Tatbestand

Die Beteiligten streiten über die Bewilligung einer Betriebskostenpauschale in Form der Neustarthilfe aus Mitteln des Bundes für einen Zeitraum während der Corona-Pandemie.

Die Klägerin nahm am 30. Oktober 2018 eine selbstständige Tätigkeit als Beraterin für betriebliches Gesundheitsmanagement und Tanzsporttrainerin auf. Hierfür wurde ihr mit Bescheid der Bundesagentur für Arbeit vom 31. Oktober 2018 ein Gründungszuschuss für die Zeit vom 30. Oktober 2018 bis zum 29. April 2019 in Höhe von monatlich 1.619,70 Euro bewilligt.

Sie beantragte am 31. Oktober 2021 elektronisch im Wege eines Direktantrags die Gewährung einer sogenannten Betriebskostenpauschale in Form der Neustarthilfe für das erste Halbjahr des Jahres 2021 (Antragsnummer: N02). Im Rahmen der Antragstellung wählte sie unter der Frage

„Waren die Umsätze der/des Antragstellenden im Jahr 2019 wegen begründeter außergewöhnlicher Umstände vergleichsweise gering?“

die Option

„Ja, die Umsätze bzw. Einkünfte der/des Antragstellenden waren in 2019 wegen anderer begründeter außergewöhnlicher Umstände gering und die/der Antragstellende möchte Neustarthilfe nicht auf Basis des regulären Referenzumsatzes im gesamten Jahr 2019, sondern auf Basis eines alternativen Vergleichszeitraums berechnen.“

und gab zur Begründung der außergewöhnlichen Umstände an

„Ich habe bis 29 April 2019 von der Arbeitsagentur Gründungszuschuss erhalten und meine Selbstständigkeit in 2019 erst nach und nach aufgebaut, daher war erst Ende 2019 ein realistischer Umsatz erreicht.“

Als Vergleichszeitraum wählte sie das 4. Quartal 2019 aus.

Unter dem 9. Februar 2022 bat die Bezirksregierung P. die Klägerin über das elektronische Antragsportal um Einreichung des Einkommenssteuerbescheids für das Jahr 2019. Diesen lud die Klägerin am 16. Februar 2022 zusammen mit einer Einnahmen-Überschussrechnung für das Jahr 2019 in das Antragsportal hoch und wies darauf hin, dass im Gründungsjahr die Einnahmen aus ihrer Selbstständigkeit von den Ausgaben weitestgehend aufgebraucht worden seien. Aus dem Einkommenssteuerbescheid ergeben sich für das Jahr 2019 Einkünfte der Klägerin aus selbstständiger Arbeit in Höhe von 9.337,00 Euro sowie aus Vermietung und Verpachtung in Höhe von 14.737,00 Euro.

Mit per einfacher E-Mail versandetem Bescheid vom 17. Februar 2022 bewilligte die Bezirksregierung P. der Klägerin eine Betriebskostenpauschale in Form der Neustarthilfe für das erste Halbjahr des Jahres 2021 antragsgemäß in Höhe von 7.500,00 Euro.

In den Hauptbestimmungen zu diesem Bescheid heißt es auszugsweise:

„1. Die Neustarthilfe […] wird zu Beginn der Laufzeit als Vorschuss gewährt, auch wenn der konkrete Umsatz während der Laufzeit Januar 2021 bis Juni 2021 noch nicht feststeht. […]

2. Die Bewilligung und Auszahlung der Neustarthilfe ergeht unter dem Vorbehalt der endgültigen Festsetzung im Rahmen der Endabrechnung. Der Betrag verringert sich insbesondere, wenn der Umsatzrückgang im Förderzeitraum weniger als 60 Prozent im Vergleich zum Vergleichsmonat beträgt. […]“

In den Nebenbestimmungen zu diesem Bescheid heißt es auszugsweise:

„3. Die oder der Begünstigte wurde bei Beantragung zu einer Endabrechnung durch Selbstprüfung nach Ablauf des Förderzeitraums verpflichtet, unter Angabe der Umsätze im Förderzeitraum. Die Bewilligungsstelle behält sich vor, weitere Unterlagen, die für die Prüfung der Voraussetzungen für die Gewährung der Neustarthilfe von Bedeutung sind, anzufordern. […]

Die oder der Begünstigte hat in der Endabrechnung der Bewilligungsstelle zudem anzuzeigen, wenn sich Änderungen bei der Berechnung des Referenzumsatzes ergeben haben. […]

4. Im Rahmen der Endabrechnung können durch die oder den Begünstigten Korrekturen erfolgen, die sowohl eine Rückzahlung als auch Nachzahlung der Neustarthilfe zur Folge haben können. […]

7. Das zuständige Finanzamt wird über die Gewährung der Neustarthilfe informiert. Zur Verhinderung von Missbrauch behalten wir uns vor, stichprobenartig die Angaben im Antrag und in der Endabrechnung mit den zuständigen Behörden, insbesondere den Finanzämtern, abzugleichen. […]

12. Wir behalten uns im Einzelfall im Nachgang eine Prüfung der Voraussetzungen für die Gewährung der Neustarthilfe vor. […] Sie haben die erforderlichen Unterlagen bereitzuhalten und die notwendigen Auskünfte zu erteilen. […]

13. Die Neustarthilfe ist zu erstatten, soweit dieser Bescheid nach Verwaltungsverfahrensrecht (§§ 43, 48, 49 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, VwVfG NRW) mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden oder sonst unwirksam geworden ist. Dies gilt insbesondere, wenn der Antragstellende seine Geschäftstätigkeit vor dem 30. Juni 2021 dauerhaft eingestellt hat oder ein Insolvenzverfahren beantragt oder eröffnet wurde, die Neustarthilfe durch unrichtige oder unvollständige Angaben erwirkt worden ist oder sich herausstellt, dass die Voraussetzungen für die Gewährung der Neustarthilfe nicht oder nicht für die gewährte bzw. ausbezahlte Höhe vorliegen.

14. […] Sie sind verpflichtet, jede Änderung der von Ihnen gemachten Angaben bei der Bewilligungsstelle anzuzeigen.“

Am 30. Mai 2022 reichte die Klägerin über das Antragsportal die Endabrechnung ein. Im Rahmen der Einreichung der Endabrechnung setzte sie einen Haken an die folgende Erklärung:

„Ich habe zur Kenntnis genommen, dass die von mir angegebene E-Mail-Adresse zur Kommunikation mit der Bewilligungsstelle und zur Bereitstellung von Informationen im Rahmen des Verwaltungsverfahrens genutzt wird. Ich bin damit einverstanden, dass die Zustellung es Bescheides ausschließlich digital (per E-Mail) erfolgt.“

Am 15. Januar 2024 teilte die Bezirksregierung P. im Antragsportal gegenüber der Klägerin mit, dass sie im Rahmen der Prüfung der Endabrechnung anhand des eingereichten Einkommensteuerbescheids 2019 festgestellt habe, dass die Klägerin ihre selbstständige Tätigkeit nicht im Haupterwerb ausübe, sodass sie nach den Ziffern 2.1 und 2.4 der FAQs des Bundes zur Neustarthilfe nicht antragsberechtigt sei. Gleichzeitig gab die Bezirksregierung P. der Klägerin Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb von neun Tagen. Die Klägerin antwortete mit Nachricht vom 23. Januar 2024 über das Antragsportal. Da sie ihre Selbstständigkeit erst zum 30. Oktober 2018 gegründet habe, habe sie im Jahr 2019 bis April noch einen Gründungszuschuss erhalten. Zusätzlich habe sie hohe Ausgaben gehabt, sodass von den Betriebseinnahmen nicht viel übriggeblieben sei. Die Geschäftstätigkeit sei jedoch im 4. Quartal 2019 schon ganz erfolgreich gewesen, daher sei das 4. Quartal der Referenzzeitraum.

Mit Schlussbescheid vom 18. September 2024 (Az.: N01) lehnte die Bezirksregierung P. den Antrag der Klägerin vom 31. Oktober 2021 in der Fassung der Endabrechnung vom 30. Mai 2022 ab (Ziffer 1) und stellte fest, dass dieser Bescheid den vorläufigen Bewilligungsbescheid vollständig ersetzt (Ziffer 2) und der Betrag in Höhe von 7.500,00 Euro bis zum Ablauf von sechs Monaten ab Datum dieses Bescheides zurückzuzahlen ist (Ziffer 3). Zur Begründung wies sie darauf hin, dass sie nach Prüfung des Antrags in der Fassung der Endabrechnung festgestellt habe, dass die Klägerin die gewerbliche oder freiberufliche Tätigkeit, für die sie den Antrag gestellt habe, nicht im Haupterwerb ausübe. Daher seien - auch unter Berücksichtigung der Angaben aus der Anhörung - nach den entsprechenden Förderrichtlinien die Voraussetzungen für die Gewährung der beantragten Neustarthilfe nicht erfüllt; angesichts der haushaltsrechtlichen Vorgaben zur sorgfältigen Beachtung des Gebots der wirtschaftlichen und sparsamen Verwendung der Haushaltsmittel entspreche es bei dieser Sachlage pflichtgemäßem Ermessen, den Antrag abzulehnen, zumal keine Gründe ersichtlich seien, die eine Abweichung von der regelmäßigen Entscheidungspraxis begründen würden. Die Bezirksregierung Düsseldorf stellte den Schlussbescheid vom 18. September 2024 am selben Tag in das Antragsportal ein und versandte eine PDF-Datei des Bescheids über das Elster Management System an Elster. Laut der in den Verwaltungsvorgängen befindlichen Audit-Daten lag der Schlussbescheid am 20. September 2024 im Elster Postfach vor. Zur Benachrichtigung über die Bereitstellung des Bescheids im Elster-Postfach sandte die Bezirksregierung P. unter der E-Mail-Adresse E-Mail01 am 20. September 2024 eine Nachricht an die seitens der Klägerin im Antragsportal hinterlegte E-Mail-Adresse. Diese E-Mail enthielt den folgenden Hinweis:

„Bitte beachten Sie: Der Schlussbescheid gilt unabhängig von dem tatsächlichen Abruf am dritten Tag nach der Bereitstellung zum Abruf im Elster Postfach an Sie als bekannt gegeben (§ 9 Abs. 1 S. 3 OZG).

Die Klägerin hat gegen den Bescheid vom 18. September 2024 am 20. November 2024 Klage erhoben. Sie hat in der Klageschrift vorsorglich einen Wiedereinsetzungsantrag in die Klagefrist gestellt.

Die Klägerin trägt zur Begründung ihrer Klage hinsichtlich der Klagefrist vor, der Bescheid vom 18. September 2024 sei ihr erst am 28. Oktober 2024 über ihr Elster Postfach zugegangen. Der Grund für den erheblich verzögerten Zugang sei ihr nicht nachvollziehbar; auffällig sei jedoch, dass der Posteingang angezeigt worden sei, nachdem sie sich erstmals mit einem neuen Zertifikat bei Elster angemeldet habe. Bei Nutzung des alten Zertifikats bis zum 28. Oktober 2024 sei der Posteingang nicht angezeigt worden und nicht abrufbar gewesen. Bis zum Ablauf des alten Elster-Zertifikats habe sie dieses weiter nutzen dürfen. Es sei an keiner Stelle der Hinweis erteilt worden, dass sich das Eingangs-Postfach je nach Nutzung des alten oder des neuen Zertifikats inhaltlich unterscheide und die Gefahr bestehe, Nachrichten nicht zu erhalten. Die verzögerte Zustellung sei daher durch Mängel in dem von der Finanzverwaltung zur Verfügung gestellten Elster-Systems begründet. In der Sache seien für die Berechnung des Haupterwerbs alle Einkunftsarten außer Betracht zu lassen, die nicht aus der Verwertung der Arbeitsleistung des Antragstellers stammten. Deswegen seien Einkünfte die nur aus der Verwaltung eigenen Vermögens stammten, wie Mieteinnahmen oder Kapitalerträge, nicht zu berücksichtigen. Sie vermiete in dem von ihr selbst bewohnten Mehrfamilienhaus eine Wohnung und zwei Einraumappartements an Dritte. Die Mieteinnahmen beliefen sich 2019 auf zusammen 14.737,00 EUR. Es handele sich nicht um eine umfangreiche Vermietungstätigkeit, die jemals auch nur in die Nähe einer gewerblichen oder beruflichen Tätigkeit gekommen sei. Die Mieteinnahmen seien gegenüber der 2018 neu gegründeten selbstständigen Tätigkeit lediglich Nebeneinkünfte. Es sei zudem fehlerhaft, dass der Beklagte nicht auch den von der Agentur für Arbeit mit Bescheid vom 31. Oktober 2018 bewilligten und im Jahr 2019 mit 8.878,80 Euro ausgezahlten Gründungszuschuss berücksichtige. Die Einnahmen aus dem Gründungszuschuss überstiegen zusammengerechnet mit den Einkünften aus selbstständiger Tätigkeit die Mieteinnahmen. Zudem habe sie von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, im Rahmen des Antrags auf Bewilligung einer Neustarthilfe das 4. Quartal 2019 als Referenzzeitraum anzugeben. In diesem Quartal habe sie Umsätze in Höhe von 9.858,00 Euro und einen Gewinn in Höhe von 8.124,42 Euro erzielt. Lege man dieses Quartal für die Prognose der Einkünfte zugrunde, ergäben sich jährliche Einkünfte in Höhe von 32.497,68 Euro. Auch dieser Betrag übersteige die Mieteinkünfte erheblich. Die Geschäftsentwicklung der Post-Coronajahre zeige ebenfalls für 2021 (2. Hälfte), 2022 und 2023, dass die Einnahmen aus der selbstständigen Tätigkeit deutlich über den Mieteinnahmen gelegen hätten. Des Weiteren trägt die Klägerin vor, wäre ihr bewusst gewesen, dass der von ihr gewählte Referenzzeitraum des 4. Quartals 2019 nicht akzeptiert würde und der Gründungszuschuss nicht zu den Einkünften gehöre, hätte sie als Referenzzeitraum Januar 2020 gewählt. Rechne man die Einnahmen aus Januar 2020 hoch, ergäben sich Jahreseinnahmen i.H.v. 47.371,80 Euro, welche nach Abzug der Ausgaben weit über den Mieteinnahmen lägen.

Die Klägerin beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Schlussbescheides der Bezirksregierung P. vom 18. September 2024 (Az.: N01) zu verpflichten, über ihren Antrag auf Gewährung einer Corona-Neustarthilfe für das erste Halbjahr 2021 in der Fassung der Endabrechnung vom 30. Mai 2022 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung des Klageabweisungsantrags trägt der Beklagte vor, dass nach den einschlägigen Förderrichtlinien seine gewerbliche bzw. freiberufliche Tätigkeit im Haupterwerb verfolge, wer als Soloselbstständiger im Jahr 2019 seine Einkünfte zu mindestens 51 % aus gewerblicher oder freiberuflicher Tätigkeit erzielt habe. Die Möglichkeit, alternative Zeiträume zur Feststellung überwiegender Einkünfte aus selbstständiger Tätigkeit heranzuziehen, setze im Fall des Januars oder Februars 2020 nach der Verwaltungspraxis des Beklagten ein aktives Berufen auf diese Zeiträume voraus, welches seitens der Klägerin jedoch nicht vorgelegen habe. Die Geltendmachung des vierten Quartals 2019 als Referenzzeitraum bleibe ohne Auswirkung auf den zur Feststellung der Selbstständigkeit relevanten Zeitraum. Außerdem lägen im Fall der Klägerin die hierfür erforderlichen „außergewöhnlichen betrieblichen Umstände“ nicht vor. Für die Feststellung der Tätigkeit im Haupterwerb seien Mieteinnahmen nach der Verwaltungspraxis des Landes zu berücksichtigen, nicht jedoch der Gründungszuschuss als stipendienartige Förderung. Die Klägerin habe auch durch den vorläufigen Bewilligungsbescheid vom 17. Februar 2022 zur Frage ihres Haupterwerbs keine endgültige Rechtsposition erlangt, welche in materielle Bestandskraft erwüchse und der Rechtmäßigkeit der Antragsablehnung durch den Schlussbescheid vom 18. September 2024 entgegenstehen könne. Nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt des vorläufigen Bewilligungsbescheides habe sich der Beklagte vielmehr eine endgültige Entscheidung über die Antragsberechtigung für den Schlussbescheid vorbehalten. Hilfsweise trägt der Beklagte vor, auch bei der Annahme einer gesicherten Rechtsposition hinsichtlich des Haupterwerbs und einer daraus folgenden Rechtswidrigkeit des Schlussbescheides sei die Klägerin hierdurch nicht in ihren Rechten verletzt. Denn die Förderhöhe betrage in diesem Fall 0 Euro, da die Klägerin im Förderzeitraum im Vergleich zum Referenzzeitraum des ganzen Jahres 2019 ihren Umsatz gesteigert habe. Dabei sei entgegen der Wahl im Antrag nicht das 4. Quartal 2019 als Referenzzeitraum heranzuziehen, weil dies im Rahmen der Neustarthilfe keinem Antragsteller gewährt worden sei und es sich bei der Wahlmöglichkeit im Antragsportal insoweit um einen Programmfehler gehandelt habe. Weiter hilfsweise sei der unterstellt rechtswidrige Schlussbescheid in einen Rücknahmebescheid umzudeuten. Auf Vertrauensschutz könne sich die Klägerin nicht berufen, da sie durch ihre Versicherung, im Haupterwerb selbstständig tätig zu sein, den Bewilligungsbescheid durch unrichtige Angaben erwirkt habe.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig und begründet.

1. 39

   Die Klage ist zulässig, insbesondere fristgerecht erhoben.

Die Verpflichtungsklage muss gem. § 74 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 VwGO innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Ablehnung des Antrags erhoben werden. Diese Voraussetzung ist durch die Klageerhebung am 20. November 2024 vorliegend erfüllt.

Denn der streitgegenständliche, mit einer ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung versehene Schlussbescheid vom 18. September 2024 wurde der Klägerin erst am 28. Oktober 2024 bekannt gegeben.

Dabei kann offenbleiben, ob die von der Bezirksregierung gewählte Bekanntgabeform - die Bereitstellung des Schlussbescheides zum Abruf in das Elster-Nutzerkonto der Klägerin - sich grundsätzlich nach den Vorgaben des § 5 Abs. 3 EGovG NRW oder des § 9 Abs. 1 OZG richtet. Nach dem jeweiligen Satz 1 der genannten Vorschriften kann ein elektronischer Verwaltungsakt mit Einwilligung des Nutzers dadurch bekannt gegeben werden, dass er vom Nutzer oder seinem Bevollmächtigten über öffentlich zugängliche Netze von dessen Postfach nach § 2 Abs. 7 OZG, das Bestandteil eines Nutzerkontos nach § 2 Abs. 5 OZG ist, abgerufen wird. Nach § 5 Abs. 3 S. 3 EGovG NRW bzw. § 9 Abs. 1 S. 3 OZG in der hier maßgeblichen alten Fassung zum Zeitpunkt der Einreichung der Endabrechnung am 30. Mai 2022 wie auch des Erlasses des Schlussbescheides vom 18. September 2024 gilt der Verwaltungsakt am dritten Tag nach der Bereitstellung zum Abruf als bekannt gegeben. Im Zweifel hat die Behörde für den Eintritt der Fiktionswirkung die Bereitstellung und den Zeitpunkt der Bereitstellung nachzuweisen (§ 5 Abs. 3 S. 4 EGovG NRW bzw. § 9 Abs. 1 S. 4 OZG a.F.).

Bei dem Elster-Nutzerkonto handelt es sich zwar um ein Nutzerkonto i.S.d § 2 Abs. 5 OZG, das entsprechende Postfach ist ein Postfach i.S.d. § 2 Abs. 7 OZG.

Vgl. VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 21. Januar 2025 - 19 L 1698/24 -, juris, Rn. 7.

Die Klägerin hat jedoch nicht in die elektronische Bekanntgabe im Sinne des § 5 Abs. 3 EGovG NRW bzw. des § 9 Abs. 1 OZG a.F. eingewilligt. Die seit dem 24. Juli 2024 geltende Einwilligungsfiktion des § 9 Abs. 1 S. 2 OZG, wonach die Einwilligung nach § 9 Abs. 1 S. 1 OZG als erteilt gilt, sofern der Nutzer nicht im Rahmen der Inanspruchnahme einer elektronischen Verwaltungsleistung eine elektronische Bekanntgabe über ein Postfach im Sinne des § 2 Abs. 7 OZG ausschließt, kann vorliegend nicht herangezogen werden - sei es in Ergänzung zu den Regelungen des § 5 Abs. 3 EGovG NRW oder direkt. Zwar sollte mit dem § 5 Abs. 3 EGovG NRW die Regelung des § 9 OZG in Landesrecht überführt werden.

Vgl. Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung zum Gesetz zur Stärkung der medienbruchfreien Digitalisierung, LT-Drs. 17/15478, S. 284.

Der Landesgesetzgeber hat die seit dem 24. Juli 2024 geltende Einwilligungsfiktion des § 9 Abs. 1 S. 4 OZG jedoch zum einen bisher trotz zwischenzeitlicher Änderungen des EGovG NRW nicht in die landesrechtlichen Regelungen überführt. Zum anderen kommt es für eine etwaige Einwilligungsfiktion jedenfalls in der hier maßgeblichen Konstellation auf den Zeitpunkt der Antragstellung im Rahmen der Einreichung der Endabrechnung am 30. Mai 2024 an, zu dem § 9 Abs. 1 S. 2 OZG noch gar nicht in Kraft getreten war.

Die Klägerin hat sich bei Einreichung der Endabrechnung ausdrücklich lediglich damit einverstanden erklärt, dass die Zustellung des Bescheids ausschließlich digital (per E-Mail) erfolgt. Hierin ist keine Einwilligung i.S.d. § 5 Abs. 3 S. 1 EGovG NRW bzw. § 9 Abs. 1 S. 1 OZG zu sehen.

Nicht nur für einen juristischen Laien, sondern auch nach juristischem Begriffsverständnis ist unter einer digitalen Zustellung (per E-Mail) etwas anderes zu verstehen als unter der elektronischen Bekanntgabe im Sinne des § 5 Abs. 3 S. 1 EGovG NRW bzw. § 9 Abs. 1 S. 1 OZG. Bei der elektronischen Bekanntgabe mittels Bereitstellung eines Verwaltungsaktes zum Abruf erfordert die tatsächliche Kenntnisnahme des Verwaltungsaktes das Zutun des Adressaten in Form des Einloggens in das entsprechende Nutzerkonto und das Herunterladen bzw. Abrufen des Bescheides. Deshalb ist bei dieser besonderen Form der Bekanntgabe vom Gesetzgeber auch das Einwilligungserfordernis vorgesehen.

Vgl. Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung zum Gesetz zur Stärkung der medienbruchfreien Digitalisierung, LT-Drs. 17/15478, S. 284 und Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Inneres und Heimat zum Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Gesetz zur Digitalisierung von Verwaltungsverfahren bei der Gewährung von Familienleistungen, BT-Drs. 19/23774, S. 20 f.

Unter einer Zustellung versteht man - unabhängig von der gesetzlichen Definition als Bekanntgabe in einer bestimmten Form, vgl. § 2 Abs. 1 LZG NRW, § 2 Abs. 1 VwZG -dagegen gemeinhin einen Akt der Behörde, durch den der Verwaltungsakt dem Adressaten direkt in seine Richtung hin zugeleitet wird, mithin dass ein gewisser Übermittlungsakt erfolgt. Zwar mag auch bei einer klassischen analogen Zustellung durch die Post ebenfalls erforderlich sein, dass der Adressat seinen Briefkasten öffnet und damit den Papierbescheid „abruft“. Jedoch kann gerade von einem juristisch nicht vorgebildeten Bürger nicht erwartet werden, dass er bei einem erklärten Einverständnis mit einer digitalen Zustellung gleichzeitig darin einwilligt, dass er sich gesondert in einem Nutzerkonto, welches nach den allgemeinen Gepflogenheiten deutlich seltener genutzt wird als ein E-Mail-Postfach, anmelden und dort den Bescheid selbst herunterladen muss. Insbesondere der Zusammenhang mit der Einwilligung zur Nutzung der E-Mail-Adresse zur Kommunikation mit der Bewilligungsstelle und der Klammerzusatz „(per E-Mail)“ in der von der Bezirksregierung vorformulierten Einverständniserklärung lässt darauf schließen, dass hiervon lediglich eine - wie auch im Rahmen des vorläufigen Bewilligungsbescheides erfolgte - Zusendung des Bescheides an die E-Mail-Adresse der Klägerin als Anhang umfasst war. Hierfür spricht auch, dass eine solche Übermittlung per E-Mail als Bekanntgabeform der „elektronischen Übermittlung“ - unabhängig von der elektronischen Bekanntgabe nach § 5 Abs. 3 EGovG NRW bzw. § 9 Abs. 1 OZG oder der ähnlichen Regelung in § 41 Abs. 2a VwVfG NRW - in § 41 Abs. 2 S. 2 VwVfG NRW mit einer eigenen Bekanntgabefiktion vorgesehen ist.

Konnte eine Bekanntgabe somit mangels entsprechender Einwilligung nicht nach § 5 Abs. 3 EGovG NRW bzw. § 9 Abs. 1 OZG und auch nicht nach § 41 Abs. 2a VwVfG NRW erfolgen, liegt ein Bekanntgabefehler vor.

Vgl. Baer/Wiedmann in: Schoch/Schneider, VwVfG, 7. EL Mai 2025, § 41, Rn. 140; U. Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 41, Rn. 222.

Dieser ist jedoch durch die tatsächliche Kenntnisnahme der Klägerin vom Schlussbescheid am 28. Oktober 2024 beseitigt. Hierbei kann offenbleiben, ob es sich bei der Kenntniserlangung durch die Klägerin um eine Heilung analog § 8 LZG NRW handelt oder ob in dem Abruf des Bescheids aus dem Elster-Postfach eine nachträgliche (konkludente) Zustimmung zur elektronischen Bekanntgabe liegt, wobei im letzteren Fall die Bekanntgabefiktion nicht rückwirkend gelten kann.

Vgl. zur Heilung Tegethoff in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 25. Aufl. 2024, § 41, Rn. 43c, 43j; zur konkludenten Zustimmung Baer/Wiedmann in: Schoch/Schneider, VwVfG, 7. EL Mai 2025, § 41, Rn. 33; Couzinet in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 3. Aufl. 2025, § 41, Rn. 113; U. Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 41, Rn. 134h.

Denn in beiden Fällen wurde der streitgegenständliche Schlussbescheid erst am 28. Oktober 2024 bekannt gegeben und die Klagefrist endete gemäß § 57 Abs.  2 VwGO i.V.m. § 222 Abs. 1 ZPO i.V.m. §§ 187 Abs. 1, 188 Abs. 2 1. Alt. BGB erst mit Ablauf des 28. November 2024 und damit nach Klageerhebung am 20. November 2024.

2. 58

   Die Klage ist auch begründet. Der Schlussbescheid vom 18. September 2024 ist sowohl in Bezug auf die Ablehnung des Antrags auf Gewährung einer Neustarthilfe (1.) als auch hinsichtlich der Rückforderung des bereits ausgezahlten Betrags in Höhe von 7.500,00 Euro (2.) rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten; sie hat einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags auf Gewährung einer Neustarthilfe vom 31. Oktober 2021, § 113 Abs. 5 S. 1 und 2 VwGO.

1. 60

   Die mit dem Schlussbescheid vom 18. September 2024 ausgesprochene Ablehnung der begehrten Neustarthilfe und die damit einhergehende Ersetzung des Bewilligungsbescheides vom 17. Februar 2022 sind rechtswidrig. Die Bezirksregierung P. war zwar grundsätzlich auch in Bezug auf die Antragsberechtigung befugt, den Bewilligungsbescheid vom 17. Februar 2022 durch einen Schlussbescheid zu ersetzen (a.)). Die Ablehnung der begehrten Neustarthilfe war jedoch ermessensfehlerhaft (b.)). Europäisches Beihilferecht steht dem Anspruch auf Neubescheidung des Antrags der Klägerin auf Gewährung einer Neustarthilfe für das erste Halbjahr 2021 nicht entgegen (c.)). Eine Umdeutung des Schlussbescheids vom 18. September 2024 in einen Rücknahmebescheid kommt nicht in Betracht (d.)).

1. 62

   Nach den von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen zur Ersetzung von vorläufigen Verwaltungsakten durch Schlussbescheide (aa.)) hat der Beklagte den Bewilligungsbescheid vom 17. Februar 2022 unter einen umfassenden Vorbehalt der (Nach)Prüfung gesetzt (bb.)) und war auch berechtigt, diesen durch einen Schlussbescheid zu ersetzen, der auch die Antragsberechtigung thematisiert, ohne an die Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG NRW gebunden zu sein (cc.)).

27. 64

    Die Möglichkeit, zunächst einen sogenannten vorläufigen Verwaltungsakt zu erlassen, der zu einem späteren Zeitpunkt durch einen abschließenden Verwaltungsakt (sogenannter Schlussbescheid) ersetzt wird, ist insbesondere im Zusammenhang mit dem Subventionsrecht auf Grundlage entsprechender gesetzlicher Vorbilder (vgl. beispielsweise §§ 164, 165 AO) entwickelt worden und im Rahmen der Leistungsverwaltung allgemein anerkannt.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Januar 2026 - 4 B 6.25 -, juris, Rn. 5 und Urteile vom 19. November 2009 - 3 C 7.09 -, juris, Rn. 15 und vom 14. April 1983 - 3 C 8.82 -, juris, Rn. 26; OVG NRW, Urteil vom 28. September 1990 - 15 A 708/88 -, juris, Rn. 24; VG Hamburg, Urteil vom 11. Februar 2026 - 16 K 7052/25 -, juris, Rn. 32; Barczak/Weiß in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 3. Aufl. 2025, § 36, Rn. 57 ff.; U. Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 35, Rn. 243 ff.

Die Regelungswirkung eines vorläufigen Verwaltungsaktes beschränkt sich, soweit er eine Zuwendung gewährt, darauf, dem Empfänger einen sachlich eingeschränkten und zeitlich meist vorübergehenden, insoweit also vorläufigen Rechtsgrund für die Entgegennahme und das Behaltendürfen der Leistung zuzuweisen. Er steht unter dem Vorbehalt späterer Entscheidung und erledigt sich gem. § 43 Abs. 2 VwVfG NRW auf andere Weise, wenn er durch einen Schlussbescheid ersetzt wird. Das gilt unabhängig davon, wie die spätere Regelung ausfällt. Ist sie für den Zuwendungsempfänger günstig, so liegt der Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Zuwendung in der endgültigen Entscheidung, nicht in einer etwa noch fortbestehenden Regelungswirkung der vorläufigen Entscheidung - mag diese unter Umständen in Teilen die endgütige Entscheidung auch mit bindender Wirkung präjudizieren. Das unterscheidet den vorläufigen Verwaltungsakt von dem unter eine auflösende, später nicht eintretende Bedingung gestellten Zuwendungsbescheid. Fällt die endgültige Entscheidung negativ aus, so endet der Rechtsgrund für das Behaltendürfen der Zuwendung dementsprechend nicht wegen des negativen Inhalts der endgültigen Entscheidung, sondern allein deswegen, weil mit dem Erlass der endgültigen Entscheidung als solcher die Regelungswirkung der vorläufigen Entscheidung erschöpft ist.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 19. November 2009 - 3 C 7.09 -, juris, Rn. 15 f. und vom 14. April 1983 - 3 C 8.82 -, juris, Rn. 26 und 33 sowie Beschluss vom 13. Januar 2026 - 4 B 6.25 -, juris, Rn. 5; OVG NRW, Urteil vom 28. September 1990 - 15 A 708/88 -, juris, Rn. 24; VG Hamburg, Urteil vom 11. Februar 2026 - 16 K 7052/25 -, juris, Rn. 32; U. Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 35, Rn. 245; Kopp, Verwaltungsakte unter Vorbehalt und sonstige vorläufige Verwaltungsakte, DVBl 1989, 238 (239).

Aufgrund dieser Inhaltsbestimmung des vorläufigen Bescheids muss sich die Entscheidung im Rahmen des Schlussbescheides in dem Rahmen, der von dem Vorbehalt der späteren Entscheidung umfasst ist, auch nicht an den Einschränkungen der §§ 48, 49 VwVfG NRW - insbesondere Vertrauensschutzgesichtspunkten - messen lassen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 - 3 C 7.09 -, juris, Rn. 16 und zur Abgrenzung von Nebenbestimmungen i.S.d. § 36 VwVfG Rn. 20; VG Hamburg, Urteil vom 11. Februar 2026 - 16 K 7052/25 -, juris, Rn. 32.

Eine Behörde darf vorbehaltlich spezialgesetzlicher Ermächtigungen eine Regelung in einem Verwaltungsakt jedoch nicht nach Belieben nur vorläufig treffen, sondern nur, wenn ihr eine bei der Rechtsanwendung bestehende Ungewissheit hierzu sachlichen Grund gibt. Soweit dies nicht der Fall ist, vermittelt der Zuwendungsbescheid bereits eine gesicherte Rechtsposition, von der sich die Behörde in späteren Bescheiden - auch im Schlussbescheid - nur im Wege der Rücknahme oder des Widerrufs wieder lösen kann.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. November 2009 - 3 C 7.09 -, juris, Rn. 21; OVG NRW, Urteil vom 17. März 2023 - 4 A 1986/22 -, juris, Rn. 138.

Dabei können hinsichtlich der Unsicherheit in tatsächlicher Hinsicht zwei Grundkonstellationen unterschieden werden: Zunächst kann eine Unsicherheit aufgrund zum Entscheidungszeitpunkt noch nicht abgeschlossener Sachverhaltsentwicklung bestehen. Hierunter fallen Regelungen, bei denen der Entscheidungszeitpunkt gegenüber dem frühestmöglichen Zeitpunkt der Feststellung des entscheidungserheblichen Sachverhalts vorverlagert ist. Die vorläufige Entscheidung beruht dabei auf noch unvollständigem Tatsachenmaterial, weil der Regelungsinhalt von einer zukünftigen Entwicklung abhängen und gerade deswegen lediglich vorläufig festgelegt werden soll. Zum anderen kann eine Unsicherheit aber auch verfahrensbedingt trotz objektiv feststellbarem Sachverhalt bestehen. Hierzu gehören Regelungen, bei denen die Verwaltung grundsätzlich bereits endgültig entscheiden könnte. Es wird jedoch vorrübergehend auf eine abschließende Sachverhaltsermittlung verzichtet, um eine etwaige lange Verfahrensdauer aus verfahrensökonomischen Gesichtspunkten zu kompensieren.

Vgl. ausführlich Schimmelpfennig, Vorläufige Verwaltungsakte, BayVBl 1989, 69 (70 ff.).

Insoweit können auch im nicht normierten Bereich des Subventionsrechts die Rechtsgedanken des Steuerrechts aus §§ 164, 165 AO herangezogen werden. § 165 AO, wonach eine Steuer vorläufig festgesetzt werden darf, soweit ungewiss ist, ob die Voraussetzungen für ihre Entstehung eingetreten sind, bezieht sich auf gegenwärtig nicht ausräumbare Ungewissheiten außerhalb der Sphäre der Finanzbehörden. § 164 AO erfasst dagegen Fälle, die zwar gegenwärtig aufklärbar wären, deren Aufklärung aber aus verfahrensökonomischen bzw. verwaltungsinternen Gründen hinausgeschoben wird.

Vgl. Seer in: Tipke/Kruse, AO und FGO, 169. Lieferung, 2/2022, § 165 AO, Rn. 2; Specker in: BeckOK AO, 36. Ed. 1.4.2026, § 164, Rn. 305.

Sinn und Zweck einer vorläufigen Subventionsbewilligung ist es, bei begründeter Dringlichkeit trotz Unsicherheiten rechtlicher oder tatsächlicher Natur verbindliche Regelungen unter dem Vorbehalt einer späteren endgültigen Entscheidung dann zu treffen, wenn öffentliche Interessen oder ein überwiegendes Interesse des Normadressaten sofortiges Handeln notwendig machen. Gerade bei für die Empfänger existenznotwenigen Beihilfen soll die Bewilligungsstelle diese möglichst schnell nach nur vorläufiger Prüfung bzw. lediglich möglicher Plausibilitätskontrolle umfangreicher Voraussetzungen leisten können, ohne für einen Fall der Zuvielleistung bei der Rückforderung an die Aufhebungserschwernisse des § 48 VwVfG gebunden zu sein.

Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 26. April 2016 - 2 L 1467/16 -, juris, Rn. 19; Schimmelpfennig, Vorläufige Verwaltungsakte, BayVBl 1989, 69 (70).

Ob und wie weit der Verwaltungsakt tatsächlich unter dem Vorbehalt einer abschließenden Regelung getroffen wurde muss sich aus dem Bescheid selbst ergeben, § 37 Abs. 1 VwVfG. Maßgebend für die dahingehende Auslegung eines Verwaltungsakts einschließlich entsprechender Nebenbestimmungen ist dabei analog der §§ 133, 157 BGB nicht der innere Wille der Behörde, sondern der geäußerte Wille des Erklärenden, wie er aus der Erklärung und sonstigen Umständen für den Erklärungsempfänger nach den ihm bekannten Umständen unter Berücksichtigung von Treu und Glauben erkennbar wird. Zu den ohne Weiteres erkennbaren Begleitumständen gehören insbesondere die einer Bewilligung vorausgehenden Anträge. Förderrichtlinien und sonstige Verlautbarungen der Bewilligungsstelle sind bei der Auslegung ebenfalls zu berücksichtigen. Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung. Maßgeblicher Auslegungszeitpunkt ist der Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Januar 2026 - 4 B 6.25 -, juris, Rn. 6 und Urteil vom 11. Februar 1983 - 7 C 70.80 -, juris, Rn. 16; OVG NRW, Urteil vom 17. März 2023 - 4 A 1986/22 -, juris, Rn. 140 f.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 23. September 2022 - 19 K 297/22 -, juris, Rn. 126 f.; VG Hamburg, Urteil vom 11. Februar 2026 - 16 K 7052/25 -, juris, Rn. 32; U. Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 35, Rn. 71.

27. 81

    Ausgehend von diesen Maßstäben handelt es sich bei dem Bewilligungsbescheid vom 17. Februar 2022 um einen vorläufigen Verwaltungsakt, der nicht nur hinsichtlich der Festsetzung der Höhe der Billigkeitsleistung eine lediglich vorläufige Regelung trifft, sondern auch hinsichtlich der Antragsberechtigung bzw. sämtlicher Bewilligungsvoraussetzungen unter dem Vorbehalt der (Nach-)Prüfung im Rahmen der Endabrechnung steht. Die Klägerin konnte aus objektiver Empfängerperspektive nicht davon ausgehen, dass sie allein aufgrund des Bewilligungsbescheides die beantragte Neustarthilfe behalten darf, selbst wenn sich bei nachgehender Prüfung herausstellt, dass Bewilligungsvoraussetzungen nicht vorliegen.

Die vorgenannte Reichweite des Vorbehalts ergibt sich aus der Auslegung des Bewilligungsbescheides selbst und aus den ergänzend heranzuziehenden als „Runderlass des Ministeriums für Wirtschaft, Innovation, Digitalisierung und Energie Nordrhein-Westfalen - V A 3 - 81.11.18.02 - vom 10. Februar 2021“ veröffentlichten „Richtlinien des Landes zur fortgesetzten Gewährung von Überbrückungshilfe für kleine und mittelständische Unternehmen 2021 (‚Überbrückungshilfe III NRW‘)“ (im Folgenden: FRL),

abrufbar nur noch in der 4. aktualisierten Fassung vom 21. November 2023 unter: https://www.wirtschaft.nrw/system/files/media/document/file/rl-uberbruckungshilfe-iii-4.-aktualisierung-mit-ubh-iii-plus.pdf - die Fassung wird im weiteren Verlauf nur dann angegeben, wenn sich die jeweilige Regelung im Laufe des betreffenden Zeitraums geändert hat,

und den gemeinsam vom Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz und dem Bundesministerium der Finanzen veröffentlichten „FAQs zur ‚Neustarthilfe‘“ (im Folgenden: FAQs).

Abrufbar unter: https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/DE/FAQ/Nsh/neustarthilfe.html (letzte Fassung) bzw. https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/DE/FAQ/faqs-archiv.html (ältere Fassungen) - die Fassung wird im weiteren Verlauf nur dann angegeben, wenn sich die jeweilige Regelung im Laufe des betreffenden Zeitraums geändert hat.

Der in Ziffer 2 der Hauptbestimmungen des Bewilligungsbescheides enthaltende Vorbehalt der endgültigen Festsetzung im Rahmen der Endabrechnung ist nach Einschätzung der Kammer weit auszulegen und erfasst alle Bewilligungsvoraussetzungen. Insbesondere bezieht er sich nicht allein auf die endgültige Förderhöhe und damit auf die bei Erlass des Bewilligungsbescheides gegebenenfalls noch nicht endgültig feststehenden Umsätze im Förderzeitraum. Seinem Wortlaut nach ergeht die Bewilligung und Auszahlung der Neustarthilfe unter dem Vorbehalt der endgültigen Festsetzung im Rahmen der Endabrechnung, ohne dass diese Feststellung selbst in irgendeiner Weise eingeschränkt wird. Eine Einschränkung ergibt sich insbesondere nicht aus dem Begriff der Festsetzung, da eine solche - wie in der Verwaltungspraxis des Beklagten geschehen - ohne weiteres auch in Höhe von 0,00 Euro erfolgen und damit einer gänzlichen Ablehnung entsprechen kann. Der Vorbehalt wird auch nicht durch den sich anschließenden Satz der Ziffer 2 der Hauptbestimmungen begrenzt. Zwar bezieht sich dieser auf einen Umsatzrückgang im Förderzeitraum, mithin auf einen Umstand, der für die Berechnung der Förderhöhe ausschlaggebend ist. Der Satz wird jedoch mit „insbesondere“ eingeleitet. Hieraus wird deutlich, dass der Umstand des Umsatzrückganges lediglich ein Beispiel dafür ist, wann sich der vorläufig bewilligte Förderbetrag verringert. Eine Verringerung aus Gründen, die gerade nicht die Höhe der Förderung, sondern die übrigen Antragsvoraussetzungen betrifft, wird durch den Wortlaut nicht ausgeschlossen. Vielmehr ergibt sich auch aus den als solche überschriebenen Nebenbestimmungen des Bewilligungsbescheides vom 17. Februar 2022, dass der Bewilligungsbescheid unter dem Vorbehalt stand, dass sämtliche - bisher lediglich auf Plausibilität anhand der Antragsangaben geprüfte - Antragsvoraussetzungen auch noch bzw. überhaupt erstmalig im Rahmen des Endabrechnungsverfahrens geprüft werden. So behält sich die Bewilligungsstelle in Ziffer 3 Abs. 1 S. 2 der Nebenbestimmungen ausdrücklich vor, weitere Unterlagen, die für die Prüfung der Voraussetzungen für die Gewährung der Neustarthilfe von Bedeutung sind, im Zusammenhang mit der Einreichung der Endabrechnung anzufordern. Voraussetzung für die Gewährung der Neustarthilfe sind nicht nur bestimmte Umsätze im Förderzeitraum, sondern auch weitere nach der Verwaltungspraxis zu prüfende Umstände, die - wie die Tätigkeit im Haupterwerb oder die Umsätze im Referenzzeitraum - bereits zum Zeitpunkt der Antragstellung grundsätzlich feststellbar waren. Dementsprechend hat nach Abs. 4 derselben Ziffer der oder die Begünstigte in der Endabrechnung anzuzeigen, wenn sich Änderungen bei der Berechnung des Referenzumsatzes ergeben haben. Durch die Pflicht zur Anzeige diesbezüglicher Änderungen wird - ebenso wie durch die Möglichkeit nach Ziffer 4, sonstige Korrekturen vorzunehmen - deutlich, dass gerade im Rahmen der Endabrechnung noch Veränderungen der Antragsbescheidung hinsichtlich sämtlicher Bewilligungsvoraussetzungen stattfinden können. Die Bezirksregierung P. behält sich zudem in Ziffer 12 der Nebenbestimmungen „im Einzelfall im Nachgang eine Prüfung der Voraussetzungen für die Gewährung der Neustarthilfe“ vor. Auch hier erfolgt keine Einschränkung auf eine Prüfung der Förderhöhe nach Angabe der Umsätze im Förderzeitraum. Vielmehr macht die Bezirksregierung P. auch für einen objektiven Empfänger deutlich, dass sie die Voraussetzungen der Gewährung der Neustarthilfe bei Antragstellung nicht näher geprüft, sondern ihrer Bewilligungsentscheidung lediglich die Angaben der Antragsteller zugrunde gelegt hat. Der Bewilligungsstelle soll ersichtlich die Möglichkeit eröffnet bleiben, nach Erlass des Bewilligungsbescheides die Bewilligungsvoraussetzungen zu prüfen und zu entscheiden, ob der jeweilige Antragsteller tatsächlich antragsberechtigt ist. Nimmt man die Gesamtheit all dieser in den Haupt- und Nebenbestimmungen enthaltenen Regelungen zum Umfang einer nachfolgenden Prüfung und zu möglichen Änderungen der Bewilligungsentscheidung gerade auch im Rahmen der Endabrechnung in den Blick, wird kein Empfänger eines solchen Bewilligungsbescheides den Eindruck gewinnen können, über einzelne Fragen, insbesondere die Antragsberechtigung, sei bereits abschließend entschieden worden.

Die Annahme eines entsprechend weiten Verständnisses des Vorbehalts wird dadurch bestätigt, dass eine erst nachträglich stattfindende Prüfung der Antragsvoraussetzungen auch als übliche Verwaltungspraxis in (Buchstabe A) Ziffer 7 Abs. 6 FRL sowie Ziffer 4.8 und 4.9 FAQs antizipiert war. In den genannten FAQs ist Teil der in Ziffer 4.8 zur Frage „Wie funktioniert die Endabrechnung?“ dargestellten Antwort, dass zur Überprüfung der Angaben (aus der Endabrechnung) stichprobenartig Nachprüfungen stattfinden. Dabei wird auf Ziffer 4.9 FAQs verwiesen, die besagt: „Neben verdachtsabhängigen Prüfungen werden die Anträge auf Neustarthilfe im Rahmen der Antragsbearbeitung und Endabrechnung stichprobenartig im Detail geprüft. Dies beinhaltet alle Voraussetzungen für die Gewährung und die Höhe der Hilfe, einschließlich aller maßgeblichen Versicherungen und Erklärungen des Antragstellenden (etwa zu Fördervoraussetzungen, Geschäftsbetrieb oder hinsichtlich Steueroasen). Die Bewilligungsstellen können alle hierfür notwendigen Unterlagen von den Antragstellenden anfordern. Können diese nicht zur Verfügung gestellt werden, ist die Neustarthilfe unverzüglich und in voller Höhe zurückzuzahlen.“ Nach (Buchstabe A) Ziffer 7 Abs. 6 FRL muss der Antragstellende der Bewilligungsstelle über den prüfenden Dritten die Schlussrechnung vollständig und auf Anforderung der Bewilligungsstelle mit allen seinen Angaben belegenden Nachweisen vorlegen. Kommt der Antragstellende dem auch auf entsprechende Aufforderung nicht nach, kann die Bewilligungsstelle danach die gesamte Überbrückungshilfe zurückfordern.

Vgl. für eine solche weite Auslegung des Vorbehalts bei ähnlicher oder sogar eingeschränkter Formulierung auch: Sächsisches OVG, Beschluss vom 23. April 2025 - 6 D 42/24 -, juris, Rn. 8; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 10. März 2026 - OVG 6 B 7/25 -, juris, Rn. 85 ff.; VG Gießen, Urteil vom 11. Juli 2025 - 4 K 2345/24.GI -, juris, Rn. 28 ff.; VG Hamburg, Urteile vom 8. November 2023 - 16 K 3083/22 -, juris, Rn. 78 und vom 8. Juli 2025 - 16 K 6134/24 -, juris, Rn. 46 f.; VG Bayreuth, Urteil vom 10. Dezember 2025 - B 7 K 24.1096 -, juris, Rn. 71 f.; VG Karlsruhe, Urteil vom 11. Juli 2024 - 1 K 2711/23 -, juris, Rn. 100 ff. und nachfolgend VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26. Februar 2025 - 14 S 1303/24 -, juris, Rn. 33; für einen Bescheid über eine Abschlagszahlung VG Aachen, Urteil vom 13. August 2025 - 7 K 2628/23 -, juris, Rn. 51 ff.; a.A. im Rahmen eines Prozesskostenhilfeverfahrens OVG NRW, Beschluss vom 17. Juni 2026 - 4 E 620/25 -, juris, Rn. 11; vgl. zu einer engeren Auslegung, wenn ausdrücklich (lediglich) die Bewilligung der Höhe der Förderung unter den Vorbehalt der endgültigen Festsetzung in einem Schlussbescheid gestellt wurde: Hamburgisches OVG, Beschluss vom 20. Januar 2025 - 1 Bf 114/24.Z -, juris, Rn. 24 ff.

Die vorstehende Auslegung des Vorbehalts bedarf auch keiner anderen Bewertung vor dem Hintergrund, dass der Einkommenssteuerbescheid für das Jahr 2019, aus dem sich nach der Ansicht des Beklagten ergibt, dass die Klägerin nicht im Haupterwerb selbstständig tätig war, der Bezirksregierung P. bereits im Zeitpunkt des Erlasses des vorläufigen Bewilligungsbescheides vom 17. Februar 2022 vorlag. Zwar forderte die Bezirksregierung den Einkommensteuerbescheid für das Jahr 2019 ausdrücklich vor Erlass des Bewilligungsbescheides vom 17. Februar 2022 an. Sie machte in ihren Nachrichten dabei jedoch keine Angaben dazu, welche Antragsvoraussetzungen hierdurch geprüft werden sollten. Dadurch konnte die Klägerin nicht davon ausgehen, dass eine bestimmte Bewilligungsvoraussetzung bereits abschließend geprüft wurde und damit mangels tatsächlicher Ungewissheit nicht mehr unter Vorbehalt gestellt werden konnte.

27. 91

    Der Beklagte war nach den unter A.II.1.a.)aa.) genannten Maßstäben auch zu dem vorstehenden Vorgehen befugt.

Im Fall der Neustarthilfe lag die vorläufige Bewilligung der Beihilfe in den besonderen Umständen der COVID-19-Pandemie begründet, die zu einer verfahrensbedingten tatsächlichen Unsicherheit trotz objektiv feststellbarem Sachverhalt im oben genannten Sinne führten. Aufgrund der mit der Pandemie einhergehenden flächendeckenden wirtschaftlichen Einbrüche bestand ein Bedarf an schnellen finanziellen Hilfen. Vor diesem Hintergrund war Ziel der vorläufigen Bewilligung, betroffenen Unternehmen schnell und effektiv Hilfe zukommen zu lassen. Dementsprechend war es aus verfahrensökomischen Gründen nicht angezeigt, vor jeder Bewilligung eine umfassende und abschließende Prüfung der Bewilligungsvoraussetzungen durchzuführen. Vielmehr verlangte die Masse der Anträge, die sich hinsichtlich aller Corona-Zuschussprogramme der Bundesregierung bundesweit auf knapp fünf Millionen summierte,

vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz, Überblickspapier Corona-Hilfen: Rückblick - Bilanz- Lessons Learned, Stand: 27.06.2022, abrufbar unter: https://www.bundeswirtschaftsministerium.de/Redaktion/DE/Downloads/C-D/Corona/ueberblickspapier-corona-hilfen.pdf?__blob=publicationFile&v=8, S. 4 f.,

eine erhebliche Handlungsschnelligkeit. Hätte es auch und gerade in Bezug auf die Antragsberechtigung kein zeitlich nachgelagertes Prüfungsverfahren- ermöglicht durch die vorläufige Bewilligung unter Vorbehalt - gegeben, wäre es zu deutlichen Bearbeitungsverzögerungen und daran anschließend womöglich vermeidbaren Insolvenzen gekommen. Diese Vorgehensweise erfolgte auch zugunsten der Antragsteller. Diese hatten ein gewichtiges Interesse an einer möglichst schnellen Bewilligung und kurzfristigen Auszahlung der beantragten Hilfen, um die Umsatzeinbrüche aufgrund der coronabedingten Einschränkungen und ihrer Auswirkungen auf das Wirtschaftsleben kompensieren und so eine Existenzgefährdung abwenden zu können.

Vgl. ähnlich VG Aachen, Urteil vom 13. August 2025 - 7 K 2628/23 -, juris, Rn. 48 ff.; VG Bayreuth, Urteil vom 9. März 2026 - B 7 K 23.520 -, juris, Rn. 83; VG Hamburg, Urteil vom 11. Februar 2026 - 16 K 7052/25 -, juris, Rn. 36.

Vor diesem Hintergrund kann hier dahinstehen, ob die Zulässigkeit der vorläufigen Bewilligung im Rahmen der Feststellung der Rechtmäßigkeit eines Schlussbescheides überhaupt noch überprüft werden darf, nachdem der vorläufige Bewilligungsbescheid bestandskräftig geworden ist.

Vgl. die Prüfbarkeit unter diesen Umständen ausdrücklich ablehnend: Rennert, Regelungen unter Vorbehalt im Subventionsrecht, in: Fenzel/Kluth/Rennert (Hrsg.), Neue Entwicklungen im Verwaltungsverfahrens- und prozessrecht im Jahr 2010, S. 79 (91) unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteile vom 21. November 1986 - 8 C 33.84 -, juris, Rn. 10 und vom 14. Dezember 1989 - 3 C 30.87 -, juris, Rn. 15.

2. 99

   Die Ablehnungsentscheidung im Rahmen des Schlussbescheides ist jedoch materiell rechtswidrig. Die Bezirksregierung P. hat den Antrag der Klägerin auf Gewährung einer Neustarthilfe für das erste Halbjahr 2021 ermessensfehlerhaft abgelehnt.

Das beklagte Land gewährt durch die Bezirksregierungen auf der Grundlage von § 53 LHO die „Neustarthilfe“ auf Basis der FRL. Diese begründen vom Ansatz her keinen gebundenen Anspruch auf eine Billigkeitsleistung in bestimmter Höhe, sondern es besteht zusammen mit § 40 VwVfG NRW, wonach die Behörde, wenn sie ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten hat, ein Anspruch eines jeden Antragstellers auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Behörde über dessen Antrag. Dabei ist gemäß § 114 S. 1 VwGO die gerichtliche Kontrolle auf die Prüfung beschränkt, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.

Im Rahmen des behördlich auszuübenden Ermessens kommt den FRL, bei denen es sich nicht um eine Rechtsnorm, d.h. nicht um einen Rechtssatz mit Außenwirkung, sondern um eine (bloße) interne Verwaltungsvorschrift handelt, die Funktion zu, für die Verteilung der Fördermittel einheitliche Maßstäbe zu setzen und dadurch das Ermessen der Bewilligungsbehörde intern zu binden und zu steuern. Als ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften unterliegen derartige Förderrichtlinien auch keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen. Entscheidend ist vielmehr, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Ablehnungsbescheides in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG gebunden sind. Durch den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG ist die Bewilligungsbehörde nämlich in ihrem rechtlichen Verhältnis zum Förderempfänger - abgesehen von den sonstigen gesetzlichen Grenzen des Verwaltungshandelns - gebunden. Wenn sich die Behörde an die Förderrichtlinien hält, ist sie daher durch das Gleichbehandlungsgebot verpflichtet, dies auch weiterhin zu tun, sofern nicht sachliche Gründe im Einzelfall eine Abweichung rechtfertigen oder gar gebieten. Weicht die Behörde hingegen generell von den maßgeblichen Förderrichtlinien ab, so verlieren diese insoweit ihre ermessensbindende Wirkung. Ob das Verwaltungshandeln in einem solchen Fall mit dem Gleichbehandlungsgebot vereinbar ist, beurteilt sich dann nur nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. April 1979 - 3 C 111.79 -, juris, Rn. 24 f., vom 17. Januar 1996 - 11 C 5.95 -, juris, Rn. 21, vom 25. April 2012 - 8 C 18.11 -, juris, Rn. 31 f. und vom 16. Juni 2015 - 10 C 15.14 -, juris, Rn. 24 f.; OVG NRW, Beschlüsse vom 29. Mai 2017 - 4 A 516/15 -, juris, Rn. 30, vom 14. September 2023 - 4 B 547/23 -, juris, Rn. 9 ff. und vom 7. November 2023 - 1 A 1632/21 -, juris, Rn. 21; VG Würzburg, Urteil vom 3. Juli 2023 - W 8 K 23.52 -, juris, Rn. 25 ff., 32; VG Düsseldorf, Urteil vom 15. Dezember 2022 - 16 K 2067/22 -, juris, Rn. 19 ff.

Darüber hinaus kann zur Feststellung der tatsächlich geübten Verwaltungspraxis ergänzend auf öffentliche Verlautbarungen der Bewilligungsbehörde, der dieser übergeordneten Landesbehörde oder der aufgrund Verwaltungsvereinbarung in die Förderung eingebundenen zuständigen Bundesbehörde zurückgegriffen werden, wenn diese Aufschluss über die tatsächlich geübte Verwaltungspraxis geben. Vorliegend sind insbesondere die FAQs zu berücksichtigen.

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 20. Januar 2026 - 16 K 5793/24 -, juris, Rn. 33 ff.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 3. Dezember 2021 - 19 K 2760/20 -, juris, Rn. 38.

Gemessen daran, war die Ablehnung des Antrags der Klägerin auf Gewährung der Neustarthilfe ermessensfehlerhaft, weil die Bezirksregierung P. ermessensfehlerhaft für die Berechnung des Haupterwerbs auf das gesamte Jahr 2019 als Bezugszeitraum abgestellt hat. Bei Ermessensentscheidungen gehört zu einer ordnungsgemäßen Ausübung des Ermessens auch, dass die Verwaltung die zur Ermessensbetätigung maßgeblichen Umstände von Amts wegen vollständig und zutreffend ermittelt, § 24 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW. Legt die Verwaltung ihrer Ermessensentscheidung einen entscheidungserheblichen Sachverhalt zugrunde, der in wesentlichen Fragen unrichtig oder unvollständig ist, erweist sich diese Entscheidung als rechtswidrig. Dies gilt auch dann, wenn die Verwaltung zum gleichen Ergebnis hätte kommen können, wenn aufgrund des tatsächlichen Sachverhalts entschieden worden wäre.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Juli 2014 - 6 B 50.13 -, juris, Rn. 15; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 21. November 2018 - 11 S 2019/18 -, juris, Rn. 19; Wolff/Humberg in: Sodan/Ziekow, VwGO, 6. Aufl. 2025, § 114, Rn. 189 f.

In Bezug auf den Umfang der Sachverhaltsermittlung sind die formellen Mitwirkungslasten der Beteiligten zu berücksichtigen. Was ein Beteiligter nicht vorträgt und was sich der Behörde auch nicht aufdrängt, muss sie nicht durch umfangreiche Ermittlung „ins Blaue hinein“ ermitteln. Liegen jedoch Anhaltspunkte dafür vor, dass der entscheidungserhebliche Sachverhalt noch nicht in Gänze ermittelt ist, und unterlässt die Behörde in einer solchen Lage jede weitere Ermittlung, obwohl sich diese Ermittlungen „bei vernünftiger Überlegung aufdrängen“, liegt ein Verstoß gegen die Amtsermittlungspflicht vor. Darin liegt gleichzeitig ein Ermessensfehlgebrauch, weil die Ermessensentscheidung nicht auf alle wesentlichen Umstände gestützt sein kann.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. November 2011 - 6 B 968/11 -, juris, Rn. 5; OVG Lüneburg, Beschluss vom 29. September 2017 - 12 ME 136/17 -, juris, Rn. 6; Schneider, in: Schoch/Schneider, VwVfG, 7. EL Mai 2025, § 24, Rn. 61 ff. und 167; Kallerhoff/Fellenberg in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 24, Rn. 25 ff. und 58 m.w.N.; zum Begriff der formellen Mitwirkungslast Wirtz, Beweislasten im Verwaltungsrecht, 2024, S. 218 ff.

Dies zugrunde gelegt, ist die Bezirksregierung P. im konkreten Fall der Klägerin gehalten gewesen, zu ermitteln, ob diese im Januar oder Februar 2020 im Haupterwerb selbstständig tätig war.

Es entspricht grundsätzlich der üblichen Verwaltungspraxis des beklagten Landes und speziell der Bezirksregierung Düsseldorf, eine Antragsberechtigung abzulehnen, wenn der antragstellende Soloselbstständige oder andere selbstständige Angehörige der Freien Berufe nicht im Haupterwerb tätig ist. Haupterwerb meint nach der geübten Verwaltungspraxis, dass der überwiegende Teil (d.h. mindestens 51 %) der Summe der Gesamteinkünfte aus einer gewerblichen (§ 15 EStG) und/oder freiberuflichen (§ 18 EStG) Tätigkeit stammt, vgl. (Buchstabe A) Ziffer 2 Abs. 1 S. 1 und Ziffer 3 Abs. 1 FRL sowie Ziffern 2.1 und 2.4 FAQs. Hierbei ist jedenfalls im Ausgangspunkt auf den Einkommenssteuerbescheid und die sich daraus ergebenen steuerlichen Einkünfte abzustellen (vgl. Ziffer 2.4 FAQs). Bezugszeitpunkt ist dabei nach den FRL und FAQs in der Regel das gesamte Jahr 2019.

Im Jahr 2019 war die Klägerin im Rahmen ihrer gewerblichen Tätigkeit nicht im Haupterwerb tätig. Ausweislich des Einkommensteuerbescheids erzielte die Klägerin im Jahr 2019 Gesamteinkünfte in Höhe von 24.074,00 Euro, wobei 9.337,00 Euro der Einkünfte auf ihre freiberufliche Tätigkeit im Sinne des § 18 Abs. 1 Nr. 1 EstG zurückzuführen sind und 14.737,00 Euro aus einer Vermietung und Verpachtung (§ 21 EStG) herrühren. Somit macht der Anteil der Einkünfte aus der gewerblichen Tätigkeit lediglich 38,8 % an den Gesamteinkünften aus. Ob die Klägerin bei der Vermietung und Verpachtung ihre eigene Arbeitskraft eingesetzt hat, ist dabei nicht von Relevanz. Maßgeblich ist nach der geltenden Verwaltungspraxis allein, welchen Anteil die Einkünfte aus der gewerblichen bzw. freiberuflichen Tätigkeit an den Gesamteinkünften im Sinne des Einkommensteuergesetzes ausmachen. Auch der von der Bundesagentur für Arbeit im Jahr 2019 gemäß § 93 SGB III gewährte Gründungszuschuss ist nicht in die Berechnung der Gesamteinkünfte bzw. der Einkünfte aus selbstständiger oder gewerblicher Arbeit mit einzubeziehen, da dieser Zuschuss gemäß § 3 Nr. 2 lit. a) EStG steuerfrei ist. Nach der beschriebenen Förderpraxis des beklagten Landes waren allein die steuerbaren Einkünfte für die Beurteilung des Haupterwerbs maßgeblich.

Nach der sowohl in (Buchstabe A) Ziffer 2 Abs. 1 S. 3 FRL als auch in Ziffer 2.4 FAQs antizipierten Verwaltungspraxis des Beklagten besteht jedoch - neben hier nicht relevanten Ausnahmen für beispielsweise Elternzeiten - die Möglichkeit, alternativ auf den Januar 2020 oder den Februar 2020 abzustellen. Speziell im Fall der Klägerin lagen auch konkrete Anhaltspunkte dafür vor, dass sie in einem dieser Alternativräume im Haupterwerb selbstständig tätig war, sodass sich eine weitere Ermittlungspflicht der Bezirksregierung P. aufgedrängt hat. Bereits im Rahmen des Antrags auf Gewährung einer Neustarthilfe vom 31. Oktober 2021, in dem keine Möglichkeit bestand, hinsichtlich des Bezugszeitraums für die Frage des Haupterwerbes zwischen dem Regelfall des gesamten Jahres 2019 und den Alternativzeiträumen Januar oder Februar 2020 auszuwählen, hat sie im Zusammenhang mit der Wahl des Vergleichszeitraums für die hinsichtlich der Förderhöhe maßgeblichen Umsätze angegeben, dass letztere im Jahr 2019 aufgrund außergewöhnlicher Umstände gering gewesen seien. Sie habe ihre Selbstständigkeit in 2019 erst nach und nach aufgebaut, sodass erst Ende 2019 ein realistischer Umsatz erreicht gewesen sei. Auch als die Bezirksregierung P. vor Erlass des Bewilligungsbescheides vom 17. Februar 2022 den Einkommensteuerbescheid der Klägerin für das Jahr 2019 anforderte, erklärte diese, die Einnahmen der Selbstständigkeit seien im Gründungsjahr von den Ausgaben weitestgehend aufgebraucht worden. Als die Bezirksregierung P. der Klägerin schließlich nach Einreichung der Endabrechnung mit Nachricht vom 15. Januar 2024 mitteilte, dass festgestellt worden sei, dass sie ausweislich des Einkommensteuerbescheides 2019 nicht im Haupterwerb selbstständig tätig sei, betonte die Klägerin erneut, dass nach der Aufnahme ihrer selbstständigen Tätigkeit zum 30. Oktober 2018 ihre zunächst hohen Ausgaben von den Einnahmen nicht viel übriggelassen hätten, die Geschäftstätigkeit jedoch schon im 4. Quartal 2019 ganz erfolgreich gewesen sei. Deshalb habe sie das 4. Quartal als Referenzumsatz gewählt. Hieraus wird - auch wenn die Klägerin nicht ausdrücklich den aus den FRL und FAQs ersichtlichen Alternativzeitraum Januar oder Februar 2020 auswählte - deutlich, dass die Klägerin für die Frage der selbstständigen Tätigkeit im Haupterwerb eine Ausnahmekonstellation geltend macht und konkludent beantragt hat, für die Berechnung des Haupterwerbs auf einen alternativen Zeitraum abzustellen. Auch wenn im Subventionsrecht als Bereich der Leistungsverwaltung erhöhte formelle Mitwirkungslasten der Beteiligten gelten und die Hinweis- und Sachverhaltsermittlungspflichten der Verwaltung eingeschränkt sind, drängte es sich im vorliegenden Fall auf, weitere Ermittlungsmaßnahmen anzustellen. Die Klägerin ist durch ihre Angaben ihrer formellen Mitwirkungslast in ausreichendem Maße nachgekommen und hat hierdurch jedenfalls weitergehende Hinweis- bzw. Aufklärungspflichten des Beklagten ausgelöst. Es hätte zumindest einer Nachfrage bedurft, auf welchen der möglichen Alternativzeiträume die Klägerin abstellen will oder entsprechende Unterlagen zu den Einkünften im Januar oder Februar 2020 anzufordern. Der Hinweis in der Nachricht der Bezirksregierung P. vom 15. Januar 2024 auf die FAQs allein, aus denen sich bei näherem Studium die Wahlmöglichkeit hinsichtlich des für die Berechnung des Haupterwerbs maßgeblichen Bezugszeitpunkts ergibt, genügte hierfür im konkreten Einzelfall der Klägerin nicht, zumal der Beklagte eine entsprechende Wahl des Vergleichszeitraums hinsichtlich der für die Förderhöhe maßgeblichen Umsätze unmittelbar im Antragsformular vorgesehen hatte.

Es spricht auch alles dafür, dass sich dieser Fehler bei der Sachverhaltsermittlung auf die Ermessensentscheidung tatsächlich ausgewirkt hat. Denn auf der Grundlage der Angaben der Klägerin im Klageverfahren beliefen sich ihre Umsätze im Januar 2020 auf knapp 4.000,00 Euro. Geht man im Vergleich zum 4. Quartal 2019 von gleichbleibenden Ausgaben in Höhe von 1.733,58 Euro, d.h. 577,86 Euro im Monat aus, hätte sie im Januar 2020 aus ihrer freiberuflichen Tätigkeit einen Gewinn von etwa 3.400,00 Euro erzielt, der die monatlichen Mieteinnahmen, soweit diese gegenüber 2019 unverändert geblieben sind (14.737,00 / 12 = 1.228,92 Euro), deutlich überstiegen hätte.

3. 115

   Dem Anspruch der Klägerin auf Neubescheidung ihres Antrags auf Gewährung einer Neustarthilfe für das erste Halbjahr 2021 stehen auch europarechtliche Beihilferegeln nicht entgegen. Die konkrete Gewährung der Neustarthilfe stützt sich auf die von der Kommission genehmigte Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 und hat keine erneute Anmelde- und Genehmigungspflicht nach Art. 107 Abs. 1, 108 Abs. 3 AEUV ausgelöst.

A.A. VG Köln, Urteil vom 5. Dezember 2025 - 16 K 3014/24 -, juris, Rn. 125 ff., wonach im Rahmen des Programms der Neustarthilfe die nach der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 erforderliche Prüfung eines Liquiditätsengpasses nicht stattgefunden habe.

Die Bewilligung von Corona-Wirtschaftshilfen ist - mangels Erfassung durch eine Freistellungsverordnung - nur zulässig, wenn sie im Einklang mit Art. 107 Abs. 1, 108 Abs. 3 AEUV nach vorheriger Anmeldung und Genehmigung der EU-Kommission erfolgt. Nach Art. 107 Abs. 1 AEUV sind staatliche Beihilfen, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, grundsätzlich mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Nach Art. 108 Abs. 3 AEUV sind die Mitgliedstaaten zum einen verpflichtet, bei der Kommission alle Maßnahmen anzumelden, mit denen eine Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV eingeführt oder umgestaltet werden soll, und zum anderen, solche Maßnahmen nicht durchzuführen, solange die Kommission nicht abschließend über sie entschieden hat. Art. 107 Abs. 2 und 3 AEUV sehen jedoch bestimmte Ausnahmen von dem Grundsatz der Unvereinbarkeit staatlicher Beihilfen mit dem Binnenmarkt vor, wie etwa die in Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV genannte Ausnahme für Beihilfen „zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats“. Staatliche Beihilfen, die für die Ziele und unter den Voraussetzungen dieser Ausnahmebestimmungen gewährt werden, sind daher ungeachtet der Tatsache, dass sie geeignet sind, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, mit dem Binnenmarkt vereinbar oder können für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden.

Vgl. EuGH, Urteil vom 4. Oktober 2024 - C-124/23 P -, juris, Rn. 26; OVG NRW, Beschluss vom 18. Juni 2026 - 4 E 415/26 -, juris, Rn. 14 ff.

Die Covid-19-Pandemie hat zu einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Deutschlands geführt und fällt daher in den Anwendungsbereich von Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV. In der Mitteilung der Europäischen Kommission über den Befristeten Rahmen für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft angesichts des derzeitigen Ausbruchs von COVID-19 vom 19. März 2020 (ABl. C 91 I S. 1) in der zuletzt geänderten Fassung vom 7. November 2022 (im Folgenden: Befristeter Rahmen) teilte die Europäische Kommission mit, Beihilfen zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats auf der Grundlage von Art. 107 Abs. 3 lit. b) AEUV unter bestimmten Voraussetzungen als mit dem Binnenmarkt vereinbar anzusehen. Auf der Grundlage des Befristeten Rahmens wurden unter anderem die Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 sowie die Bundesregelung Fixkostenhilfe 2020 notifiziert und von der Europäischen Kommission am 24. März 2020 bzw. 20. November 2020 genehmigt,

vgl. Beschluss vom 24. März 2020, C(2020) 1953 final, State Aid SA.56790 (2020/N) und Beschluss vom 20. November 2020, C(2020) 8318 final, State Aid SA.59289(2020/N).

Auch die nachfolgenden Änderungen der Bundesregelungen wurden von der Europäischen Kommission jeweils genehmigt. Seit die Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 nach Rn. 1 (1)(a) der Genehmigung vom 12. Februar 2021 - SA. 61744 - ausdrücklich auch auf die 4. Änderung des Befristeten Rahmens gestützt war, war in Deutschland von der Kommission auch die Gewährung von Beihilfen an Unternehmen, die infolge des COVID-19-Ausbruchs wegen einer geringeren Nachfrage einen Teil ihrer Fixkosten nicht mehr decken konnten, als Beitrag zu einem Teil ihrer ungedeckten Fixkosten gestattet, um zu verhindern, dass sich ihre Kapitalausstattung verschlechtert, ihnen die Fortführung des Betriebs zu ermöglichen und eine solide Grundlage für die Erholung von der Krise zu verschaffen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. April 2026 - 4 A 2068/23 -, juris, Rn. 65 unter Berufung auf EuG, Urteil vom 21. Dezember 2022 - T-260/21 -, juris, Rn. 54.

An diese Zweckrichtung hat sich das Land bei Einführung der Neustarthilfe als Teil des Förderprogramms der Überbrückungshilfe III im Grundsatz ausweislich der Zweckbeschreibung der Förderrichtlinie gehalten, wonach durch Zahlungen als Beitrag zu den betrieblichen Fixkosten die wirtschaftliche Existenz der von Schließungen betroffenen Unternehmen gesichert werden sollte ([Buchstabe A] Ziffer 1 Abs. 1 FRL).

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. April 2026 - 4 A 2068/23 -, juris, Rn. 80.

Anders als bei der Überbrückungshilfe wird die Neustarthilfe zwar als Betriebskostenpauschale gewährt, ohne dass die Antragsteller die in (Buchstabe A) Ziffer 4 Abs. 1 FRL näher bezeichneten betrieblichen Fixkosten konkret geltend machen mussten. Hierbei handelte es sich jedoch um eine dem genannten Zweck der Beihilfen unterfallende Pauschalierung zur Verwaltungsvereinfachung insbesondere bei natürlichen Personen und Ein-Personen-Kapitalgesellschaften.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25. August 2025 - 4 A 1555/23 -, juris, Rn. 93.

Diese Pauschalierung stellte sich ebenfalls als eine bloße gegenüber der Genehmigung der Europäischen Kommission erfolgte Konkretisierung förderfähiger Fixkosten durch Verwaltungsvorschrift dar und stand als solche im Einklang mit dem unionsrechtlichen Rahmen, nach dem ausweislich der Genehmigung vom 24. März 2020 (SA. 56790), Rn. 10 und 30, den nationalen Behörden ein Spielraum eingeräumt war, Unternehmen als Begünstigte auszuwählen, die im Sinne der Ausführungen im Befristeten Rahmen von wirtschaftlichen Auswirkungen der Pandemie betroffen und dadurch vorübergehend in finanzielle Schwierigkeiten geraten waren. Angesichts dieses von der Kommission eingeräumten Spielraums und ihrer erläuternden, der Notlage und dem Erfordernis zügiger Hilfegewährung Rechnung tragenden, abstrakten Vorgaben begründeten die hier in Rede stehenden pauschalierenden nationalen Konkretisierungen keine für neue Beihilfen erforderliche neue Genehmigungspflicht nach Art. 108 Abs. 3 AEUV, weil es sich dabei um bloße Festlegungen rein formaler oder verwaltungstechnischer Art im Sinne der für die Anwendung von Artikel 108 AEUV maßgeblichen Vorgaben des Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 handelte, die nach der aus den seinerzeit schon vorliegenden Genehmigungen ersichtlichen Beurteilungspraxis der Kommission keinen Einfluss auf die Würdigung der Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme mit dem Gemeinsamen Markt haben konnten.

Vgl. zur Überbrückungshilfe III OVG NRW, Urteil vom 16. April 2026 - 4 A 2068/23 -, Rn. 81, juris.

Die Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 erlaubte in ihrer maßgeblichen letzten Änderungsfassung nur eine Beihilfegewährung bis zum 30. Juni 2022. Beihilfen gelten zu dem Zeitpunkt als „gewährt“ im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV, zu dem der Beihilfeempfänger nach dem geltenden nationalen Recht einen Rechtsanspruch auf die Beihilfe erwirbt. Das entscheidende Kriterium für die Bestimmung dieses Zeitpunkts ist der Erwerb eines sicheren Rechtsanspruchs der Begünstigten auf diese Beihilfe innerhalb des durch die Beihilferegelung festgelegten zeitlichen Rahmens und die daraus folgende entsprechende Verpflichtung des Staates zur Gewährung der Beihilfe.

Vgl. EuGH, Urteil vom 3. Juli 2025 - C-653/23 -, juris, Rn. 18; OVG NRW, Beschluss vom 18. Juni 2026 - 4 E 415/26 -, juris, Rn. 18 f. m.w.N.

Ein sicherer Rechtsanspruch, der - wie hier - weder im nationalen einfachen Recht noch im Unionsrecht vorgesehen ist, kann sich aus Art. 3 Abs. 1 GG ergeben, wenn in vergleichbaren Fällen in ständiger Praxis im Einklang mit Unionsrecht die versagten Beihilfen tatsächlich bewilligt worden wären.

Vgl. OVG, Beschluss vom 10. Februar 2026 - 4 A 2193/24 -, juris, Rn. 16.

Gemessen daran, ergab sich im vorliegenden Fall ein im Sinne des europäischen Beihilferechts gesicherter Rechtsanspruch auf die Gewährung der Neustarthilfe für die Klägerin bereits aus dem Bewilligungsbescheid vom 17. Februar 2022. Auch bei einer Bewilligung unter umfassendem Vorbehalt geht die Bewilligungsstelle nach der Plausibilitätsprüfung anhand der von den Antragstellern gemachten Angaben davon aus, dass im Zeitpunkt des Bescheiderlasses alle Bewilligungsvoraussetzungen vorliegen und dass die Beihilfe entsprechend der üblichen Verwaltungspraxis gemäß Art. 3 Abs. 1 GG zu gewähren ist. Der Vorbehalt der Prüfung der Bewilligungsvoraussetzungen vermag hieran nichts zu ändern, da die Bewilligungsvoraussetzungen bis auf die Umsätze im Förderzeitraum objektiv bereits bei Antragstellung vorliegen müssen, auch wenn sie erst im Rahmen des Endabrechnungsverfahrens geprüft werden. Für die Gewährung ist auch nicht etwa der Zeitpunkt des Schlussbescheides maßgeblich, auch wenn hierdurch das endgültige Behaltendürfen bestätigt oder versagt wird. Der Schlussbescheid ersetzt den vorläufigen Bewilligungsbescheid mit ex tunc Wirkung. Damit wirkt auch eine endgültige Bewilligung des Antrags im Rahmen des Schlussbescheides auf den Zeitpunkt des vorläufigen Bescheides zurück.

4. 135

   Eine Umdeutung des Schlussbescheides vom 18. September 2024 gem. § 47 Abs. 1 VwVfG NRW in die Rücknahme des vorläufigen Bewilligungsbescheids vom 17. Februar 2022 gem. § 48 Abs. 1 und 2 VwVfG NRW scheidet aus.

Nach § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat, darf nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden, § 48 Abs. 1 S. 2 VwVfG NRW. Ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der - wie hier - eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, darf nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist, § 48 Abs. 2 S. 1 VwVfG NRW.

Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Unabhängig von der Frage, ob der Bewilligungsbescheid vom 17. Februar 2022 rechtswidrig ist, weil die Klägerin gegebenenfalls nicht im Haupterwerb selbstständig tätig war, kann sie sich jedenfalls auf Vertrauensschutz berufen.

Das Vertrauen in den Bestand des Verwaltungsaktes ist gem. § 48 Abs. 2 S. 2 VwVfG NRW in der Regel schutzwürdig, wenn - wovon auch im Fall der Klägerin auszugehen ist - der Begünstigte gewährte Leistungen verbraucht oder eine Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann. Auf Vertrauen kann sich der Begünstigte gemäß § 48 Abs. 2 S. 3 Nr. 2 VwVfG NRW - was hier allein in Betracht kommen könnte - nicht berufen, wenn er den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung unrichtig oder unvollständig waren; in diesem Fall wird der Verwaltungsakt in der Regel mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen, § 48 Abs. 2 S. 4 VwVfG NRW. Die Voraussetzungen des vertrauensausschließenden § 48 Abs. 2 S. 3 Nr. 2 VwVfG NRW liegen indes nicht vor. Dabei kann offenbleiben, ob es sich bei der Angabe der Klägerin und der entsprechenden Versicherung im Antrag, im Haupterwerb selbstständig tätig zu sein, um eine unrichtige Angabe handelt;

Vgl. so OVG NRW, Beschluss vom 5. August 2024 - 4 A 2490/22 -, juris, Rn. 7 ff.; VG Minden, Urteil vom 11. November 2022 - 11 K 1787/21 -, juris, Rn. 53; VG Halle (Saale), Urteil vom 26. August 2025 - 4 A 367/23 HAL -, juris, Rn. 30;

zumal die Unrichtigkeit einer solchen Angabe hier gerade zweifelhaft ist.

Denn jedenfalls hat die Klägerin den Bewilligungsbescheid durch diese Angabe nicht im Sinne der Norm erwirkt. Die unrichtigen Angaben müssen ursächlich für den Erlass des rechtswidrigen Zuwendungsbescheides sein. Das ist dann der Fall, wenn die Behörde bei vollständiger bzw. richtiger Angabe den Fehler nicht gemacht und den Verwaltungsakt nicht mit der entsprechenden Regelung erlassen hätte.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1983 - 8 C 91.82 -, juris, Rn. 12; VG Halle (Saale), Urteil vom 26. August 2025 - 4 A 367/23 HAL -, juris, Rn. 29.

Vorliegend hatte die Klägerin jedoch vor Erlass des Bewilligungsbescheides vom 17. Februar 2022 bereits ihren Einkommensteuerbescheid 2019 der Bezirksregierung P. vorgelegt. Bereits vor der dem Antrag stattgebenden Entscheidung war somit erkennbar, dass die Klägerin nach den Maßstäben der üblichen Verwaltungspraxis des Beklagten jedenfalls im Jahr 2019 nicht im Haupterwerb selbstständig tätig war.

2. 145

   Die Rückforderung des zunächst ausgezahlten Betrags in Höhe von 7.500,00 Euro in Ziffer 3 des Schlussbescheides vom 18. September 2024 ist ebenfalls rechtswidrig. Da der Bewilligungsbescheid vom 17. Februar 2022 nicht rechtsfehlerfrei durch den Schlussbescheid vom 18. September 2024 ersetzt wurde, liegen die Voraussetzungen für eine Rückforderung entsprechend § 49a Abs. 1 VwVfG NRW nicht vor.

3. 147

   Die prozessualen Nebenentscheidungen beruhen auf §§ 154 Abs. 1, 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. § 709 S. 1 und 2 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungs­gericht Düsseldorf schriftlich beantragt werden, dass das Ober­verwaltungsgericht für das Land Nord­rhein-West­falen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefoch­tene Urteil be­zeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungs­gericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzurei­chen.

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtig­ten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts ein­schließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammen­schlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richter­amt oder durch Be­schäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Per­sonen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfül­lung ihrer öffent­lichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonde­ren Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

7.500,00 Euro

festgesetzt.

Gründe

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 3 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht der beantragten, zunächst bewilligten und jetzt wieder zurückgeforderten Geldleistung.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Ent­scheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderwei­tig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Düsseldorf schriftlich oder zur Niederschrift des Urkunds­beamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberver­waltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ab­lauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses ein­gelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes in Rechtsstreitigkeiten, die vor dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, zweihundert Euro übersteigt und in Rechtsstreitigkeiten, die ab dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, dreihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeu­tung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.