvorgängerin der Klägerin gezahlte und diesem zuzurechnende Ausgaben für in diesem Fachseminar tätige, beim Träger des Fachseminars angestellte Mitarbeiter betreffen. Für die Lehrkräfte C. C1. und V. H1. -T. ist dies unproblematisch, denn sie widmeten nach der mit dem Schriftsatz vom 27. Juli 2007 eingereichten Aufstellung (Gerichtsakte Bl. 121) ihre volle Arbeitskraft dem Fachseminar. Dies ist von der Beklagten wie die übrigen Angaben der Aufstellung nicht bestritten worden. Vor diesem Hintergrund ist es rechtlich unerheblich, wenn in den Arbeitsverträgen ursprünglich auch oder nur das Krankenhaus als Dienststelle bezeichnet gewesen sein sollte. Da der Arbeitgeber zugleich Träger der organisatorisch unselbständigen Betriebseinheiten Krankenhaus und Fachseminar war, war es eine Frage der ggf. auch mündlich zu treffenden Absprache zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer, wo sie ihre Arbeitskraft zur Verfügung stellten. Einer förmlichen Änderung des Arbeitsvertrags bedurfte es nicht, um die für diese Mitarbeiterinnen gezahlten Arbeitsentgelte als Personalkosten des Fachseminars geltend machen zu können. Die Gehälter der beiden Lehrkräfte betrugen 133.153,96 DM und machten damit bereits den Großteil der umstrittenen Summe aus.

Aber auch die Ausgaben für die Mitarbeiter, die bei gleicher Ausgangslage nicht vollständig für das Fachseminar tätig waren, sondern ihre Arbeitskraft zwischen Krankenhaus und Fachseminar aufgeteilt haben, sind zuwendungsfähige Personalkosten, soweit sie dem Anteil ihrer Tätigkeit für das Fachseminar entsprachen. Sie sind dann wie Teilzeitbeschäftigungen zu behandeln. Die Kammer hat auch keine Bedenken dagegen, die Anteile zugrunde zu legen, die die Klägerin in ihrer Aufstellung Bl. 121 der Gerichtsakte angegeben hat. Diese Anteile beruhen auf Festlegungen, die die Verantwortlichen 1996 für das Folgejahr abgesprochen haben. Da der Verwaltungsleiter, die Pflegedienstleiterin und die Schulleiterin dabei den Träger beider Einrichtungen vertraten, hatten sie auch die Befugnis, solche Entscheidungen verbindlich zu treffen. Es gibt auch keinen Anlass anzunehmen, dass die festgelegten Anteile nicht der Realität entsprochen haben und zu Lasten des Fachseminars geschönt worden sind.

Auch die Beklagte hat nicht behauptet, die betroffenen Mitarbeiter hätten dem Fachseminar weniger Anteile ihrer Arbeitskraft gewidmet, als sie nach den Vorgaben des Arbeitgebers verpflichtet gewesen wären. Sie hat vielmehr in der mündlichen Verhandlung am 17. Oktober 2007 im Wesentlichen zu bedenken gegeben, dass Personalkosten bei einem Fachseminar für Altenpflege nur dann als zuwendungsfähig anerkannt werden könnten, wenn sie auf einem mit dem Fachseminar selbst geschlossenen Arbeitsvertrag beruhten. Das würde voraussetzen, dass das Fachseminar als selbständige Einheit mit eigener Rechtspersönlichkeit geführt wird. Hier ist das Fachseminar jedoch organisatorisch unselbständig zusammen mit dem Krankenhaus betrieben worden. Eine Verpflichtung, das Fachseminar auszugliedern, bestand aus zuwendungsrechtlicher Sicht auch nicht. Daher müssen die Arbeitsverträge mit dem Träger der Einrichtungen geschlossen werden, und dann hängt der Arbeitseinsatz der Mitarbeiter letztlich von den - arbeitsrechtlich zulässigen und abgesprochenen - Anweisungen der Leitung beider Einrichtungen ab. Diese Anweisungen müssen dann allerdings beide Einrichtungen bei der Refinanzierung ihrer Kosten konsequent umsetzen. Die Klägerin hat insoweit unwidersprochen vorgetragen, dass sie bei den Pflegesatzverhandlungen mit den gesetzlichen Krankenkassen nur die Ausgaben für die in beiden Einrichtungen eingesetzten Mitarbeiter als Personalkosten in das Budget eingestellt hat, die für dem Krankenhaus geleistete Arbeit angefallen sind; andererseits seien die Ausgaben für dem Fachseminar geleistete Arbeitszeiten den Personalkosten des Fachseminars zugeordnet und nur gegenüber der Beklagten geltend gemacht worden. Die Kammer sieht ebenso wie die Beklagte keinen Anlass, daran zu zweifeln.

Vor diesem Hintergrund kommt es auf die Zuwendungsfähigkeit der von der Beklagten abgesetzten Ausgaben für Sachkosten nicht mehr an. Denn die Anerkennung der umstrittenen Personalkosten reicht aus, die ursprünglich bewilligte Zuwendung in Höhe von insgesamt 326.000,00 DM zu rechtfertigen. Für den teilweisen Widerruf dieser als Festbetrag gewährten Zuwendung ist danach kein Raum.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; deren vorläufige Vollstreckbarkeit gegen Sicherheitsleistung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708, 709 der Zivilprozessordnung.