Gründe

I.

Die Bundesagentur für Arbeit stellt bundesweit jährlich 30 Studienplätze an ihrer Hochschule (HdBA) im berufsbegleitenden Masterstudiengang „Arbeitsmarktorientierte Beratung“ zur Verfügung. Der Beteiligte kann jährlich bis zu sieben Beschäftigte aus dem Bereich seiner Regionaldirektion dafür benennen. Die Bundesagentur für Arbeit fördert zudem Studienplätze an externen Hochschulen, soweit ein deutlicher Bezug zu den Aufgaben der Bundesagentur für Arbeit besteht. Hierfür kann der Beteiligte jährlich bis zu zwei Beschäftigte benennen. Die Bundesagentur übernimmt - soweit sie anfallen - einen erheblichen Teil der Studiengebühren und stellt die geförderten Studenten für einige Studienabschnitte bezahlt frei. Das Masterstudium soll auf die Übernahme verantwortungsvoller Leitungs- und Expertenfunktionen auf der Tätigkeitsebene II oder höher vorbereiten.

Die örtlichen Agenturen für Arbeit und die Jobcenter wählen aus den Studieninteressenten die Bewerber aus, die sie einmal jährlich an den Beteiligten melden. Zusätzlich können sich alle Beschäftigten der Bundesagentur für Arbeit in NRW initiativ beim Beteiligten um einen Studienplatz bei der HdBA bewerben, sofern die Beschäftigungsdienststelle das befürwortet. Die Initiativbewerber können zum Zuge kommen, soweit die zur Verfügung stehenden Studienplätze von den dienststellenseitig gemeldeten Bewerbern nicht ausgeschöpft werden.

Der Beteiligte erkennt ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nach § 78 Abs. 1 Nr. 13 BPersVG - Auswahl der Teilnehmer an Fortbildungsveranstaltungen - an, wenn es mehr als sieben Bewerber für das Studium an der HdBA oder mehr als zwei Bewerber für das Studium an externen Hochschulen gibt. Er meint jedoch, dass er der Zentrale der Bundesagentur die Beschäftigten mitbestimmungsfrei benennen kann, wenn jeder Bewerber den Studienplatz an der Hochschule erhält, für die er sich beworben hat. Der Antragsteller sieht unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 7. März 1995 - 6 P 7.93, PersV 1995, 449) bereits in der Benennung der Bewerber für sich genommen eine positive Auswahlentscheidung im Sinne des Mitbestimmungstatbestandes. Die Auswahlentscheidung des Beteiligten liege darin, bei jedem gemeldeten Bewerber zu entscheiden, ob er für das Masterstudium benannt werde oder nicht.

In den Jahren 2023 und 2024 gab es weniger Bewerber als zur Verfügung stehende Studienplätze, so dass alle Bewerber wunschgemäß berücksichtigt wurden. Der Beteiligte teilte dem Antragsteller die zu Benennenden lediglich im Wege der vertrauensvollen Zusammenarbeit mit. Es spricht nach übereinstimmendem Vortrag der Verfahrensbeteiligten alles dafür, dass die Förderung des Masterstudiums auch künftig fortgesetzt wird und weitere Fortbildungsmaßnahmen, die ähnlich besetzt werden, demnächst hinzutreten werden.

Der Antragsteller beantragt,

1. 9

   festzustellen, dass eine gem. § 78 Abs. 1 Nr. 13 BPersVG mitbestimmungspflichtige Auswahlentscheidung immer dann vorliegt, wenn der Beteiligte Beschäftigte gegenüber der HdBA für die Teilnahme an einem Masterstudiengang benennt, unabhängig davon, ob die Anzahl der für eine Benennung in Betracht kommenden Beschäftigten die zur Verfügung stehenden Quoten übersteigt oder nicht,

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   festzustellen, dass eine gem. § 78 Abs. 1 Nr. 13 BPersVG mitbestimmungspflichtige Auswahlentscheidung immer dann vorliegt, wenn der Beteiligte Beschäftigte für eine Förderung eines Masterstudiengangs an einer externen Hochschule gegenüber der Zentrale der Bundesagentur für Arbeit vorschlägt, unabhängig davon, ob die Zentrale allen von dem Beteiligten vorgeschlagenen Beschäftigten eine Förderzusage erteilen kann oder nicht.

Der Beteiligte beantragt,

die Anträge abzulehnen.

Er meint, es fehle an einer Auswahlentscheidung im Sinne von § 78 Abs. 1 Nr. 13 BPersVG, wenn alle Studienbewerber wie gewünscht zum Zuge kämen. Außerdem achteten die örtlichen Personalräte darauf, wer von ihrer Dienststelle an den Beteiligten gemeldet werde.

II.

Der Antrag ist bei sachgerechtem Verständnis darauf gerichtet

festzustellen, dass die Benennung der Beschäftigten zur Teilnahme am geförderten berufsbegleitenden Masterstudium durch den Beteiligten auch dann der Mitbestimmung des Antragstellers nach § 78 Abs. 1 Nr. 13 BPersVG unterliegt, wenn jeder Bewerber einen Studienplatz an der Hochschule erhält, für die er sich beworben hat.

Der so verstandene Antrag hat Erfolg.

1. Das Begehren des Antragstellers ist als abstrakter Feststellungsantrag zulässig.

Der Antragsteller kann einen vom konkreten Fall losgelösten abstrakten Feststellungsantrag zu den Rechtsfragen stellen, die hinter dem anlassgebenden Vorgang stehen, dem konkreten Vorgang zugrunde liegen oder durch den konkreten Anlass als entscheidungserheblich aufgeworfen werden, die sich aber inzwischen erledigt haben. Der abstrakte Feststellungsantrag muss sich auf künftige Sachverhalte beziehen, die in ihren Grundzügen dem Sachverhalt des anlassgebenden konkreten Vorgangs entsprechen und im Wesentlichen dieselben Rechtsfragen aufwerfen. Es können nur solche Rechtsfragen einer Klärung zugeführt werden, die sich an dem konkreten Vorgang ausrichten, durch ihn ausgelöst und auch begrenzt werden.

BVerwG, Beschlüsse vom 15. Dezember 2016 - 5 P 9.15 -, BVerwGE 157, 117 m.w.N., und vom 24. Januar 2019 - 5 PB 4.18 -, juris.

Diesen Anforderungen genügt der Antrag des Antragstellers. Er ist abstrakt und unabhängig von den inzwischen erledigten zugrunde liegenden Streitfällen der Jahre 2023 und 2024 formuliert und zielt darauf, die aufgeworfene Frage in allgemeingültiger Weise auch für künftige Fälle klären zu lassen. Der Antrag ist auf die hier anlassgebende Fallgestaltung begrenzt, nämlich dass alle Studienbewerber vom Beteiligten so gemeldet werden, dass sie einen geförderten Studienplatz an der von ihnen jeweils gewünschten Hochschule erhalten.

Der Antragsteller hat ein berechtigtes Interesse an der so konkretisierten Feststellung (§ 256 Abs. 1 ZPO). Die Frage, ob die Benennung der Masterstudiengangteilnehmer der Mitbestimmung des Antragstellers auch dann unterliegt, wenn alle Bewerber wie gewünscht zum Zuge kommen, ist zwischen den Verfahrensbeteiligten weiterhin streitig und wird sich auch künftig mit einiger, mehr als nur geringfügiger Wahrscheinlichkeit zwischen ihnen stellen. Denn die Benennung fand in den zurückliegenden Jahren 2023 und 2024 statt, und es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass das Förderprogramm eingestellt oder wesentlich geändert wird.

2. Der abstrakte Feststellungsantrag ist begründet.

Die Benennung der Beschäftigten am geförderten berufsbegleitenden Masterstudium durch den Beteiligten unterliegt auch dann der Mitbestimmung des Antragstellers nach § 78 Abs. 1 Nr. 13 BPersVG, wenn jeder Bewerber einen Studienplatz an der Hochschule erhält, für die er sich beworben hat.

a) Nach § 78 Abs. 1 Nr. 13 BPersVG hat der Personalrat, soweit - wie hier - eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, mitzubestimmen über die Auswahl der Teilnehmer an Fortbildungsveranstaltungen für Arbeitnehmer (die Ausnahme der kurzfristigen Nachbesetzung ist nicht einschlägig).

Die Fortbildung im Sinne dieser Bestimmung betrifft alle Maßnahmen, die an den vorhandenen Wissensgrundstock anknüpfen, fachliche und berufliche Kenntnisse vertiefen und aktualisieren und die ein Mehr an Kenntnissen vermitteln, als für die Befähigung zur Ausübung der dem Beschäftigten übertragenen Arbeit erforderlich ist. Wesentlich ist, dass über die bloße Erhaltung und Vertiefung des bereits vorhandenen Wissens hinaus neue Kenntnisse erworben werden, die sich innerhalb des beruflichen Spektrums halten, aber über den Mindeststandard hinausgehen. Die Fortbildung soll also dem Teilnehmer ermöglichen, sich Kenntnisse und Fertigkeiten zu erwerben, die über die bloße fehlerfreie und ordnungsgemäße Wahrnehmung seiner jetzigen Aufgaben hinausgehen und ihm eine zusätzliche Qualifikation vermitteln. Durch das Mitbestimmungsrecht soll der Personalrat insbesondere auch an der Festlegung des teilnahmeberechtigten Personenkreises beteiligt werden, da sich die bei Fortbildungsveranstaltungen erworbenen Kenntnisse günstig auf das berufliche Fortkommen der Beschäftigten auswirken können, mit anderen Worten das Interesse der Beschäftigten an einer möglichst gerechten Verteilung der Fortbildungschancen berührt wird.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 27. November 1991 - 6 P 7.90, PersV 1992, 385, vom 17. Oktober 2002 - 6 P 3.02 PersV 2003, 60, und vom 16. Oktober 2013 - 6 PB 20/13, PersV 2014, 106.

Die Fortbildung ist abzugrenzen von der (Berufs-)Ausbildung, durch die ein Grundstock von Kenntnissen und Fertigkeiten gebildet wird, den ein qualifizierter Beruf voraussetzt. Diese Grundausbildung umfasst in aller Regel diejenigen Kenntnisse und Fertigkeiten, die jeweils Gegenstand der berufsqualifizierenden Abschlussprüfung sind. Nach Abschluss der ersten berufsqualifizierenden Grundausbildung ist jede weitere Vermittlung von Kenntnissen und Fertigkeiten für diesen Beruf Fort- oder Weiterbildung.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. Februar 1967 - VII P 6.66, BVerwGE 26, 185.

Im Rahmen der Fortbildung werden (auch) neue Kenntnisse erworben, die über die bloße fehlerfreie und ordnungsgemäße Wahrnehmung der jetzigen Aufgaben hinausgehen und eine zusätzliche Qualifikation vermitteln, die über den Mindeststandard der Befähigung bei Berufseintritt hinausgeht.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 16. Oktober 2013 - 6 PB 20.13, PersV 2014, 106, und vom 27. November 1991 - 6 P 7.90, PersR 1992, 147.

Gegenstand der Mitbestimmung ist die Auswahlentscheidung, also die Entscheidung des Dienststellenleiters, welcher Beschäftigte an der Fortbildungsveranstaltung teilnehmen soll. Erfasst ist die positive und die negative Entscheidung.

Vgl. Sachadae, in: Lorenzen/Gerhold u.a., BPersVG (245. AL), § 78 Rn. 389.

An der Auswahlentscheidung fehlt es, wenn der Dienststellenleiter gar keinen Teilnehmer zu der Fortbildungsveranstaltung benennt.

Vgl. Cecior u.a., LPVG NRW, § 72 Rn. 1086b m.w.N.

Teilweise wird vertreten, dass es an einer Auswahlentscheidung auch dann fehle, wenn alle Bewerber zur Fortbildung zugelassen werden.

Vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 18. September 1990 - PV-B 2/90, PersV 1992, 265; Altvater u.a., BPersVG (11. Aufl. 2023), § 78 Rn. 261.

Dem hat sich das Bundesverwaltungsgericht allerdings nicht angeschlossen. Die Fachkammer findet keinen Grund, hiervon abzuweichen. Danach liegt eine mitbestimmungspflichtige Auswahlentscheidung selbst dann vor, wenn die Dienststelle den einzigen Bewerber zur Fortbildung benennt, also keinen Bewerber zurückweist.

„Auch wenn es sich nur um eine einzelne Dienstkraft handelt, die sich von sich aus um eine Freistellung zum Zwecke der Fortbildung beworben hat, trifft die Dienststelle mit der stattgebenden Entscheidung über diese Bewerbung eine Auswahlentscheidung. Denn bei derartigen Einzelbewerbungen steht in der Regel noch nicht fest, dass es nur eine Dienstkraft gibt, die an der in Rede stehenden Fortbildungsmaßnahme interessiert ist. Die Mitbestimmung geht daher nicht zwangsläufig ins Leere. Denn einerseits hat die Dienststelle allen interessierten und geeigneten Dienstkräften einen gleichmäßigen Zugang zur Fortbildung zu ermöglichen, und andererseits wird auch der Personalrat in derartigen Fällen nicht seiner Aufgabe enthoben, auf eine chancengleiche und ausgewogene Berücksichtigung aller fortbildungswilligen und geeigneten Beschäftigten zu achten und gegebenenfalls andere potentielle Interessenten für die Auswahlentscheidung zu benennen. Etwas anderes gilt nur dann, wenn nur ein bestimmter Beschäftigter aufgrund der Ausschreibung für die Fortbildungsmaßnahme in Betracht kommen kann, etwa weil es nur diesen einen Beschäftigten dieser Fachrichtung oder Qualifikation der Dienststelle gibt und die Fortbildung sich nur auf diesen Personenkreis erstreckt. In diesen Fällen kann keine Auswahlentscheidung stattfinden.“

BVerwG, Beschluss vom 7. März 1995 - 6 P 7.93, PersV 1995, 450.

b) Diese Maßstäbe zugrunde gelegt unterliegt die im Feststellungantrag genauer umgriffene Benennung der (möglichen) Teilnehmer an den geförderten Masterstudiengängen durch den Beteiligten der Mitbestimmung des Antragstellers.

Die Masterstudiengänge, für die der Beteiligte der Zentrale zu fördernde Teilnehmer benennt, stellen Fortbildungsveranstaltungen im Sinne des Mitbestimmungstatbestandes dar und sind keine weiteren (Berufs-)Ausbildung. Ein Masterstudiengang an einer Hochschule, dessen Inhalte auf die Tätigkeit der Beschäftigten abgestimmt ist und an ihre bisherige berufliche Qualifikation (z.B. Bachelor) und Tätigkeit anknüpft (HdBA) bzw. einen deutlichen Bezug zu dieser Tätigkeit aufweist (externe Hochschulen) stellt hiernach eine Fortbildung dar. Die Qualifizierung in einem Masterstudiengang geht über die Mindeststandards hinaus, die die Teilnehmer als Beschäftigte der Bundesagentur für Arbeit für ihren jeweiligen Beruf benötigten. Sie stellt aber zugleich keine (zweite) Ausbildung dar, die zu einem neuen Beruf qualifiziert. Vielmehr erwerben die Teilnehmer bisher beruflich nicht benötigter Zusatzqualifikationen, die auf der bislang durchlaufenden Berufsausbildung und -tätigkeit aufbauen. Die Bundesagentur für Arbeit, der Beteiligte und die Teilnehmer streben an, dass sich die Weiterqualifikation durch den Masterstudiengang auf deren berufliches Fortkommen konkret (positiv) auswirkt. Insbesondere ist angezielt, dass die Geförderten nach Abschluss des Masterstudiengangs Fach- und Führungsfunktionen auf höheren Ebenen der Bundesagentur für Arbeit übernehmen können.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 1991 - 6 P 10.89, PersV 1992, 37 zu einem approbierten Arzt, der zum Facharzt fortgebildet wird; OVG NRW, Beschluss vom 25. März 1980 - CL 15/79, PersV 1981, 373 zu „Studiengängen“.

Auch wenn der Beteiligte alle Bewerber für die Hochschule benennt, um die diese sich beworben haben, also keinen Bewerber ausscheidet, trifft er eine mitbestimmungspflichtige Auswahlentscheidung. Der Beteiligte entscheidet, dass er die ihm gemeldeten Bewerber auch aus seiner Sicht für förderfähig hält und benennt sie. Die Verfahrensbeteiligten tragen nichts dafür vor, dass die gemeldeten Bewerber vom Beteiligten benannt werden müssen, ihm also keine Entscheidungskompetenz mehr zukommt. Vielmehr kann er die gemeldeten Bewerber benennen oder die Benennung verweigern. Die positive Entscheidung, alle Bewerber wunschgemäß zu benennen, die dem Feststellungsantrag zugrunde liegt, stellt bereits eine Auswahlentscheidung dar.

An der Auswahlentscheidung würde es ausnahmsweise nur dann fehlen, wenn von vornherein nach objektiven Umständen feststünde, dass aus der Gesamtheit der Beschäftigten der Regionaldirektion NRW nur die Benannten als Teilnehmer in Frage kommen. Das lässt sich jedoch nicht feststellen. Grundsätzlich kommen alle Beschäftigten für das Masterstudium in Frage, die die subjektiven Studienvoraussetzungen erfüllen. Die Tatsache, dass nicht mehr Interessierte von den nachgeordneten Stellen benannt werden oder sich initiativ bewerben, verengt den Kreis der potenziellen Teilnehmer noch nicht objektiv und von vornherein auf diese. Vielmehr kann der Beteiligte in vielfältiger Weise darauf hinwirken, dass die nachgeordneten Stellen den Kreis der zu meldenden Interessenten vergrößern. Dieselbe Möglichkeit steht ihm hinsichtlich der Initiativbewerbungen zu Gebote.

Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren. Dessen Gegenstandswert wäre auf 5.000,- Euro festzusetzen.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss kann binnen eines Monats durch Einreichen einer Be­schwerde­schrift bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster (Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster oder Post­fach 6309, 48033 Münster) Beschwerde eingelegt werden. Die Beschwerde ist binnen zwei Monaten zu begründen. Beide Fristen beginnen mit der Zustellung des in vollständiger Form abgefassten Beschlusses, spätestens aber mit Ablauf von fünf Monaten nach dessen Bekanntgabe.