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Tatbestand:

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Die Beteiligten streiten um rechtliche Fragen, die sich u. a. aus der Anlage einer Zufahrt zu dem Grundstück T.--------straße 39 des Klägers in E. ergeben.

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Der Beklagte erteilte unter dem 17. Februar 2004 die Genehmigung zur Einrichtung eines Wohnhauses mit Schwimmhalle und Garage auf dem vorgenannten Grundstück. Mit dem Bescheid wurde darauf hingewiesen, dass die Genehmigung zur Herstellung der Grundstückszufahrt gesondert beim Tiefbauamt zu beantragen sei.

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Das Grundstück liegt im Eckbereich der Straßen Am N. und T.------ --straße . Zwischen dem Grundstück und der T.--------straße verläuft der O. siepen, ein Gewässer II. Ordnung.

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Entsprechend der Planung wurde die Garage mit einem Doppeltor und einem Einzeltor nahe der Straße Am N. errichtet. Die Zufahrt zur Garage sollte von der T.--------straße aus erfolgen. Die Entfernung der zwischen der Garage und der parallel zur T.--------straße verlaufenden Grundstücksgrenze beträgt 5 m, bis zur Böschungsoberkante des O1. siepens 6,50 m. Die T.--------straße hat bei einer Ausbaubreite von 3,50 m bis zur Böschungsoberkante des O2. siepens eine nutzbare Breite von 4,50 m.

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Mit Schreiben vom 14. Januar 2005 beantragte der Kläger die Genehmigung zum Bau einer Überfahrt zur Querung des O3. siepens.

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Der Beklagte (untere Wasserbehörde) wies mit Schreiben vom 14. März 2005 darauf hin, dass die Überfahrt über den O4. siepen mit einer geplanten Überfahrtlänge von 8 m nicht genehmigungsfähig sei. Nach der Richtlinie für naturnahe Unterhaltung und naturnahen Ausbau der Fließgewässer des Landesumweltministeriums seien bei unverzichtbaren baulichen Anlagen wie der geplanten Überfahrt die nachteiligen Auswirkungen soweit wie möglich zu beschränken. Die Herstellung einer Überfahrt in einer Länge von ca. 8 m würde zu nachteiligen Wirkungen für das Wohl der Allgemeinheit in Form vermeidbarer Beeinträchtigungen des Wasserhaushaltes führen. Insbesondere sei davon auszugehen, dass es bei der beantragten Überfahrtslänge zu erheblichen Wanderungshemmnissen für Gewässerlebewesen komme. Für diese stellten längere Überbauungen unüberwindbare Dunkelstrecken dar. Durch die Überbauung des O5. siepens an der beantragten Stelle seien Austauschvorgänge zwischen Gewässer und Ufer wie auf einer oberirdischen Gewässerstrecke nicht mehr möglich. Ausreichend seien 3 m.

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Der Kläger erläuterte unter dem 7. April 2005, dass bei einer Überfahrtslänge von nur 3 m die Zufahrt auf das Grundstück und die Nutzung aller Garagenplätze nicht möglich sei.

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Unter Bezugnahme auf ein zwischen dem Architekten des Klägers und dem Sachbearbeiter des Beklagten geführtes Telefonat reichte der Kläger mit Datum vom 10. Mai 2005 eine geänderte Bauzeichnung (Überfahrtbreite 5 m) ein und bat um Genehmigung.

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Der Beklagte forderte den Kläger mit Schreiben vom 3. Juni 2005 dazu auf, die Überfahrt über den O6. siepen auf maximal 5 m zu begrenzen und das schon in einer Länge von 8,50 m errichtete Fundament auf dieses Maß zurückzubauen.

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Ebenfalls unter dem 3. Juni 2005 erteilte der Beklagte die Genehmigung gemäß § 99 LWG für die Errichtung einer Überfahrt über den O7. siepen sowie die Kreuzung dieses Gewässers mit einer Abwasserdruckrohrleitung. Die Genehmigung erging mit 20 Auflagen. Die Auflage zu Ziffer 1 sah vor, die Überfahrt mit einer maximal überbauten Gewässerstrecke von 5 m zu errichten. In der Begründung der Genehmigung heißt es, dass sich bei einer 8 m langen Überbrückung unmittelbar oberstrom des vorhandenen Wegedurchlasses im Bereich der Straße Am N. die biotischen und abiotischen Verhältnisse im und am O8. siepen in einer wesentlichen Art und Weise verschlechtert hätten.

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Am 9. Juni 2005 stellte der Beklagte bei einer örtlichen Überprüfung fest, dass die Überfahrt mit einer Länge von 8 m hergestellt worden war. Eine Nachmessung am 15. Juli 2005 ergab, dass die Überfahrt mit sechs Elementen von jeweils 1,33 m (insgesamt 7,98 m) angelegt worden war.

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Mit Bescheid vom 25. Juli 2005 drohte der Beklagte zur Durchsetzung der Auflagen 1,3 - 5, 7, 8, 17 und 18 der Genehmigung vom 3. Juni 2005 ein Zwangsmittel an. Gegen die Genehmigung sei kein Widerspruch eingelegt worden, so dass die aufgegebenen Maßnahmen durchzuführen seien.

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Weiter legte der Beklagte im Einzelnen dar, in welcher Weise - u. a. Überbau des O9. siepens auf einer Länge von 8 m - gegen die Auflagen verstoßen worden sei.

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Sodann führte der Beklagte aus, dass dem Kläger die Möglichkeit gegeben werde, innerhalb eines Monats nach Bestandskraft der Verfügung bestimmte, unter den Ziffern 1 und 2 aufgelistete Maßnahmen durchzuführen bzw. durchführen zu lassen. Ziffer 1. bezog sich auf die Wiederherstellung des Gewässerbettes bzw. des Uferbereichs des O10. siepens, die Entfernung von Baumaterialresten sowie die Beseitigung von infolge des Baugeschehens eingetretenen Schäden. Mit Ziffer 2. wurde u. a. der Rückbau der Überfahrt über den O11. siepen und der Fundamente für die Überfahrt auf 5 Meter, die Beseitigung von Betonkantensteinen und Pflasterungen sowie die Herstellung eines naturnahen Zustandes angesprochen.

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Für den Fall, dass die Maßnahmen nicht innerhalb eines Monats nach Bestandskraft der Verfügung durchgeführt würden, drohte der Beklagte Zwangsgelder an (Maßnahmen zu 1. - 500,00 Euro - , Maßnahmen zu 2. - 6.500,00 Euro -).

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Zur Begründung wies der Beklagte darauf hin, dass auch Auflagen eines Genehmigungsbescheides mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden könnten. Die Androhung eines Zwangsgeldes sei gegenüber der ebenso zulässigen Ersatzvornahme für den Kläger das weniger belastende Zwangsmittel, weil hierdurch nicht in die Rechte als Grundstückseigentümer eingegriffen werde.

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Gegen den am 27. Juli 2005 zugestellten Bescheid legte der Kläger unter dem 11. August 2005 Widerspruch ein. Bei Fertigstellung der Überfahrt in der genehmigten Breite von 5 m habe sich herausgestellt, dass seine Firmenfahrzeuge (Kastenwagen und Kombiwagen) in der linken und rechten Garage nicht hätten eingeparkt werden können. Es sei nicht nachvollziehbar, dass die 3 m zu lange Überfahrt Belange des Allgemeinwohls beeinträchtige und eine wesentliche Verschlechterung der biotischen und abiotischen Verhältnissen zur Folge habe. Die 3 m bedeuteten bei einer Länge des O12. siepens von etwa 850 m eine Mehrüberbauung von weniger als 0,5 %. Er beantragte, die Androhung von Zwangsmitteln zurückzunehmen und die Überfahrt mit 8 m zu genehmigen.

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Unter dem 14. Oktober 2005 erließ die Bezirksregierung B. einen Widerspruchsbescheid - zugestellt am 15. Oktober 2005 -, mit dem sie den Widerspruch vom 11. August 2005 gegen die „Verfügung der Stadt E. mit Androhung eines Zwangsmittels vom 25. Juli 2005" zurückwies.

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Sie ging dabei davon aus, dass durch die „Verfügung vom 25. Juli 2005" folgendes angeordnet worden sei:

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Das Gewässerbett bzw. den Uferbereich des O13. siepens entsprechend dem vorherigen Ausbauzustandes wiederherzustellen, naturnah zu gestalten und zu bepflanzen.

22

Die Überfahrt über den O14. siepen von einer Länge von 8 m auf eine Länge von 5 m zu kürzen.

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Die angeordneten Maßnahmen seien rechtmäßig erfolgt. Sie seien geeignet, angemessen und auch erforderlich, um einen rechtmäßigen Zustand herzustellen, der der Genehmigung nach § 99 LWG entspreche. Die Überfahrt mit einer Länge von 8 m besitze keine Genehmigung und stelle somit momentan eine illegale Anlage an einem Gewässer dar. Die Androhung von Zwangsmitteln sei ebenfalls rechtmäßig erfolgt. Die „Verfügung vom 25. Juli 2005" verlange Maßnahmen, um einen rechtmäßigen Zustand wieder herzustellen.

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Mit der am 21. Oktober 2005 erhobenen Klage wendet der Kläger sich gegen die Ordnungsverfügung vom 25. Juli 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. Oktober 2005. Hinsichtlich der Verpflichtung, das Gewässerbett und den Uferbereich des Grabens O15. siepen im Bereich des Wegedurchlasses im Kreuzungsbereich der Straße „Am N. „ wieder herzustellen, naturnah zu gestalten und zu bepflanzen, sei die Verfügung an den falschen Adressaten gerichtet worden. Sofern am Auslass des Grabens unter der Straße Am N. Sicherungsmaßnahmen durchgeführt worden seien, seien diese möglicherweise durch ein mit der Rohbauerstellung des Hauses beauftragtes Unternehmen durchgeführt worden. Er, der Kläger, habe derartige Maßnahmen weder beauftragt, noch veranlasst oder gefördert.

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Die Minimalbreite der Überfahrt sei mit 8 m anzunehmen. Eine Beschränkung auf 5 m würde die mit der Genehmigung verfolgte Zielsetzung unmöglich machen. Zudem sei eine künstliche Beschattung des Gewässers O16. siepen sinnvoll, da es an der für Bäche kennzeichnenden natürlichen Beschattung fehle. Seine, des Klägers, Maßnahme sei wasserwirtschaftlich unbedenklich, da sie nicht in den Wasserhaushalt eingreife.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid vom 25. Juli 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. Oktober 2005 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

30

Der Kläger sei richtiger Adressat der Verpflichtung zur naturnahen Wiederherstellung des O17. siepens. Die Beeinträchtigung des Gewässers durch Baumaterialien für die formell rechtswidrig erstellte Brücke gehe von dieser Anlage des Klägers am O18. siepen aus.

31

Die Beschränkung der begehrten Brückenüberbauung auf eine Breite von 5 m sei rechtmäßig und sei so vom Kläger auch beantragt worden. Die genehmigte Brückenbreite sei nach den Angaben des Tiefbauamtes für die baurechtlich genehmigte Erschließung des privaten Wohngebäudes ausreichend.

32

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der beigezogenen Widerspruchsvorgänge der Bezirksregierung B. (Beiakte Heft 1), der Verwaltungsvorgänge des Beklagten (Beiakte Heft 2) sowie der vom Kläger bzw. dem Beklagten eingereichten Lichtbilder (Beiakten Hefte 3 und 4) Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die zulässige Klage ist nicht begründet.

35

Der Bescheid des Beklagten vom 25. Juli 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung B. vom 14. Oktober 2005 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - ).

36

Mit dem angefochtenen Bescheid hat der Beklagte Zwangsgelder angedroht, um Auflagen der Genehmigung vom 3. Juni 2005 durchzusetzen.

37

Nach § 55 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW - VwVG NRW - ) kann ein unanfechtbarer Verwaltungsakt mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden.

38

Die Befolgung einer Auflage kann bei Nichterfüllung, nicht fristgerechter Erfüllung oder Zuwiderhandeln mit Mitteln des Verwaltungszwanges erzwungen werden. Die Auflage selbst stellt bereits die Grundverfügung dar.

39

Vgl. Knack, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 8. Aufl., Rdnr. 42 zu § 36; Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, 6. Aufl., Rdnr. 38 zu § 36.

40

Von dieser Möglichkeit hat der Beklagte mit seinem Bescheid vom 25. Juli 2005 ausdrücklich Gebrauch gemacht. Er hat auf die Bestandskraft der Genehmigung vom 3. Juni 2005 hingewiesen (S. 2 des Bescheides) und sich auf die Durchsetzbarkeit der Auflagen nach § 55 VwVG NRW berufen (S. 4 des Bescheides).

41

Eine neue Grundverfügung, die eine materiellrechtliche Prüfung ermöglicht hätte, enthält der Bescheid vom 25. Juli 2005 nicht. Der Beklagte ist von der bereits bestehenden Verpflichtung des Klägers ausgegangen, die aufgegebenen Maßnahmen durchzuführen. Zur Erfüllung der bestandskräftigen Auflagen hat der Beklagte lediglich die Möglichkeit eingeräumt, die „folgenden Maßnahmen" durchzuführen bzw. durchführen zu lassen. Damit wurde darauf hingewiesen, dass der Kläger Gelegenheit habe, bei freiwilliger Erfüllung der Auflagen Vollstreckungsmaßnahmen abwenden zu können.

42

Dieser bloße Hinweis des Beklagten hat auch nicht durch den Widerspruchsbescheid vom 14. Oktober 2005 die Rechtsqualität eines Verwaltungsaktes erhalten. Der Widerspruchsbescheid geht allerdings davon aus, dass der Bescheid vom 25. Juli 2005 neben der Androhung von Zwangsgeldern auch eine (neue) Verfügung zur Durchführung bestimmter Auflagen enthalte. Insoweit geht der Widerspruchsbescheid von einem unrichtigen Sachverhalt aus. Auf diese Falschinterpretation des Bescheides vom 25. Juli 2005 beschränkt sich der Widerspruchsbescheid. Er enthält selbst keine (neue) Grundverfügung. Eine solche Falschinterpretation führt nicht dazu, in dem Bescheid vom 25. Juli 2005 auch eine neue Grundverfügung zu sehen.

43

Wenn § 79 Abs. 1 Ziff. 1 VwGO festlegt, dass der ursprüngliche Verwaltungsakt Gegenstand der Anfechtungsklage in der Gestalt ist, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat, setzt dies aber das Vorhandensein eines Verwaltungsaktes voraus.

44

Der Verwaltungsakt, der aus einem verfügenden und einem begründenden Teil besteht, erfährt durch den Widerspruchsbescheid dann eine andere Gestalt, wenn einer dieser beiden Teile mit dem entsprechenden Teil des Ausgangsbescheides nicht mehr identisch ist.

45

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 30. April 1996 - 6 B 77.95 - in NVwZ - RR 1997, 132, 133.

46

Das Bundesverwaltungsgericht hat allerdings in einer Entscheidung vom 26. Juni 1987 - 8 C 21.86 - (BVerwGE 78, 3 ff.) eine Gestaltänderung im Sinne des § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO auch dann angenommen, wenn eine schlichte Zahlungsaufforderung erstmals im Widerspruchsbescheid als Verwaltungsakt bezeichnet wird, und darin die Ersetzung einer (schlichten) Willenserklärung durch einen Verwaltungsakt gesehen.

47

Der vorliegende Fall weicht von dieser Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts dadurch ab, dass nicht eine Willenserklärung und damit eine Rechtshandlung „umgestaltet" worden ist, sondern ein bloßer Hinweis zugrunde lag, der lediglich als Realakt zu qualifizieren ist.

48

Im Übrigen folgt die Kammer der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht. Es muss ein ursprünglicher „Verwaltungsakt" vorliegen, der durch den Widerspruchsbescheid eine Gestalt erhalten kann.

49

So: Brenner in Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Großkommentar, 2. Aufl., Rdnr. 24 zu § 79.

50

Zudem liegt keine Gestaltung im Sinne des § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO vor, wenn die Widerspruchsbehörde ein Handeln der Ausgangsbehörde lediglich fehlerhaft als Verwaltungsakt ansieht. Das ursprüngliche Handeln erhält dadurch nicht die Rechtsform des Verwaltungsakts. Rechtsauffassungen haben keine rechtsgestaltende Kraft.

51

Vgl. Happe in Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 12. Aufl., Rdnr. 11 zu § 79.

52

Die danach allein als Androhung von Zwangsgeldern zu erachtende Verfügung des Beklagten vom 25. Juli 2005 hält alle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen ein.

53

Der Beklagte ist Vollzugsbehörde im Sinne des § 56 Abs. 1 VwVG NRW.

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Die Zwangsgelder gehören zu den Zwangsmitteln nach § 57 Abs. 1 VwVG NRW.

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Der Beklagte hat nicht zu beanstandende Erwägungen bei der Auswahl des Zwangsmittels erkennen lassen.

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Die Androhung ist, wie in § 63 Abs. 1 VwVG NRW vorgesehen, schriftlich erfolgt, und zudem ist zur Erfüllung der Verpflichtungen eine angemessene Frist bestimmt worden.

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Die nach § 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW vorgeschriebene Zustellung der Androhung ist ebenfalls erfolgt.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Vollstreckbarkeitsentscheidung beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

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