Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 15 K 579/04

Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich gegen eine kommunalaufsichtsrechtliche Anordnung, mit der ihr von der Beklagten aufgegeben wurde, den Schaden zu ermitteln und durch Zahlungen an den Landeshaushalt zu begleichen, der in den Jahren 1997 und 1998 dadurch entstanden sein soll, dass die Klägerin nach Auffassung der Beklagten zu Unrecht Personen, die in von ihr - der Klägerin - betriebenen Übergangswohnheimen untergebracht waren, pauschaliertes Wohngeld gewährt hat.

In den Jahren 1997 und 1998 war die Klägerin sowohl für die Gewährung von Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem damaligen Bundessozialhilfegesetz als auch für die Bewilligung von pauschaliertem Wohngeld zuständig. Im Rahmen der Entscheidung über die Gewährung von Hilfe zum Lebensunterhalt prüfte die Klägerin von Amts wegen, ob den Hilfeempfängern ein Anspruch auf pauschaliertes Wohngeld zustand. Soweit dies der Fall war, gewährte die Klägerin den Hilfeempfängern neben dem pauschalierten Wohngeld Hilfe zum Lebensunterhalt lediglich in Höhe eines um das pauschalierte Wohngeld reduzierten Bedarfs.

Die für die Zahlung des pauschalierten Wohngelds erforderlichen Mittel erhielt die Klägerin aus dem Haushalt des Landes Nordrhein-Westfalen. Hierzu hatte das Land Nordrhein-Westfalen der Klägerin die Befugnis zur Bewirtschaftung der Mittel eingeräumt. Die Klägerin erteilte monatlich im Voraus eine Zahlungsanordnung für die zur Zahlung des pauschalierten Wohngeldes erforderlichen Mittel, die ihr dann durch die Landeskasse B. zur Verfügung gestellt wurden. Die Aufwendungen für pauschaliertes Wohngeld wurden dem Land Nordrhein-Westfalen zur Hälfte von der Bundesrepublik Deutschland erstattet.

Im Juni 1999 führte das Staatliche Rechnungsprüfungsamt B. bei der Klägerin eine Prüfung der Bewilligung und Zahlung des pauschalierten Wohngeldes für Empfänger von Leistungen der Sozialhilfe durch. In dem Abschlussgespräch vom 10. Juni 1999 vertraten die Prüfer die Auffassung, entgegen der bei der Klägerin bestehenden Praxis könne für Bewohner von Übergangswohnheimen kein pauschaliertes Wohngeld bewilligt werden. Das für die Gewährung von pauschaliertem Wohngeld erforderliche mietähnliche Nutzungsverhältnis liege nicht vor, zumal die Klägerin die Benutzungsgebühren für die von ihr betriebenen Übergangswohnheime nicht nach Quadratmetern, sondern in Form einer Bettenpauschale" erhebe. In einem an das Staatliche Rechnungsprüfungsamt B. gerichteten Telefax vom 29. Juli 1999 schätzte die Klägerin die Höhe des von ihr im Jahre 1998 an Bewohner von Übergangsheimen gezahlten pauschalierten Wohngeldes auf insgesamt 410.000,00 DM.

Mit Schreiben vom 9. September 2002 teilte der Landesrechnungshof Nordrhein-Westfalen dem Ministerium für Städtebau und Wohnen, Kultur und Sport des Landes Nordrhein-Westfalen das Ergebnis der bei der Klägerin durchgeführten Prüfung mit. Der Landesrechnungshof führte unter Bezugnahme auf ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. August 1992 - 8 C 39.91 - und die geltende Erlasslage aus, Bewohner von Übergangsheimen hätten nur ausnahmsweise einen Anspruch auf pauschaliertes Wohngeld, und zwar wenn die Räumlichkeiten zum Wohnen für eine gewisse Dauer bestimmt seien, eine abgesonderte und selbständige Nutzung der Räume möglich sei und die Bemessung des Entgelts in den Grundzügen mit einer Miete vergleichbar sei. Diese Kriterien seien im Fall der Klägerin nicht erfüllt. Daher forderte der Landesrechnungshof das Ministerium auf, zu prüfen, wie die zu Unrecht an die Klägerin gezahlten Wohngeldbeträge dem Landeshaushalt wieder zugeführt werden können.

In der Folgezeit kam es zu einem umfangreichen Schriftverkehr zwischen der Klägerin und dem Ministerium für Städtebau und Wohnen, Kultur und Sport des Landes Nordrhein-Westfalen, in dessen Verlauf das Ministerium die Klägerin mehrfach aufforderte, den Schaden zu ermitteln, der dadurch entstanden sei, dass die Klägerin pauschaliertes Wohngeld unter Verstoß gegen die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Wohngeldgesetz vom 19. Juli 1995 (WoGVwV 1995) an Bewohner von Übergangswohnheimen gewährt habe, und zu Unrecht gezahlte Beträge einschließlich einer angemessenen Verzinsung dem Landeshaushalt wieder zuzuführen. Zur Begründung führte das Ministerium im Wesentlichen aus, nach der Satzung der Klägerin über die Gebühren für die Benutzung der Übergangsheime seien die Übergangsheime zur vorläufigen Unterbringung bestimmter bedürftiger Personen gewidmet. Die Gewährung von pauschaliertem Wohngeld sei jedoch nur möglich, wenn Räumlichkeiten zur dauernden Wohnnutzung bestimmt seien. Zudem bemesse die Satzung die für die Unterbringung in den Übergangsheimen zu entrichtende Gebühr nach Tagen und in Anspruch genommenen Schlafplätzen. Pauschaliertes Wohngeld könne nur gewährt werden, wenn das Nutzungsverhältnis einem Mietverhältnis vergleichbar sei, was eine Bemessung des Entgelts nach der Größe der überlassenen Räumlichkeiten erfordere.

Die Klägerin trat dem entgegen. Sie sei zu Rückzahlungen nicht verpflichtet, da sie nicht rechtswidrig an Bewohner von Übergangswohnheimen pauschaliertes Wohngeld gewährt habe. Dem stehe zunächst nicht entgegen, dass die Übergangswohnheime satzungsgemäß zur vorübergehenden Unterbringung bestimmt seien. Ein dauerhaftes Wohnen, das zum Bezug von pauschaliertem Wohngeld berechtige, liege immer dann vor, wenn der Aufenthalt nicht von vornherein für eine bestimmte kurze Zeit erfolge. Die Bewohner von Übergangsheimen seien dort bis zur Anmietung angemessenen Wohnraums und damit für unbestimmte Zeit untergebracht. In der Regel dauere der Aufenthalt in Übergangsheimen mehrere Jahre. Obwohl die von den Bewohnern der Übergangsheime für die Unterbringung zu entrichtende Gebühr nach Schlafplätzen bemessen sei, sei das Nutzungsverhältnis mit einem Mietverhältnis vergleichbar. Es bestehe eine untrennbare Beziehung zwischen der Zahl der zur Nutzung überlassenen Schlafplätze und der Größe des zur Verfügung gestellten Wohnraums. Auch hätten - wie bei Mietverhältnissen - Ausstattung und Qualität der Räumlichkeiten Einfluss auf das zu entrichtende Entgelt.

Da zwischen den Beteiligten keine Einigung erzielt werden konnte, bat das Ministerium für Städtebau und Wohnen, Kultur und Sport des Landes Nordrhein-Westfalen mit Erlass vom 13. November 2003 die Beklagte, die Klägerin im Wege einer kommunalaufsichtsrechtlichen Anordnung aufzufordern, den Schaden zu ermitteln, der dadurch entstanden sei, dass Wohngeld entgegen Nr. 3.14 lit. f S.2 WoGVwV 1995 in Übergangswohnheimen der Klägerin gewährt worden sei, und die zu Unrecht gezahlten Wohngeldbeträge einschließlich einer angemessenen Verzinsung zurückzuzahlen.

Mit Schreiben vom 10. Dezember 2003 hörte die Beklagte die Klägerin zum Erlass einer kommunalaufsichtsrechtlichen Anordnung mit dem vom Ministerium für Städtebau und Wohnen, Kultur und Sport des Landes Nordrhein-Westfalen erbetenen Inhalt an. Die Klägerin trat dem Erlass eines solchen Bescheides entgegen und führte in Ergänzung ihres Vorbringens gegenüber dem Ministerium aus, es sei bereits fraglich, ob die beabsichtigte Anordnung auf kommunalaufsichtsrechtliche Vorschriften gestützt werden könne. Auch sei eine Rechtsgrundlage für die verlangte Rückzahlung an die Landeskasse nicht erkennbar. Einer umfassenden Ermittlung des an Bewohner von Übergangswohnheimen gezahlten Wohngeldes stehe zudem entgegen, dass die hierzu benötigten Akten bereits zu einem erheblichen Teil vernichtet sein dürften, soweit die Leistungsbezieher im Laufe des Jahres 1998 aus dem Sozialhilfebezug ausgeschieden seien.

Mit dem angefochtenen Bescheid vom 8. Januar 2004 gab die Beklagte der Klägerin auf, bis zum 27. Februar 2004

den Schaden zu ermitteln, der dadurch entstanden ist, dass Wohngeld entgegen Nummer 3.14 Buchstabe f) Satz 2 WoGVwV a.F. in Übergangswohnheimen der Stadt C. gewährt wurde und

die Rückzahlung zu Unrecht gezahlter Wohngeldbeträge in den Jahren 1997 und 1998 zu Gunsten des Landeshaushalts (im Jahre 1998 in Höhe von 209.629,67 EUR) einschließlich einer angemessenen Verzinsung in Höhe der für die jeweiligen Jahre geltenden Effektivzinsen für die Aufnahme von Krediten durch die öffentliche Hand

in Höhe von 3,24 % (geltender Effektivzinssatz für die Kreditaufnahme der öffentlichen Hand im Jahr 1997) ab dem 01.01.1997 und

in Höhe von 4,48 % (geltender Effektivzinssatz für die Kreditaufnahme der öffentlichen Hand im Jahr 1998) ab dem 01.01.1998

vorzunehmen."

Zur Begründung führte die Beklagte aus, die Rechtsauffassung der Klägerin entbehre nach Ansicht des Ministeriums für Städtebau und Wohnen, Kultur und Sport des Landes Nordrhein-Westfalen jeder Grundlage und ignoriere das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. September 1992 - 8 C 39.91 -. Die von der Klägerin betriebenen Übergangswohnheime dienten der vorläufigen Unterbringung, so dass es an einer für die Gewährung von pauschaliertem Wohngeld erforderlichen dauerhaften Wohnnutzung fehle. Rechtsgrundlage für die Rückgewähr der zu Unrecht aus dem Landeshaushalt an die Klägerin gezahlten Mittel sei der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch. Da die Klägerin das genannte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vollständig ignoriere, liege eine Ermessensreduzierung auf Null vor. Es bestehe kein Raum für eine andere als die getroffene Entscheidung.

Am 4. Februar 2004 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben, die sie wie folgt begründet: Der vermeintliche Anspruch des Landes auf Erstattung zu Unrecht gewährter Mittel könne nicht mit Hilfe kommunalaufsichtsrechtlicher Eingriffsbefugnisse durchgesetzt werden, weil der erlassene Bescheid nicht der Herstellung eines rechtmäßigen Zustands, sondern allein dem Ausgleich finanzieller Nachteile des Landes diene. Der Anwendung des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs stehe entgegen, dass die Gewährung von pauschaliertem Wohngeld durch die Klägerin im Rahmen eines gegenüber dem Land bestehenden Auftragsverhältnisses erfolgt sei. Die von der Beklagten in dem Bescheid vom 8. Januar 2004 getroffenen Anordnungen seien zu unbestimmt und praktisch nicht umsetzbar, da für die Ermittlung des geltend gemachten Schadens erforderliche Akten bereits vernichtet sein könnten. Fraglich sei zudem, ob die Gewährung von pauschaliertem Wohngeld an Bewohner von Übergangsheimen durch die Klägerin tatsächlich rechtswidrig erfolgt sei und ob die von der Beklagten angenommene Ermessensreduzierung auf Null vorliege.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 8. Januar 2004 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt sie aus, die Gewährung von pauschaliertem Wohngeld an Bewohner von Übergangsheimen durch die Klägerin sei aus den vom Ministerium für Städtebau und Wohnen, Kultur und Sport des Landes Nordrhein-Westfalen ausgeführten Gründen rechtswidrig. Angesichts dessen habe das Land einen Anspruch auf Rückgewähr der zu Unrecht an die Klägerin gezahlten Mittel auf Grundlage des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs. Dieser finde auch zwischen Hoheitsträgern Anwendung und sei hier auch nicht durch Art. 104 a Abs. 5 Grundgesetz in seiner Anwendung gesperrt. Eine unrechtmäßige Vermögensverschiebung zugunsten der Klägerin liege vor, weil diese durch die rechtswidrige Gewährung von pauschaliertem Wohngeld Unterkunftskosten für Sozialhilfeberechtigte erspart habe, die sie ansonsten als Trägerin der Sozialhilfe aufzubringen verpflichtet gewesen wäre. Der geltend gemachte Zinsanspruch ergebe sich aus § 818 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuchs. Der Anspruch des Landes aus dem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch könne mit Mitteln des Kommunalaufsichtsrechts durchgesetzt werden. Auf die mögliche Vernichtung von Akten könne sich die Klägerin nicht berufen, weil sie bereits vor Ablauf der Aufbewahrungsfristen aufgefordert worden sei, den eingetretenen Schaden zu ermitteln.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 8. Januar 2004 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

Es fehlt bereits an einer Ermächtigungsgrundlage für die von der Beklagten in ihrem Bescheid vom 8. Januar 2004 getroffenen Anordnungen. Insoweit kommt nur § 120 Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung vom 16. Dezember 2003 (GO NRW) - insoweit aufgrund des Gesetzes vom 16. November 2004 (GV NRW S. 644) seit dem 1. Januar 2005 fortgeltend als § 123 Abs. 1 - in Betracht. Nach dieser Vorschrift kann die Aufsichtsbehörde anordnen, dass eine Gemeinde, die die ihr kraft Gesetzes obliegenden Pflichten oder Aufgaben nicht erfüllt, innerhalb einer bestimmten Frist das Erforderliche veranlasst. Diese Norm ist nicht als Rechtsgrundlage für die hier von der Beklagten gegenüber der Klägerin getroffenen Anordnungen geeignet.

Zwar legt der Wortlaut der Vorschrift nahe, dass die Aufsichtsbehörde berechtigt ist, auf ihrer Grundlage gegen jeden von einer Gemeinde begangenen Verstoß gegen diese verpflichtende Rechtsvorschriften einzuschreiten, in Rechtsprechung und Literatur besteht jedoch im Ergebnis weitgehende Einigkeit darüber, dass es einer Einschränkung dieses weiten Wortlauts bedarf.

Die Verwaltungsvorschrift zu der Vorgängernorm von § 120 GO NRW, dem früheren § 109 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen,

abgedruckt bei Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, § 120,

und die Kommentierungen,

Rehn/Cronauge, a.a.O., § 120 Anm. I., II. 1.; Held u.a., Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: Januar 2007, Anm. 1. zu dem neuen § 123 GO NRW,

halten ein kommunalaufsichtsrechtliches Einschreiten im Hinblick auf zivilrechtliche Verpflichtungen der Gemeinde nicht für zulässig.

Aussagen zu der hier interessierenden Frage, ob Sinn und Zweck des Kommunalaufsichtsrechts einer kommunalaufsichtsrechtlichen Anordnung entgegenstehen, die dazu dient, dem Land einen Titel gegen die Gemeinde wegen angeblicher Ansprüche aus dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch zu verschaffen bzw. die für einen derartigen Titel erforderlichen Informationen zu erhalten, lassen sich ausdrücklich weder den dargestellten noch - soweit ersichtlich - den weiteren in der Literatur vertretenen Auffassungen zu einer einschränkenden Auslegung der Eingriffsbefugnisse des Kommunalaufsichtsrechts,

vgl. hierzu zusammenfassend Hassel, DVBl. 1985, 697,

entnehmen.

Allerdings hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW) den Anwendungsbereich kommunalaufsichtsrechtlicher Maßnahmen dahingehend eingeschränkt, dass sie nur im Interesse des öffentlichen Wohls ergriffen werden dürften. Maßnahmen, die nur dem Interesse eines privaten Dritten dienten, seien nicht zulässig. Zur Begründung hat das OVG NRW auf die historische Entwicklung des Kommunalaufsichtsrechts verwiesen. Aus der verfassungsrechtlichen Garantie der kommunalen Selbstverwaltung folge, dass die Rechte der Kommunalaufsicht gegenüber den Gemeinden mindestens so begrenzt sein müssten, wie dies bei Erlass des Grundgesetzes allgemeine Ansicht gewesen sei. Das Preußische Oberverwaltungsgericht habe es als unzulässig angesehen, wenn kommunalaufsichtsrechtliche Maßnahmen ergriffen worden seien, um einem Privatmann zu seinem Recht zu verhelfen, der sich (durch einen Zivilprozess oder ein Verwaltungsstreitverfahren) selbst zu seinem Recht habe verhelfen können. Diese Einschränkung habe weiterhin Gültigkeit.

Urteil vom 23. Januar 1963 - III A 355/57 -, DVBl. 1963, 862.

In der Literatur ist allgemeiner formuliert worden, die Aufsichtsbehörden hätten ihr Augenmerk auf die Erfüllung öffentlich-rechtlicher Verbindlichkeiten, die verwaltungsgerichtlich durchgesetzt werden könnten, nur dann zu richten, wenn ein erhebliches staatliches Interesse mit im Spiel sei.

Salzwedel, in: Loschelder/Salzwedel, Verfassungs- und Verwaltungsrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, S. 288; vgl. auch Widtmann/Grasser, Bayerische Gemeindeordnung, Stand: Januar 2007, Art. 109, Rn. 5.

Aus Sicht der Kammer widerspricht es Sinn und Zweck des Kommunalaufsichtsrechts, wenn das Land sich seiner zur Verschaffung von Titeln zur Durchsetzung finanzieller Ansprüche gegen Kommunen und von zur Bezifferung der finanziellen Ansprüche erforderlichen Informationen bedient. Das Kommunalaufsichtsrecht dient der Sicherung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns. Mit seiner Hilfe soll gewährleistet werden, dass die Gemeinden ihre Aufgaben im Rahmen der staatlichen Verwaltung ordnungsgemäß wahrnehmen. Geschaffen wurden die Vorschriften zur Kontrolle der durch den Erlass von Verwaltungsakten, den Abschluss von öffentlich-rechtlichen Verträgen und den Erlass von Satzungen geprägten klassischen" Verwaltungstätigkeit der Gemeinden. In diesem Bereich ist Kommunalaufsichtsrecht erforderlich, weil die Rechtmäßigkeit und Einheitlichkeit des Verwaltungshandelns insbesondere dann nicht durch von Betroffenen erhobene Klagen sichergestellt werden kann, wenn Bürger in rechtswidriger Weise von Kommunen begünstigt werden oder das rechtswidrige Verwaltungshandeln nicht unmittelbar einen Dritten betrifft.

Ob die Gemeinde dem Land aufgrund fehlerhafter Verwaltungstätigkeit Geld schuldet, fällt jedoch nicht in den klassischen Anwendungsbereich der Kommunalaufsicht. Vielmehr tritt das Land in Fällen wie dem vorliegenden den Gemeinden wie ein privater Dritter gegenüber, der einen auf öffentlichem Recht beruhenden Anspruch durchsetzen möchte. Allein der Umstand, dass es sich bei dem Land um eine juristische Person öffentlichen Rechts handelt, kann es nicht rechtfertigen, diesem die Möglichkeit einzuräumen, sich einen Titel gegen die Gemeinde zu verschaffen ohne diese zu verklagen. Vielmehr gebietet die verfassungsrechtlich garantierte kommunale Selbstverwaltung einen möglichst zurückhaltenden Umgang mit den Eingriffsbefugnissen.

In dem vorliegenden Fall bedarf es keiner Entscheidung, ob es Konstellationen geben kann, in denen öffentlich-rechtliche Zahlungsansprüche gegen eine Kommune mit Mitteln der Kommunalaufsicht durchgesetzt werden können. Hierzu wäre aber jedenfalls ein besonderes öffentliches Interesse erforderlich, das über das rein fiskalische Interesse an der Erfüllung von gegenüber dem Land bestehenden Verbindlichkeiten der Gemeinde hinausgeht und gerade auf die Durchsetzung des Zahlungsanspruchs mit kommunalaufsichtsrechtlichen Mitteln gerichtet ist. Ein solches besonderes Interesse an der Inanspruchnahme kommunalaufsichtsrechtlicher Eingriffsbefugnisse ist hier nicht erkennbar. Es ist nicht ersichtlich, welche öffentlichen Interessen beeinträchtigt worden wären, wenn das Land Nordrhein-Westfalen die Klägerin im Wege einer Leistungsklage bei dem erkennenden Gericht auf Zahlung in Anspruch genommen hätte. Insbesondere bestand - wie aus der Dauer des Verwaltungsverfahrens und dem Umstand, dass nicht die sofortige Vollziehung des angefochtenen Bescheides angeordnet wurde, deutlich wird - keine besondere Eilbedürftigkeit.

Die mit dem Bescheid vom 8. Januar 2004 getroffene (vorbereitende) Anordnung, den angeblich entstandenen Schaden zu ermitteln, teilt das rechtliche Schicksal der Anordnung zur Rückzahlung der aus Sicht der Beklagten zu Unrecht gezahlten Wohngeldbeträge.

Unabhängig von der Frage, ob § 120 Abs. 1 GO NRW grundsätzlich als Ermächtigungsgrundlage für Verfügungen wie die hier vorliegende in Betracht kommt, ist der Bescheid der Beklagten vom 8. Januar 2004 auch deshalb rechtswidrig, weil er unter einem Ermessensfehler leidet. Die Ausübung des der Beklagten durch § 120 Abs. 1 GO NRW eingeräumten Ermessens, ob und gegebenenfalls wie sie mit den Mitteln des Kommunalaufsichtsrechts gegen Rechtsverstöße von Gemeinden vorgeht, ist nach § 114 S. 1 VwGO nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar. Ein Ermessensfehler im Sinne dieser Vorschrift liegt hier vor, weil die Beklagte zu Unrecht eine Ermessensreduzierung auf Null dahingehend angenommen hat, dass nur die Entscheidung, die streitgegenständlichen kommunalaufsichtsrechtlichen Anordnungen zu treffen, ermessensfehlerfrei wäre. Die Beklagte hat mithin selbst kein Ermessen ausgeübt. Zur Begründung der angenommenen Ermessensreduzierung auf Null hat die Beklagte lediglich ausgeführt, die Klägerin ignoriere in ihrem Verhalten das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. September 1992 - 8 C 39.91 - vollständig, so dass kein Raum für eine andere Entscheidung als die, den angefochtenen Bescheid zu erlassen, bestehe.

Weder diese Begründung noch die sonstigen Umstände des Falles führen zu einer Ermessensreduzierung auf Null. Bei sachgerechter Auslegung ist die Begründung für die angenommene Ermessensreduzierung auf Null, das genannte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts werde von der Klägerin vollständig ignoriert, dahingehend zu verstehen, dass die Klägerin abweichend von diesem Urteil und damit in rechtswidriger Weise Bewohnern der von ihr betriebenen Übergangswohnheime pauschaliertes Wohngeld gewährt und sich trotz mehrfacher Aufforderung des zuständigen Ministeriums geweigert hat, den durch die nach Auffassung der Beklagten zu Unrecht erfolgten Zahlungen von pauschaliertem Wohngeld für den Landeshaushalt entstandenen Schaden zu ermitteln und die zu Unrecht erhaltenen Wohngeldbeträge zurückzuzahlen. Dieses Verhalten der Klägerin ist - die Anwendbarkeit von § 120 Abs. 1 GO NRW auf Fälle der vorliegenden Art und die Richtigkeit der von der Beklagten vertretenen Rechtsauffassung unterstellt - lediglich geeignet, das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen von § 120 Abs. 1 GO NRW zu begründen. Für eine Ermessensreduzierung auf Null bedarf es jedoch weiterer, über die Verwirklichung der tatbestandlichen Voraussetzungen der Eingriffsnorm hinausgehender Umstände. Solche Umstände, die eine Ermessensreduzierung auf Null begründen können, sind weder von der Beklagten dargelegt noch sonst ersichtlich.

Dabei verkennt die Kammer nicht, dass gewichtige Gründe dafür sprachen, die nach Auffassung der Beklagten zu Unrecht an die Klägerin gezahlten Wohngeldbeträge zurückzufordern. Insbesondere hatte die Beklagte bei ihrer Entscheidung die Bitte des zuständigen Ministeriums zu berücksichtigen, den angefochtenen Bescheid zu erlassen. Diese Bitte machte eine eigene Ermessensausübung durch die Beklagte jedoch nicht entbehrlich. Das Ermessen ist jeweils von der Behörde auszuüben, die bestimmt, ob und wie von den kommunalaufsichtsrechtlichen Eingriffsbefugnissen Gebrauch gemacht wird. Diese Behörde - hier die Beklagte - hat dabei die Ermessenserwägungen zur Grundlage der jeweiligen kommunalaufsichtlichen Anordnung zu machen und gegenüber dem Anordnungsempfänger offen zu legen.

OVG NRW, Urteile vom 14. Januar 1992 - 10 A 111/98 -, NWVBl. 1992, 249 (250) und vom 23. September 2003 - 15 A 1973/98 -, NWVBl.2004, 107.

Neben der Bitte des zuständigen Ministeriums sprachen weitere Gründe für den Erlass der angefochtenen Verfügung. So dient die Rückabwicklung rechtsgrundlos erfolgter Vermögensverfügungen der Wiederherstellung der materiellen Rechtslage. Für eine Rückforderung sprach zudem, dass die übrigen Gemeinden, bei denen Prüfungen nach Auffassung des Ministeriums ebenfalls ergeben hatten, dass pauschaliertes Wohngeld zu Unrecht ausgezahlt wurde, auf Druck des Ministeriums Rückzahlungen geleistet hatten. Auch drängte der Landesrechnungshof darauf, die vermeintlich zu Unrecht an die Klägerin gezahlten Beträge wieder dem Landeshaushalt zuzuführen.

Dies reicht jedoch für eine Ermessensreduzierung auf Null nicht aus, da auch Umstände vorlagen, die eine Ermessensentscheidung gegen den Erlass des angefochtenen Bescheides rechtfertigen konnten. So war zugunsten der Klägerin zu berücksichtigen, dass sie umfangreiche Überlegungen zur Rechtmäßigkeit ihrer Bewilligungspraxis von pauschaliertem Wohngeld angestellt hat, die nicht von vornherein schlechterdings unvertretbar waren. Hierbei eventuell begangene Rechtsverstöße erfolgten daher nur fahrlässig und nicht vorsätzlich. Für ein vergleichsweise geringes Verschulden der Klägerin an eventuellen Überzahlungen spricht auch, dass - wie sich aus den von diesen verlangten Rückzahlungen ergibt - offenbar in einer Vielzahl von Gemeinden eine ähnliche Praxis bei der Bewilligung von pauschaliertem Wohngeld bestand wie bei der Klägerin. Im Rahmen der von der Beklagten anzustellenden Ermessenserwägungen hätte zugunsten der Klägerin auch der nicht unerhebliche Zeitablauf berücksichtigt werden müssen. Bei Erlass des angefochtenen Bescheides vom 8. Januar 2004 lagen die nach Auffassung der Beklagten rechtswidrigen Zahlungen von pauschaliertem Wohngeld für die streitgegenständlichen Jahre 1997 und 1998 bereits bis zu sieben Jahre zurück. Seit der bei der Klägerin durchgeführten Prüfung durch das Staatliche Rechnungsprüfungsamt im Juni 1999 waren etwa viereinhalb Jahre vergangen. Unabhängig davon, ob aufgrund dieses Zeitablaufs etwaige Rückzahlungsansprüche bereits verjährt waren,

vgl. zur maßgeblichen Verjährungsfrist und deren Beginn Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 24. Januar 2007 - 3 A 2.05 -, DÖV 2007, 517 (520 ff.); Verwaltungsgericht des Saarlandes, Urteil vom 7. Februar 2006 - 3 K 106/05 -,

wäre im Rahmen einer fehlerfreien Ermessensentscheidung zu erwägen gewesen, ob dieser Zeitablauf ein Absehen von dem Verlangen nach Rückforderung eventuell zu Unrecht erhaltener Zahlungen rechtfertigen konnte.

Da nach alledem von Ermessensnichtgebrauch auszugehen ist, scheidet eine Heilung des Ermessensfehler wegen § 114 S. 2 VwGO aus. Hiernach können Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur ergänzt, nicht aber erstmals mit der Folge, dass ein Ermessensnichtgebrauch geheilt würde, angestellt werden.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Januar 1999 - 6 B 133/98 -, NJW 1999, 2912; OVG NRW, Urteil vom 23. September 2003 - 15 A 1973/98 -, NWVBl.2004, 107.

Dessen ungeachtet sind Ermessenserwägungen auch weiterhin weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 Zivilprozessordnung.