Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 15 K 1728/01

T a t b e s t a n d:

Die Beteiligten streiten um Erstattungsleistungen nach dem Flüchtlingsaufnahmegesetz (FlüAG).

Die Klägerin beantragte bei der Beklagten für die Jahre 1998 und 1999 sowie die drei ersten Quartale des Jahres 2000 Erstattungen für die Personengruppe der nach § 54 AuslG geduldeten Bürgerkriegsflüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina. Die Anträge betrafen zunächst 64, zuletzt zwei Personen (insgesamt 154 Vierteljahrespauschalen).

Die Beklagte lehnte die Anträge mit Bescheid vom 16. November 2000 ab, da Erstattungsleistungen für diese Personengruppe seit dem 1. Januar 1998 nicht mehr zu erbringen seien.

Den dagegen unter dem 5. Dezember 2000 eingelegten Widerspruch begründete die Klägerin mit Schreiben vom 16. November 2000 damit, daß sich der geltend gemachte Anspruch unmittelbar aus Art. 78 Abs. 3 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen ergebe. Die zeitliche Begrenzung der Kostenerstattung für bosnische Bürgerkriegsflüchtlinge auf drei Jahre entspreche den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 78 Abs. 3 der Verfassung nicht. Die Personen seien aufgrund entsprechender Erlasse des Innenministeriums geduldet worden und hätten daher nicht ohne weiteres in ihr Heimatland abgeschoben werden können. Das Land habe es versäumt, sich an den Kosten für den Betreuungs- und Versorgungsaufwand zu beteiligen.

Die Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 23. Januar 2001, der Klägerin mit Fax vom 28. Februar 2001 zugeleitet, zurück. Zur Begründung verwies sie dabei auf den Bescheid vom 16. Januar 2000.

Mit der am 28. März 2001 erhobenen Klage wiederholt und vertieft die Klägerin ihr Vorbringen im Verwaltungsverfahren. Das Land sei im Hinblick auf die Zuweisung der Aufgabe an die Gemeinden, diese Personen aufzunehmen, unterzubringen, zu versorgen und zu betreuen, auch gehalten, die entstandenen Mehrbelastungen ohne zeitliche Begrenzung zu erstatten. Die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs zur Drei-Jahresregelung, die auf eine fortschreitende Integration dieser Personengruppe mit der Folge der Vergleichbarkeit mit deutschen Familien, die aus Schlüsselzuweisungen an die Gemeinden unterhalten würden, sei nicht mehr tragfähig. Der Annahme einer fortschreitenden Integration widerspreche schon das Regelungsziel des für die bosnischen Bürgerkriegsflüchtlinge maßgeblichen Asylbewerberleistungsgesetzes, das die Leistungsberechtigung von Personen ohne dauerhaftes Bleiberecht regele.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 16. November 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. Januar 2001 zu verpflichten, ihr für die Jahre 1998, 1999 und die drei ersten Quartale des Jahres 2000 gemäß den gestellten Anträgen für Bürgerkriegsflüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina die Pauschalen nach § 4 des Flüchtlingsaufnahmegesetzes zu gewähren.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe: Die zulässige Verpflichtungsklage ist nicht begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 16. November 2000 sowie der Widerspruchsbescheid vom 23. Januar 2001 erweisen sich als rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Die Klägerin kann aufgrund des seinerzeit geltenden Rechts nicht verlangen, daß die Beklagte ihr für die Jahre 1998, 1999 und die drei ersten Quartale 2000 die Aufwendungen für geduldete Bürgerkriegsflüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina durch Gewährung der Landespauschalen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und 2 FlüAG in der hier maßgeblichen Fassung des 5. Gesetzes zur Änderung des FlüAG vom 18. Februar 1987 (GV.NW. S. 24) erstattet; insbesondere fehlt es auch an den Voraussetzungen, unter denen die Kammer gemäß Artikel 75 Nr. 4 LV in Verbindung mit § 50 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen - VGHG - zunächst das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs einzuholen hätte.

Der geltend gemachte Anspruch ergibt sich nicht aus § 4 Abs. 1 a und Abs. 2 FlüAG, jeweils i.V.m. § 2 Nr. 6 und § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 FlüAG.

Nach § 4 Abs. 1 a FlüAG gewährt das Land für jeden ausländischen Flüchtling i.S.d. § 2, der Grundleistungen nach § 3 AsylbLG erhält, für die Dauer der Anrechnung nach § 3 Abs. 3 eine Vierteljahrespauschale von 1.935,00 DM; nach § 4 Abs. 2 FlüAG gewährt das Land den Gemeinden zur Abgeltung des besonderen Betreuungsaufwandes für jeden ausländischen Flüchtling i.S.d. Absatzes 1 für die Dauer der Anrechnung nach § 3 Abs. 3 eine Vierteljahrespauschale von 90,00 DM.

Der Personenkreis der ausländischen Flüchtlinge, die die Gemeinden nach § 1 FlüAG bei entsprechender Zuweisung aufzunehmen und unterzubringen haben, umfaßt nach Nr. 6 der in § 2 FlüAG dazu enthaltenen Aufzählung Ausländer, deren Abschiebung aufgrund einer ab dem 01. Januar 1995 getroffenen Anordnung nach § 54 AuslG ausgesetzt worden ist.

Nach diesen Vorschriften kann die Klägerin die mit ihren Anträgen geltend gemachten Landespauschalen nach § 4 Abs. 1 und 2 FlüAG nicht beanspruchen. Es fehlt bereits an einer Anordnung nach § 54 AuslG, die nach dem 01. Januar 1995 getroffen worden ist.

§ 2 Nr. 6 FlüAG geht auf die ab 01. Januar 1995 geltende Neufassung des § 2 FlüAG aufgrund des 4. Gesetzes zur Änderung des FlüAG vom 29. November 1994 (GV.NW. S. 1087) zurück.

Mit diesem Änderungsgesetz ist das bisherige System des Flüchtlingsaufnahmegesetzes der zeitlich begrenzten Erstattung von Sozialhilfeleistungen (vgl. § 6 Abs. 4 des FlüAG vom 27. März 1984 - GV.NW. S. 214 -) durch Regelungen zur - zeitlich begrenzten - Gewährung von Kostenpauschalen abgelöst worden.

Hinsichtlich der geduldeten Bürgerkriegsflüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina bedeutete die Fristbestimmung in § 2 Nr. 6 FlüAG - ab dem 01. Januar 1995 -, daß keine Erstattung nach Pauschalen (mehr) möglich gewesen wäre.

Um jedoch den Belastungen der Gemeinden durch diesen Personenkreis Rechnung zu tragen, ist insoweit mit Artikel 4 Nr. 1 des Gesetzes vom 29. November 1994 (ArtG) eine Ausnahmeregelung geschaffen worden. Danach ist in Abweichung von § 2 Nr. 6 FlüAG bestimmt, daß unter diese Regelung auch Flüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina fallen, für die vor dem 01. Januar 1995 die Aussetzung der Abschiebung nach § 54 AuslG angeordnet worden ist (Satz 1). Für diesen Personenkreis begann die Anrechnung und Erstattung am 01. Januar 1995 und endete mit Ablauf des 31. Dezember 1997 (Satz 2).

Diese Befristung bedeutet, daß für die hier streitigen Zeiträume auch Artikel 4 Nr. 1 des ArtG keine Anspruchsgrundlage darstellt.

Eine Verpflichtung der Beklagten zur Erbringung der beantragten Leistungen für die hier betroffenen Bürgerkriegsflüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina folgt ebensowenig unmittelbar aus dem Landesverfassungsrecht, d. h. aus Artikel 78 Abs. 3 LV mit dem darin zum Schutz der kommunalen Selbstverwaltung normierten Konnexitätsprinzip.

Art. 78 Abs. 1 und 2 LV sichern den Gemeinden die traditionelle kommunale Selbstverwaltung zu, während es in Art. 78 Abs. 3 LV heißt, daß das Land die Gemeinden und Gemeindeverbände durch gesetzliche Vorschriften zur Übernahme und Durchführung bestimmter öffentlicher Aufgaben verpflichten kann, wenn gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten getroffen werden.

Somit ist Art. 78 Abs. 3 LV als Verfassungsdirektive" zugunsten der in Art. 78 Abs. 1 und Abs. 2 LV gewährleisteten kommunalen Selbstverwaltung zu verstehen, für deren ausreichende und selbstverantwortliche Wahrnehmung den Gebietskörperschaften die finanzielle Grundlage erhalten bleiben soll. Die Vorschrift zielt darauf ab, eine Überlastung der Gemeinden mit zusätzlichen kostenträchtigen Pflichtaufgaben, deren Erfüllung zur Vernachlässigung des Selbstverwaltungsbereichs führen müßte, zu vermeiden. Deshalb verlangt Art. 78 Abs. 3 LV bei einer Aufgabenübertragung von dem Landesgesetzgeber nicht nur die Prüfung, ob den Kommunen in diesem Zusammenhang neue Mittel zur Verfügung zu stellen sind, sondern darüber hinaus auch, insoweit - durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes - die Schaffung entsprechender Regelungen.

Vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 15. Februar 1985 - VerfGH 17/83 -, NVwZ 1985, 820, vom 9. Dezember 1996 - VerfGH 11/95, 12/95, 15/95, 34/95 und 37/95 -, DVBl 1997, 483 (484, 486), und vom 9. Juli 1998 - VerfGH 16/96 und 7/97 -, NWVBl 1998, 390 (393); ebenso Tettinger, Kommentar zur Verfassung des Landes Nordrhein- Westfalen, Art. 78 Rdnr. 102 ff.

Das bedeutet jedoch, daß Art. 78 Abs. 3 LV nicht allein und unmittelbar eine Anspruchsgrundlage bildet, aufgrund derer die Gemeinden von dem Land die Erstattung der ihnen im Zusammenhang mit der Übertragung bestimmter Aufgaben erwachsenden Kosten verlangen können. Vielmehr ist für die in § 2 Nr. 1 bis 6 FlüAG 1984 aufgezählten Gruppen ausländischer Flüchtlinge die in Art. 78 Abs. 3 LV angesprochene Kostenregelung gerade und erst durch das Flüchtlingsaufnahmegesetz getroffen worden, aus dem aber in seiner konkreten Ausgestaltung, wie dargelegt, für den hier betroffenen Personenkreis keine Zahlungspflicht des Landes folgt.

Ist die Klage nach dem Vorstehenden als unbegründet anzusehen, muß die Kammer sie auch abweisen, ohne gemäß Art. 75 Nr. 4 LV i.V.m. § 50 VGHG zunächst deshalb das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs herbeizuführen, weil Bestimmungen des FlüAG einschließlich der Vorschrift des Art. 4 Nr. 1 des ArtG mit den sich daraus ergebenden zeitlichen Begrenzung der Landeserstattung für geduldete Bürgerkriegsflüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina wegen Verstoßes gegen Art. 78 Abs. 3 LV verfassungswidrig wären. Die Voraussetzungen für den Erlaß eines solchen Vorlagebeschlusses sind nicht erfüllt.

Nach Art. 75 Nr. 4 LV entscheidet der Verfassungsgerichtshof des Landes - außer über die in Art. 75 Nr. 1 bis 3 LV bezeichneten Fragen - in sonstigen ihm gesetzlich zugewiesenen Fällen. Eine Zuweisung dieser Art enthält § 50 VGHG. Danach hat ein Gericht, wenn es ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für mit der Landesverfassung unvereinbar hält, das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs einzuholen.

Eine Vorlage an den Verfassungsgerichtshof nach diesen Bestimmungen wäre nicht deshalb entbehrlich, weil die Vorschriften des FlüAG in der im Jahr 2000 maßgeblichen Fassung inzwischen durch § 8 Satz 2 des neu verkündeten Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom 28. Februar 2003 aufgehoben sind; denn das Landesverfassungsgericht prüft im Rahmen des § 50 VGHG auch nicht mehr geltende Regelungen, solange sich durch deren Außerkrafttreten das Ausgangsverfahren nicht erledigt hat.

Vgl. Pieroth in Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 6. Auflage, Art. 100, Rdnr. 6, zur Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG; s. auch BVerfG, Beschluß vom 21. Dezember 1977 - 1 BvL 1/75, 1 BvR 147/75 -, BVerfGE 47, 46 (64).

Hier kommt es aber auf die Frage, ob die in den Bestimmungen des FlüAG 1984 festgelegten Beschränkungen der Landeserstattung verfassungsgemäß waren, nach wie vor an; denn die Entscheidung über die im Streit befindlichen Ansprüche aus den Jahren 1998, 1999 und 2000 ist noch nach den damals geltenden Vorschriften zu treffen.

Eine Aussetzung des Verfahrens und Vorlage der Sache an den Verfassungsgerichtshof scheidet jedoch aus.

Soweit sich die Klägerin in diesem Zusammenhang gegen die Begrenzung aus § 4 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 3 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 FlüAG wenden sollte, legt dies eine Vorlage an den Verfassungerichtshof nicht nahe. Auf die Verfassungsgemäßheit dieser Vorschriften kommt es hier nicht an. Denn selbst wenn als Ergebnis eines solchen Verfahrens die zeitliche Begrenzung für die Anrechnung und damit korrespondierend für die Erstattung von drei Jahren gestrichen oder durch ein anderen - längeren - Zeitraum ersetzt würde, bliebe es bei der Stichtagsregelung 1. Januar 1995 des § 2 Nr. 6 FlüAG und - ohne (erneute) Anordnung nach § 54 AuslG oder wegen der erstmaligen Anordnung nach § 54 AuslG vor dem 1. Januar 1995 - damit dem Ausschluß des genannten Personenkreises.

Der Verfassungsgerichtshof hat in seinen Entscheidungen vom 9. Dezember 1996 auch ausdrücklich festgestellt, daß die Beschränkung der Kostenerstattung für Flüchtlinge im Sinne des § 2 Nr. 6 FlüAG auf solche, deren Anordnung nach § 54 AuslG ab dem 1. Januar 1995 getroffen worden ist, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sei (S. 30 des Urteilsabdrucks). Entsprechendes gilt für die Regelung Art 4 Nr. 1 ArtG (S. 30 des Urteilsabdrucks).

Das Gericht ist in dem vorliegenden Verfahren an den Inhalt der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs gebunden. Das folgt aus § 26 Abs. 1 VGHG, wonach die Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs die Verfassungsorgane des Landes sowie alle Gerichte und Behörden binden. Diese Bindungswirkung erstreckt sich auf den Tenor und die tragenden Gründe.

Vgl. zu dem entsprechend formulierten § 31 Abs. 1 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes Lechner/Zuck, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 4. Auflage, § 31 Rdnr. 30, unter Hinweis auf die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.

Die Kammer sieht auch keinen Anhaltspunkt dafür, daß - bezogen auf den hier streitigen Zeitraum 1998 bis 3. Quartal 2000 - gegenüber dem Zeitpunkt der Entscheidung durch den Verfassungsgerichtshof am 9. Dezember 1996 eine solche Veränderung der Sach- und Rechtslage eingetreten sein könnte, nach der andere, die Klägerin begünstigende Erstattungsregelungen von Verfassungswegen hätten geboten sein können und deshalb - mangels Verwerfungskompetenz des erkennenden Gerichts - eine Vorlage geboten wäre.

Ein solcher Anhaltspunkt ist insbesondere nicht daraus zu gewinnen, daß mit dem Auslaufen der Erstattungsregelung Art 4 Nr. 1 ArtG am 31. Dezember 1997 noch nicht alle geduldeten Bürgerkriegsflüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina in ihre Heimat zurückgeführt waren.

Dazu ist zunächst festzuhalten, daß die Vorschrift Art 4 Nr. 1 ArtG durch das Verfassungsgericht in der Entscheidung vom 9. Dezember 1996 (VerfGH 11/95 u. a.) gerade als Übergangsregelung von begrenzter Dauer und Auswirkung bewertet worden ist (S. 30 der Urteilsabschrift). Wenn dazu gleichzeitig auf die große Gruppe der Flüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina" abgestellt wird, die ohnehin schon eine längere Verweildauer in Deutschland aufzuweisen hatte, kann nicht angenommen werden, daß bei der Entscheidung durch den Verfassungsgerichthof von einer völligen Beendigung der Belastungen der Gemeinden durch diesen Personenkreis am 31. Dezember 1997 ausgegangen worden ist.

Einer solchen Interpretation dieser Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs entsprechen auch die Ausführungen des Gerichts in der Entscheidung vom 12. Dezember 1995 - VerfGH 5/94 - zu der in § 3 Abs. 3 Satz 2 FlüAG in der Fassung des 4. Änderungsgesetzes u.a. in Bezug auf de-facto - Flüchtlinge - vorgesehenen zeitlichen Beschränkung der Anrechnung auf 3 Jahre. Der Verfassungerichtshof hat diese zeitliche Begrenzung auf einen Teilzeitraum des Aufenthalts der Flüchtlinge für verfassungsgemäß erachtet und diese mit Blick auf die von der Beschwerdeführerin vorgebrachte, über Jahre anhaltende Belastung durch diesen Personenkreis als nicht sachwidrig bezeichnet (S. 13 f. der Urteilsabschrift).

Bei diesem Verständnis des 3-Jahreszeitraums für geduldete Bürgerkriegsflüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina kommt es - anders als hinsichtlich des Anrechnungs- und Erstattungszeitraumes von 4 Monaten für abgelehnte Asylbewerber - nicht darauf an, ob der Aufenthalt in diesem zeitlichen Rahmen im Regelfall beendet ist oder nicht. Dementsprechend ist der Verfassungsgerichthof auch in Bezug auf die Beschränkung 3 Jahre" nicht von einer Prognose des Gesetzgebers zur Möglichkeit einer Abschiebung ausgegangen. Wenn stattdessen auf die plausible Annahme fortschreitender Integration ausländischer Flüchtlinge abgestellt wird (S. 29 f. des Urteilsabdrucks der Entscheidung vom 9. Dezember 1996 - VerfGH 11/95 u.a. -), so kommt dem als entscheidungserhebliche Erwägung nach § 26 Abs. 1 VerfGHG ebenfalls bindende Wirkung zu.

Eine gegebenenfalls die Vorlage des vorliegenden Verfahrens an den Verfassungsgerichtshof nahelegende Änderung hat sich auch nicht deshalb ergeben, weil aufgrund des Ersten Gesetzes zur Änderung des Asylbewerberleistungsgesetzes vom 26. Mai 1997 (BGBl. I S. 1130) mit Wirkung vom 1. Juni 1997 der § 1 des AsylbLG neu gefaßt und weitere Leistungsberechtigte - auch Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge - einbezogen worden sind. Die Schlußfolgerung daraus, die 3-Jahres-Regelung des Flüchtlingaufnahmegesetzes sei deshalb nicht mehr - wie durch den Verfassungsgerichtshof in der Entscheidung vom 9. Dezember 1996 - unter Integrationsgesichtspunkten zu rechtfertigen, weil die Leistungsberechtigten nach § 1 AsylbLG entsprechend der Intention des Bundesgesetzgebers solche mit nur vorübergehendem Aufenthalt in Deutschland seien, vermag in diesem Zusammenhang nicht zu überzeugen.

Dabei kann zunächst dahinstehen, ob der aufgezeigten Argumentation dann gefolgt werden könnte, wenn es in diesem Verfahren um Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge im Sinne der §§ 32, 32 a AuslG mit Aufenthaltsbefugnis ginge, die seit dem 1. Juni 1997 nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 AsylbLG zu den Leistungsberechtigten des Asylbewerberleistungsgesetzes gehören.

Das vorliegende Verfahren betrifft geduldete Bürgerkriegsflüchtlinge (aus Bosnien-Herzegowina) im Sinne des § 2 Nr. 6 FlüAG (der für sie entsprechend anwendbar ist nach Art 4 Nr. 1 ArtG), die bereits nach § 1 AsylbLG in der Fassung vom 30. Juni 1993 (BGBl. I S. 1074) leistungsberechtigt waren und gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 2 AsylbLG in der vorgenannten Fassung Leistungen entsprechend dem Bundessozialhilfegesetz erhielten (vgl. dazu auch Verfassungsgerichtshof, Urteil vom 9. Dezember 1996 - VerfGH 11/95 u.a. -, S. 23).

Die klarstellende Einbeziehung der geduldeten und damit vollziehbar ausreisepflichtigen Ausländer in § 1 AsylbLG ab dem 1. Juni 1997 bei gleichzeitiger Änderung des § 2 AsylbLG (Leistungen entsprechend Bundessozialhilfegesetz erst nach 36 Monaten) hat nur dazu geführt, daß diese Personen grundsätzlich nicht höhere Leistungen beanspruchen können als Asylbewerber.

Danach bleibt festzuhalten, daß das Erste Gesetz zur Änderung des Asylbewerberleistungsgesetzes vom 26. Mai 1997 keine Änderung des Rechtszustandes gebracht hat, der der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 9. Dezember 1996 zugrunde lag.

Da die Kammer nach alledem nicht von einer Verfassungswidrigkeit der genannten und hier streitentscheidend anzuwendenden Vorschriften überzeugt ist, ist die Klage unmittelbar und ohne Vorlage an den Verfassungsgerichtshof nach § 50 VGHG als unbegründet abzuweisen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozeßordnung.