Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 4 L 171/06

G r ü n d e :

A. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung im Bescheid vom 30. Januar 2006 ist fehlerhaft und wäre - unabhängig vom weitergehenden Ausspruch in der Beschlußformel zu 1. - schon deshalb aufzuheben, weil die für die Anordnung gegebene Begründung nicht den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO entspricht.

Grundsätzlich soll die Begründungspflicht der Behörde den Ausnahmecharakter der Vollziehungsanordnung vor Augen führen und sie veranlassen, mit Sorgfalt zu prüfen, ob tatsächlich ein überwiegendes öffentliches Interesse für die Anordnung der sofortigen Vollziehung besteht.

vgl. Finkelnburg-Jank, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 4. Aufl., 1998, Rd. 753

Grundsätzlich erfordert das eine auf den Einzelfall bezogene Begründung, die überdies Umstände anführen muß, die über die Gründe für den Erlaß des Verwaltungsakts hinausgehen.

ebenda, Rn. 755

Demgemäß genügen formelhafte, allgemeine und nichtssagende Wendungen als Begründung nicht.

ebenda, Rn. 756

Allerdings können sich in bestimmten Fällen - namentlich bei Maßnahmen der Gefahrenabwehr - die Gründe für den Erlaß des Verwaltungsakts mit denen für die Anordnung der sofortigen Vollziehung decken. In diesen Fällen kann die Behörde die Begründung für den Verwaltungsakt auch als Begründung für die sofortige Vollziehung heranziehen, wobei sie aber deutlich machen muß, daß sich aus den Gründen für den Erlaß des Verwaltungsakts auch im konkreten Fall das Vollziehungsinteresse ergibt.

ebenda, Rn. 757

Der Antragsgegner hat im Bescheid vom 30. Januar 2006 für die Vollziehungsanordnung eine Begründung angeführt, die ausschließlich aus allgemeingehaltenen Formulierungen besteht, die rechtliche Überlegungen aus dem Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) vom 27. August 2004 - 19 B 1516/04 - aufgreift und - teilweise zusammenfassend - wiedergibt. Sie ist als solche nahezu nichtssagend und hat vor allem nicht einmal andeutungsweise einen Bezug zum konkret zu regelnden Fall. Das OVG NRW hatte in dem erwähnten Beschluß darauf hingewiesen, daß die Schulaufsichtsbehörde regelmäßig von einem besonderen öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung ausgehen muß, wenn sie für einen Schüler einen konkreten sonderpädagogischen Förderbedarf festgestellt hat. Das OVG NRW ordnet Fälle von Sonderschuleinweisungen mithin wie die o. a. bestimmten Fälle ein, bei denen sich das öffentliche Vollziehungsinteresse schon aus den Gründen für den Verwaltungsakt ergibt. Der Antragsgegner hätte - hiervon ausgehend - zum einen (wenn auch kurz) einzelfallbezogen darlegen müssen, daß auch mit Blick auf den Antragssteller ein Regelfall vorliegt und daß sich aus den Regelgründen auch für den konkreten Fall das Vollziehungsinteresse ergibt.

Hieran fehlt es. Soweit etwa in der Vollziehungsanordnung angeführt wird, selbst ein zeitlich vorübergehender Verbleib an der bisherigen Schule würde Lernmotivation, Selbstwertgefühl und Sozialverhalten (des Schülers) tiefgreifend und langdauernd beeinträchtigen, wird - leicht verändert - eine Formulierung aus dem o. a. Beschluß (Amtlicher Beschlußumdruck, S. 3, letzte zwei Zeilen, S. 4 erste beiden Zeilen) wiedergegeben; es wird nicht einmal behauptet, daß das auch im Falle des Antragstellers der Fall wäre; die Verwaltungsvorgänge geben im übrigen keine erkennbaren Hinweise darauf, daß diese Umstände für den Antragsteller konkret zutreffen könnten.

Der Antragsgegner hätte bei Beachtung des o. a. Beschlusses im übrigen in besonderem Maße Anlaß sehen müssen, die Notwendigkeit der sofortigen Vollziehung einzelfallbezogen zu prüfen. Das OVG NRW hatte in dem o. a. Beschluß - allerdings zu einer anderen als der hier vorliegenden Fallkonstellation - darauf hingewiesen, daß bei Schülern im Grenzbereich zwischen geistiger Behinderung und Lernbehinderung sowohl die Schule für Lernbehinderte als auch die Schule für geistig Behinderte Förderorte sind, an denen die Schüler - zumindest vorübergehend und bis zu abschließender Klärung eines noch nicht sicheren Förderbedarfs - prinzipiell angemessen gebildet und erzogen werden können (vgl. S. 5 des Amtlichen Beschlußumdrucks mit Hinweis auf die jeweiligen Richtlinien und Lehrpläne). Das schließt nicht aus, daß ein Wechsel des Förderorts von der Schule mit dem Förderschwerpunkt Lernen und emotionale und soziale Entwicklung zur Schule mit dem Förderschwerpunkt Geistige Entwicklung, wie er hier in Rede steht, im Einzelfall sofort vollziehungsbedürftig im Sinne der Rechtsprechung des OVG NRW sein kann. Das bedarf aber angesichts der Fördermöglichkeiten für den Schüler auch an der bisherigen Schule erst recht der konkreten Begründung nach § 80 Abs. 3 VwGO.

B. Der - weitergehende - Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ist in der Sache begründet.

In materieller Hinsicht hat das Gericht eine Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Durchsetzung des Bescheides und dem Interesse des Antragstellers am Aufschub der Vollziehung vorzunehmen. Im Rahmen dieser Abwägung ist von Bedeutung, ob der Bescheid bei der in diesem Verfahren allein möglichen summarischen rechtlichen und tatsächlichen Überprüfung als rechtmäßig angesehen werden kann oder nicht. Jedenfalls an der Durchsetzung eines offensichtlich rechtswidrigen Bescheides kann kein öffentliches Interesse bestehen; erscheint dagegen der Bescheid als offensichtlich rechtmäßig, kommt dem Interesse des Antragstellers am Aufschub der Vollziehung nur geringes Gewicht zu (vgl. hierzu 1.). Läßt sich (noch) nicht verläßlich abschätzen, wie die Rechtslage hinsichtlich des Bescheides zu beurteilen ist, muß das Gericht eine von der Rechtslage unabhängige Abwägung der Vollzugsfolgen anstellen, kann dabei aber auch die wahrscheinlichen Erfolgsaussichten des vom Antragssteller eingelegten Widerspruchs mit einstellen (vgl. hierzu 2.).

1. Der Bescheid vom 31. Januar 2006 unterliegt schon in formaler Hinsicht rechtlichen Bedenken, weil er keine den Anforderungen des § 39 Abs. 1 VwVfG NRW genügende Begründung enthalten dürfte; ob eine Begründungspflicht gemäß § 2 Abs. 3 Nr. 3 VwVfG NRW entfällt, erscheint fraglich. Zwar beruht die hier zu überprüfende Entscheidung des Antragsgegners auch auf einer Beurteilung des Leistungsvermögens des Antragstellers, sie stellt selbst jedoch keine Leistungsbeurteilung dar, sondern regelt (materiell) die Frage, an welcher Schule der Antragsteller seine Schulpflicht erfüllt. Überdies handelt es sich (formell) nicht um eine Entscheidung der Schule, sondern der Schulaufsichtsbehörde.

vgl. zu diesem Fragenkreis etwa OVG NRW, Beschluß vom 11. Juli 2003 - 19 B 1160/03 -

Eine Heilung eines Begründungsmangels gemäß § 45 Abs. 1 und 2 VwVfG NRW ist jedenfalls bislang nicht eingetreten; die Antragserwiderung verhält sich nicht zur Frage, ob beim Antragsteller die Voraussetzungen für einen Förderbedarf wegen einer geistigen Behinderung vorliegen, sondern stellt auf die Voraussetzungen für eine Lernbehinderung ab.

Das alles kann dahinstehen, weil der Bescheid auch materiellen Bedenken unterliegt, die im wesentlichen darauf beruhen, dass der Sachverhalt in mehrerer Hinsicht ungeklärt zu sein scheint.

Ermächtigungsgrundlagen für den Bescheid vom 31. Januar 2006 sind §§ 19 ff SchulG i. V. m. §§ 15 Abs. 3, 13, 6 AO-SF. Bei einem Wechsel des Förderorts, wie er hier in Rede steht, der zugleich auf einer veränderten Einschätzung des Förderbedarfs beruht, hat die Schulaufsichtsbehörde nach diesen Vorschriften über den sonderpädagogischen Förderbedarf, über den Förderschwerpunkt oder die Förderschwerpunkte und über den Förderort zu entscheiden.

(1) Ob der Bescheid vom 31. Januar 2006 den Förderschwerpunkt oder die Förderschwerpunkte regelt, erscheint fraglich. Ausdrücklich ist das nicht geschehen; ob sinngemäß mittelbar der Förderschwerpunkt geistige Behinderung" festgelegt werden sollte, ist zweifelhaft. Zum einen enthält der Bescheid die Angaben, die erforderlichen Förderschwerpunkte seien mit den Eltern erörtert worden, was auf einen mehrfachen Förderbedarf hinweist; zudem enthält der Antrag auf Feststellung der Schwerstbehinderung (ohne Datum, wohl etwa Mitte 2005, Beiakte Heft II Bl. 12 - II 12) Hinweise auf eine anhaltende Erziehungsschwierigkeit, so daß auch von der Sache her eine deutliche Regelung zu den Förderschwerpunkten hätte erwartet werden können.

(2) Die Entscheidung zum Förderbedarf läßt sich anhand der Verwaltungsvorgänge nur teilweise nachvollziehen. Nach summarischer Einschätzung spricht einiges dafür, daß bei dem Antragsteller Förderbedarf wegen einer geistigen Behinderung vorliegt. Eine verläßliche Würdigung der vom Antragsgegner getroffenen Beurteilung wird sich allerdings erst nach ergänzenden Feststellungen und Darlegungen des Antragsgegners vornehmen lassen.

Nach § 6 AO-SF liegt geistige Behinderung vor (a) bei hochgradigen Beeinträchtigungen im Bereich der kognitiven Funktionen und in der Entwicklung der Gesamtpersönlichkeit und wenn (b) hinreichende Anhaltspunkte dafür sprechen, daß der Schüler zur selbständigen Lebensführung voraussichtlich auch nach dem Ende der Schulzeit auf Dauer Hilfe benötigt.

(a) Die Verwaltungsvorgänge enthalten Anhaltspunkte dafür, daß beim Antragsteller hochgradige Beeinträchtigungen im Bereich der kognitiven Funktionen und in der Entwicklung der Gesamtpersönlichkeit vorliegen. Hierzu ist vor allem das Ergebnis des Intelligenztests SON-R 2 ½ - 7 vom 25. Mai 2005 anzuführen (I 19 ff), wonach der Antragsteller einen Gesamt-IQ von 56 (55-67) aufweist und damit in einem Bereich sehr niedriger Intelligenz liegt (Prozentrang bei 1 und geringer). Aufschlußreich sind dabei auch die bei den einzelnen Subtests ereichten Werte bzw. die zugehörigen Referenzalter. So entsprach das Ergebnis für den Subtest Zeichenmuster (bester erreichter Wert) einem Referenzalter von 5 Jahren und 7 Monaten (5;7) und für den Subtest Kategorien einem Referenzalter von 3;8, während der Antragsteller damals tatsächlich 7;11 alt war. Das legt einen Entwicklungsrückstand im Bereich von 2;4 bis 4;3 nahe, was angesichts des tatsächlichen Alters beträchtlich ist. Ein gewichtiger Entwicklungsrückstand wird auch schon im Arztbrief des Dr. Meyer-Dietrich vom 13. Mai 2004 (I 58) angesprochen (Entwicklungsrückstand um mindestens die Hälfte des Lebensalters).

Weitere Anhaltspunkte enthält der Bericht der Schule vom 19. Dezember 2005 über den derzeitigen Entwicklungsstand des Antragstellers . Er verdeutlicht, daß der Antragsteller einen beträchtlichen Förderbedarf aufweist. Nicht gut deutlich wird (für den Außenstehenden), ob bzw. daß dieser Förderbedarf nicht an der Schule mit dem Förderschwerpunkt Lernen abgedeckt werden kann. Die zusammenfassende Beurteilung, die insoweit zur Festlegung des Förderbedarfs in sich eher zurückhaltend formuliert ist, wird aus den voranstehenden Ausführungen wenig gestützt, weil zwar beschrieben wird, was der Antragsteller kann" bzw. nicht kann", jedoch nicht ohne weiteres erkennbar ist, inwiefern der Förderbedarf das, was die Schule mit dem Förderschwerpunkt Lernen für nach dort anzulegenden Maßstäben schwachen Schülern leisten kann bzw. nicht leisten kann; das wird auch im Bescheid selbst nicht begründend angeführt.

Dem steht gegenüber, daß der Antragsteller mit Hilfe der bisher besuchten Schule nach dem Bericht vom 19. Dezember 2005 Fortschritte - vor allem im Bereich Sprechen und Verstehen der deutschen Sprache - gemacht hat. Insgesamt liegen die Fortschritte auf einem niedrigen Niveau, jedoch läßt sich (für den Außenstehenden) nicht erkennen, daß bzw. weshalb der Antragsteller an der derzeit besuchten Schule fehl am Platz" ist. Insofern scheint der Bericht vom 19. Dezember 2005 eine etwas veränderte Einschätzung zu treffen als das Zeugnis vom 11. Juli 2005 (II 9), das (am Ende) daran zu zweifeln scheint, ob der Antragsteller an der Schule mit dem Förderschwerpunkt Lernen überhaupt Lernfortschritte machen wird. In der Stellungnahme der Sonderschullehrerin Schäfer vom 3. Juni 2005 wird zwar angegeben, es gebe Hinweise für intellektuelle und sozial-kommunikative Beeinträchtigungen bei dem Antragsteller, die an der derzeitigen Schule nicht ausreichend aufgefangen werden könnten, allerdings wird diese zusammenfassende Wertung nicht konkret belegt oder erklärt und überdies beruht sie nicht auf eigenen Wahrnehmungen oder Beobachtungen der Sonderschullehrerin, sondern gibt wiederum (nicht erläuterte) Wertungen der unterrichtenden Lehrerinnen wieder. Als Beurteilungsbasis ist das - ohne zusätzliche Erklärungen - wenig tragfähig. Soweit früher das Sozialverhalten des Antragstellers Anhaltspunkte für eine Überforderungssituation gegeben haben soll, ist zu vermerken, daß nach dem Bericht vom 19. Dezember 2005 auch eine Verbesserung dieses Verhaltens eingetreten ist. Während (so das Zeugnis vom 11. Juli 2005) in den Pausen auf dem Hof eine intensive Beaufsichtigung des Antragstellers erforderlich gewesen zu sein scheint, scheint das nunmehr nur noch in geringerem Maße nötig zu sein (vgl. II 6). Im - zeitlich noch weiter zurückliegenden - Bericht der Klassenlehrerin vom 14. April 2005 wird hierzu sinngemäß angeführt, daß das Verhalten des Antragstellers das Lernen der anderen Schüler störe (sehr erschwere). Dieser Umstand wird im neuesten Bericht der selben Lehrerin vom 19. Dezember 2005 nur noch weniger deutlich angesprochen. Auch der Antragsgegner hat diesen Umstand im Bescheid vom 31. Januar 2006 weder mit Blick auf einen zusätzlichen Förderschwerpunkt noch mit Blick auf die Notwendigkeit einer sofortigen Vollziehung herangezogen. Ob und wie gewichtig er für die Beschulung des Antragstellers ist, kann das Gericht von sich aus nicht einschätzen.

Nur zur Klarstellung wird - wie schon eingangs - darauf hingewiesen, daß mit der vorstehenden Einschätzung nicht etwa ausgesagt werden soll, bei dem Antragsteller liege keine geistige Behinderung vor; das Gericht kann derzeit lediglich die Beurteilung des Antragsgegners ohne weitere Feststellungen und Darlegungen nicht verläßlich nachvollziehen. Insoweit kann die rechtliche Feststellung, der Bescheid vom 31. Januar 2006 sei insoweit offensichtlich rechtmäßig, derzeit nicht getroffen werden.

(b) Anhaltspunkte dafür, ob der Antragsteller voraussichtlich zur selbständigen Lebensführung auf Dauer Hilfe benötigen wird, lassen sich den Verwaltungsvorgängen nicht entnehmen. Der Bericht vom 19. Dezember 2005 geht hiervon (am Ende) zwar aus, ohne daß sich aber dem Bericht diesbezüglich tatsächliche Feststellungen entnehmen lassen. Im Schreiben vom 18. Juni 2005 (I 11) geht die Klassenlehrerin davon aus, daß die Frage nach der lebenslang notwendigen Hilfe zur selbständigen Lebensführung ... schon heute eindeutig mit ja beantwortet" werden könne, allerdings läßt sich auch hier nicht erkennen, worauf sich diese Wertung stützt. Dem o.a. Intelligenztest und dem o. a. ärztlichen Bericht kann zwar entnommen werden, daß der Antragsteller einen deutlichen Entwicklungsrückstand aufweist. Ob und wie sich dieser Rückstand über die Zeit der Beschulung, d. h. der Förderung an der Schule mit dem Förderschwerpunkt Lernen, zum Positiven oder Negativen verändert hat und - vor allem - ob und ggf. wieweit der jetzige Entwicklungsrückstand Anhaltspunkte i. S. d. § 6 AO-SF hergibt, läßt sich den Verwaltungsvorgängen nicht entnehmen.

Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß wegen der beim Antragsteller ermittelten Entwicklungsrückstände Indizien für Anhaltspunkte i. S. d. § 6 AO-SF vorliegen, daß diese Indizien aber ohne konkrete Aussagen zum Verhalten des Schülers und seiner zu erwartenden Entwicklung ohne zusätzliche Klärungen nicht aussagekräftig genug sind, um derzeit die offensichtliche Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 31. Januar 2006 bejahen zu können.

(3) Kann gerichtlicherseits die Regelung zum Förderbedarf nicht abschließend beurteilt werden, kann für die Regelung zum Förderort nichts anderes gelten.

2. Die einzelfallbezogene Abwägung der widerstreitenden Interessen fällt zu Ungunsten der Antragsgegnerin aus.

Für eine sofortige Vollziehung spricht nach Aktenlage - da der Antragsgegner im Bescheid hierzu konkret einzelfallbezogene Umstände selbst nicht angeführt hat - vor allem, daß der Antragsteller einen möglichst auf seinen Förderbedarf zugeschnittenen Unterricht erhalten sollte. Hinweise für die Notwendigkeit einer Förderung gerade wegen eines Förderbedarfs geistige Behinderung" geben vor allem der geringe IQ und der derzeit wohl vorhandene Entwicklungsrückstand. Allerdings ist zu beachten, daß für das Gericht wenig gesichert erscheint, wie verläßlich aus diesen beiden Umständen schon auf das Vorliegen einer geistigen Behinderung" - und nicht nur einer Lernbehinderung schwerer Art - geschlossen werden kann. Dabei ist mit zu beachten, daß der Antragsteller zweifellos zumindest lernbehindert ist und erst 2003 ohne Deutschkenntnisse nach Deutschland gekommen ist. Vor diesem Hintergrund fällt für die Abwägung ins Gewicht, daß der Antragsteller nach den Angaben der ihn unterrichtenden Lehrkräfte wenn auch nicht in allen, so doch in mehreren Bereichen des Lernens wirkliche" bzw. spürbare" Fortschritte durch die Förderung an der bisher besuchten Schule gemacht hat (vgl. Bericht vom 19. Dezember 2005). Nichts spricht dafür, daß die Fördermöglichkeiten an der bisher besuchten Schule erschöpft sind. Daß der Antragsteller bei einem Verbleib an der bisher besuchten Schule für die Dauer des Widerspruchsverfahrens wegen einer seinem Bedarf nicht entsprechenden Förderung Schäden oder Nachteile erwarten müßte, ist konkret nicht ersichtlich.

Für die Abwägung ohne maßgebliche Bedeutung ist es im vorliegenden Fall, daß der Antragsteller den Unterricht stört, indem er (u. a.) herumschreit (vgl. Berichte vom 19. Dezember und 14. April 2005 - II 5, 44) und auch Mitschüler beleidigt (ebenda, II 5, 43) und angreift, etwa anspuckt (ebenda II 43). Es mag dahinstehen, ob das auf einer allgemeinen Verwahrlosung beruht oder einer Erziehungsschwierigkeit (dies vermuteten die Lehrkräfte anscheinend in ihrem Antrag auf Feststellung einer Schwerstbehinderung ohne Datum von etwa Juni/Juli 2005, II 12) oder ob das Folge einer mangelnden Steuerungsfähigkeit auf Grund einer geistigen Behinderung ist. Immerhin ist auffällig, daß die unterrichtenden Lehrkräfte zum Antrag auf Feststellung der Schwerstbehinderung angegeben hatten, daß alle pädagogischen Maßnahmen bis jetzt keine Änderung des Verhaltens des Antragstellers ermöglicht hätten, während der Bericht vom 19. Dezember 2005 den Eindruck vermittelt, daß auch insoweit eine Verbesserung der Verhaltens beim Antragstellers eingetreten ist. Für die Abwägung ist dagegen maßgeblich, daß bei einem Wechsel des Förderorts den Schülern der bisher besuchten Schule Störungen des Unterrichts, die vom Antragsteller ausgehen, zwar erspart würden, daß dafür die Schüler der zukünftigen Schule des Antragstellers die Leidtragenden" des Wechsels wären; für die Notwendigkeit einer sofortigen Vollziehung läßt sich deshalb im vorliegenden Fall aus dem Sozialverhalten des Antragstellers nichts herleiten.

Da überdies eine individuelle Förderung des Antragstellers zumindest vorübergehend auch an der bisher besuchten Schule möglich ist (vgl. zu den Fördermöglichkeiten für Schüler im Grenzbereich Lernbehinderung/Geistige Behinderung OVW NRW a.a.O.) und sich der hier zu entscheidende Fall schon nach der Sachverhaltsgestaltung grundlegend von dem durch das OVG NRW a.a.O. entschiedenen Fall unterscheidet, und da die Unklarheiten zu den Voraussetzungen des § 6 AO-SF zum Teil auch darauf beruhen, daß der Antragsteller Fortschritte gemacht hat, die weiter nachzuvollziehen und aufzuklären bei sofortiger Vollziehung voraussichtlich unmöglich würde, geht das Gericht insgesamt davon aus, daß kein überwiegendes öffentliches Interesse an einer sofortigen Vollziehung des Bescheides vom 30. Januar 2006 besteht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG); der Wert aus § 52 Abs. 2 GKG ist halbiert worden.