Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 14 K 4497/03

G r ü n d e :

Der Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe ist abzulehnen, weil die beabsichtigte Rechtsverfolgung keine hinreichende Aussicht auf Erfolg bietet (§ 166 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - in Verbindung mit § 114 Satz 1 der Zivilprozessordnung - ZPO -).

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die erstrebte Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 11, Abs. 2 der Straßenverkehrsordnung - StVO -. Der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 26. November 2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung B. vom 6. August 2003 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Die Erteilung der begehrten Ausnahmegenehmigung steht im Ermessen der zuständigen Behörde. Ist eine Klage auf die Erteilung einer im Ermessen der Behörde stehenden Entscheidung gerichtet, hat sie nur Erfolg, wenn sich der Entscheidungsspielraum der Behörde derart verengt hat, dass allein eine Entscheidung im Sinne des Antragsbegehrens die ermessensfehlerfreie ist (Ermessensreduzierung auf Null). Als Ermessensentscheidung ist die Ablehnung der erstrebten Ausnahmegenehmigung gemäß § 114 VwGO nur einer eingeschränkten richterlichen Überprüfung zugänglich. Das Gericht prüft ausschließlich, ob die Behörde in der Erkenntnis des ihr eingeräumten Ermessens alle den Rechtsstreit kennzeichnenden Belange in ihre Erwägung eingestellt hat, dabei von richtigen und vollständigen Tatsachen ausgegangen ist, die Gewichtung dieser Belange der Sache angemessen erfolgt ist und das Abwägungsergebnis vertretbar ist, insbesondere nicht gegen höherrangiges Recht verstößt. Dabei sind Ermessenserwägungen, die im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzt wurden, zu berücksichtigen (§ 114 Satz 2 VwGO).

Eine hiernach erforderliche anspruchsbegründende Ermessensreduzierung besteht nicht. Auch sind keine Ermessensfehler ersichtlich, die eine Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung rechtfertigen könnten.

Nach § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO können die Straßenverkehrsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen genehmigen

von den Verboten und Beschränkungen, die durch Vorschrift- und Richtzeichen, Verkehrseinrichtungen oder Anordnungen erlassen sind. Das in § 46 Abs. 1 Satz 1 StVO enthaltene Merkmal der Ausnahmesituation ist nicht als eigenständige Tatbestandsvoraussetzung verselbständigt, sondern Bestandteil der der Behörde obliegenden Ermessensentscheidung. Die Feststellung, ob ein besonderer Ausnahmefall vorliegt, setzt den gewichteten Vergleich der Umstände des konkreten Falles mit dem typischen Regelfall voraus, der dem generellen Verbot zugrunde liegt. Die zweckentsprechende Umsetzung der Ermessensermächtigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 StVO setzt grundsätzlich voraus, dass die Straßenverkehrsbehörde den mit dem Verbot verfolgten öffentlichen Interessen die besonderen Belange der vom Verbot Betroffenen unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegenüberstellt. Die Genehmigung einer Ausnahme kommt in Betracht, um besonderen Situationen Rechnung zu tragen, die bei strikter Anwendung der Bestimmungen nicht hinreichend berücksichtigt werden können. Die behördliche Ermessensentscheidung hat einerseits zu beachten, ob die Auswirkungen einer Ausnahmegenehmigung den Zielen des Verbots nicht zuwider laufen, andererseits hat sie eine geltend gemachte und bestehende Ausnahmesituation in diesem Lichte zu gewichten. Dabei wird das Ermessen durch die Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrsordnung im Sinne einer gleichmäßigen, am Gesetzeszweck orientierten Anwendung gesteuert.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 13. März 1997 - 3 C 5.97 und 3 C 2.97 -, BVerwGE 104, 154; OVG NRW, Urteil vom 14. März 2000 - 8 A 5467/98 -, Städte- und Gemeinderat 2000, 29 - 30 (zitiert nach JURIS); vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 12. Mai 2000 - 8 A 2698/99 - zu § 70 Abs. 1 StVO m.w.Nw.

Nach den hier einschlägigen (bundesrechtlichen) Verwaltungsvorschriften (VwV) können nach näherer Maßgabe Ausnahmegenehmigungen im Sinne von Parkerleichterungen für Schwerbehinderte mit außergewöhnlicher Gehbehinderung sowie für Blinde" erteilt werden.

Vgl. zu deren Gültigkeit auch nach der Modifizierung der zugrunde liegenden Ermächtigungsgrundlage in § 6 Abs. 1 StVG durch das Gesetz zur Änderung des Straßenver-kehrsgesetzes und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 11. September 2002 (BGBl I 2002, S. 3573): BSozG, Urteil vom 10. Dezember 2002 - B 9 SB 7/01 - BSGE 90, 180 = Behindertenrecht 2003, 112, zitiert nach JURIS.

Die Klägerin unterfällt dem in den VwV zu Nr. 11 II. Nr. 1. und 2. näher umschriebenen Personenkreis nicht, weil in ihrem - insoweit verbindlichen, vgl. die unten angeführten Rechtsprechungszitate - Schwerbehindertenausweis nicht das Merkzeichen aG" (= außergewöhnliche Gehbehinderung), sondern das Merkzeichen G" eingetragen ist. Das stellt sie auch nicht in Abrede, sondern sie stützt ihr Begehren auf den nachstehend zu erörternden ministeriellen Erlass.

Gemäß § 46 Abs. 2 StVO können auch die obersten Landesbehörden oder die nach Landesrecht bestimmten Stellen von allen Vorschriften der StVO Ausnahmen für bestimmte Einzelfälle oder allgemein für bestimmte Antragsteller genehmigen. Nach entsprechenden Hinweisen des in Nordrhein- Westfalen zuständigen Verkehrsministeriums konnten die Straßenverkehrsbehörden in der Vergangenheit, d.h. vor Geltung des nachfolgend darzustellenden Erlasses, unabhängig von der aG" Einstufung der Versorgungsämter im Rahmen ihres Ermessens in besonderen Einzelfällen eine Parkerleichterung gemäß § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO gewähren. Aus Gründen einer einheitlichen Ermessenshandhabung hat das (frühere) Ministerium für Wirtschaft und Mittelstand, Energie und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen sodann mit Runderlass vom 4. September 2001 (VI B 3-78-12/6) insoweit nähere Kriterien für die Straßenverkehrsbehörden festgelegt, nach denen eine auf das Land Nordrhein-Westfalen begrenzte entsprechende Ausnahmegenehmigung" (kein Parkausweis für Behinderte) auszugeben ist. Hiernach kommen" (nur) folgende Personengruppen außerhalb der aG" Regelung in Frage":

Gehbehinderte mit dem Merkzeichen G", sofern die Voraussetzungen für die Zuerkennung des Merkzeichens aG" nur knapp verfehlt wurden (anerkannter Grad der Behinderung mind. 70% und max. Aktionsradius ca. 100 m),

Morbus-Crohn-Kranke und Colitis-Ulkerosa-Kranke mit einem hierfür anerkann-ten Grad der Behinderung von mind. 60%,

Stomaträger mit doppeltem Stoma und einem hierfür anerkannten Grad der Behinderung von mind. 70%.

Nach dem Runderlass werden in den hier zu beurteilenden Fällen die Versorgungsämter ... in Amtshilfe tätig und geben eine Stellungnahme nach Aktenlage ab".

Ausweislich der dementsprechend vorliegend vom Beklagten eingeholten Stellungnahmen des zuständigen Versorgungsamtes E. vom 20. November 2002

und 1. April 2003 erfüllt die Klägerin die Voraussetzungen des Erlasses vom 4. Sep-tember 2001 nicht.

Es ist nicht ersichtlich, dass entgegen dieser Feststellung für die Klägerin die Voraussetzungen für die Erteilung der Ausnahmegenehmigung vorliegen und sie einer der genannten Personengruppen unterfällt.

Einschlägig ist allenfalls die im Erlass nach dem ersten Spiegelstrich angeführte Personengruppe. Die erste danach erforderliche Tatbestandsvoraussetzung eines Grades der Behinderung von mind. 70%" erfüllt die Klägerin zwar mit dem ihr zuerkannten Grad der Behinderung von 90%. Die weitere Voraussetzung des max. Aktionsradius ca. 100 m" ist indessen nicht erfüllt; andernfalls wären die negativen versorgungsamtlichen Stellungnahmen nicht zu erklären.

Die Klägerin hat die Richtigkeit dieser Bewertungen mit ihrem Hinweis auf das im sozialgerichtlichen Verfahren ergangene Urteil vom 17. Oktober 2002 (SG Dortmund - S 17 U 396/98 -) nicht hinreichend erschüttert. Dieses gibt für die hier zu beurteilenden Sach- und Rechtsfragen nichts her. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass die in Verfahren der vorliegenden Art einzuholenden versorgungsamtlichen Bewertungen für den Beklagten und nachfolgend das Gericht verbindlich und diesen eine Überprüfung dieser Stellungnahme in der Sache grundsätzlich ebenso verwehrt ist, wie es hinsichtlich der Eintragung des die Art der Behinderung festlegenden Merkzeichens (aG" bzw. G") bzw. des anerkannten Grades der Behinderung im Schwerbehindertenausweis der Fall ist.

Zur Bindungswirkung einer solchen Feststellung: OVG NRW, Beschluss vom 22. August 1996 - 25 A 5167/94 - zum Schwerbehindertengesetz a.F. und BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 1982 - 7 C 11.81 -, DÖV 1983, 509 sowie vom 27. Februar 1992 - 5 C 48.88 -, BVerwGE 66, 315; hier relevante Änderungen haben sich seitdem nicht ergeben; vgl. nunmehr z.B. § 69 Sozialgesetzbuch - Neun-tes Buch (IX) - Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen vom 19. Juni 2001, BGBl. S. 1046.

Ein solches Verständnis legt bereits der oben zitierte Wortlaut des Erlasses vom 4. September 2001 nahe, wonach diese Ämter ihre Stellungnahme nach Aktenlage"

abgeben. Diese Formulierung erhärtet, dass die - besonders sach- und fachkundigen - Versorgungsämter ihre Feststellung nach Maßgabe der vorhandenen Unterlagen ohne weitere Sachverhaltsermittlung treffen und nicht etwa eine weitere Aufklärung ggf. in Form der Einholung weiterer Gutachten von Amts wegen tätigen sollen. Auf dieser Grundlage findet eine eingehende Prüfung statt, die allerdings in dem (be-wusst) keine Begründung vorsehenden Formular für die Stellungnahme (hier unter dem 19. Dezember 2003 erstellt) keinen Niederschlag findet. Wie dem Gericht aus anderen die gleiche Problematik betreffenden Klageverfahren bekannt ist (vgl. z.B. VG Gelsenkirchen 14 K 4385/03), sollen die Versorgungsämter intern eine ausführ-liche Stellungnahme auf einen gesonderten Formular (sog. Muster 1") verfassen. Aus Gründen des Sozialdatenschutzes wird anschließend an die Straßenverkehrs-ämter lediglich die Feststellung des Ergebnisses übermittelt (sog. Muster 2").

Hieraus folgt, dass den Straßenverkehrsbehörden bewusst eine nähere Überprüfung dieses Ergebnisses versagt bleiben soll. Entsprechendes muss regelmäßig auch für das gerichtliche Verfahren gelten, wie sich zudem aus dem Sinn und Zweck des Runderlasses vom 4. September 2001 ergibt. Dieser soll für den potentiell betroffenen Personenkreis aus Gründen der Sicherstellung eines einheitlichen Verwaltungshandelns, also im Sinne einer gebotenen Gleichbehandlung, ohne weiteres überprüfbare Kriterien festlegen, um trotz Fehlens einer in einem Schwerbehindertenausweis ausgewiesenen außergewöhnlichen Gehbehinderung" - ausnahmsweise - gleichwohl die Erteilung einer Ausnahmeerlaubnis i.S.d. § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO ermöglichen zu können.

Diesem Sinn entspräche es schwerlich, wenn die einschlägigen Bewertungen der Versorgungsämter einer vollen - verwaltungsgerichtlichen - Nachprüfung bis hin zu einer Beweiserhebung über den Gesundheitszustand des jeweiligen Antragstellers, etwa über seinen aktuellen Grad der Behinderung und/oder über den maximalen Aktionsradius unterlägen. Das würde nicht nur die in der vorzitierten Rechtsprechung herausgearbeitete alleinige Zuständigkeit der Versorgungsverwaltung zur Feststellung der in Rede stehenden gesundheitlichen Merkmale negieren. Eine sachliche Überprüfungsmöglichkeit bzw. -verpflichtung würde auch dazu führen, dass im Ergebnis über die Qualität der gesundheitlichen Beeinträchtigungen in zwei verschiedenen Gerichtsbarkeiten, nämlich der Sozial- und Verwaltungsgerichtsbarkeit, mit der nicht auszuschließenden Möglichkeit divergierender Ergebnisse entschieden werden könnte. Ein solches Verständnis dürfte weder dem § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO noch (erst Recht) dem Erlass vom 4. September 2001 beigemessen werden können.

Insoweit darf nicht außer Acht gelassen werden, dass - wie sich aus der vorsorglich erfolgten Beiziehung einer Mehrzahl von Versorgungsakten einschließlich sozialgerichtlicher Verfahren in den schon angesprochenen anhängigen vergleichbaren Hauptsacheverfahren ergibt - der Gesundheitszustand und die Qualität der Schwer-behinderung naturgemäß einem ständigen Wandel unterliegen können und (wieder-holte) Anträge behinderter Menschen gegenüber dem Versorgungsamt auf Festset-zung eines höheren Grades der Behinderung bzw. eines anderen gewichtigeren" Merkzeichens mit - bei abschlägiger Bescheidung - nachfolgendem sozialgericht-lichen Verfahren geradezu typisch sind. Zudem dürfte nach der insoweit maßgeb-lichen sozialgerichtlichen Rechtsprechung bereits das Merkzeichen aG" dann, aber auch nur dann, zu bestätigen sein, wenn der Schwerbehinderte selbst unter Einsatz orthopädischer Hilfen und unter Einbeziehung von Pausen maximal eine Wegstrecke von unter 100 Meter zurücklegen kann.

Vgl. zum Begriff der außergewöhnlichen Gehbehinderung BSG, Urteil vom 10. Dezember 2002 - B 9 SB 7/01 - a.a.O. und insbesondere LSG Baden-Württemberg, Urteil vom 19. März 2002 - L 11 SB 942/01 -, JURIS.

Das legt die Annahme nahe, dass bei Erfüllung der im Erlass vom 4. September 2001 für die erste Personengruppe genannten Erfordernisse (u.a. maximaler Aktionsradius ca. 100 m") in aller Regel zugleich die Voraussetzungen für die Zuerkennung des Merkzeichens aG" erfüllt sein dürfte; die Formulierung ca." soll erkennbar allenfalls eine minimale Abweichung nach oben" ermöglichen. Hiernach dürfte dem Erlass insoweit unter Berücksichtigung der aktuellen sozialgerichtlichen Rechtsprechung eine Bedeutung im wesentlichen nur in solchen seltenen Fallkonstellationen zukommen, in denen der Schwerbehinderte nach Aktenlage" für das Versorgungsamt ersichtlich (nunmehr) gerade noch 100 m (maximal einige wenige Meter mehr, soweit das überhaupt einer Verifizierung zugänglich ist) zurücklegen kann - also dem Grunde nach auch eine außergewöhnliche Gehbehinderung im Sinne des Schwerbehindertenrechts zu bejahen ist -, die Zuerkennung des aG"-Merkzeichens im Schwerbehindertenausweis indessen (noch) nicht erfolgt ist. Andernfalls machte die im Erlass formulierte einschränkende Tatbestandsvoraussetzung max. Aktionsradius ca. 100 m" schwerlich Sinn und schiede der Erlass als Rechtsgrundlage für einen ermessensgesteuerten Anspruch der Klägerin ohnehin aus.

Auch dieses Verständnis stützt die hier vertretene Ansicht, dass bei einer negativen versorgungsamtlichen Bewertung die Voraussetzungen des Erlasses vom 4. September 2001 ohne eine sachliche Überprüfung der Geh- und Fortbewegungsfähigkeit des Schwerbehinderten im Verwaltungsrechtsweg als nicht gegeben zu beurteilen sind, der Schwerbehinderte in diesen Fällen vielmehr die Zuerkennung eines aG"- Merkzeichens vor dem Versorgungsamt und ggf. dem Sozialgericht erstreiten muss.

Das gilt jedenfalls in den Fällen, in denen kein Anhalt für die Annahme vorliegt, das Versorgungsamt sei von einer unzutreffenden/unvollständigen Aktenlage ausgegangen und habe möglicherweise deshalb fehlerhaft entschieden. So liegt es hier indessen nicht. Dem Versorgungsamt E. ist vom Beklagten (auch) ausdrücklich das von der Klägerin erwähnte, in den Versorgungsamtsakten ursprünglich (noch) nicht enthalten gewesene aktuelle sozialgerichtliche Urteil vom 17. Oktober 2002 zur Auswertung übersandt worden (vgl. Bl. 20, 21 BA Heft 2); es ist anschließend (unter dem 1. April 2003) bei seiner früheren negativen Stellungnahme vom 20. November 2002 verblieben. Dagegen ist im vorliegenden Verfahren aus den dargelegten Gründen nichts zu erinnern.

Im Übrigen ist ergänzend anzumerken, dass sich diesem Urteil keine (zwingenden) Rückschlüsse auf den Aktionsradius der Klägerin entnehmen lassen, dieser vielmehr nach ihrem eigenen Vortrag bei ca. 100 maximal 120 Metern" liegt. Damit erfüllt sie selbst unter Zugrundelegung ihrer Angaben nicht die einschlägige Tatbestandsvoraussetzung des Erlasses vom 4. September 2001, weil das Überschreiten des darin genannten Maximalwertes von ca. 100 m" um 20% mehr als eine nur minimale Abweichung nach oben (s.o.) darstellt.

Soweit die Klägerin im Anschluss an ihren Umzug bereits mit Schriftsatz vom 28. Juli 2003 vor Klageerhebung ihren Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gegenüber dem Beklagten modifiziert" hat, findet dies im schriftsätzlich formulierten Klageantrag keinen Ausdruck; das Gericht legt diesen dahin aus, dass sie - nach wie vor - vorrangig eine Ausnahmeerlaubnis nach Maßgabe des § 46 Abs. 1 Nr. 11, Abs. 2 StVO auf der Grundlage des ministeriellen Erlasses vom 4. September 2001 erstrebt und nur vorsorglich, für den Fall des Unterliegens insoweit, eine Begrenzung der Ausnahmegenehmigung auf die unmittelbare Umgebung des sie weiterhin behandelnden Arztes in C. anstrebt, dieses Begehren indessen (noch) nicht streitbefangen ist.

Entgegen der klägerischen Ansicht hat der Beklagte dieses Ansinnen nicht durch förmlichen Bescheid" vom 15. August 2003 mit Regelungswirkung abgelehnt - gegen den die Klägerin im Übrigen weder Widerspruch eingelegt noch (erst Recht) Klage erhoben hätte -, sondern der Beklagte hat in diesem informatorischen Schreiben unter Hinweis auf die Rechtslage lediglich angekündigt, dass ein etwaig fortbestehender Antrag auf Erteilung einer Parkerlaubnis für den Bereich C. , A.------straße , Höhe Haus Nummer °, abgelehnt werden müsste". Nachfolgend hat der Prozessbevollmächtigte der Klägerin lediglich angekündigt, darauf unaufgefordert zurückzukommen, was, soweit ersichtlich, nicht geschehen ist.

Abgesehen davon ist die Klägerin den Ausführungen im vorgenannten Schreiben, insbesondere zu den örtlichen (Park-)Gegebenheiten im Umkreis der A1.-----straße in C. nicht entgegengetreten. Für die demnach dort zu Grunde zu legende örtliche/straßenverkehrsrechtliche Konstellation würde ihr die im vorliegenden Verfahren erstrebte Ausnahmegenehmigung/Parkerleichterung auf der Grundlage des Erlasses vom 4. September 2001 keinen Vorteil bringen, weil diese keine vorrangige Parkberechtigung und erst recht keine Reservierung" auf für die Allgemeinheit ohne Einschränkung zugänglichen Parkflächen vermittelte. Die Kennzeichnung einer gesondert ausgewiesenen Parkmöglichkeit in der A1.---- -straße , Höhe Haus Nummer °, für Schwerbehinderte mit außergewöhnlicher Gehbehinderung sowie für Blinde nach Maßgabe des § 45 Abs. 1 b Nr. 2 StVO steht hier nicht in Rede (die Klägerin hat keinesfalls einen Anspruch auf Einrichtung eines solchen Schwerbehindertenparkplatzes vor der Praxis des sie behandelnden Arztes). Vorsorglich ist allerdings anzumerken, dass die in dem Schreiben vom 15. August 2003 anklingende Ansicht des Beklagten, die Aufzählung über zulässige Zusatzschilder in der StVO bzw. dem Katalog der Verkehrszeichen sei abschließend, nicht zutreffend sein dürfte (vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 12. Februar 1997 - 25 B 2562/96 - NZV 1997, 414 = NJW 1998, 329 (zitiert nach JURIS)). Hieraus resultiert indessen keine im vorliegenden Verfahren beachtliche Rechtsverletzung der Klägerin in eigenen Rechten.